（公共管理专业论文）包头市环保管理存在的问题及对策研究.pdf

hyiill1ill 系 建设；环保管理从单一方式，向行政、经济、法律综合方式转变； 实行企业信息公开，扩大公众参与机制；积极开展新型社区环保管理。 本文试图通过对包头市环保管理体制和运行机制的改革与完善， 探索构建一个运转更为高效、有力的环保管理模式，为妥善解决包头 市环保管理存在的主要矛盾，协调新形势下经济社会发展和环境保护 关系，向与包头市有同样问题的重工业城市在解决环保管理问题方 面，提供比较有价值的参考。 关键词包头市，环保管理体制，环保管理运行机制，垂直管理 a bs t r a c t s t r e n g t h e n e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ，r e f o r m a n di m p r o v et h e e n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n ts y s t e ma n do p e r a t i o n a l m e c h a n i s mt o i m p l e m e n tt h e s c i e n t i f i cc o n c e p to fd e v e l o p m e n t ，t h ep r o m o t i o no f b a o t o uc i t y , t h ee c o n o m i c ，s o c i a la n de n v i r o n m e n t a ld e v e l o p m e n t o ft h e i m p o r t a n t c o n t e n t a st h el a r g e s ti n d u s t r i a lc i t yi ni n n e rm o n g o l i a - b a o t o uc i t y , i s f a c i n g e n o r m o u s p r e s s u r e o nt h ee n v i r o n m e n t ，i n d u s t r i a li n d u s t r y , e m p h a s i s ，r e s o u r c e sa n dh i g he n e r g yc o n s u m p t i o n ，p o l l u t a n te m i s s i o n s l a r g ed e b t sm o r et h a ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n a n de n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n i nt h ec u r r e n ts i t u a t i o ni sg r i m ，t h et a s k i sa r d u o u s ， c o m p l i c a t e d c a s e s ，b a o t o uc i t y , i t i s n e c e s s a r y t o s t r e n g t h e n m a c r o m a n a g e m e n ta n dm i c r o m a n a g e m e n to fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ， b u ta l s oa c t i v e l yp r o m o t et h ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ni n d u s t r yt r a n s i t i o n t oam a r k e te c o n o m y , b u ta l s ot oa d a p tt o t h en m i o n a l ，a u t o n o m o u s r e g i o n s a n d i n c r e a s i n g l y s c i e n t i f i c ，s t a n d a r d i z e d a n de f f i c i e n t e n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n tr e q u i r e m e n t s t ot h i se n d ，b a o t o uc i t y , e x p l o r a t i o n a n de n v i r o n m e n t a l m a n a g e m e n tt os p e e du pt h ep a c eo fr e f o r m i n a c c o r d a n c ew i t ht h e e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n u n i f i e ds u p e r v i s i o n ，d i v i s i o n o fl a b o r ” p r i n c i p l e ，c o m b i n e dw i t hp r a c t i c a l ，b a o t o u c i t y , a n de n v i r o n m e n t a l r e s p o n s i b i l i t i e s o ft h ee n v i r o n m e n t a la g e n c yw a sr e - s e ta n dd i v i d e d p a r t i c u l a r l y s i n c e2 0 0 5 ，m u n i c i p a ld i s t r i c t st oi m p l e m e n tt h eg r e e n v e r t i c a lm a n a g e m e n t ，s u b u r b a nc o u n t i e s i nt h ed i s t r i c tt os e t u p i n d e p e n d e n te n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na g e n c y , t om a k ee n v i r o n m e n t a l m a n a g e m e n tw o r kt oan e wl e v e l h o w e v e lt h ec u r r e n tb a o t o uc i t yi n t h ee n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n ts y s t e ma n do p e r a t i o n a lm e c h a n i s m ，t h e r e a r es t i l ls o m ep r o b l e m s s u c ha se n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nf u n c t i o n so f 3 t h ed e c e n t r a l i z e d ，u n i f i e ds u p e r v i s i o nd i f f i c u l t ；v e r t i c a lm a n a g e m e n to f m u n i c i p a ld i s t r i c t sc a u s e db y t h ea b s e n c eo fg o v e r n m e n t a le n v i r o n m e n t a l r e s p o n s i b i l i t y ；t h ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ni n d u s t r yp o l i c yg u i d a n c e ， s u p p o r tf o rl e s s ；n o tm e e tt h ee n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n tc a p a c i t y o f e n v i r o n m e n t a l r e g u l a t o r yr e q u i r e m e n t s ；a n d t h e l e g a l ，e c o n o m i c ， e n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n t s h o u l db e s t r e n g t h e n e d ；i n a d e q u a t e d i s c l o s u r eo fe n v i r o n m e n t a li n f o r m a t i o n ，p u b l i cp a r t i c i p a t i o n i n e n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n tc h a n n e l sp o o r ；c o m m u n i t yp l a yt h er o l eo f e n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n ti sn o te n o u g h d i f f i c u l t i e sm e n t i o n e da b o v e ，ib e l i e v et h a t e n v i r o n m e n t a l m a n a g e m e n ts h o u l db a o t o us y s t e ma n do p e r a t i o n a lm e c h a n i s ma r et w o a s p e c t so fr e f o r m m o s to ft h ee x p l o r a t i o no fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n a d m i n i s t r a t i o nr e f o r m ；m u n i c i p a ld i s t r i c t st oi m p l e m e n tal i m i t e dv e r t i c a l m a n a g e m e n t ；r e f o r m e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ni n d u s t r ym a n a g e m e n t s y s t e m ；s t r e n g t h e n i n ge n v i r o n m e n t a lm o n i t o r i n gc a p a c i t y o ft h e t w o s y s t e m s ”b u i l d i n g ；e n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n tf r o mas i n g l ea p p r o a c ht o t h ea d m i n i s t r a t i v e ，e c o n o m i c ，l e g a lc h a n g e si na ni n t e g r a t e dm a n n e r ；t h e i m p l e m e n t a t i o no fc o r p o r a t ei n f o r m a t i o nd i s c l o s u r e ，a n de x p a n dp u b l i c p a r t i c i p a t i o nm e c h a n i s m s ；a c t i v ei nt h en e wc o m m u n i t ye n v i r o n m e n t a l m a n a g e m e n t t h i sp a p e ra t t e m p t si nt h ec i t ye n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n ts y s t e m a n do p e r a t i o nm e c h a n i s mo fr e f o r ma n di m p r o v e m e n t ，a n de x p l o r em o r e e f f i c i e n tt ob u i l daf u n c t i o n i n g ，e f f e c t i v ee n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n t ，i n o r d e rt o p r o p e r l yr e s o l v et h ee x i s t e n c eo fb a o t o uc i t y , t h ep r i n c i p a l c o n t r a d i c t i o ni ne n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n t ，c o o r d i n a t i o no fe c o n o m i c a n ds o c i a ld e v e l o p m e n tu n d e rt h en e wc i r c u m s t a n c e sa n de n v i r o n m e n t a l r e l a t i o n s ，t oh a v et h es a m ep r o b l e mw i t h t h eb a o t o uc i t yo fh e a v y i n d u s t r yt oa d d r e s se n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n ti s s u e s ，p r o v i d ev a l u a b l e r e f e r e n c ef o rc o m p a r i s o n 4 k e yw o r d sb a o t o u c i t y ， e n v i r o n m e n t a l m a n a g e m e n t s y s t e m s ，e n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n tm e c h a n i s m ，v e r t i c a lm a n a g e m e n t 5 目录 第一章导论8 第一节选题背景及研究意义8 第二节国内外研究现状及动态9 第三节研究思路与方法1 l 第四节论文研究内容及结构1 2 第二章包头市环保管理基本情况1 3 第一节我国环保管理基本情况1 3 一、我国环保管理机构改革1 3 二、我国环保管理体制和运行机制1 4 三、我国主要的环保政策与手段1 6 第二节包头市环保管理基本情况1 8 一、包头市自然、经济、社会基本情况1 8 二、包头市环保管理发展与改革2 0 第三章包头市环保管理现状与问题2 6 第一节包头市环保管理体制方面存在的问题2 6 一、环保职能分散，统一监管难度大2 6 二、市辖区政府环保责任缺位2 8 三、环保产业政策引导和支持力度不够2 9 四、环保监管能力与环保管理的需求不相适应3 l 第二节包头市环保管理运行机制方面存在的问题3 3 一、法律、经济环保管理方式亟待加强3 3 二、环境信息公丌不够，公众参与环保渠道不畅3 4 三、社区环保管理的作用发挥不够3 6 第四章加强包头市环保管理的对策建议3 8 6 第一节国外环保管理经验借鉴3 8 一、国外环保管理机构改革3 8 二、国外环保管理体制和运行机制3 9 三、国外主要环保政策与手段4 1 第二节健全包头市环保管理体制的主要措施4 3 一、积极探索环保大部制改革和有限的垂直管理4 3 二、改革环保产业管理体制4 4 三、加强环保监管能力“两个体系”建设4 5 第三节完善包头市环保管理运行机制的主要措施：4 6 一、环保管理从单一方式向综合方式转变4 6 二、实行企业信息公开，扩大公众参与4 8 三、积极开展新型社区环保管理4 9 第五章结论5 l 参考文献一5 2 致谢5 4 中央民族大学研究生学位论文作者声明5 5 第一章导论弟一早寻了匕 第一节选题背景及研究意义 本文研究的是新形势下包头市环保管理体制和运行机制遇到的问题及解决 对策，即在科学发展观指导下，以包头市政府及其相关环保职能部门为主导，改 革和完善环保管理体制和运行机制，促进包头市经济、社会、环境协调发展。 “十五”期f b j ，我国在推进经济发展的同时，采取一系列措施加强环境保护 工作，取得积极进展，但环境形势依然十分严峻。我国流经城市的河段普遍遭到 污染，五分之一的城市空气污染严重，三分之一的国土面积受到酸雨影响，全国 水土流失面积3 5 6 万平方公罩，沙化土地面积1 7 4 万平方公里，9 0 以上天然草 原退化，生物多样性减少。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题， 在我国已经集中出现。 为此，温家宝总理在第六次全国环境保护大会强调，加强环境保护，是贯彻 落实科学发展观的必然要求。并提出，做好新形势下的环保工作，关键是要加快 实现“三个转变”：一是从牺牲环境换取经济增长转变为保护环境优化经济增长， 把加强环保管理作为调整经济结构、转变经济增长方式的重要手段，在保护环境 中求发展。二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步推 进，做到不欠新帐，多还旧帐，改变先污染后治理、边治理边破坏的状况。三是 从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法 解决环境问题，自觉遵循经济规律和自然规律，提高环境保护水平。而且党的 十七大把建立资源型节约型、环境友好型社会写进了党章，第一次提出了“生态 文明”，为今后的环境保护工作指明了方向。 国家环境保护总局编第六次全国环境保护人会文件汇编北京：中国环境科学出版社， 2 0 0 6 年第2 5 页 包头市是1 9 8 4 年国务院批准的全国1 4 个较大城市之一，在环境问题上，包 头市也面临的相同的环境压力。由于工业产业偏重等原因，致使资源能源消耗高、 污染物排放大、环境保护欠帐多。作为地级市管理层级，包头市属于国家环保管 理中的基层部分，直接面对来自基层的各种突出矛盾和问题，同时相对于县级环 保管理又承担着部分宏观管理职能，因此环保管理工作量大、任务重、情况复杂。 当前，伴随着市场经济转轨，我国政府职能也正在进行改革。政府职能不再 直接管理企业，而是主要向着加强宏观调控和强化社会事务等方面转变，环保行 政主管部门也将职能定位在参与宏观调控，实行综合管理，加强执法监督上。处 于内蒙古自治区改革前沿的包头市，政府的环保职能和相关部门的环保职能也相 应发生变革：特别是2 0 0 8 年国家成立环保部，2 0 0 9 年内蒙古自治区成立环保厅 后，上级对包头市环保管理提出了更高的要求。因此，改革包头市环保管理体制 和运行机制成为落实科学发展观，加强环境保护的当务之急，否则环境保护将无 法解决“政策失灵、“市场失灵等问题，无法扭转不完善的环保管理制约政 府正常履行环保责任的局面。 综上所述，新形势下妥善解决环保管理存在的主要矛盾，改革和完善环保管 理体制和运行机制，构建一个运转更为高效、有力的环保管理模式，对于包头市 是十分必要和紧迫的。 第二节国内外研究现状及动态 目前研究我国环保管理方面的文章较多，大多数是从国家和省级层面论述， 较缺少从环保管理和公共管理的角度对具体城市环保管理的研究和探讨。根据笔 者查阅资料，发现当前国内理论界和学者关于中国、城市环保管理存在的问题及 其对策分析的观点，主要涉及以下方面： 一是针对环保部门的职能定位上。胡保林认为，环境保护参与综合决策必 须要有组织、职能和制度上的保障。组织上，应加强环境保护行政主管机构的建 设和赋予相应的管理地位及调控权威，以解决目前环保行政主管部门“小马拉大 车”，“高位低就”的状况。职能上，应适应综合决策的高层次，把环境保护与 o 调控经济增长方式结合起来，促进资源优化配置，提高经济增长质量和效益；正 确引导社会健康、合理消费，提高生活质量；规范社会行为，促进社会全面进步； 保护环境与自然资源，防治污染和其他公害，保障人体健康。涉及以上事物应做 到事权对应，职能到位，减少管理层次和环节，提高办事效率。制度上，应将环 境与发展决策过程规范化、程序化、法制化，避免盲目性和随意性。 二是针对新的环保管理体制。马中、吴健认为其应具备的特征为：首先是 新体制应是高度统一，即决策的统一、监督的统一、污染控制和生态保护的统一。 其次是新体制应是分工合作的。环境保护的国家性、全民性、长期性和跨部门性， 决定了环境保护管理工作必须有多部门参与，各司其职，分工执行。再次是新体 制应真正落实综合决策。落实综合决策首先需要有明确的法律授权，其次是建立 综合决策机制，最后是新体制应具备跨部门协调的功能，建议中国政府恢复设立 国务院环境保护协调机构。 三是针对环保部门目前实行属地管理还是垂直管理的问题。韦立群认为， 在“块块管理”的管理模式下，由于环保部门的干部人事权、机构编制权、财政 支持权都掌握在同级政府手里，因此环保部门在事实上不能不以听命于地方政府 为主，于是就出现了环境保护工作有法难依、执法不严、违法难究的现象。实行 市以下环保机构垂直管理，区县各级环保部门只是上一级环保部门的派出机构， 环保系统的垂直管理可以克服原来双重管理的弊端。 而杜万平认为，环境垂直管理主张可能是一个过于简单的药方，看起来很 有道理，却经不起具体情境下的仔细分析。即地理因素对垂直管理的有效性构成 制约；各地环境和经济发展状况的巨大差异性也将大大降低垂直管理的有效性； 垂直管理并不能杜绝地方政府的干预；垂直管理与现有的环境保护法律责任体制 不协调。从我国已经实行垂直管理的部门如工商局来看，执法效果并未如预期的 那样得到加强锄。 胡保林对我国环保行政管理体制改革问题的思考中国环保管理，1 9 9 7 年，第3 期：第4 5 页 管马中，吴健论环境保护管理体制的改革与创新环境保护，2 0 0 4 年，第3 期：第 1 3 页1 5 页 韦立群从市场调：肖的缺陷谈我国环保系统普理体制的改革华东经济管理，1 9 9 9 年，第5 期，第1 0 8 页 杜万平对我国环境部l j 实行垂直管理的思考中国行政管理，2 0 0 6 年，第3 划， 第9 9 1 0 2 页 、 1 0 四是针对环保管理运行机制研究方面。蒋雷在建立健全地市级环保管理 运行机制的研究中认为，要构建建设项目环保第一审批权的监督稽查机制；建 立政府经济决策的环保部门、专家、公众参与机制；通过建立地市级环保管理组 织内部的稽查与上下级组织i 、日j 的稽查机制，建设项目环保第一审批权跨部门的日 常监督稽查机制，健全地市级环境保护管理的内部监督机制；通过建立公众、组 织、有关排污单位定期对政府环保行政行为的绩效评估机制，建立当地公众、组 织团体等与政府的定期沟通机制，健全地市级环境保护管理的外部监督机制。 第三节研究思路与方法 本文主要按照环境管理学、公共管理学、公共事务的民营化理论、公共行政 组织设计等相关理论开展研究。 本文通过分析当前包头市环保管理的特殊性，从包头市环保管理工作的难点 和问题入手，围绕包头市环保管理工作中存在的主要矛盾，以及市辖区环保垂直 管理体制等突出问题，提出了从环保管理体制和运行机制两个方面改革，构建运 转更为高效、管理更为有力的环保管理模式。即探索环保行政部门大部制改革； 市辖区实行有限的垂直管理；改革环保产业管理体制；加强环保监管“两个体系 建设；环保管理从单一方式，向行政、经济、法律综合方式转变；实行企业信息 公开，扩大公众参与机制；积极丌展新型社区环保管理。 本文主要采用了以下研究方法：一是资料分析法。通过对近年来相关文献的 检索分析，总结归纳相关论点，并辨证分析各种观点的合理性，联系包头市环保 管理体制和运行机制实际，形成论文成果；二是理论研究与实证研究相结合。一 方面充分运用环境管理、公共管理等相关理论进行指导，另一方面本着实事求是 的科学态度，以实例进行论述，使得论文成果有良好的理论性和可操作性；三是 比较分析法。通过纵向比较国家、省、市、县环保管理特征，横向比较其它地区 蒋雷建立健全地市级环保管理运行机制的研究： 硕十学位论文 北京：北京 科技人学2 0 0 5 年，第3 8 页 环保管理体制和运行机制的改革经验，分析总结各地差异性和共性，得出的论文 成果，希望能为改革包头市环保管理体制和运行机制提供参考。 第四节论文研究内容及结构 本文主要研究内容是：针对包头市环保管理的特殊性，按照环境管理学和公 共管理学的理论，以及理论界有关环保管理研究成果，分析包头市环保管理工作 中存在的主要矛盾和问题，并借鉴国内外在环保管理的实际经验，提出建立健全 包头市环保管理体制和运行机制的相关对策建议。 文章结构为：第一章为导论，包括研究背景和意义、国内外研究现状、研究 思路和方法、研究内容和结构；第二章为包头市环保管理基本情况，包括我国环 保管理基本情况、包头市环保管理基本情况；第三章为包头市环保管理现状与问 题，包括包头市环保管理体制方面和运行机制方面存在的问题；第四章为加强包 头市环保管理的对策建议，包括健全包头市环保管理体制和运行机制的主要措 施；第五章为结论，主要阐明本文的创造性成果和新见解。 第二章包头市环保管理基本情况 第一节我国环保管理基本情况 一、我国环保管理机构改革 我国环保体制随着对国家对环境保护工作的重视，几经变革。 1 9 8 2 年以前，国家环保管理部门一直是临时机构，是国务院环保领导小组 办公室，其职能职责先后被原国家计委和原国家建委代管。1 9 8 2 年到1 9 8 8 年， 成立机构，成为城乡建设坏境保护部的内设环保局。1 9 8 9 年到1 9 9 8 年，正式成 立为国务院直属、独立行使环保监督管理权的部门国家环保局。1 9 9 8 年， 国家机构改革中，国家环保局升格为国家环保总局，为正部级单位，一直到2 0 0 8 年。 2 0 0 8 年国家机构改革，正式组建国家环保部。与原国家环保总局相比，其 机构、职能发生一些变化。一是将原国家环境保护总局的职责划入环境保护部。 二是取消已由国务院公布取消的行政审批事项。三是将水污染物排放许可证审批 和发放职责交给地方环境保护行政主管部门。四是将环境标志认证职责交给事业 单位。五是加强环境政策、规划和重大问题的统筹协调职责。加强环境治理和对 生态保护的指导、协调、监督的职责。加强落实国家减排目标、环保监管的职责 o 地方环保行政主管部门的改革，以省级环保部门为例，1 9 8 9 年以前，和国 家环保局一样，许多省、市环保局还未成立，像内蒙古自治区环保机构只是自治 区建设厅内一个下设机构。从1 9 8 9 年丌始至2 0 0 9 年，大部分省环保部门参照国 m 国务院办公厅国务院办公厅关于印发环境保护部主要职责内设机构和人员编制规定的 通知国办发 2 0 0 8 7 3 号2 0 0 8 年7 月1 0 日 家环保机构设置，为省政府直属局，只有部分省如江苏省成立了环保厅，是省政 府组成部门。2 0 0 9 年后，随着国家机构改革，国家环保部的成立，各省环保厅 也先后成立，升格为省政府组成部门。 二、我国环保管理体制和运行机制 ( 一) 环保行政管理 我国各级人民政府是实施环保行政管理的主体力量。 因为环境问题涉及面广，环保管理的复杂性等原因，和世界各国一样，我国 环保行政管理也不单单是环保一家所能完成。按照“统一监管，分工负责”的原 则，我国各级政府主要通过以下机构来实施环保管理：一是独立的专职环境保护 机构。如国家环保部，地方各级环境保护机构，它们承担了环保管理的大部分工 作。二是综合经济管理部门和行业主管部门。如建设部、农业部、国家林业局、 国土资源部等，以及地方政府中的这些部门。三是流域或区域性的资源管理机构。 如长江水利委员会，淮河水资源管理委员会等。 ； 从环保管理的两大内容，即工业污染防治和自然资源保护来看，我国环保行 政管理总体上是：污染防治的行政监督管理权相对集中于国家环保部和各级地方 政府的坏保行政主管部门，而自然和资源保护职能则分散在环保、资源、农业、 林业、水利、国土等相关部门。 在执行环保政策、法律方面，上述政府组成部门，特别是环保部门主要是按 照国家和地方环保法律、法规，所授予的权力和设定的程序，实施各项环保管理 制度和职能。如国家环保部负责制定环保政策、规划、标准并具体执行；国家发 改委掌握有关污染防治规划、计划的审批，以及清洁能源、清洁生产和环保产业 发展规划、计划和推广示范的权力；建设部在城市污水处理设施建设的规划和管 理方面负有行政责任；政府和各部门对社会负有环境保护方面的引导责任。 7 近年来，针对部分环保职能交叉，我国各部门间也做了具体职能分工。如 针对水污染防治与水资源保护的职责分工，2 0 0 9 年国家环保部在“三定”方案 做出特别规定：即环境保护部对水环境质量和水污染防治负责，水利部对水资源 保护负责。两部门要进一步加强协调与配合，建立部际协商机制，定期通报水污 染防治与水资源保护有关情况，协商解决有关重大问题。环境保护部发布水环境 信息，对信息的准确性、及时性负责。水利部发布水文水资源信息中涉及水环境 质量的内容，应与环境保护部协商一致“。 ( 二) 环保司法管理 我国法律所规定的环境保护权利，有一部分需通过司法途径来解决的。 司法的权限主要表现在审判权和监督权。在目前我国的法律框架下，司法机 关，尤其是审判机关，主要从四个方面保障环保法律的实旄：一是审理民事案件， 保障环境纠纷及时得到解决，保护当事人的合法环境权益；二是审理环保行政案 件，保障环保行政机关依法行政和被管理者的合法权益；三是审理破坏环境犯罪 案件，保障社会的环境安全；四是按照环保行政处罚决定强制执行，保障环保法 实施的严肃性。 我国现行的环保法律、法规、规章是环保执法的主要依据，有五方面的来源： 一是宪法中有关环境保护的规定；二是环保基本法环境保护法；三 是环保专项法，如水污染、大气污染、固体废弃物等防治法，海洋、森林、土地 等生态保护法，以及环境影响评价法、清洁生产法、排污收费管理条例等；四是 其他法律、法规中涉及环保的条款，如1 9 9 7 年我国刑法增加的“破坏环境 与资源保护罪”的条款；五是环保执法专门法规，包括适用于所有行政执法部门 的行政处罚法，环保执法专项法规环境监理工作暂行办法、环境保护 行政处罚办法等铆。 司法系统的环保管理作用十分重要，是建设我国建设法治社会的保证之一。 通过司法环保管理，可以使环保相关政策得到深入的落实和执行。但是，我国的 环保立法理论与实践还存在对公民环境权忽视的问题，由于过于强调国家环保权 力，忽视公民环境权，使得公民的环境权益保护要求缺乏法律依据，人们参与环 保的积极性不高，难以达到用环保法律法规保护环境，协调经济、社会、环境协 调发展的目的。 ( 三) 环保社会管理 随着经济的发展和社会的进步，环保社会管理是相对于行政、司法管理，开 始兴起的第三种管理模式，是对政府管理有益的补充。我国环境保护法规定：“一 国务院办公厅国务院办公厅关丁印发环境保护部主要职责内设机构和人员编制规定的 通知国办发 2 0 0 8 7 3 号2 0 0 8 年7 月1 0 日 陆新元等中国环境行政执法能力建设现状调奄与问题分析环境科学研究，2 0 0 6 年，增刊，第3 页 切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行 检举和控告”。1 9 9 6 年修改的水污染防治法还增加了“环境影响报告书中 应当有该建设项目所在地单位和居民意见”的规定。 郑亚南在自愿性环境管理与实践研究对社会组织和公民参与防治污染、 破坏环境的行为进行了论述。他认为社会组织和公民一般可以通过直接制止、媒 体投诉、行政申诉、司法诉讼、发起自愿章程行动等方式来参与环保管理。比较 常用的途径是群众来信、来访和举报。因为这种方式，一方面可以使得上级环保 部门通过指示或干预，解决反映的一些紧急的环境事故或环境纠纷，另一方面， 使得各级环保部门的决策者把公众来信来访作为一条信息来源，了解发生在社会 中的真实情况。这些社会组织和公民的信息反馈是与行政部门其它渠道( 如环境 统计、环境公报) 的信息相互补充，是让决策者更能准确的制定环保政策的重要 保证。 此外，社会舆论监督是公众参与环保政策制定和实施的另一种重要途径。社 会舆论监督包括新闻监督和社会监督。我们知道，新闻监督尤其是“新闻曝光”， 是不亚于行政命令的一种强力管制手段。这种作用和力度目前在我国同益加强， 如“松花江污染”的新闻披露，使得国家和地方对流域污染问题的重视空前，相 继出台了一系列政策和规定。因此，通过社会舆论监督，对于全社会提高环境意 识、参与环保管理，具有重要的意义和作用。 三、我国主要的环保政策与手段 ( 一) 我国环保管理方针 我国环保管理的基本方针是：环境保护是一项基本国策；实施可持续发展战 略；实现经济与环境双赢。 上世纪8 0 年代初期，我国的经济发展还处在比较低的水平。政府认识到当 时我国环境问题的严峻形势，为了突出强调环境保护的重要性和紧迫性，特别提 出“环境保护是一项基本国策”，使环境政策获得较高的定位。至今，被正式确 立为基本国策的政策只要有两项：即计划生育和环境保护。由于环境保护确立了 比较高的政策定位，所以我国坏保管理在上世纪8 0 年代和9 0 年代获得了较快的 发展。 1 6 1 9 9 2 年联合国环境与发展大会后，我国把“可持续发展战略”作为制定国 家战略的基本方针。1 9 9 4 年中国2 l 世纪议程是我国可持续发展行动的最早 且最具权威性的综合性文件。1 9 9 7 年国民经济与社会发展“九五”计划和2 0 1 0 年远景目标纲要中，我国第一次在国家中长期发展计划中确立了两个战略，其 中之就是实施可持续发展战略，另一个是科技兴国战略。 在8 0 年代中期，为实现“经济与环境双赢”，我国提出了“三同步”、“三 效益 、“三统一 的方针，具体为“经济建设、城乡建设、环境建设要同步规 划、同步实施、同步发展，要实现经济效益、社会效益、环境效益相统一 。 进入二十一世纪，特别是党的十七大把建立“资源型节约型、环境友好型社 会”写进了党章，第一次提出了“生态文明”，将环境保护提到了一个新的高度。 而且温家宝总理在第六次全国环境保护大会对做好新形势下环保工作做了明确 的指示，要求加快实现环保工作的“三个转变”。这些都为新时期丌展环保工作 指明了方向，奠定了基础。 ( 二) 我国环保管理原则 按照我国制定的环保管理方针，我国确立了“预防为主、明确责任、管理优 先”的环保管理原则。 “预防为主”强调环保管理要注重从环境污染产生的源头上解决问题，预防 环境污染的产生。按照该原则，我国环保管理比较重视，将环境保护纳入到国民 经济和社会发展计划及城市总体发展规划中；制定有利于环境保护的经济、技术 政策；对建设项目进行环境影响评价和“三同时”管理；划定和建设生态自然保 护区等。 “明确责任”主要包括三个方面：是要求地方各级政府对各自辖区环境质 量负责。二是造成环境污染，谁污染谁治理。三是开发和利用自然资源，谁开发 谁保护。 “管理优先”指的是，保护和改善环境除了增加投入和更新技术外，更重要 的是通过管理改变人们在经济和环保方面的综合决策，保证资金、技术、环保工 程取得应有的效果。因此，管理和资金、技术同样重要，甚至是优先的，这就是 环保政策中管理优先的原则。根据这个原则，我国环保管理一直强调“制度建设”。 这些制度既包括对企业生产、资源开发利用行为的环保管理，也包含了对公众参 与环保、社会监督以及自愿章程( 如i s 0 1 4 0 0 0 认证、环境标志等) 的激励。为强 1 7 化环保管理，我国一方面加强环保立法和环保行政管理力度，如近年来“区域限 批”、“污染物减排”一票否决等，另一方面始终重视环保管理机构建设，推动 环保机构单独设置，加强了环保监察、监测、宣教、科研力量的建设。 ( 三) 我国环保管理手段 经过3 0 多年的发展，我国环保管理己形成一个比较完整的体系。环保管理 分为环保强制型管理和引导型管理。环保强制型管理是指国家对全社会环境保护 工作进行强制约束，如各项环保管理制度和有关行政命令等。环保引导型管理则 指国家对环境保护各种自愿章程所做的倡导和要求，如绿色标志，公众参与等。 我国的环保强制型管理大部分是以正式法律制度的形式出现，也有一部分是 以政府指令的形式出现，如污染限期治理。这二者都具有较强的权威性。我国现 行的环保强制性管理包括：环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度、 限期治理制度、污染物总量控制制度、排污许可证制度、环境保护目标责任制、 城市环境综合整治定量考核制度等。 目前，我国的环保引导型管理主要体现在以下几个方面。一是开展环境信息 公丌工作，为社会公众参与环境保护创造条件；二是制定有关激励政策和制度， 鼓励企业自主自愿的开展与环境友好的行动，并从中获益，如环境标志和 i s 0 1 4 0 0 0 认证；三是推动环保组织和公众参与环保管理，形成对污染的社会监 督和制约力量；四是借助媒体宣传力量，营造环保舆论氛围；五是将环境教育纳 入教育体系，从根本上提高全社会的环境意识；六是提高环保科技研究水平，改 进环保技术手段，如环境监测、环境统计等，促进环保管理水平提高。 第二节包头市环保管理基本情况 一、包头市自然、经济、社会基本情况 包头，源于蒙古语“包克图”，蒙古语意为“有鹿的地方”，所以称为鹿 城。同时，包头位于阴l l j 天山纵向成矿带上，矿产资源丰富，蕴藏有稀土、 铁、煤、会、铌等金属、非金属和化工原料。尤其以稀土储量居世界之最，占到 1 8 全国稀土储量的9 1 6 ，占世界已探明储量的5 4 2 ，也是名副其实的“稀土之 乡”。 包头早在5 0 0 0 年前就有人类聚居。直至清乾隆时期，包头才形成了两条小 街的村落。嘉庆十四年( 1 8 0 9 年) ，包头村改为包头镇。1 9 2 3 年平绥( 现京包) 铁路延至包头后，包头成为中国西北地区商业重镇，有水旱码头之称。1 9 2 6 年 设县，1 9 3 8 年设市，1 9 4 5 年实行市县并存。1 9 5 3 年撤县留市。 包头市现为地级市，地域辽阔，具有北部丘陵草原、中部山岳、南部平川 三大地貌特征，总面积为2 7 6 9 1 平方公里，其中山地占1 4 4 9 ，丘陵草原占 7 5 5 1 ，平原占1 0 。包头市下辖9 个旗县区，1 个国家级稀土产业开发区， 总人口近2 5 0 万，其中城市1 8 0 多力- 人口，是全国2 3 个市区人口超百万的大城 市之一。居住着蒙、汉、回、满、达斡尔、鄂伦春等3 1 个民族。 包头是1 9 8 4 年国务院首批确定的十三个较大城市之一j 是内蒙古自治区最 大的工业城市和国家重要的工业基地，同时也是连接环渤海经济带和西北地区的 战略要地，在内蒙古自治区战略布局中属于腹地开发的关键地区。包头还是连接 中国华北、西北的重要交通枢纽和中国西部重要的邮电通讯中心，现已基本形成 了较为发达的铁路、公路、航空综合交通网络。 经过六十年的建设，特别是改革丌放以来，包头的经济建设进入了持续、 快速、健康的发展时期，目前产业结构不断调整、基本产业得到加强，国民经济 快速增长，形成了以钢铁、铝业、装备制造、稀土、电力、煤化工六大产业集群 为主的、门类较为齐全的工业体系，与韩国、日本、美国、泰国、中国香港等 3 0 多个国家和地区建立了贸易往来。经过多年努力，包头市一批规模大，技术 含量高兼具地方特色的企业不断发展壮大。如，包钢集团是国家大型钢铁企业之 一，是少数民族地区最大的钢铁联合企业；包头铝厂是中国十大铝厂之一，也是 中国第一个稀土铝材国家重点生产厂家；包头稀土高科是国内首家稀土上市公 司；内蒙古第一机械制造集团、北方重工业集团公司是中国兵器工业特大型企业。 据统计，2 0 0 8 年包头市生产总值达到1 7 6 0 亿元，人均国内生产总值9 9 9 1 1 美 元( 以2 0 0 9 年2 月1 5 同汇率计算) ，包头城镇居民人均可支配收入超过2 1 0 0 0 元。 除此之外，包头是内蒙古自治区绿化面积最大的城市。2 0 0 8 年底，包头市 城区建成区1 8 0 平方公罩的范围内，绿地总面积为6 5 1 8 公顷，绿地率为3 6 2 ， 1 9 绿化覆盖总面积为6 7 2 2 公顷，绿化覆盖率3 7 3 ，入均公共绿地面积1 1 2 平方 米，比2 0 0 5 年分别增加了1 8 、2 6 、0 6 平方米。道路绿化长度普及率达9 5 2 ， 主干道绿地率达3 2 2 ；生产绿地面积6 9 4 5 2 公顷，占建成区面积的4 1 3 以上； 单位绿化达标率达7 0 0 3 ；园林式居住区比例为6 2 。 包头市环保管理发展与改革 (