（公共管理专业论文）共青团协助政府管理社区青少年事务研究.pdf

摘要 当前，随着城市化进程的不断加快和人们闲暇时间的增多，社区也正成为 广大青少年集中流向的主要区域。社区青少年群体迫切希望政府和社会能解决 和满足其日益增长的物质和文化需求。作为有着严密完整的组织机构，长期以 来一直以青少年作为主要工作对象的共青团组织，如何顺应新时期城市结构调 整的发展趋势，及时加强和改进社区青少年工作，协助政府管理社区青少年事 务，就必然成为亟待解决的重要课题之一。本文在总结其他国家管理社区青少 年事务方面经验的基础上，分析我国社区青少年事务管理过程中存在的问题并 提出对策，以求促进我国社区青少年事务管理的发展。 全文包括导言在内分为七章。导言主要是研究综述。第二章侧重于理论分 析。第三章通过界定青少年和社区青少年的概念，着重研究青少年的群体特点， 以及社区青少年群体出现的背景及现实状况，分析社会转型对青少年问题和需 求的影响。第四章是对共青团组织协助政府参与社区青少年事务管理的研究， 主要分析他们的现状、经验、面临的问题和发展趋势。第五章是对国外青少年 事物管理工作的研究，主要是国外对青少年常见问题的研究所取得的成就，国 外青少年事务管理的历史、现状和问题进行分析。第六章通过对上海市共青团 组织的案例分析，最后提出共青团组织协助政府管理社区青少年事务的策略。 本文认为，共青团组织协助政府管理社区青少年事务是新时期党和政府对 其如何迸一步发挥作用的具体要求。但我国这项工作还处在起步阶段，经验有 限，必须要借鉴国外先进经验，使共青团工作实现从意识形态组织到实际运作 项目的组织的转变，使共青团的工作重点从政治化向社会化转变，为构建社会 主义和谐社会做出更大贡献，同时大大提升共青团组织的体制地位和社会地位 关键词：共青团协助管理社区青少年事务 a b s t r a c t w i t ht h ea c c e l e r a t i o no ft h eu r b a n i z a t i o na n dt h ei n c r e a s eo ft h el e i s u r et i m eo f c i t i z e n s t h ec o m m u n i t yi sb e c o m i n gt h em a i nc e n t r a l i z a t i o na r e af o rt h ec a l l a n s 1 1 c o m m u n i t yc a l l a n sh o p es t r o n g l yt h a tt h eg o v e r n m e n ta n ds o c i e t ys a t i s f yt h e i r e v e r - g r o w i n gm a t e r i a la n dc u l t u r a ln e c d s b e i n ga l lo r g a n i z a t i o nw i t hi n t e g r a t e d s t r u c t u r e 。t h ec c y lh a sb e e nw o r k i n gw i t ht h ec a l l a nf o rs om a n yy e a r s ，s oi ti s i m p e r a t i v ef o r t h ec c y lt o 血i n ko v e rt h ei s s u eo f h o wt oi m p r o v ea n ds t r e n g t h e nt h e c a l l a nw o r ka c c o r d i n gt ot h ea d j u s t m e n to ft h ec i t ys t r u c t u r e ，a n dt h e nt oa s s i s tt h e g o v e r n m e n ti nt h ea d m i n i s t r a t i o no ft h ec o m m u n i t yc a l l a na f f a i r s b ys u m m a r i z i n g t h eo t h e rc o u n t r i e s u s e f u le x p e r i e n c eo nt h ea d m i n i s t r a t i o no ft h ec o m m u n i 哆c a l l a n a f f a i r s ，b ya n a l y z i n gt h em a i np r o b l e m so ft h ec o m m u n i t yc a l l a na f f a i r s i no u r c o u n t r ya n db yr a i s i n gt h ec o u n t e r m e a s u r e s ，t h i sa r t i c l et r i e s t op r o m o t et h e d e v e l o p m e n t o f t h ea d m i n i s t r a t i o n o f t h e c o m m u n i t y c a l l a n a f f a i r s i n o u r c o u n t r y i n c l u d i n gt h et h ee x o r d i u m , t h e r ea l e7c h a p t e r si nt h i sa r t i c l e t h ee x o r d i u mi s t h es u m m a r i z a t i o no ft h es t u d y t h es e c o n dc h a p t e ri n t r o d u c e st h et h e o r i e su s e di n t h i sa r t i c l e b ym e a n so fd e f i n i n gt h ec o n c e p t so fc a l l a na n dc o m m u n i t yc a l l a n ，a n d b ys t u d y i n gt h eg r o u pc h a r a c t e r , t h eb a c k g r o u n da n d t h er e a l i t yo fc o m m u n i t yc a l l a n ， t h et h i r dc h a p t e re m p h a s i z e sp a r t i c u l a r l yo nt h et h e o r ya n a l y s i so ft h es o c i a li n f l u e n c e o nt h ec a l l a ni s s u e sa n dc a l l a nn e e d s t h ef o u r t hc h a p t e rf o c u s e sm a i n l yo nt h e a n a l y s i so ft h er e a l i t y , e x p e r i e n c e ，p r o b l e m sa n dd e v e l o p m e n tt r e n do ft h ec c y l s a s s i s t a n c ei nt h eg o v e r n m e n t sa d m i n i s t r a t i o no ft h ec o m m u n i t yc a l l a na f f a i r s t h e f i f t hc h a p t e rt r i e st oa n a l y z et h ea d m i n i s t r a t i o no ft h ec o m m u n i t yc a l l a na f f a i r si nt h e o t h e rc o u n t r i e s ，m a i n l yo nt h ei n t r o d u c t i o no ft h e i rh i s t o r y , r e a l i t y , c h i e fp r o b l e m sa n d t h e i ra c h i e v e m e n t s t h es i x t hc h a p t e rm a k e sg r e a te f f o r t st or a i s et h ep r o p e r c o u n t e r i n e a s u r et ot h ec c y l sa s s i s t a n c ei nt h eg o v e r n m e n t sa d m i n i s t r a t i o no ft h e c o m m u n i t yc a l l a na f f a i r st h r o u g ht h ec a s ea n a l y s i so ft h ec c y lo r g a n i z a t i o ni n s h a n g h a i i n g e n e r a l ，t h e w o r ko ft h ec c y l sa s s i s t a n c ei nt h e g o v e r n m e n t s a d m i n i s t r a t i o no ft h ec o m m u n i t yc a u a na f f a i r si sj u s tu n d e r w a ya n dl a c ko f e x p e r i e n c e s w em u s tl e a r nt h em o d e me x p e r i e n c e sf i r mt h eo t h e rc o u n t r i e s ，t h u s h e l p i n gt h ec c y l t oa c h i e v et h et r a n s f o r m a t i o nf r o mt h ei d e o l o g yo r g a n i z a t i o nt ot h e p r o j e c t - m a n a g i n go r g a n i z a t i o n ，a n dt oa d j u s tt h ef o c u sf r o mt h ep o l i t i e s t ot h e s o c i e t y i nt h i sw a y , t h ec c y lc a nc o n t r i b u t em o r ef o rt h ec o n s t r u c t i o no ft h e s o c i a l i s th a r m o n i o u ss o c i e t y , a n dc a l lp r o m o t ei t so w ns y s t e ma n ds o c i a lp o s i t i o n g r e a t l y k e yw o r d s ：c c y l a s s i s t a n c ea d m i n i s t r a t i o nc o m m u n i t yc a l l a na f f a i r s m 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名： 曲拜多月d j 日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月日年月日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 签名： 五哆年3 月d ；日 第1 章导言 1 1 问题的提出 第1 章导言 目前我国社会正处于转型中，这种转型涉及到社会动员、权利结构、意识形 态、组织模式和资源配置等诸多方面，其基本的趋势是经济和社会协调发展，从 经济建设、政治建设、文化建设“三位一体”，向经济建设、政治建设、文化建 设和社会建设“四位一体”方向发展，而整个社会结构向和谐社会方向发展，新 近召开的党的十六届六中全会更是提出和谐社会是我国社会主义的本质特征。 随着城市化进程的不断加快，人们社会活动方式的日益多样化，及其社会活 动范围的日益地域化，新型的社区生活模式正在形成并且逐步成熟。我们应清醒 地看到：社区也正成为当前青少年集中流向的主要区域，青少年学生、外来务工 青少年、从事社区经济工作的青少年以及下岗待业青少年等，正逐步构成全新的 社区青少年群体。他们在社区中的时间越来越长，对社区的归属感和依赖也越来 越强，这一庞大的社会群体迫切希望能解决和满足其多元的、日益增长的各种利 益诉求。由此可见，社区青少年事务管理工作可以缓解社会发展进程中的矛盾， 实现人文关怀，促进社会和谐，在构建社会主义和谐社会进程中的作用是不容小 觑的。 在这样的背景下，对于“中国共青团”这样一个有着严密完整的组织机构， 长期以来一直以青少年作为主要工作对象的，执政的中国共产党的青年组织，如 何协助政府加强社区青少年事务管理工作就成为新时期党和政府对其如何进一 步发挥作用的具体要求。因为，无论从执政党的青年组织角度来看，作为中国共 产党的助手和后备军，共青团的政治性质决定了其有义务为推动当前的社会转型 而履行其政治职能，同时还有效解决其自身社会合法性危机的问题( 共青团组织 具有政治合法性和法律地位合法性) ；还是从社会团体的角度来看，在“小政府、 大社会”的社会背景下，基本具有第三部门特征的共青团组织，透过对社区青少 年的人文关怀，促进其健康成长，在社区青少年事务管理工作中履行公共职能的 优势凸显。因此，共青团组织如何顺应新时期社会结构的发展趋势，协助政府管 理社区青少年事务，就必然成为当前亟待解决的重要课题之一。 1 2 国内外研究状况以及研究目的意义 当前的转型社会，必然要求我们国家的管理体系发生相应转变，即：从稳固 l 第1 章导言 政权向执政为民、依法治国的转变。同时，这也要求我们的国家组织体制发生转 变，因此党政机构，乃至共青团组织在内，都将可能成为下一步改革的对象。 同时，“青少年”始终是各级党和政府，以及社会各界所共同关注的群体， 青少年事务的发展更成为推进青少年事业发展的重要组成部分，这实际上，也就 顺理成章地成为共青团组织职能拓展的重要领域之一。 在这里，我提到了“青少年事务”的概念，所谓“青少年事务”，就是指围 绕青少年社会教育、劳动就业、生活娱乐、婚恋家政、社会交往等青少年成长成 才、生产生活的基本需求和青少年群体生存与发展的状况，政府和各类经济、社 会组织依照有关法律、法规和政策、制度，对青少年这一特殊社会年龄群体行使 教育、监督、管理、保护、发展等职能过程中所涉及的综合性服务事项1 。 作为执政的中国共产党的青年组织，共青团是中国特有的青年组织。因此， 严格意义上说，目前国外是没有将共青团组织作为青少年事务管理组织这方面研 究的，国际惯例更多的是将青少年事务管理作为政府自身职能来对待，其主要方 式是政策管理，政府通过制定政策而形成政策导向，从而带动社会力量，特别是 第三部门去完成对青少年事务的管理和服务。而在国内，各级政府目前正逐步尝 试将一些社会事务交由社会中介机构来承担，这方面比较领先的是上海浦东新 区，通过创立中介机构，接受政府委托，承担部分政府青少年事务。除此之外， 对于共青团组织协助政府承担青少年事务管理的研究还不多，因此这方面的研究 应该说是十分有意义的 本文从落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的要求，来探讨具有准行政 组织特征的共青团组织，在如何顺应新时期城市结构调整的发展趋势，运用多种 手段服务社区青少年需求，管理社区青少年事务，广泛协调各种社会资源，搭建 服务社区青少年新平台，代表和维护社区青少年利益，最终实现共青团组织在青 年工作中的领导方式、组织方式和工作方式的创新问题进行初步的研究和探讨。 力求解读，共青团组织如何能够在社区青少年事务管理工作中发挥核心作用，拓 展社区青少年事务工作的新空间，延伸社区青少年事务工作的手臂，切实承担起 服务社区青少年的职责。 1 3 论文的分析框架和研究方法 本文在“第三部门理论”的基础上，将社区青少年事务管理工作置于具体的 改革实践中予以分析，以探讨政府、市场和社会关系发生历史性变动之后社区青 少年的现状以及管理模式。主要感兴趣的问题是：社区青少年事务管理工作赖以 浦东新区青少年事务) 浦东新区青少年事务署2 0 0 1 年，第1 期，p 2 2 第1 章导言 进行的社会环境状况及其对社区青少年和社区青少年事务管理的影响；当前社区 青少年群体的结构和问题分析，以及社区青少年对社区青少年事务管理工作的期 待；社区青少年事务管理工作当前情况和发展之路。 社区青少年事务管理和社区青少年群体自身一样，始终是存在于一定的社会 背景中，因此，社区青少年管理工作不可能脱离社会大背景而展开，社区青少年 问题也总是在一定的社会过程中发生的，而社区青少年事务管理工作现在以至将 来都必须适应社会发展的需要。在本文中我把社区青少年事务管理所依赖的社会 环境主要分析为市场化、全球化、信息化等现代化过程以及这过程引起的国家、 社会与市场间互动关系与互动模式的转变。 社区青少年事务管理不仅涉及到社区青少年的需要、价值观念、更是与城市 管理体制等结构性因素相联系，因此，社区青少年事务管理工作应该以社区青少 年的需要为出发点，充分考虑到社会发展的需要以及其提供的资源。所以，关于 社区青少年事务管理的研究，其实不仅要做微观研究，更应注重宏观的探讨；不 仅要对社区青少年的需要进行分析，还要着力挖掘社区青少年深层次的价值诉 求，并对社区青少年事务管理进行社会学的分析。基于这种考虑，本文研究主要 结合运用了人文主义与实证主义的研究方法，把微观分析和宏观分析相统一，静 态分析与动态分析相统一，注重客观解释与主观解读的结合。 第2 章基本理论 2 1 第三部门理论 第2 章基本理论 我们都知道，社会是个人、家庭和社会组织等三部分构成的，而社会组织则 可以分为“政府组织( 或称为第一部门) ”和“非政府组织”，非政府组织又分为 “营利组织( 或称为第二部门) ”与“非营利组织”，即第三部门。由此可见，所 谓的第三部门，就是处于政府与企业之间的社会组织。 目前学术界使用的与第三部门相似的概念，还有“第三域”、“市民社会”、 “公民社会”、“非营利部门”、“非政府组织”、“志愿部门”、“免税部门”等。这 些不同的概念，其外延所涵盖的都是政府组织与企业组织之外的空间，但是从内 涵上来说，它们各自强调了其某方面的涵义。从世界范围看，在“志愿部门”工 作的未必都是志愿者，。非营利部门”又常常从事营利的商业活动，“非政府组织” 在很多情况下充当政府的助手，“慈善机构”也不只是与慈善性福利的事物有关， 这类组织也不是公众舆论和公民社会的唯一代表。“社会组织”是一个涵义不甚 明了的概念。从狭义上来讲，它也与“非政府组织”、“非营利部门”、“慈善组织”、 “志愿部门”、“社会团体”、“社区组织”、“草根组织”等概念十分相近，但却常 常难于区分。非营利的、志愿型的、慈善性的、非政府的、或者市民社会的组织 仅仅只说明了该类组织的某些方面，所以有必要找到一个恰当的词来描述该类社 会组织的内涵，第三部门就是学术界发明的这样一个概念。第三部门的概念，其 内涵较为中性，它仅仅界定了政府与企业之外的那块空间1 。 2 0 世纪7 0 年代以来，在不同社会制度、不同发展程度与不同历史文化背景 的国家中，人们都在建立社团、基金会和类似的机构以提供各种人类服务，帮助 经济繁荣，促进社会发展，阻止环境退化，保护公民权利和追求其他上千种先前 未给予关注或留给国家去完成的目标，这就是所谓的全球性的第三部门的堀起， 美国第三部门研究权威机构、霍普金斯大学公共政策研究所所长莱斯特萨拉蒙 称之为全球性的“社团革命”。而此时各国政府普遍面临财政紧缩以及民众对公 共物品需求增加的双重压力，为解决这一困境，所谓“公私部门合作”的p p p 模式应运而生。公私部门合作不再是传统权威式政府的管理理念，而是强调公私 部门之间以平等、分工、共享的态度相互合作，整合各方面资源优势，为共同目 标及愿景而努力，创造共赢局面。 目前我国关于。第三部门”的研究主要还是在理论引进和概念讨论的阶段， 1 吴锦良，政府改革与第三部门发展，中国社会科学出版牡，2 0 0 1 7 ，p l l l 4 第2 章基本理论 本文选择“第三部门”概念完全只是根据研究需要而作为分析工具使用，本文仅 仅是将共青团组织当作共产主义组织在复杂环境下的某些变异来对待。因为，青 少年事务管理工作具有巨大的正外部性：不仅仅青少年本人将从中受益，整个社 区乃至社会均会从中受益；另外，不开展必要的青少年事务管理则具有巨大的负 外部性：可以说，多搞社区青少年事务管理工作与少建造几所监狱具有正相关关 系。弗里德曼0 7 r i e d m a n1 9 5 5 ) 曾经称这种外部性称作为。邻里效 应”( n e i g h b o r h o o de f f e c t s ) ，亦即“一个人的行动对他人造成可观的成本，但是 他人无法使得该人提供补偿，或者该行动对他人造成可观的收益，但是该人无法 使得他人向他提供补偿”。当然，青少年事务的这种重要性也基本能反映出，一 直以来都以青少年作为主要工作对象的共青团组织在如何转变自身职能、更好地 实现青少年事务管理方面的工作理念还远远没有到位；在如何更好地实现青少年 事务管理方面，还有许多艰苦的基础性工作要做；当然，也反映出共青团组织由 于在体制、机制方面种种原因困扰，而造成分担政府责任能力不强，以及与其他 “第三部门”竞争能力方面也还不强的种种无奈。因此，共青团组织自身需要发 生变革，包括组织体制、利益代表和对青少年事务的管理等等在内，都要进行改 革，从而在新形势下更好地协助政府承担管理青少年事务的公共管理职能。 2 2 其他相关理论 按照当前流行理论，市场即使不是万能的，至少也能满足人们的大部分需求。 万一市场满足不了人们的需求，出现了市场失灵，政府可以进行适度的干预，以 弥补市场功能的不足。整个制度空间是由市场与政府两大块构成的，没有空余的 地方留给所谓的第三部门。但事实是，在有些国家，第三部门在国民经济中所占 的地位举足轻重，如在美国，第三部门占国民经济的比重高达6 1 。因此，完全 有必要在理论方面进行适当解释，于是各种理论应运而生。 2 2 1 市场失灵与政府失灵理论 美国经济学家b u r t o nw e i s b r o d1 9 7 4 年提出此理论，主要构建在三个前提之 上：社会需要公共物品；市场无法提供公共物品；政府也无能力提供全部的公共 物品。根据经济学理论，所谓公共物品有两个特性：非竞争性和非排他性。公共 物品的非竞争性意味着公共物品在消费者之间无法分割，这就决定了营利组织无 法有效率地提供公共物品；而公共物品的非排他性决定了其所有者无法阻止别人 无偿地享用他花钱买来的物品，就是通常所说的“搭便车”，这种非排他性决定 1 王绍光，多元与统第三部门国际比较研究，浙江人民出版社，1 9 9 9 ，1 , 3 1 5 第2 章基本理论 了营利组织不能有效地提供这种物品。所以，公共物品无法通过市场体系，由个 别消费者和生产者之间的交易来提供。市场的失灵证明了政府干预的必要性，因 此提供公共物品的任务应该由政府来承担，但是问题在于人们对公共物品在质和 量方面的偏好是绝对不可能完全相同。在这种对公共物品的偏好存在较大差异的 情况下，w e i s b r o d 证明政府的政策选择，往往是倾向于反映那些中位选民( m e d i a n v o t e r ) 的偏好，其结果就是一些人对公共物品的过度需求得不到满足，当然一些 人的特殊需求也得不到满足。在政府失灵的情况下，第三部门组织应运而生，它 们通过拾遗补阙为有不同需求的人群提供期待的公共物品。这一理论说明政府、 市场以及第三部门都有存在的必要，它们的关系应该是互补关系1 。 2 2 - 2 合约失灵理论 其实，第三部门也提供某些私人物品的，如非营利的医院、托儿所、养老院 等提供的服务显然不是公共物品，对此，w e i s b r o d 的理论是无法解释的。而耶鲁 大学法学院教授h e n r yh a n s m a n n 分析指出，在有些领域消费者往往缺少足够的 信息来评估服务的质和量，其原因要么是由于购买者并不是最终消费者，中间隔 了一层；要么是由于服务本身的性质太复杂，消费者对其难以评估。就像家长很 难判断托儿所的服务质量，因为孩子才是服务的直接对象；患者很难判断医疗服 务的质量，因为他们不具备专业医学知识；捐款者很难判断慈善机构的表现，因 为捐款者“购买”的服务是让第三者受益。在这种情况下，如果服务由营利性组 织提供的话，它们就很可能利用自己在信息不对称关系中所占的优势地位滥竽充 数，欺骗消费者，从而谋求自身利益的最大化。正相反，第三部门的宗旨不是寻 求利润最大化，因此借信息不对称之机占消费者便宜的可能性就要小得多，而消 费者当然倾向于“购买”值得信赖的机构提供的物品。这个理论之所以被称为合 约失灵理论，是因为一般的合约机制不可能帮助消费者监督生产者的行为。 合约失灵理论与市场失灵政府失灵理论是互为补充的。合约失灵理论解释 的是为什么有些私人物品要由第三部门提供，而市场失灵政府失灵理论解释的 是为什么有些公共物品要由第三部门提供。 2 2 3 供给理论 我们往往都从需求角度来解释第三部门的存在，但需求只是必要条件，而不 是充分条件，仅有对第三部门的需求，而没有人建立非营利性质的第三部门，第 三部门同样是不可能出现的，所以有必要从供给角度做出解释。犬儒主义的认为 1 王绍光，多元与统第三部门国际比较研究，浙江人民出版社，1 9 9 9 ，1 , 3 2 - 3 3 6 第2 章基本理论 这些组织名义上不以营利为目的，实际上它们的负责人能够通过各种合法和非法 的途径获取物质利益。事实上，这只能解释极少一部分非营利组织出现的理由， 不能解释大多数第三部门存在的原因。也有一种解释强调，参与非营利活动的人 可以从中牟取私利，但这种私利是无形的，诸如社会地位、荣誉和权利等。宗教 信仰是解释非营利活动的另一个重要因素，宗教团体在世界各国都是非营利活动 的有力支持者。可见，解释第三部门存在的统一的供给理论并不存在，组织第三 部门的团体和个人的各种动机，归纳起来主要有牟取个人和团体私利；利他主义 但也期望获得某种回报，包括精神上的快慰；纯粹利他主义等三类。 2 2 4 相互依赖理论 以上这些理论的前提都是基于一个基本假设，即第三部门完全独立于市场和 政府之外，这个假设把第三部门与政府之间的关系看作是相互排斥、相互竞争的。 根据这个假设，政府因其自身局限性而无法适应多元化的社会，无法满足人们多 样性的需求，而第三部门可以弥补市场与政府失灵，为社会提供市场和政府不能 提供的服务。这种“冲突范式”最大的问题是与现实不符，既然市场和政府可能 失灵，第三部门也肯定有其局限性而造成其无法单凭自己的力量推进公益事业， 最突出的表现是非营利活动所需的开支与非营利组织募集到的资源之间存在着 一个巨大的缺口。在发达国家，第三部门的资源主要来源于政府资助，显然，第 三部门的资源动员能力与政府相比是微不足道的。既然市场、政府和第三部门都 会失灵，那么唯一可行的办法就是彼此相互合作。相互依赖理论认为，第三部门 的短处正是政府之所长，反过来说，政府的短处即是第三部门之所长。基于政府 和第三部门各有长短，双方之间的合作在逻辑上是成立的。据此，s a l a m o n 提出 了一个他称之为“委托政府”( t h i r d p a r t yg o v e r n m e n t ) 的理论，即政府为实现自 己的目标而将提供公益服务的任务委托给第三部门来执行。政府与第三部门之间 存在着一种依据各自比较优势的分工，即政府负责资金动员( p u b l i cf i n a n c e ) ， 第三部门负责提供服务( p n v a t cp r o d u c t i o n ) ，以便充分发挥各自的优势1 。 1 王绍光，多元与统第三部门国际比较研究，浙江人民出版社，1 9 9 9 ，p 3 2 - 3 3 7 第3 章社区青少年的界定和基本现状 第3 章社区青少年的界定和基本现状 顾名思义，青少年事务管理工作实施的对象就是青少年；以此类推，则社区 青少年事务管理工作实施的对象就是社区青少年。但问题是，我国目前却还没有 类似青少年政策之类的综合性政策文本，也没有统一的对“青少年”这一概 念的明确界定。因此，为了能够比较精准地探讨“社区青少年事务管理”这个问 题，在具体深入讨论有关问题之前，就很有必要对于“青少年”、“社区青少年” 等等的概念和范围，进行一下适当的界定和解释。 3 1 青少年概念的界定 一般意义上讲，人们通常理解的“青少年”，就是指：正处在成长发育过程 中的年轻人，这个理解并没有明确的年龄范围；同样的，与“青少年”相关的“青 年”、“少年”的概念，其情况也是基本如此。所以，目前对于“青少年”的界定 可以说是众说纷纭，解释各异。 首先，有相当一部分是从行政和法律的角度来界定“青少年”的。比如；有 些国家就是以1 6 岁或1 8 岁作为界分成年与否的界线，成年人即可享有法定的选 举投票权；也有一些国家则是以合法劳工年龄( 比如1 5 岁) 作为界定青少年的 标准等等。在我国，现行的中华人民共和国宪法、中华人民共和国未成年人 保护法和中华人民共和国预防未成年人犯罪法等法律都规定：“不满1 8 周岁的男女为未成年人”。中华人民共和国治安管理处罚法也规定：“对年满 1 4 周岁而未满1 6 周岁的青少年应从轻处罚”。这实际上，就已经比较明显地将 “青少年”的年龄界定在1 6 周岁以下。同时，我国的人民法院在公布刑事案件 中青少年犯罪情况时，所指的“青少年”年龄限定却是在2 5 岁以下。而中华 人民共和国婚姻法中则规定：“女性年满2 0 周岁、男性年满2 2 周岁，可以登 记结婚”。那么，如果我们以是否可以登记结婚作为区分青少年与成年人的标准， 则又可以说女性2 0 周岁以下、男性2 2 周岁以下为青少年。由此可见，实际上在 法律、法规方面，尽管我们对“未成年人”有明确的规定，但对“青少年”却没 有统一而明确的界定。并且，在实际的青少年工作中，以青少年作为主要工作对 象的一些群众团体和民间组织，也没有完全统一的对“青少年”的界定。 其次，也有从生理、心理和社会学等三个角度来界定社会上“青少年”组别 的。从生理学角度出发，当儿童们开始出现身体上的第二性征，便象征他们脱离 了儿童阶段，而步入少年期，这个年龄一般是都在1 1 一1 2 岁之间，而女孩子往往 又较男孩子更早地步入少年阶段；假如从成长心理学的角度来分析，1 0 - 2 0 岁这 8 第3 章社区青少年的界定和基本现状 个阶段则会有“青少年”最具代表性的表征，即：从儿童时期的“具体思维”逐 步发展成为一种“形式思维”，以及积极地去寻求界定自我形象；再如果从社会 学的角度看，就可以让我们意识到，对于“青少年”的界定不能单纯以年龄( 岁 数) 作为标准，而是必须将其置于整体社会结构中，才能加以领会，这就是说： 青少年是夹在被保护( 以避免青少年因心智未成熟而做出不利于社会整体运作的 事情) 与被器重( 作为社会未来的人力资本及市场消费者) 的相互矛盾之中。 除此之外，联合国教科文组织在1 9 8 2 年召开的墨西哥圆桌会议上，提出青 年应包括1 4 - 3 4 岁年龄组人口。而联合国到2 0 0 0 年及其后世界青年行动纲领 ( 1 9 9 5 ) 中则规定青年为1 5 2 4 岁的年龄组，同时还指出，“关于青年的定义随 着政治、经济和社会文化情况有波动而不断有所改变”1 。当然，这也就可以看 作是对“青少年”的定义。 在我国当前的相关文献中，“青年”和“青少年”这两个词经常会交互使用。 中国共产主义青年团章程中指出：“青年的年龄是指1 4 2 8 岁”；而1 9 9 2 年 出版的中国青少年发展状况报告中，则将“少年”定为6 1 2 岁，“青年”定 为1 5 3 5 岁；同时，当讨论青少年法律保护问题时，我们又会根据实际情况界定 1 8 岁以下为“未成年人”；而中国青年发展报告则将青年人口界定为1 5 2 9 岁之间2 。上海市在实施“预防犯罪工作体系”时，则将“社区青少年”定位为 “1 6 - 2 5 周岁的三失( 失业、失学、失管) 青少年”，即通常所谓的“问题青 少年”或“边缘青少年”。 在本文中，我谨将“青少年”的年龄界限设定为1 0 一2 9 岁。这主要是考虑到 以下的这些因素：青少年生理发育成熟年龄、受政府委托管理青少年事务的共青 团组织的主要工作对象、青少年犯罪研究的主要年龄范围、人口统计方面的规定、 社会习惯所认为的“人类社会成熟的年龄”等。这是因为：青少年年龄的下限应 当止于生理发育成熟( 即：男孩首次遗精、女孩月经初潮) ，平均应该在1 3 1 5 岁之间，当然现在也出现了下移的情况。在人口统计方面，我国习惯上将1 4 岁 以下都视为少年儿童，但1 0 一1 4 岁是一个年龄组，而我们所说的青少年也包括少 年在内的。中国共产主义青年团章程中规定团员的年龄下限是1 4 岁，但共青 团组织实际工作对象的年龄也远远低于这个年龄限制。青少年犯罪研究中所称的 青少年的年龄下限一般在1 4 岁，但近年来青少年犯罪出现较为明显的低龄化倾 向，因此青少年犯罪研究中青少年人口的年龄下限也逐渐下移。综上所述，我因 此而将“青少年”的年龄下限界定在：1 0 岁。另外，大家都知道古语中所谓的 “三十而立”，人们习惯上都认为，人到了3 0 岁就算是社会成熟了，绝大部分的 1 到2 0 0 0 年及其后世界青年行动纲领) ，1 9 9 5 年 2 单光鼐等，中国青年发展报告，辽宁人民出版社，1 9 9 4 9 第3 章社区青少年的界定和基本现状 人也都已经结婚、就业、建立家庭。中国共产主义青年团章程中规定团员的 年龄上限是2 8 岁，但共青团组织实际工作的对象也远远不局限于2 8 岁。由此， 我又将青少年的年龄上限定在：2 9 岁。我个人认为，这种年龄的界定可能会也 便于做一些资料统计、摘录使用。( 需要说明的是，这种年龄界定不是一成不变 的，有时可能也需要做一些变通的处理。) 总之，“青少年”作为由“儿童”到“成人”的过渡阶段，其定位的多样性 以及模糊性，也充分体现出青少年发展本身具有的复杂性、动态性，同时也折射 出人们对“青少年问题”的不同社会建构。所以，对青少年事务管理工作理念的 理解，这里也就应该分层次地展开论述。 3 2 青少年的主要特点 我们都很清楚，青少年时期作为人类个体成长的一个重要时期，明显具有不 同于儿童期、成年期、老年期等等的许多特点。而这些特点，尽管在各个国家和 地区的表现也会有所不同，即使在我国不同的地域也可能会有不同的表现，但总 体上还存在着一些共同的方面： 3 2 1 个体生理心理发展的重要时期 根据生理学的有关研究，在青少年这一特定的时期里，青少年个体的身高、 体重、骨骼、脏器等都会显著地增长、发育，个体的第一性征、第二性征开始发 育并逐步走向成熟状态。与此同时，心理学研究也发现，青少年个体的心理上也 正在发生剧烈的变化，他们个体的认知水平有了明显提高，自我意识也在逐步形 成。青少年的生理、心理发展，使青少年个体实现了由儿童向成人的“质变”。 因此，生理、心理的急剧发展是就青少年区别于其他年龄群体最显著的特征。 3 2 2 个体发展的重要过渡阶段 青少年时期是联接个体儿童期与成年期的“纽带”，个体在这个阶段开始了 由儿童角色逐步向成年人角色的慢慢转变，从而从“自然人”逐步过渡为“社会 人”。而这种过渡，或者说是社会化过程，其实对个体的发展是至关重要的。我 们经常说，个体在青少年时期所受到的各种影响，往往会对其今后的发展起到重 要作用。在这个意义上，是否能够妥当地处理青少年所面临的问题、是否给予青 少年有效的帮助，将直接或者间接地影响到他们今后人生的福祉和生活。 3 2 3 青少年问题是一种社会文化现象 第3 章社区青少年的界定和基本现状 应该说，青少年问题的产生，其过程本身就是一种社会文化现象。在原始社 会和农业社会里，人们并没有将人生的某一时间阶段定义为青少年阶段；后来进 入了工业社会，人们才逐渐开始将青少年作为人生的一个过渡阶段看待，才渐渐 开始重视青少年。其实，青少年的角色、权利与义务都是由社会所决定的，青少 年期的起讫时间也有一定的社会标准，同时社会文化也会影响社会公众对青少年 的看法，乃至影响到青少年个体自身的发展。 3 2 4 青少年群体有自身的独特文化 作为一个相对独立的社会群体，青少年群体的行为方式与成人相比，总会有 比较明显的差异，他们会在人生理想、价值取向、思维方式、生活观念等方面具 有较鲜明的群体特征。作为一种社会亚文化现象，青少年文化是时代文化与青少 年个性特征相融合的产物，这必然会与社会的主流文化之间相互激荡、相互作用、 相互影响，并常常以其特有的反叛性和不安定性给社会带来许多问题。 3 2 5 未来的主导和现在的伙伴 无论从人的自然发展历程来看，还是从社会发展的规律来讲，青少年所代表 的都指向未来。在现代社会中，青少年也正在为社会的发展、进步做出各种有价 值的贡献，青少年的参与也显得越来越重要。我们不能只将青少年与未来联系在 一起，还必须清晰地将青少年视为现在的建设伙伴。否则，我们就很难与青少年 进行平等对话，从而在对话中解决他们所面临的问题；也就不能为青少年参与社 会提供必要的机会，这就难以激励他们为社会多做贡献，而这些对青少年的发展 以及整个社会的发展都将会是非常不利的。 3 3 社区青少年的概念及基本状况 3 3 1 社区青少年概念的提出 事实上，前面所提到的“青少年”的概念，还是相当宽泛的，在本文中我所 要探讨的“社区青少年”群体，仅仅只是涉及到青少年群体中极为特殊的一部分。 在中国，社区青少年其实是一个历史问题，从2 0 世纪5 0 年代到7 0 年代末，我 们一般习惯称其为“社会青年”；到后来，我们又将其称为“闲散青少年”、“问 题青少年”等等；直到2 0 0 2 年初，我们才将原来的各种称呼统一改称为“社区 青少年”。目前，上海“社区青少年”习惯上通常被界定为：具有本市户籍，年 第3 章社区青少年的界定和基本现状 龄在1 0 岁至2 9 周岁、无固定工作和收入，或已经终止学业和尚未进一步就学的 青少年。( 当然，这一界定今后可能还有一些方面需要进一步研究) 根据共青团 上海市委员会和复旦大学的调查报告，截止到2 0 0 2 年9 月，上海全市共有社区 青少年6 3 0 0 0 多人1 ，其中所占比重最多的浦东新区就有1 1 3 4 3 人2 ，足可见其数 量和规模还是相当可观的。当然，因为社区青少年是一个变化中的群体，而且他 们面临的就学条件、就业环境等因素也在不断地出现新变化，因此这个群体总的 数量还可能不断有所变化。这里需要强调的是：这个群体并不是整个青少年群体 中的异类，只不过是在学习、就业等方面与其他青少年之间存在差异，应该承认， 这种差异往往并不是他们自愿选择的结果，从某种意义上讲，这种差异可以视为 当今中国社会改革与发展的必然产物，是家庭监护功能、学校教育体制和社会经 济发展等诸多方面的原因所导致的。并且，“社区青少年”也是一个独立的权利 主体，他们的基本权利、合理需求和人格尊严也必须得到全社会的认同和一视同 仁的保护。 3 3 2 社区青少年的基本特点 首先，就是结构上的复杂性。目前，社区青少年的来源和构成已经呈现多元 化的状态，类型和情况应该说都相当复杂。他们中有的是没有能够完成学业而流 入社会的、有的是完成学业但尚未实现就业的、有的是赋闲在家准备出国深造的、 有的是失业后在家复读再准备升学的；有的是单亲或者离异家庭的、有的是本身 残疾或者弱智的、有的是有行为偏差的、有的是刑释解教的；他们还有的是初中 或高中毕业的、有的是大专或本科毕业的、有的甚至是硕士或博士毕业的等等。 总之，现在的社区青少年已经不完全是传统意义上的无业可就、无学可上、无人 能管、无所事事的“闲散青少年”或者“问题青少年”。他们不仅类型众多，而 且情况也相当复杂。在他们当中，有相当一部分人其实是能够为社会做出自己贡 献的人才，但却因为种种原因而流入了社区。因此，我们必须对现代社区青少年 在构成、类型和情况方面的复杂性予以高度重视，并在管理服务的内容、方式和 手段上做出相应的调整和变化。 其次，就是交往上的集群性。大家都很清楚，青少年的天性决定了他们在人 际交往中比较容易集群结队，而在这其中，社区青少年由于拥有更多的空闲时间， 则更容易在交往中显现集群结队的迹象。这种集群性对于青少年，特别是社区青 少年来说本来是无可厚非的，但是它在社区青少年群体中所可能产生的一些不利 后果，却应该引起高度的重视。因为，前面已经提到，当代社区青少年的类型比 1 上海市社区青少年工作状况调查报告，共青团上海市委员会，2 0 0 2 年9 月，p 3 2 浦东新区社区青少年事务工作试点实践报告，共青团浦东新区委员会，2 0 0 4 年3 月，p 1 1 2 第3 章社区青少年的界定和基本现状 较复杂，这种集群性不仅可能在当地社区形成一种亚群体和亚文化，而且极有可 能使一些原本素质较高、