（公共管理专业论文）公务员录用公平性问题研究.pdf

中文摘要 公务员录用的公平性是公务员考试录用制度的核心，通过录用原则、 考试考察方法、规范的操作等体现出来。中华人民共和国公务员法确定 了公平性的法律地位。随着公务员录用的不断发展，影响公平性的问题越 来越被关注。对这个问题的研究，国外作为政治制度研究的一部分：我国 主要从考试录用制度的形成和发展、东西方的比较、科举制度的作用等宏 观领域进行研究，对录用操作微观领域的研究不够。实践证明，微观领域 存在的问题直接影响了公务员录用的公平性。针对我国公务员录用的特点， 从宏观领域入手，重点对微观领域进行研究，有利于促进依法行政的贯彻 落实，有利于促进制度公平与操作公平的统一，有利于解决实践中存在的 问题，有利于增强了考试录用制度的生命力和社会公信度。 本论文采用文献分析、实践成果分析、数据分析、逻辑关系推理、统 分结合研究等方法，对公务员录用进行了回顾，阐述了公务员的内涵和特 点、程序和原则，分析了国内外公务员录用的异同、我国公务员录用的实 践和发展、国外保障公务员录用公平的经验和做法，研究了我国公务员录 用影响公平性的问题和因素、保障公务员录用公平性的对策与措施。在理 论与实践相结合、借鉴国外经验和做法的基础上，提出建立法规、分级分 类考试和跟踪反馈体系，提高政策层面的开放性、主观层面的约束性和技 术层面的科学性，以此提高公务员录用的公平性。 关键词：公务员考试录用公平性微观领域 t h ef a i m e s si nt h ee m p l o y m e n to fc i v i ls e r v a n t si st h ec o r ei nt h e e m p l o y m e n ts y s t e mo f c i v i ls e r v a n t st h r o u g he x a m i n a t i o ni nc h i n a t h ef a i m e s s i se m b o d i e d t h r o u g he m p l o y m e n tp r i n c i p l e s ， x a l - l q i n a t i o np r o c e s s a n d s t a n d a r d i z e dw a yo f o p e r a t i o n t h ec i v i ls e r v a n t sl a wo f t h ep e o p l e sr e p u b l i c o fc h i n ac o n f i r m st h el e g a is t a t u so ft l l ef a i m e s si nt h ee m p l o y m e n to fc i v i l s e r v a n t w i t ht h ed e v e l o p m e n to ft h ee m p l o y m e n to fc i v i is e r v a n t st h r n u g h e x a m i n a t i o n ，m o r ea n dm o r ep e o p l ee m p h a s i z em a n yf a c t o r sa f f e c t i n gt h e f a i m e s so ft h ee m p l o y m e n to fc i v i ls e r v a n t t h es t u d yo ft h i sp r o b l e mi sap a r t o ft h ew e s t e r np o l i t i c a ls y s t e m b u ti nc h i n at h es t u d yi sf a rf r o me n o u g h w e o n l ys t o d yt h ef o r m a t i o na n dd e v e l o p m e n to ft h ee m p l o y m e n ts y s t e m ，a c o m p a r i s o no ft h es v s t e mb e t w e e nt h ew e s t e r nc o u n t r i e sa n de a s t e r nc o u n t r i e s a n dt h er o y a le x a m i n a t i o ni na n c i e n tc h i n a b u tt h em i c r o c o s m i ca s ；p e c t sa r e n o tg i v e ne n o u g ha t t e n t i o n i nr e a l i t y , t h es t u d vo ft h em i c r o c o s m i ca s p e c t si s d i r e c t l yl i n k e dt o 伍ef a i m e s so ft h ee x a m i n a t i o n i na c c o r d a n c ew i t ht h e c h a r a c t e r i s t i c so ft h ec i v i is e r v a n t se x a m i n a t i o n ，t h es t u d yo ft h em i c r o c o s m i c a s p e c t so ft h ee x a m i n a t i o ni sb e n e f i c i a jt ot l l ee n f o r c e m e n to ft h el a w $ t ot h e u n i f o r m i t vo f t h ef a i r n e s so f t h es y s t e ma n dt h ef a i m e s si nt h eo p e r a t i o no f t h e s y s t e m ，t ot h es o l u t i o no fs o m ep r o b l e m si np r a c t i c ea n dt ot h es t r e n g t h e n i n go f t h ev i t a l i t ya n ds o c i a ic r e d i b i l i t yo f t i l ee x a m i n a t i o ns 3 7 s t e m j nt h i sa r t i c l e t h ea u t l o rs t u d i e st h ep r o b l e mb yr e s e a r c hi i t e m t u r ea n a l y s i s , r e s e a r c hr e s u l t sa r i a l y s i s d a t aa n a l y s i s ，l o g i c a li n f e r e n c ea n dt h r o l j i g hi n d u c t i o n a n dd e d u c t i o n h er e c a l l e dt h ec i v i ls e r v a n te x a m i n a t i o na n de x p l a i n e dt h e c o n n o t a t i o n sa n dc h a r a c t e r i s t i c s ，p r o c e s sa n dp r i n c i p l e so ft h ee m p l o y m e n to f c i v i is e r v a n t s h ea l s oa n a l y z e dt h es i m i l a r i t i e sa n dd i s s i m i l a r i t i e so ft h e e m p l o y m e n t so f c i v i ls e r v a n t sb e t w e e nc h i n aa n df o r e i g nc o u n t r i e s ，t h ep r a c t i c e a n dd e v e l o p m e n ti nt h ee m p l o y m e n t so fc i v i ls e r v a n t si nc h i n 扎t h ee x p e r i e n c e s a n dp r a c t i c e sj nf o r e i g nc o u n t r i e s h es t u d i e dt h ep r o b l e m sa n df a c t o r sa f f e c t i n g t h ef a i m e s si nt h ee x a m i n a t i o na n do f f e r e ds o m em e a s u r e sf o rt h eg u a r a n t e eo f t h ef a i r n e s si nt h ee m p l o y m e n t so fc i v i ls e r v a n t s b yc o m b i n gt h e o r ya n d p r a c t i c e ，b yd r a w i n ge x p e r i e n c e sf r o mf o r e i g nc o u n t r i e s ，h eo f f e r e dap r o p o s a l o fe s t a b l i s h i n gas y s t e mo fl e g a l ，g r a d e da n dc a t e g o r i z e de x a m i n a t i o na n da f o i l o wu df c e db a c k n ef a i m e s so ft h ee m p l o y m e n to fc i v i ls e r v a n t sm a yb e e n h a n c e dt h r o l l g ht h ei m p r o v e m e n to ft h eo p e n n e s so ft h ep o l i c i e s t h ec e n t r e l o f s a b j e c t i v ef a c t o r sa n dt h es c i e n t i f i c n e s si 1 1t h et e c h n o l o g i c a lf a c t o r s k e yw o r d s ：c i v i ls e r v a n t s , e m p l o y m e n tt h r o u g he x a m i n a t i o n ，f a i r n e s s ， m i c r o c o s m i ca s p e c t 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取 得的研究成果，除了文牛特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人 已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得苤垄盘茎或其他教育机 构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何 贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：l 舌双 签字日期：细。年月，日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解鑫壅盘堂有关保留、使用学位论文的规 定。特授权墨鲞盘鲎可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。 同意学校向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：三岳双 签字日期：妒6 年月日 一名：敖酣 签字日期：如6 年月，日 第一章绪论 1 1 研究的背景 第一章绪论 公务员考试录用制度发源于我国古代科举制度，兴起和完善于西方国 家。我国公务员考试录用制度，吸收了古代科举制度和西方文官制度的精 华，从我国国情和人事管理的实际出发，开创了机关选人用人的新方法。 公平性问题是公务员录用的核心问题，录用的所有规定、程序、操作等均 是围绕这一主题展开。随着公务员录用的发展，对公平性问题研究的必要 性日益突出。 中华人民共和国公务员法( 下文简称公务员法) 的颁布实施为 公务员录用公平性的研究奠定了法律支撑。1 9 9 3 年8 月，国家公务员暂行 条例颁布，标志着公务员考试录用制度正式在全国范围内全面推行，在 十二年的不断实践、不断探索、不断完善的基础上，公务员法于2 0 0 5 年4 月颁布，并于2 0 0 6 年1 月1 日施行，对公务员录用提出了更高的要求， 无论是政策的制定，还是操作的组织，都要求从法律的高度认识和执行， 公务员录用步入法制化轨道。 公务员录用的实践为公务员录用公平性的研究提供了第一手资料。一 方面，公务员录用实践积累了丰富的经验，创新了有效的办法，建立了录 用公平的新机制。另一方面，在公务员录用过程中，也暴露出了一些问题， 影响公务员录用的公平性，这些问题急待从理论和实践上加以解决。 社会和报考者的高度关注为公务员录用公平性的研究提供了外力。近 年来，报考公务员的人数逐年增加，并且增加的幅度较大，社会和报考者 对公务员录用的关注程序越来越高。现在公务员招录已被媒体称为“中国 第考”，2 0 0 6 年中央机关招录公务员，报名考试人数约3 6 5 万，报名考 试人数与录用计划平均比例为3 5 ：l ，有的职位高达2 1 8 7 ：l ，竞争之激烈 前所未有。公务员录用的公平性越来越被关注，成为公务员录j j 的首要问 题。 1 2 研究的目的与意义 第一章绪论 对公务员录用公平性问题研究，旨在解决公务员录用过程中存在的问题， 完善公务员考试录用操作方法，探索公务员考试录用各个环节深层次的问题， 对于公务员录用的公平实现具有现实意义。 1 2 1 促进依法行政的贯彻落实 公务员法确立了公务员录用的法律地位，规范了公务员录用的原 则、程序、方法等，体现了公务员录用的公平精神，但如何保证公平，切 实贯彻落实公务员法的规定，需要研究、制定具体的操作方法。研究公务 员录用的公平性问题，为依法行政的实现奠定基础，使依法行政具体化、 可操作化，避免依法行政停留在口号上、停留在纸上，提高依法行政的效 度。 1 2 2 促进制度公平与操作公平的统一 公务员考试录用制度体现公平的原则，从制度上看，其吸收了西方公 务员制度和我国古代科举制的公平精神，形成具有中国特色的选人用人制 度，但是制度公平精神的体现，要靠操作的公平作为载体。如果操作不能 够实现公平，那么制度的公平就不会实现。因此操作应该是公平的，应和 制度的公平统一起来。 1 2 3 指导解决实践中存在的影响公平问题 公务员考试录用制度推行以来，在公务员录用实践过程中，出现了一 些问题，影响着公务员录用的公平。社会和新闻媒体对公务员录用公平的 质疑和讨论，是公务员录用需要认真对待的问题。探讨公务员录用的公平 性，进行深入分析研究，有针对性地解决问题，总结出规律，建立科学的 模式，完善操作的方法，对实际录用工作进行有效地指导。 1 2 4 增强考试录用制度的生命力 从公务员考试录用制度的产生看，西方国家不过3 0 0 年，我国才十几 年，应该说这个制度是一个新生的制度，随着时代和社会的发展，其也在 不断发展变化，如何保持生命力是一个恒久的命题。我国科举制度从产生 到废除，历经1 3 0 0 多年，可以说其生命力应该是比较长的，对中国历史上 的选人用人发挥了不可磨灭的作用，对中国文化、行政管理产生了深刻的 第一章绪论 影响，但其最终还是退出了历史的舞台。这是一个深刻的教训，公务员考 试录用制度应引以为戒，不能重蹈覆辙。当宏观的框架确定后，微观领域 的不断创新，为公务员考试录用制度不断注入新的活力，促进公务员考试 录用制度的健康发展。 1 2 5 增强公务员录用的社会公信度 公务员录用制度公平性已被法律所规定、社会所认可，社会对这个制 度抱有极大的期望。影响社会信任度的不是录用制度本身，而是组织过程、 操作细节，这不是抽象的，而是具体的，往往具体的是被社会所关注的。 因此，以小见大，小的环节、小的问题不容忽视。对公务员录用进行研究 的根本目的是实现公务员录用的公平，只有公平得以保证，才会保证公务 员录用的社会公信度。反之，社会公信度的提高，也证明公务员录用的公 平性。 1 3 国内外研究综述 西方公务员制度的产生已经二百多年，比较完善，国外对公务员制度 的研究是政治制度研究的一部分，对公务员录用公平性问题研究内含其中。 主要从四个层面进行研究：一是对其他国家公务员制度的研究，吸收其公 务员录用公平性的精华。二是对不同的录用方法与本国社会政治的密切联 系进行研究。在强调公开考试竞争的基础上，各个国家都制定符合各自政 治体制、文化传统的录用规定。三是对公务员录用创新和发展进行研究。 西方公务员制度随着社会的发展不断地进行改革，以美国为例，1 9 7 8 年， 美国对公务员制度进行了全面的改革，通过了公务员制度改革法，其中 重要的内容是提供人才公平竞争发展的环境，强调公务员录用以能力、知 识和技术为前提。四是对我国科举制度进行研究。西方的学者和政治家对 科举制有着浓厚的兴趣，对科举制的公平、考试竞争内涵研究颇深。科举 制对西方公务员制度的产生具有较大影响，对公务员录用影响更加深刻。 我国对公务员录用公平问题研究是从历史的沿革、发展的脉络做起， 循从四条路线：一是对新中国录用干部的发展变化进行研究。新中国录用 干部的经验和发展为公务员考试录用制度奠定摹础。二是对西方国家公务 员制度的研究。我国公务员制度如何吸收西方国家先进的理念与方法，实 第一章绪论 现公务员录用的公平。三是对我国古代的科举制度进行研究。吸收其精华， 去其糟粕。四是对考试内容、考试方法进研究。研究注重宏观领域，对宏 观领域的研究比较广泛，对微观领域的研究还很欠缺。实施考试录用过程 中的程序、环节、操作等，直接影响着公务员考试录用制度公平精神的体 现。制度的公平要靠操作的公平、科学做保证。因此，对操作公平问题进 行研究是一个重要问题。目前在我国，一方面，没有这方面研究的专门机 构；另一方面，研究力量还很薄弱，更没有形成队伍。 1 4 研究思路、结构框架与主要研究内容 建立公务员考试录用制度的根本目的是实现机关选人用人的公平、优 化公务员队伍素质。但在公务员录用的过程中，出现了一些不容忽视的影 响公平的问题，这些问题既有政策不可逾越的向题，也有由于组织缺乏严 密、缺乏规范出现的问题，还有因为社会心理形成的固定模式对创新的制 约。解决存在的问题涉及体制、文化、公共管理、心理、教育、传统等诸 多方面。影响公务员录用公平的因素主要是主观、客观和技术方面的问题。 针对出现的问题进行研究，探索建立法规、分级分类考试和跟踪反馈体系， 主要解决：政策的固定性与开放性的合理结合问题；组织者、参与者职能 的定性运用问题；公开性与保密性的有机统一问题；公务员考试录用技术 的科学性价值问题等。通过对公务员录用过程中存在的问题和影响公务员 录用公平的因素进行分析，探索研究公务员录用公平的措施和方法，指导 公务员考试录用工作科学、健康发展。 本文按照四个步骤：首先是研究的背景、现状、目的和意义；其次是 公务员录用公平性概述；第三是分析存在的问题、影响公平的因素；第四 是对有关问题进行分析，探索保证公平的方法和措篪。每个步骤又分若干 问题进行研究，形成以纲连接、分支开放的结构。 本文的结构框架与研究的主要内容如图1 1 所示。 1 5 研究的资料方法 国内外对公务员录用宏观上的研究成果显著，研究的资料比较丰富， 这对于本文的研究奠定了坚实的资料铺垫，在此基础上，对公务员录用公 第一章绪论 平性问题进行研究，获益颇多。本文研究从宏观领域入手，力图在微观领 域展开，但目前对微观领域的研究资料捉襟见肘，只好另辟溪径。本文研 究的方法主要是：文献分析法、实践成果分析法、数据分析法、逻辑关系 政策的固定性与 开放性合理结合 组织者、参与者的定性 运用与主观作用 保障公务员录用公平 性的措施与对策研究 图】- l 研究思路与主要内容 公务员考试录用技术 的科学性价值 第章绪论 推理法、统分结合研究方法等。由于在公务员考试录用公平的微观领域研 究上还很薄弱，较这方面的文献和研究成果比较少，可参考的材料比较少。 因此，文献分析法难以满足论文的需要，主要的是依靠公务员考试录用的 实践成果和资料，围绕公平性这个主题，利用逻辑推理、数据等进衍分析， 坚持理论与实践相结合、论述与分析相结合。 1 6 研究的创新与不足 本文研究的创新体现在重点从微观领域研究公务员考试录用的公平性 问题，解决实际组织过程中存在的问题。具有以下特点：一是在宏观领域 研究的基础上，开辟公务员录用微观领域的研究；= 是注重运用实践中的 资料和信息进行分析研究，结论具有科学性价值；三是具有较强的实际指 导意义，研究的成果具有实践的运用价值。 不足是研究还不够系统，由于公务员录用操作程序较多、方法的差异 性较大，因此研究内容的内在的联系还不够紧密。 6 第二章公务员录用公平性问题概述 第二章公务员录用公平性问题概述 2 1 公务员录用的内涵与特点 公务员的录用，是指机关按照规定的条件和程序，面向社会采取公开 考试、严格考察的办法选拔公务员的活动。公务员录用制度，是关于公务 员录用的各种行为规范和准则的总称。主要内容包括：录用的原则、标准、 资格条件、方法、程序和录用的组织权限等。从上述定义可以看出，公平 性是公务员录用的核心问题，通过公务员录用原则、考试考察的方法、规 范的操作等体现出来。 公务员法规定，公务员录用适用的范围是“担任主任科员以下及 其他相当职务层次的非领导职务公务员”。包含三个方面的内容：是指录 用低级别的公务员，只是科级以下的；二是指录用的是非领导职务公务员， 包括办事员、科员、副主任科员和主任科员，从录用实践看，一般录用的 是办事员、科员，直接录用副主任科员和主任科员的很少；三是指录用相 当职务层次的公务员，这是根据职位分类而确定的担任专业技术类、行政 执法类等相当非领导职务公务员。以上方面决定了公务员录用对象的广泛 性，决定了录用对象大部分是年轻的群体，决定了公务员录用的选择性。 从我国目前公务员录用的情况看，录用对象的人数远远超过机关录用的人 数，这就为公务员录用公平性奠定了人才基础。从另一角度看，如此庞大 的录用对象群体，对公务员录用公平操作形成巨大的压力，促使公务员录 用主管部门严肃认真对待，对促进公务员录用的规范化、科学化具有较大 的作用。 公务员录用主要采取公开考试、严格考察的办法，择优录用。公开考 试，是指面向社会，以考试为测评手段，公开选择公务员。严格考察，是 指对考试合格者以往的情况和表现进行全面考察，并作出评价，主要内容 包括：政治思想、道德品质、工作表现、工作实绩、廉洁自律以及需要回 避的情况等。公开考试和严格考察是测评人员的两种方式，在录用工作中 同时运用，缺一不可。考试能较客观地反映一个人的知识、分析综合能力、 文字水平、理解能力、反应和协调能力等，但很难反映其思想素质、道德 品质，也难以发现其潜在的能力，考察弥补了这一不足。 7 第二章公务员录用公平性问题概述 公务员录用坚持“凡进必考”的原则，强调不经过考试不得录用。考 试决定了公平和择优，这是考试的特点所决定的。考试分为笔试和面试。 考试具有以下特点：( 1 ) 科学性。公务员录用考试是以现代教育学、心理 学、生理学、医学、数学、哲学、逻辑学、管理学、社会学、人才学、行 为学等科学的原理为基础，运用现代化的手段，结合具体分析各专门知识 而设计的，它随着科学技术的发展而发展。科学性是通过信度与效度表现 出来的，是经过实践检验而证明的。( 2 ) 客观性。具体表现为程序的客观 性、内容的客观性、标准的客观性。每个应试者参加考试的过程是相同的、 一致的；考试的范围和难度是一样的，内容也是相同的：考试的评分标准 是统一的。但在面试过程中，评分往往会受到考官主观印象和情绪的影响。 ( 3 ) 可比性。考试使每个应试者的考试基准相同，考试的范围、难度及内 容一样，考试结果以分数的形式公布，这个分数是可比的。能够对不同应 试者的知识、素质、能力等进行比较鉴别，从而客观地评价应试者的优劣， 分出等次，按照公务员录用的规则优胜劣汰。 2 2 公务员录用的原则与程序 2 2 1 公务员录用的原则 公务员录用坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则，决定了公务员 录用是一个选人用人的公平机制，是一个具有约束意义的选人用人行为。 公开原则：是指公务员录用必须面向社会，公开招考。公开的范围是 广泛的，不受地域的限制。公开的内容是：招录的对象，数量，条件，办 法，报名的时间和地点以及需要提供的资料、证件，考试的内容、时间、 地点，考试成绩，考察的方法、时间、要求，体检的时间、注意事项，录 用的结果等。公开的方式多种多样。公开一方面使更多的人参加招录，以 便在更大范围内选人，保证录用的质量；另一方面增加招录透明度，便于 监督，保证招录公平。 平等原则：是指公民报考公务员的法律地位平等，在公务员录用方面 有平等的权利和机会。即凡中华人民共和国公民，只要符合规定的报考条 件，不论性别、民族、职业、家庭出身等，均不得受到歧视或者享有特权， 具有平等的招录参与权，具有通过法律规定的程序被选拔录用担任公务员 的平等政治权利。当公民受到不平等待遇时，有权利要求法律保护，维护 第二章公务员录用公平性问题概述 其合法权益。 竞争原则：公务员录用严格按照考试成绩排列名次，并考察报考者的 政治思想和道德品质，按照报考者的素质条件甄选。按照招录的程序，层 层筛选，层层淘汰。 择优原则：对报考者按照德才兼备标准，进行法定的资格审查、考试、 考察、体检等，全面测验、考察报考者的知识、能力、政治素质、道德品 质，根据报考者的考试成绩、考察结果择优录用。 2 2 2 公务员录用的程序 为了体现公开、平等、竞争、择优的原则，公务员法对公务员录用 的程序作出了明确的规定，录用程序是：发布招考公告，报名及资格审查、 笔试、面试、资格复审、考察、体检、公示、录用。录用公务员必须按照 以上程序进行，任何人、任何部门都没有权力变更。不管什么人报考公务 员都必须按照这个程序做，录用的公务员必须经过所有程序。从法律的角 度规定公务员录用的程序，具有权威性、强制性。 法律的规定要靠公务员录用主管部门和录用部门执行，从国家和地方 的招录实践看，录用主管部门不断探索、不断总结、不断创新，根据各地 的不同情况，采取不同的措施，形成各地行之有效的组织方法，公务员录 用组织实施的严密性保证了公务员录用的公平、公正。 2 3 国内外公务员录用的异同与特点 公务员考试录用制度是各国政治制度、人事管理制度的重要内容，从 目前看，这种制度是被世界大多数国家所认可的科学的选人用人制度。各 国公务员录用制度有着千丝万缕的联系，具有相同的精神，又有各自的特 点。我国公务员录用制度亦如此。 2 3 1 国内外公务员录用的相同点 我国公务员考试录用制度的产生，受到西方公务员考试录用制度较大 影响和作用，因此国内外公务员录用的实质相同，主要表现在： 其一，录用的目的相同。都是为机关选拔合格的人才，这样的人才需 具备定的能力和素质，适应工作的需要。 9 第二章公务员录用公平性问题概述 其二，坚持的原则相同。在公务员录用过程中体现公开性、竞争性和 择优性。 其三，采取的方法相同。通过考试选拔人才。 2 3 2 国内外公务员录用的不同与特点 我国公务员考试录用制度尽管吸收了不少国外公务员考试录用制度的 精华，但跟国外公务员考试录用制度比较起来具有独特的特点： 第一，政治体制的不同决定了公务员录用的不同。我国政治制度跟西 方政治制度不同，公务员考试录用制度必然有各自的特点。西方公务员是 中立的，没有政治色彩，公务员的录用是以尊重法律为前提的。我国实行 社会主义制度，公务员考试录用制度要为社会主义制度而服务，公务员队 伍是中国共产党领导下的队伍，在工作中执行党的政策、体现党的意志。 公务员考试录用在党管人才的原则下开展，具有中国特色。公务员法的 颁布实施，将党管人才的原则与法律统一起来。国内外的公务员录用，从 形式上都是在法律的框架内进行，但实质仍有差别。 第二，用人的政治品质决定录用方式的不同。我国公务员录用采取“公 开考试、严格考察、平等竞争、择优录取”的办法。西方国家公务员录用 虽然也是公开考试、平等竞争、择优录取，但缺乏严格考察，即便是有所 考察，也是对适应工作职位的能力考察。我国公务员录用坚持考试考察并 举、坚持德才兼备，考察作为公务员录用的重要环节，不仅考察适应工作 职位的能力，而且考察“德”。德，首先是具有政治素质，具有政治方向、 政治立场、政治观点、政治纪律、政治鉴别力、政治敏锐性，坚持在中国 共产党的领导下，全心全意为人民服务：其次是品行端正，具有良好的道 德品质；再次是具有敬业精神。公务员录用方式的不同，所体现出来的是 东西方公务员考试录用的精神特质的不同。 第三，国家的特点决定考试的方法不同。公务员考试的力- 法，每个国 家都不尽相同，跟每个国家的特点紧密联系。西方国家公务员考试录用制 度建立之初，考试方法大多是笔试，内容侧重基础知识的考察。近年来， 随着社会的发展与科技的进步，考试中增加了面试与实际能力测验的比例。 西方国家的笔试有两种形式：一种是在欧洲许多国家采用的论文形式。它 要求以论文或是记叙文解答提出的问题。通过这种考试形式，能够检验报 考者的文字表达、材料组织和思维推理等能力。另一种是美国采用的短答 形式，它要求在3 个小时内回答近百道题，包括问答、填空、选择判断、 1 0 第二章公务员录用公平性问题概述 对偶等多种形式，可以测试报考者的知识面和熟练程度，而且这一考试方 法记分单位具有标准化、统一化、限制性强、便于计算机处理的特点。面 试分为个别面试与分组面试两种：个别面试是在一名报考人和几名考官组 成的考试委员会之间进行，报考者首先从拟定的题目中随机抽样，就该题 做l o 一3 0 分钟的讲演，然后就个人的经历、兴趣、计划和有关国政事宜回 答考官的连续发问，考官以此来测验报考者的思想品德、表达能力、适应 能力、政策头脑和教育程度。分组面试由考官2 人和报考者若干人组成一 组，采取会议、讨论方式进行。首先，由每个报考者自我介绍2 - 3 分钟， 然后就拟定题目集体讨论1 小时左右，考官发问1 0 分钟。分组面试的评分 标准则包括仪表、言语、团体适应能力、智能、志趣、领导和参与能力等 项内容。我国公务员考试方法是笔试和面试，笔试内容是行政职业能力测 验和申论，面试由7 个考官或9 个考官组成评委会，对报考者打分，计算 成绩的方法是：体操打分法，即去掉一个最高分，去掉一个最低分，剩下 考官打分的平均分即是报考者的成绩。从考试的方法看，我国公务员考试 方法还是比较单一，属于“共性”的考试，还缺乏职位需要的针对性。 2 4 公务员录用的实践与发展 1 9 世纪中叶至2 0 世纪中叶近百年间，西方国家相继建立了公务员考试 录用制度，并不断地改进和完善，使考试录用的科学化水平逐步提高。从 西方国家考试录用发展的轨迹看，早期录用考试主要采用笔试，2 0 世纪2 0 年代后，面试才逐步用于公务员的录用，但面试的方法单一，通常仅用口 试一种，应试者能否录用主要靠笔试成绩。自2 0 世纪3 0 年代开始，录用 公务员由注重笔试转向面试，不仅面试的内容、方法多有创新，而且面试 成绩在录用中的地位相应提升。第二次世界大战后，笔试与面试结合便成 为英国、法国、美国、德国、意大利、加拿大、日本、印度、菲律宾等国 家公务员录j h 的基本模式，面试也从此成为各国公务员录用的重要组成部 分。现代西方国家公务员录用不断改革创新，特别是对面试赋予新的内容， 主要体现在四个方面：( 1 ) 注重科学理论的指导，对于面试内容、场景、 程序规范的设计和方法的选择，运用了心理学、行为学、管理学、评价学、 统计学等理论的相关原理，使面试的科学性有明显的提高。( 2 ) 丰富了面 试的测评内容，在总体上已涉及到德、学、才、识、体及个性特征各个方 面，形成了多层次、多维度的测评内容体系。( 3 ) 面试方法不断创新，在 第二章公务员录用公平性问题概述 传统策问、论辩、操演、实践检验等面试方法的基础上，新创了个性测验、 公文筐测验、生活旅游、角色扮演、工作取样，无领导小组讨论等测评方 法。( 4 ) 面试地位不断提升。自2 0 世纪中叶以来，东西方众多国家的公务 员考试逐渐形成了“简化笔试”、“强化面试”的格局，面试成绩在决定考 生入选方面的权重逐渐增大，有的国家甚至单以面试考选低级文官，有些 国家虽笔试、面试并用，但以面试结果作为决定是否录用的依据。 我国公务员考试录用与西方国家公务员考试录用比，起点比较高，但 也根据我国国情不断地创新、完善。公务员录用笔试、面试也经历了不断 交化的过程。公务员考试录用制度实施伊始，笔试内容是公共基础知识和 行政职业能力测验，公共基础知识包括：哲学、政治经济学、社会主义市 场经济、科学社会主义、邓小平理论、中国国情、法律、公文写作等。2 0 0 2 年，有的省公务员录用考试内容调整为行政职业能力测验和申论，2 0 0 3 年 中央机关公务员录用考试内容调整为行政职业能力测验和申论。这是一个 很大的变化，这标志着公务员录用笔试从注重知识的考察向注重能力考察 的转变，改变了“高分低能”的问题，引导报考者不再对知识的死记硬背， 而是不断积累、丰富各方面的知识，增强自己的能力。之后，各个地方都 将笔试内容定为行政职业能力测验和申论。在实践的过程中，由笔试成绩 决定录用逐步变为由笔试、面试成绩共同决定录用，面试在公务员录用中 越来越被重视。近年来，中央机关和相当多的省、市、区以面试成绩决定 录用。有的地方根据实际，采取笔试成绩、面试成绩加权的方式决定录用。 至于以面试成绩决定录用，还是以笔试成绩、面试成绩加权决定录用，还 有争议，意见还不一致。公务员法的颁布实施，考试录用的制度以法律 的形式确定，在操作方法、考试内容和方法、保证公平的体制措施等方面， 探索、发展的空间更大。 2 5 我国公务员录用的问题与表现 从国家公务员暂行条例颁布以来，国家和地方组织了多次公务员 招录，到2 0 0 5 年，中央机关先后组织了1 2 次招录，中央机关及其直属机 构共录用2 万余人。各省( 区) 、市也分别组织了招录，仅2 0 0 0 年到2 0 0 2 年，全国地方机关录用公务员就达4 0 余万人。公务员招录用“卷子”代替 了“条子”，用“公招”代替了“内定”，用“考官”代替了“跑官”，有效 地遏制了选人用人上的不正之风，促进了公务员录用的公平性。但在录用 1 2 第二章公务员录用公平性问题概述 实践中也暴露出了一些问题： 第一，违背公务员录用程序用人。公务员录用有关规定明确要求，机 关进人要严格按照规定的程序进行，坚持“凡进必考”的原则，但是在有 的地方、有的部门，特别是县乡机关进人随意性仍然较大。这个问题已严 重影响到公务员录用的权威性，这是权力与法律冲突的表现。 第二，招录的身体条件限制、年龄限制、学历限制、地域限制、性别 限制等受到质疑。近年来，社会及报考者对公务员招录一些问题的公平性 提出质疑，反映强烈，焦点集中在乙肝病原携带者、身高限制、年龄限制、 残疾限制、地域限制、学历限制、性别限制等方面。这些问题引发了社会 的广泛关注，曾经湖南某部门指明报考女性必须“双乳对称”，对此社会一 片哗然。争论时间最长、最激烈、最为媒体所关注的是乙肝“大三阳”、“小 三阳”问题。参见附录l 中的三个案例，这三个案例只是一个缩影。 从对公务员录用公平性的质疑、争论看，我们可以得到以下启示：一 是人们的法律意识逐步增强，促使公务员录用依法行政；二是公务员招录 的限制条件必须不断地减少，使更多的人能够报考公务员；三是公务员招 录应体现以人为本的精神；四是公务员录用主管部门和用人部门应重视公 务员录用过程中的争议，正确处理法律诉讼。 第三，招录职位条件繁多，有意限制报考范围。在招录实践中发现， 有的职位设置条件很多，使大部分报考者望而却步，给人以以人制定条件 之嫌。比如，某个职位本来是普通职位，但公布的条件涉及性别、学历、 专业、年龄、从事某项特定工作的经历、政治面貌、职称等。试想这样的 职位能有多少人符合条件? 第四，主观因素影响录用的公平性。主要表现：外力的干扰，情感倾 向，重视程度，监督失灵等。 第五，组织不够严密，技术操作存在非科学性缺陷。 2 6 国外保障公务员录用公平的经验与做法 国外公务员录用围绕公平性核心，根据各自的国情，创造出了许多经 验和做法，值得借鉴和研究。 2 6 1 分级分类考试充分体现了职位的需要 第二章公务员录用公平性问题概述 国外公务员职位分类详细、级别层次清楚，考试按照级别和类别进行。 英国公务员包括四个级别：行政级、执行级、事务级和勤杂级。第一级行 政级，要求大学毕业文化程度，获得第一等或第二等荣誉学位；第二级执 行级，要求中等学校毕业文化程度；第三级事务级，要求初级中等学校毕 业文化程度；第四级勤杂级，要求各种职业学校毕业文化程度。根据不同 的级别进行不同的考试，第二次世界大战以后，对报考行政级的高级公务 员的报考者实行了品能测验的方法，共需4 8 小时，包括设计测验和实际操 作，以讨论问题、起草公文函件、处理案件、主持会议、模拟质询等方式 进行，目的在于更好地了解报考者的见解和态度，以及应付环境与解决问 题的能力。法国公务员考试录用按报考职位的职类( 分为a 、b 、c 、d 四 类) 和等级分级进行，每一类别及其等级的公务员录用考试方法、科目和 对报考者的要求均不同，考试的组织形式也不同，实际做法是全国性统考、 大区组织考试、跨部门组织考试和部门组织考试。a 类公务员由全国统考 和跨部门组织考试录用；b 、c 类公务员通过大区组织考试录用，较大的部 门也可独立组织考试录用；d 类公务员由各部门组织考试录用。德国公务 员分高级职务、上等职务、中等职务和简单职务四个等级，公务员考试录 用按照职类和职级分别进行。从以上英国、法国、德国公务员录用分级分 类考试看，针对不同的级别和类别，考试的内容和组织形式不同，能够更 加有效地测评报考者的素质和适应职位需要的能力。 2 6 2 形式多样的考试方法强化了公务员录用的科学性 考试方法的多样性在国外公务员录用中得到充分体现，也是国外公务 员录用的重要特点。英国公务员录用采取一种或两种考试方法。第一种方 法中，报考者经过5 张答卷的笔试，考试内容以大学的课程设置为基础， 并且可以从古典文学到化学等在大学曾经修过的正常科目中任选一科。第 二种方法中，报考者要经过两天的面试、心理测试、和案例处理，开始是 在乡下的一个家庭聚会上，然后是在伦敦市区进行。第二次世界大战后， 特别是1 9 6 8 年富尔顿公务员改革以后，逐步改变传统的考试方法，在保持 笔试的前提下，增加了面试的比例。报考行政级别公务员的大学生，要经 过一次严格的考试和两次面试。报考执行级公务员的毕业生，要经过一次 面试和一次综合考试。报考事务级公务员的毕业生，只需通过一次考试而 不需要面试。美国公务员录用考试分为第一轮初试与第二论复试两个步骤， 只有通过第一轮考试，才有资格进入第二轮复试。第一轮考试又分为两个 1 4 第二章公务员录用公平性问题概述 步骤，即第一步基础知识测试，包括有关语言、数理与抽象推理内容的测 试；第二步公共行政内容测试。强调公务员的考试内容与其将要承担的任 务密切联系，注重实际操作考试。考试分笔试和面试。近年来发展出了一 种新的笔试形式，要求报考者撰写本人的自传，在自传中设计自己在未来 几年内的工作计划，以测验报考者的想象力和刨造力。实行分组面试，更 利于发现报考者交际能力、领导能力及分析问题解决问题的能力。加拿大 公务员考试中的情景模拟考试很有特点，按照职位要求设计考试内容；考 试内容完全是这个职位所需要的才能和知识，以及可能遇到的必须处理的 各种事情；将报考者置于仿真的工作环境下；训练有素的考试专家扮演各 种角色( 如下属、上司等) 给报考者出难题。考试有一系列指标，如领导 艺术、计划能力、应变能力、专业知识等。选拔委员会通过场外观察打分。 综上所述，多种多样的考试方法，使每一个职位的考试更具科学性，选拔 的人才更能胜任职位工作。 2 6 3 实行期限不同的公务员试用期制度利于选拔合格人才 各国公务员录用的试用期不一样，有的国家试用期比较短，有的比较 长，有的根据公务员的类别确定不同的试用期，根本目的是经过一段时间 的试用，在实际工作中考察其是否具有任职的水平和能力。一般情况下， 试用期越长、试用的岗位越多越能考察一个人的素质和能力。美国录用公 务员的试用期分三种情况：( 1 ) 临时性录用。任期一般不超过1 年，期满 可以续任。这种l 临时录用的公务员不能提升，也不能享受退休待遇。( 2 ) “附 条件”的公务员，试用期3 年，期满称职者转正。( 3 ) 专职公务员，经三 年考核合格转为正式公务员。德国录用的公务员要经过l 到3 年的试用期。 通常情况是：简单职务需要1 年，中等职务需要2 年，高等职务需要3 年。 试用期内，主要接受法律的理论与实践训练，i 3 时间安排在政府办公室， 其余时间在法院或与检察官一道工作。试用期结束后，还要通过国家有关 法律知识的考试，才有资格正式进入政府各机关任职。新加坡公务员录用 后试用期一般2 年，期间，要安排不同的岗位进行锻炼，以便熟悉工作， 规定每6 个月由其所在部门提出考核报告。如果在6 个月的工作中表现一 般，则要及时指出其缺点。如果在2 年试用期内，没有成绩，缺点没有改 进，则取消其公务员资格。 2 6 4 依靠法律保障公务员录用公平 第二章公务员录用公平性问题概述 国外公务员考试录用制度基本以法律的形式确定，公务员录用的各项 操作在法律的指导下进行。在公务员考试录用过程中，任何人发现有不公 平或作弊的行为，都有权利向法院起诉，使公民都有进入国家机关工作的 权利，防止主管部门和用人方面的腐败，使录用的公务员胜