（公共管理专业论文）加工食品安全监管研究：以广东省为例.pdf

原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签 同期：加卵年乡月同 论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学 位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查 阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其 他方法保存学位论文。 学位论文作者签 r 期加。弘乡月同 导师签名： 同期：加d 7 i 加工食品安全监管研究：以广东省为例 专业：公共管理硕士 姓名：邱楠 指导教师：刘亚平副教授 摘要 近几年来，人们赖以生存的食品所引起的公共卫生安全事件层出不穷，食品 安全成为关系国计民生的一个极为突出的政府问题和社会问题。食品在“从田间 到餐桌 的过程当中，要经历原料的种植( 养殖) 、储运、加工、流通、消费等 多个环节，每个环节都存在影响食品安全的各种因素。其中食品的加工过程目前 已经成为农产食品原料面向市场的一个必不可少的阶段。随着我国社会的进步和 经济的发展，加工食品在食品消费中所占的比例将会越来越高，有效控制加工过 程中的食品安全问题也显得越来越重要和迫切。 本文在前人研究的成果基础上，对食品安全、加工食品安全等概念进行界定， 以广东省为例，研究当前加工食品安全监管的现状及存在的问题，深入剖析问题 的原因，从而提出有建设性对策和建议。首先对广东省加工食品安全监管现状进 行研究，从加工食品安全状况、监管体制、监管制度和方式等方面进行分析，研 究存在问题及原因。继而通过探讨加工食品安全监管的国际经验及启示，概括总 结了以美国、欧盟、日本为代表的发达国家加工食品安全监管总体状况及各自的 模式，并据此提出了对我国可借鉴的经验。为了提高我国加工食品安全监管的有 效性，提高加工食品安全水平，本文在最后提出进步理顺食品安全监管体制、 建立食品小作坊专门监管制度、建立基于食品安全风险分析的监管体系、加强食 品安全信用制度建设、完善食品安全投入管理机制等对策和建议。 关键词：加工食品安全，政府监管，对策建议 i i r e s e a r c ho ft h er e g u l a t i o no fg o v e r n m e n to np r o d u c e df o o d s a f e t y ：i l l u s t r a t e db yt h ee x a m p l eo fg u a n g d o n gp r o v i n c e m a j o r ： n a m e ：n a n q i u s u p e r v i s o r ：y a p i n gl i u a b s t r a c t ht h el a s tf e wy e a r s ，f o o ds a f e t yq u e s t i o nw h i c hc a u s e st h ed i s a s t e re v e n te m e r g e s o n ea f t e ra n o t h e ri n c e s s a n t l y , b e c o m e sm o r ei m p o r t a n tw i t ht h en a t i o n a le c o n o m ya n d t h ep e o p l e sl i v e l i h o o d ，s oi t sn o to n l ya ne x t r e m e l yp r o m i n e n tg o v e r n m e n t q u e s t i o n b u ta l s oas o c i a lq u e s t i o n t h ef o o de x p e r i e n c ei nt h e p r o c e s so f f r o mf a r mt o t a b l e ”，k e e p i n go fr a wm a t e r i a ll u c k , p r o c e s s ，c i r c u l a t e ，c o n s u m ec t c s e v e r a ll i n k s ， e a c hl i n ke x i s t e n c e i n f l u e n c ef o o ds a f e t yo fv a r i o u s f a c t o r a m o n gt h e m ，f o o d s p r o c e s s i n gp r o c e s sh a sa l r e a d yb e c o m eaf a r mp r o d u c t i o nf o o dc u r r e n t l yt h er a w m a t e r i a lf a c et oas t a g eo fe s s e n t i a lt oh a v eo fm a r k e ts o c i a l p r o g r e s sa n dt h e d e v e l o p m e n to fe c o n o m yi sa l o n gw i t ht h eo u rc o u n t r y ，p r o c e s s e df o o d sc o n s u m i n g i nt l l ef o o dw i l lb em o r ea n dm o r et l i g hi nt h ec o m p a r i s o nh a d ，e f f e c t i v e l yc o n t r o l p r o c e s st h ef o o di nt h ep r o c e s ss a f ep r o b l e mt oa l s os e e mt ob em o r ea n dm o r e i m p o r t a n ta n du r g e n t t h i st e x tf o r et h er e s u l tf o u n d a t i o nt h a tt h ep e r s o ns t u d i e s u p ，c a r r i e so na d e f i n i t i o nt ot h ef o o dc o n c e p t s ，s u c ha ss a f e t ya n dp r o c e s s e df o o ds a f e t y e t c ，t a k e g u a n g d o n gp r o v i n c ea sa ne x a m p l e ，s t u d yt h ep r o b l e mo fp r e s e n tc o n d i t i o na n d e x i s t e n c et h a tt h ec u r r e n tp r o c e s s e df o o ds a f e t yt a k e sc h a r g eo f , g od e e pi n t ot h e r e a s o no fa n a l y s i sp r o b l e m ，p u tf o r w a r dt oc o n s t r u c t i v ec o u n t e r p l a na n ds u g g e s t i o n t h u s t a k ec h a r g eo fp r e s e n tc o n d i t i o nt oc a r r yo i lar e s e a r c ht op r o v i n c ep r o c e s s e d f o o ds a f e t yi ng u a n g d o n gf i r s t ，f r o mt h ep r o c e s s e df o o ds a f ec o n d i t i o n ，t a k ec h a r g eo f as y s t e ma n dt a k ec h a r g eo fs y s t e ma n dw a ye t c t oc a r r yo na n a l y s i s ，t h er e s e a r c h e x i s t sp r o b l e ma n dr e a s o n s u b s e q u e n t l y p a s s t o i n q u i r y i n t ot h ei n t e r n a t i o n a l e x p e r i e n c ea n da p o c a l y p s et h a tt h ep r o c e s s e df o o ds a f e t yt a k e sc h a r g eo f , g e n e r a l i z e d t ot a l l yu pt ot a k et h eu n i t e ds t a t e s ，e ua n dj a p a na st h er e p r e s e n t a t i v e sf l o u r i s h i n g i i i n a t i o n a lp r o c e s s e df o o ds a f e t yt a k e sc h a r g eo ft o t a lc o n d i t i o na n dr e s p e c t i v e l yo f m o d e ，a n do nt h e s eg r o u n d sp u tf o r w a r dt oe x p e r i e n c et h a tt h eo u rc o u n t r yc a l ld r a w l e s s o n sf r o m f o rr a i s i n g0 1 1 1 c o u n t r yt h ep r o c e s s e df o o ds a f e t yt a k ec h a r g eo fo f u s e f u l n e s s ，e x a l t a t i o nt h ep r o c e s s e df o o ds a f el e v e l ，t h i st e x ta te n dp u tf o r w a r dt o f r r t h e rm a n a g ea r ta g r e e a b l ef o o ds a f e t yt ot a k ec h a r g eo fas y s t e ma n db u i l du pt h e f o o ds m a l lw o r k s h o pt oe x c l u s i v e l yt a k ec h a r g eo fas y s t e m ，e s t a b l i s h m e n tt oa n a l y z e a c c o r d i n gt ot h ef o o ds a f er i s ko f t a k ec h a r g eo fs y s t e ma n ds t r e n g t h e naf o o ds a f e r e p u t a t i o ns y s t e mc o n s t r u c t i o n , p e r f e c tf o o ds a f ed e v o t i o nm a n a g e m e n tm e c h a n i s m e r e c o u n t e r p l a na n ds u g g e s t i o n k e yw o r d s ：p r o d u c e d f o o ds a f e t y 、t h er e g u l a t i o no fg o v e r n m e n t 、a d v i c e s u g g e s t i o n s i v 目录 第一章导论( 1 ) 第一节研究问题的提出与研究意义( 1 ) 第二节核心概念的界定( 3 ) 第三节相关文献综述( 5 ) 第四节研究方法与研究框架( 8 ) 第二章广东省加工食品安全监管的现状分析( 1 0 ) 第一节广东省加工食品安全现状( 1 0 ) 第二节我国现行加工食品安全监管体制( 1 7 ) 第三节广东省加工食品安全监管体制( 1 8 ) 第四节广东省加工食品安全监管制度和方式( 2 0 ) 第三章广东省加工食品安全监管存在问题及原因分析( 2 4 ) 第一节食品生产加工环节存在多头监管( 2 4 ) 第二节食品小作坊监管陷入尴尬困境( 2 5 ) 第三节食品质量监督抽查有效性不足( 2 7 ) 第四节加工食品安全监管资源匮乏( 2 8 ) 第五节加工食品安全监管弊端的深层次原因分析( 2 9 ) 第四章发达国家加工食品安全监管模式及其经验借鉴( 3 5 ) 第一节美国加工食品安全监管模式( 3 5 ) 第二节欧盟加工食品安全监管模式j ( 3 6 ) 第三节日本加工食品安全监管模式( 3 7 ) 第四节发达国家加工食品安全监管模式的启示( 3 9 ) 第五章完善加工食品安全监管的对策和建议( 4 3 ) 第一节进一步理顺食品安全监管体制( 4 3 ) 第二节建立食品小作坊专门监管制度( 4 4 ) 第三节建立基于食品安全风险分析的监管体系k ( 4 6 ) 第四节加强食品安全信用制度建设( 4 9 ) 第五节完善食品安全投入管理机制。( 5 1 ) 结语j ( 5 3 ) 参考文献：( 5 4 ) 后记。( 5 6 ) v 第一章导论 第一节研究问题的提出与研究意义 一、研究问题的提出 食品安全问题一直以来都是各国政府和社会关注的问题。特别是近年来，食 品安全事件不断发生，加上媒体的广泛宣传和炒作，公众对政府加强食品监管的 要求越来越高，食品安全各项管理政策已经逐渐成为公共政策的重要内容，直接 影响到整个社会的稳定发展，考验各国政府的公共管理能力。2 0 0 5 年，国务院 下发了关于进一步加强食品安全工作的通知，对我们国家食品安全监管体制 作出调整，并出台一系列加强食品安全工作的政策规定。此后，食品安全问题引 起各级地方政府的高度重视，并采取了许多监管措施和加强整治，取得了一定的 成效。但食品安全形势仍然很严峻，各类食品安全事件仍时有发生，特别是2 0 0 8 年发生韵三聚氰胺奶粉事件，更是极大地伤害了公众的身体健康，产生了恶劣的 社会影响，也损害了政府威信和国际形象。食品安全监管问题已成为了我国政府 以及相关部门所面临的重要课题和急需解决的问题之一。 食品在“从田间到餐桌”的过程当中，要经历原料的种植( 养殖) 、储运、 加工、流通、消费等多个环节，每个环节都存在影响食品安全的各种因素。其中 食品的加工过程目前已经成为农产食品原料面向市场的一个必不可少的阶段，产 业链条的延长和生产环节的增多，在给人们提供方便、美味、营养食品的同时， 也存在由于操作或者控制不当，以及经营者为追求利润最大化而违规添加有害物 质，而在加工过程中产生新的食品危害。随着我国社会的进步和经济的发展，加 工食品在食品消费中所占的比例将会越来越高，有效控制加工过程中的食品安全 问题也显得越来越重要和迫切。笔者在广东省质量技术监督局工作，从事食品生 产监管方面的工作，对广东省在加工食品安全监管方面的政策、体制、制度和措 施都比较多的接触和了解，笔者也一直在思索如何更好地加强和改善a n ：i ：食品安 全监管的问题。因此，本文关注的核心问题是：如何才能有效地提高加工食品的 安全监管质量。围绕这一问题，本文尝试回答如下问题：政府如何对生产加工环 节的食品进行监管? 监管模式存在哪些问题? 造成问题的原因是什么? 发达国 家是如何监管的? 如何改进监管模式? 二、研究意义 当前频发的食品安全事件打乱了人们饮食生活的正常习惯与秩序，损害了当 事人的生命和身心健康，进而对社会产生不稳定因素；频发的食品安全事件挫伤 国人的食品消费欲望，降低人民的生活水平，影响了国内需求的空间，造成了巨 大的社会经济损失。类似频频发生的食品安全问题，考验着一个政府的公共管理 水平。在这种背景下，研究作为发展中国家的我国如何在更为开放的国际环境中 改善食品安全的政府监管，提高有限公共资源的利用效率，是具有重大的理论价 值和现实意义的事情。 1 理论意义 食品安全问题的政府管制理论是一个集经济学、政治学、法学、公共管理学 的交叉性理论。通过应用相关理论，对我国加工食品安全监管现状及其监管体制、 监管方式上存在的弊端进行分析，提出有针对性的改进对策和措施，对于改革和 转型理论的发展有积极的意义。同时，食品安全监管是现代国家建构的重要方面， 中国下一步的发展很大程度上取决于政府是否能够建构起适应现代社会要求的 社会监管模式，本文的研究和探讨可能将会对此略尽绵力。 2 现实意义 食品到最终消费经历多个环节，每个环节都可能存在影响食品安全的因素， 而由于加工食品本身具有危害因素多、影响广泛等特点，通过研究生产加工环节 食品安全监管存在的问题，改进监管方式和措施，对推动整个食品产业链条全过 程监管水平的提高有重要意义。同时，在目前以分段监管为主的食品监管体制总 体框架不变的情况下，以其中一个具体环节作为研究对象，能够使研究分析更为 深入，为主管部门提高监管有效性提供对策建议，具有较强的现实意义。 2 广东省食品生产加工业整体水平较低，结构不合理，小企业小作坊占食品加 工行业的比重较大，客观上导致加工食品安全水平较低。加上政府部门在食品生 产加工环节的监管上，存在体制不顺，职责不清晰、监管方式不科学的问题，影 响加工食品安全监管的有效性。因此，本文以广东省加工食品安全监管为例进行 研究，具有较强的代表性和实践意义。 第二节核心概念的界定 一、食品安全 1 食品数量安全 食品数量安全，并非是最低生理需求，而是以不影响社会、经济发展运行为 底线，是指一个单位范畴( 国家、地区或家庭) 能够生产或提供维持其基本生存所 需的膳食需要，从数量上反映居民食品消费需求的能力。它通过这一单位范畴的 食品获取能力来反映食品安全以发展生产、保障供给为目的的特征，强调食品安 全是人类的基本生存权利。食品数量安全问题在任何时候都是各国，特别是发展 中国家所需要解决的首要问题。目前，全球食品数量安全问题从总体上基本得以 解决，食品供给已不再是主要矛盾，但不同地区与不同人群之间仍然存在不同程 度的食品数量安全问题。 2 食品质量安全 食品质量安全，是指一个单位范畴( 国家、地区或家庭) 从生产或提供的食品 中获得营养充足、卫生安全的食品消费以满足其正常生理需要，即维持生存生长 或保证从疾病、体力劳动等各种活动引起的疲乏中恢复正常的能力，是一个国家 或地区的食品中各种危害物对消费者健康的影响程度。它是以确保食品卫生、营 养结构合理为特征。强调食品质量安全，是人类维持健康生活的权利。 3 食品安全是相对的安全 美国学者j o n e s 曾建议把食品安全区分为绝对安全与相对安全二种不同的 概念。绝对安全是指确保不可能因食用某种食品而危及健康或造成伤害的一种承 诺，也就是食品应绝对没有风险。【1 】实际上，人类的任何一种饮食消费甚至其他 行为总是存在某些风险，绝对安全或零风险是很难达到的。一方面，由于科学认 知水平，有一些潜在的危害源并没有发现或者说没有被充分认识，随着科技的发 展，一些原本认为安全的成分可能被重新判定为对人体有害。另一方面，消费者 食用食品不对身体造成损害一般是有前提条件的，就是要采用正确的食用方法， 摄入食品不能超出一定的量。 4 食品合格不等同于食品安全 一方面，从概念上分析，合格是一种符合性判定。如果将符合性的判定标准 替换成食品安全标准，那么这类符合就是食品安全。如果符合性的判定标准只是 目前现有质量标准或卫生标准，那么这类符合就是质量合格或卫生合格。判定食 品合格所涉及的规定和标准很多，食品检测机构不可能将所有的质量参数指标全 部检测一遍。比如，g b 2 7 6 0 食品添加剂使用卫生标准中规定了几千种不同种 类的添加剂的使用要求。它对每类添加剂的使用范围和剂量都有明确规定，超出 使用范围内或者超过允许添加量将被视作不符合标准要求。任何一个食品检测实 验室都不可能对食品中所有的添加剂进行检测。实验室通常会选择一些常用的添 加剂进行检测。另一方面，质量检验是依据标准进行的符合性检验，其结果并没 有进行非符合性的排除。也就是说，在检验过程中并没有对标准所列之外的物质 甚至有害物质进行检测，这就是为什么检验合格的辣椒酱制品中会发现“苏丹 红 ，经过严格检测的奶制品中还会含有三聚氰胺。因此，从这个角度来看，质 量合格的食品不能简单等同于它是安全的。 二、加工食品安全 加工食品是指经过工业化的加工过程所产生的食物产品，属于第二产业范 畴。加工食品的原料来源于可作为工业原料的农产品。n - r 食品是随着工业，特 别是轻工业的出现和发展而逐步进入人类食物范围的。由于加工食品是以农产品 为原料，通过工业化的加工过程形成的，它具有典型的工业品特征，生产周期短， 批量生产，包装精致，保质期得到延长，运输、贮藏、销售过程中损耗浪费少等。 【1 1 参见周应恒等，现代食品安全与管理，北京。经济管理出版社2 0 0 8 ：2 4 由于加工食品是食品产业链中一个环节的产物，生产加工领域的特点决定加 工安全问题，存在与其他环节的食品安全不同的特点。 一是危害的广泛性。与种养殖农产品、餐饮消费食品质量不安全的危害程度 相比，加工食品质量不安全的危害程度更大，危害面更广，具有危害的广泛性。 加工食品的生产周期一般比较短，而且是大批量的连续生产，销售流通半径一般 又很大。若食品原料的全部或部分有质量安全问题，都会对本批次，甚至以后连 续几个批次生产的加工食品造成严重污染；若是场地环境、加工设备、加工工艺、 包装材料等造成的污染，其影响则更大。而且，随着加工食品销售流通半径的扩 大，其质量安全危害的地域性将更为广泛。 二是危害的叠加性。加工食品质量安全的影响因素较多，既受加工食品原材 料不安全因素的影响，也受加工食品生产环节不安全要素的影响，还受到包装材 料、运输贮存设施条件等的不安全要素的影响，具有危害的累积性。因此，加工 食品质量安全性如何，虽主要集中在加工食品的生产环节，但食品原料的安全性 却来自于农业生产过程，且对加工食品的安全性有决定性影响。若农业生产中造 成了食品原料的污染，称为加工食品的“第一次污染 ，使用不安全的食品原料 进行工业化加工生产时产生的污染，称为“第二次污染”，加工食品贮存、运输 等流通过程造成的污染，则称为“第三次污染”。可见，有毒有害物质将不断积 累在终端食品中，对人体危害逐步增强。 三是管理的可控性。加工食品生产是工业化的加工过程，生产周期般很短。 与农产品相比，生产者是食品加工企业，加工环境是相对封闭的工厂化环境，能 够实现人工控制；生产者的组织化、规模化、机械化程度也均达到较高水平，从 业人员素质相对较高且整齐，质量安全管理难度相对较小。 第三节相关研究文献综述 食品安全管理问题已日益受到消费者、产业界、政府和学术界的关注。政府 对食品安全的监管涉及到多方面、多环节、多层次和多领域的问题，国内外学者 从不同角度研究分析了食品安全的政府监管问题。 国外学者对食品安全监管问题的研究比较早，研究角度多样化。从监管成本 角度进行研究的有：经济学家a r r o w 等在1 9 9 6 年提出了环境、健康和安全管制 的成本收益分析原理；而经济学家a n t l e 在1 9 9 5 年提出了有效食品安全管制的 原理，并结合r o s e n 的竞争性企业生产品质差别的产品模型和g e r t l e r 、w a l d m a n 的质量调整成本函数模型，构建了肉类企业的理论和计量经济成本函数模型，检 验“产品安全性不会影响高效率 的假设【l l 。从消费者行为影响食品安全角度进 行研究的有：s f i g l i t z ( 1 9 9 8 ) 研究了消费者的安全知识对食品安全的需要，认为 在具有完全信息的竞争市场和不完全信息但企业非常信用的市场，市场能为知识 型消费者提供高效安全的产品，由于食品市场存在信息不对称现象，从而影响了 支付意愿水平【2 】。从生态环境影响食品安全角度进行研究的有：r o s e g r a n t ( 1 9 9 7 ) 等从环境与资源的角度，对未来食品市场及相关政策进行了研究，检验了可能影 响食品生产增长的资源和环境制约因素，并探讨了这些制约因素对食品安全影响 的内涵。a l t i e r i ( 2 0 0 2 ) 等分析了生态农业的发展与食品安全之间的关系，认为 发展生态农业是解决可持续食品安全问题的重要而可行模式。从产业治理结构对 食品安全影响的研究有：m a z e ( 2 0 0 0 ) 通过案例分析了食品供给链中食品质量与治 理结构的关系问题。v e t t e r ( 2 0 0 1 ) 探讨了食品产业治理结构中纵向一体化解决消 费者无法识别质量特征的信任品市场上存在的道德风险问题。【3 】 国内学者在研究我国食品安全的政府管理上，与国外有所不同，主要集中在 政策方面的描述及对现有政府管理失灵的分析和对策研究。归纳起来，有以下几 个方面： 一是借鉴国外模式改革现行监管体制，建立食品安全风险评估制度，提高监 管科学性，消除多头监管问题。如罗杰等我国食品安全监管体制的缺陷与完善 闱中，着重阐述了我国食品安全监管现状和发达国家食品安全监管体制的特点， 通过体制比较，分析我国现行食品安全分环节监管的不足，以及部分监管职能缺 失等问题，提出建立综合监管机构及明确中央和省级监管权限的对策。 二是引入经济学理论，从市场失灵和政府失灵分析食品安全问题原因，提出 加强政府管制理念。如周应恒等在食品安全质量问题的经济学思考【5 】中，提 【l 】参见席涛美国政府管制成本与收益的实证分析经济理论与经济管理，2 0 0 2 第1 i 期：2 7 【2 】参见贾敬敦、陈春明中国食品安全态势分析北京中固农业科学技术出版社，2 0 0 3 。8 7 【3 】参见焦丽敏我国食品安全监管体制的困境和出路研究硕士论文西北大学，2 0 0 8 ：3 【4 】罗杰等我图食品安全监管体制的缺陷与完善 食品科学2 0 0 6 第2 7 卷第0 7 期：2 5 0 嘲周应恒等在食品安全质t 问题的经济学思考 南京农业大学报，2 0 0 3 年第0 3 期。9 1 6 出“食品市场存在的信息不对称以及机会主义倾向是造成食品质量安全供给不足 的主要原因 ；“由于市场失灵，政府改善食品质量安全管理与控制、增加公共品 的供给成为必要”。 三是从危机管理角度进行分析，提出完善食品安全预警机制，加强危机管理 能力建设。如索珊珊在食品安全与政府“信息桥”角色的扮演【l 】中，提出政 府监管不仅仅是履行事后处罚的权力，更不容忽视的是建立普遍性社会信誉机 制，在市场准人和市场管控过程中，扮演对专业化的高端信息和普适性的低端信 息进行转译的“信息桥 角色。对于危机的快速应对机制的建立更成为衡量政府 素质的一项重要指标。 四是分析现行食品安全法律体系，提出加强食品安全立法对策。如高映加 强我国食品安全的法律对策研究圆( 科技进步与对策，2 0 0 4 年5 月号) 中， 通过研究发达国家食品安全法律体系，分析我国食品安全法律体系现状，提出食 品安全立法的迫切需要，以及食品标准体系建设和执法力度存在的偏差问题。 从国内外学者的研究成果来看，多数是就围绕影响食品安全整体体系或者体 系中的某个方面进行分析和探讨，但对具体环节的监管研究比较少。考虑到目前 我们国家食品监管仍实行分段管理的体制，并且受到行政成本、改革效果等方面 因素的制约，将在较长的一段时间还将保持这个主体框架不变。2 0 0 9 年2 月2 8 日通过的食品安全法，也将食品安全监管分为生产、流通和餐饮三个主要环 节【3 】。从宏观政策、整体监管体制等方面进行研究并提出改进意见，就长远来讲， 对不断推进我国食品安全监管体制改革有积极指导意义，但对近期改善食品安全 监管，解决当前较为紧迫和突出的问题，似乎很难起到作用。因此，本文力图从 现实出发，把三大环节之一的食品生产加工环节的安全监管作为研究对象，对改 进我国食品安全监管有较强的现实意义。本文通过对加工食品监管体制以及监管 方式方法的研究，力求既较全面地分析加工食品安全监管存在的问题，又能够针 对一些重点问题进行研究，分析原因，以达到对改善加工食品安全监管模式提出 建设性意见的目的。 i l l 索珊珊食品安全与政府。信息桥一角色的扮演科技进步与对策2 0 0 4 年5 月号：8 1 网高映加强我国食品安全的法律对策研究 科技进步与对策2 0 0 4 年5 月号：i1 5 网中华人民共和国食品安全法 ( 2 0 0 9 年3 月2 8 日十一届全国人大常委会七次会议通过) 第四条第二 教：国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对 食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理 7 第四节研究方法与研究框架 一、研究方法 根据研究对象的特点和研究目的出发，本项研究采用“调查研究 、“比较研 究 的研究方法，对生产加工领域食品安全存在的问题及其成因进行分析，比较 分析欧美发达国家食品安全监管的经验，并提出完善加工食品安全监管模式的建 议。“调查研究 主要通过查阅今年来广东省政府和部门，主要是质监部门，在 加工食品安全监管方面的资料，与广东省质监部门主管食品安全的领导、工商部 门、卫生部门的相关工作人员访谈了解实际情况，走访食品企业，对广东省加工 食品安全监管现状、问题及原因的研究，并对一些典型个案进行分析，从中归纳 出一定规律性的东西，给政策制定提供依据。“比较研究主要是对国外的食品 安全监管方式进行全方位的比较分析，从中可以借鉴其先进的监管经验，吸收成 熟的理论成果。 二、研究框架 本文按照提出问题分析问题解决问题结论的总体思路，通过对 广东省加工食品安全监管现状的分析，剖析存在问题及其原因，反映出我国加工 食品安全监管的弊端，以比较分析的方法横向梳理美国、欧盟、日本等发达国家 加工食品安全监管体制，在总结其经验的基础上，结合我国的实际情况，提出完 善我国加工食品安全监管的对策和建议。本文的研究内容主要由五部分组成，分 别是： 第一部分主要介绍研究问题与研究意义、核心概念的界定、相关研究文献综 述、研究方法和论文框架。 第二部分主要分析广东省加工食品安全状况和监管现状。通过介绍广东省食 品生产加工业的总体情况，分析加工食品安全存在的主要问题以及面临的安全形 势。对我国和广东省食品安全监管体制进行阐述，研究分析广东省加工食品安全 监管体制及监管方式。 8 第三部分是广东省加工食品安全监管存在问题及原因分析。分析监管中存在 的主要问题，并对存在问题的深层次原因进行剖析。 第四部分分析发达国家加工食品安全监管体制。概括总结了以美国、欧盟、 日本为代表的东西方发达国家的管制总体状况及各自的模式，并据此提出了对我 国可借鉴的经验。 第五部分是对加工食品安全监管的对策研究。通过前面对我国食品安全存在 问题的分析以及对于发达国家关于食品安全监管经验的借鉴，提出符合我国实际 情况的提高加工食品安全监管的现实对策。 9 第二章广东省加工食品安全监管的现状分析 广东省作为全国的经济大省，食品产业比较发达，食品工业总量居全国前 列。但由于经济发展的不平衡，广东食品生产企业中有许多上规模的大企业，同 时，也存在大量生产水平较低、家庭作坊式的食品加工单位。生产条件不达标的 食品小作坊长期存在，一些经营者滥用食品添加剂、使用非食用物质加工食品， 生产企业放松管理、生产过程控制不严格等问题的存在，严重影响广东加工食品 安全。 第一节广东省加工食品安全状况 一、食品生产加工企业情况 广东省是食品工业大省，是全国食品工业的生产大省和出口大省。食品工业 是我省的支柱产业之一，近年来发展迅速，各项经济指标居全国前列，一些行业 和产品如软饮料、焙烤食品、调味品等一直保持着全国领先的地位，具有明显的 优势。2 0 0 6 年，全省规模以上食品工业企业达1 5 9 1 家，工业总产值1 6 7 5 7 5 亿 元，占全省工业总产值的5 4 。主导产品为软饮料、啤酒、酱油、饼干、糕点、 糖果、冷冻食品( 饮品) 、方便主食品、水产加工、植物油、食品添加剂等。据 统计，糕点、酱油、碳酸饮料、果汁及果汁饮料等产量均居全国第一位：啤酒、 瓶( 罐) 装饮用水产量居全国第二位：饼干、机制糖、食品添加剂产量居第三位： 冷冻饮品、方便主食品产量居第四位。【l 】 广东省食品生产大部分集中于珠江三角洲地区，全省工业总产值中珠三角地 区广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门和肇庆等9 市占七成多。 此外，潮州、云浮的地方特色食品产业也颇具规模。广东凉果产业，大部分集中 在潮州及云浮的新兴县。全省各地食品生产企业分布情况见图2 1 。 【l 】数据来源。广东省统计年鉴2 0 0 7 l o 2 0 0 8 年广东省食品生产加工企业分布图 广潍璩佛江湛茂阳中肇惠东清韶汕梅揭期河云汕 州圳海山门江名江山庆州莞远关头州 阳州熏浮尾 图2 1 数据来源：广东省质监局食品监管六项制度动态情况报表( 2 0 0 8 ) 广东省食品生产加工企业有以下几个特点： 一是是行业的整体结构不合理。从广东食品行业的结构看，食物资源粗加工 多，深加工和精加工少。2 0 0 2 年食品加工业、食品制造业和饮料制造业分别占 食品工业总产值的4 2 、2 5 和2 1 。精深加工含量比较高的食品制造业所占 比例偏低。为一日三餐服务的餐桌食品和传统食品基本没有实现工厂化生产，而 国外发达国家的居民一日三餐主要是食用加工食品。从产品结构看，产品品种少， 新产品比例少，档次低，包装差，产品结构不能完全适应市场需要变化。产品结 构不合理，如饮料行业产品结构仍然以碳酸饮料( 汽水) 为主，而果蔬汁等天然 营养型饮料仅占总产量的1 2 2 l 。茶饮料在广东发展较早，但其在广东饮料生 产中所占比重不高，与广东省悠久而深厚的茶文化地位不甚相称。罐头行业品种 少，包装不能适应市场需求。具有区域特色的热带水果资源尚未得到充分利用， 由此派生的新型产品较少。 二是食品加工企业规模普遍不大。大型食品加工企业所占比例太少。食品加 工企业中家族型、分散式小型企业较多，缺少像广东家电行业中那样的大型或超 大型企业集团，低水平重复建设多，缺乏名牌产品及拳头产品。食品市场上占有 率居前几位的多是国外品牌，另一方面，国内产品一旦创出了名牌产品，假冒伪 劣产品很快充斥市场，造成恶性竞争。企业为打击假冒伪劣商品而花费大量的人 力物力，且收益甚微，这种情况在一定程度上制约了食品工业的发展。 三是民营食品企业居多。私营及个体等民营企业较多，是广东省食品工业的 一个十分明显的特征。尤其在饮料、食用油、方便面、保健品、焙烤食品、糖制 品、冷饮等行业，这一现象更为普遍。即使在原来国有企业占绝对优势的行业， 如制糖工业、乳制品行业等，民营企业实力也不断壮大。2 0 0 6 年，全省规模以 上食品工业企业中，私营、股份合作制及其他经济类型企业共计7 8 3 家，占全省 规模以上食品工业企业总数的5 0 9 。其中，私营企业5 1 2 家，企业单位数仅 少于外商及港澳台投资企业【1 1 。食品工业中的私营个体企业多属于家庭主导型治 理结果的企业，产业结果同质性强，技术含量较低，品牌意识淡薄，产品质量较 差。 二、食品生产加工小作坊情况 食品生产加工小作坊是指固定从业人员较少，有固定生产场所，生产条件简 单，从事传统、低风险食品生产加工活动( 不含现做现卖) 的没有取得食品生产 许可证的食品生产单位或个人【2 】。 广东省的小作坊主要有两类。一类是生产列入食品生产许可管理的食品，规 模小、条件差、工艺简单、以手工操作为主，食品质量安全控制能力差，在现有 的条件下无法取得食品生产许可证的生产加工单位。另一类是生产未列入食品生 产许可管理的食品，但不具备保证产品质量安全的生产设备、工艺装备、相关辅 助设备、加工工艺流程、产品质量安全检验检测手段，没有相应的专业技术人员、 检验人员等基本条件的小企业。根据广东省质监部门内部资料，2 0 0 4 年以来广 东省质监局组织对全省米、面、油等2 8 类的1 7 7 5 9 家食品加工企业进行了专项 调查，发现其中不具备生产条件的作坊式企业占了7 0 ，无营业执照的生产企业 超过2 5 ，这些小作坊生产的主要产品是：食用植物油、大米、豆制品、糕点、 白酒、凉果以及地方特色食品等。这些企业生产设备简陋，工艺落后，不具备产 品出厂检验能力，产量低，产品质量不稳定，明显呈现出“三差”：卫生条件差、 i 1 数据来源。广东省食品工业竞争力研究报告，广东省经贸委，2 0 0 7 年3 月 1 2 1 圈家质检总局关于进一步加强食品生产加工小作坊监管工作的意见的通知( 固质检食监f 2 0 0 7 2 8 4 号) 1 2 管理水平差、市场竞争力差。但他们生产的产品都和当地百姓日常生活密切相关， 经营方式主要有两种情况，一种是在城镇采取摆摊设点，从业人员以下岗工作和 外来打工人员为主，以较低的成本和价格为城市低收入家庭提供日常食品消费。 另一种是小作坊位于农村、偏远地区、交通闭塞地区，原料就地取材、产品地域 性特点很强，当地群众要依靠他们的产品满足日常生活需要，而且这种消费习惯 已有相当长的时间。 缺乏基本生产n i 条件和资格的小作坊大量存在。2 0 0 8 年广东省质监部门 对全省除深圳以外的2 0 个地级以上市证照不齐全的食品生产加工小作坊进行调 查，全省共有证照不齐食品生产加工小作坊2 7 8 7 家，其中无证无照2 1 4 7 家，占 7 7 ：有卫生许可证无营业证照2 9 2 家，占1 0 5 ；有营业证照无卫生许可证 3 4 8 家，占1 2 5 。各地分布情况和产品类别见图2 2 和图2 - - 3 。 广东省2 0 个地市无证照食品生产加工小作坊分布图 广珠佛江湛茂阳中肇惠东清翻汕梅揭灌河云汕 州海山门江名江山庆州茺远关头州阳州潭浮尾 图2 2 数据来源：关于我省无证无照和证照不齐食品生产加工单位的报告( 粤质监( 2 0 0 8 ) 1 6 2 号) 啪 湖 椭 姗 言 伽 。 广东省无证照食品生产加工小作坊主要产品比例图 其它食品3 5 8 家 肉制品3 7 2 家 1 3 鼻 图2 3 数据来源：关于我省无证无照和证照不齐食品生产加工单位的报告( 粤质监( 2 0 0 8 ) 1 6 2 弓- ) 三加工食品总体质量状况有所改善 近年来，广东省政府不断加大对食品安全工作的投入，各级政府和部门通过 积极开展整治和加强监管，食品质量安全状况逐年好转，加工食品的质量安全水 平稳步提高。2 0 0 5 2 0 0 8 年全省食品生产加工领域质量抽查合格率见图2 4 。 广东省食品生产加工领域质量抽查合格率变化图 ， 8 8 8 6 8 4 ；三f ，一2 。8 年 l l 一。一 舱胱 蕊鬲百焉丽睥8 2 6 0 - 图2 4 数据来源：广东省产品质量状况分析报告( 2 0 0 5 2 0 0 8 ) 1 4 广东省食品安全委员会办公室于2 0 0 7 年第四季度组织深圳出入境检验检验 局食品检验中心、广东出入境检验检验局检验检疫技术中心、农业部蔬菜水果质 量监督检验测试中心( 广州) 、广东省食品质量监督检验站等四家检测机构对群 众日常生活中消费量大的米面制品、肉制品、豆制品、调味品、食用油等五大类、 1 0 个重点品种的安全状况，开展了评价性监测。监测范围包括全省2 1 个地级以 上市的城区和乡镇的食品批发市场、连锁超市、百货商场、城区集贸市场、食杂 店、农村集贸市场、农村小商店等。共监测了各类食品样品3 3 6 0 个批次，获得 近2 万个数据。结果显示，与2 0 0 6 年相比，2 0 0 7 年我省大宗类食品的安全状况 进一步好转，合格率比2 0 0 6 年总体提高了近1 0 个百分点。其中，大米、米粉、 食用油、面粉等品种的监测合格率均达到9 0 以上，豆腐、腐竹、面条、腊肉 等品种的监测合格率也都比2 0 0 6 年有不同幅度的提高。米面制品中违规添加吊 白块、超范围使用食品添加剂( 如在面粉中违规使用溴酸钾) 等现象已基本得到 遏制。i l l 四加工食品安全仍存在不少问题 虽然，食品生产加工领域的质量安全状况在逐年好转，但仍存在不少问题， 主要有以下几个