（公共管理专业论文）内蒙古自治区排污权交易实践的研究.pdf

原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 一、 果。除本文已经注明引h j 的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果， 也不包含为获得内蒙古大学及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一。同工作 的同志对本研究所做的任何贡i 欷均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：邋 同 期：一判山一 指导教师虢趁垄兰受： 日 期：2 堡丝! 堑! 莲 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权 将学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘， 允许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论 文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者 今后使用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意； 若用于发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名：撼羔： r 期：型! ! ! f ： 指导教师繇趁重鲤 1 3 期：型竺笸：筮 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 内蒙古自治区排污权交易实践的研究 摘要 从“九五 开始，我国逐步实施污染物排放总量控制制度。总量控制制度 的全面实施大大促进了与其配套的排污权交易政策和有偿使用分配政策的发 一 展。“十一五”主要污染物减排任务完成，环境质量得到较大改善，减排三大体 系建设取得很大成绩，为了巩固减排成果，建立减排长效机制，综合利用法律、 经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，全国各地掀起试点排污权交易的 浪潮。 作为国家排污权交易试点地区之一的内蒙古自治区排污权交易试点工作己 全而展开，即将正式启动和进入实质性排污权交易阶段。内蒙古自治区必须紧 密结合自治区环境质量状况、环境保护情况和环境管理制度执行情况，分析和 预测自治区开展排污权交易的可行性、目前排污权制度的缺陷、存在的难点问 题等，并提出应对方法，为自治区更好开展排污权交易提供理论和技术支持。 本文通过界定排污交易权的相关概念和理论，借鉴美国排污权交易、欧盟 1 为主导的碳交易等先进经验，在分析国内排污权交易现状、存在的问题的基础 上提出了完善内蒙古排污权交易的对策建议。 关键词：内蒙古排污权污染物总量交易 一 a b s t r a c t f r o m19 9 5 ，c h i n ab e g a nt oc o n t r o lt o t a la m o u n to fp o l l u t a n t s i m p l e m e n t a t i o no ft o t a l a m o u n to fp o l l u t a n t sc o n t r o lp r o m o t e dd e v e l o p m e n to fp o l l u t i o nd i s c h a r g er i g h t sa n di t s d i s t r i b u t i o n p o l i c yl a r g e l y f r o m2 0 0 5t o2 0 10 ，a s s i g n m e n to fm a i np o l l u t a n t sr e d u c t i o nh a sb e e nf i n i s h e di n c h i n a , a n de n v i r o n m e n t a lq u a l i t yh a sb e e ni m p r o v e dg r e a t l y i no r d e rt oc o n s o l i d a t et h er e s u l t so f p o l l u t a n t sr e d u c t i o n ，e s t a b l i s h l o n g t e r mm e c h a n i s m s ，u s el e g a lw a y s ，e c o n o m i cw a y s a n d t e c h n i c a lw a y st os o l v ee n v i r o n m e n t a lp r o b l e m s ，m a n ya r e a si nc h i n aa t t e m p t e dt oe s t a b l i s ht h e t r a d eo fp o l l u t i o nd i s c h a r g er i g h t s b eap i l o t ，t h et r a d eo fp o l l m i o nd i s c h a r g er i g h t sh a sb e e nl a u n c h e di n i n n e rm o n g o l i a p o l l u t i o nd i s c h a r g er i g h t sm u s tc o m b i n et h ee n v i r o n m e n t a lq u a l i t y ，e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na n d e n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n ti ni n n e rm o n g o l i a , a n a l y s i sa n df o r e c a s tt h ef e a s i b i l i t yo fp o l l u t i o n d i s c h a r g er i g h t st r a d i n g ，p r o b l e m so fp o l l u t i o nd i s c h a r g er i g h t ss y s t e ma n d i t ss o l v i n gm e t h o d s b yc e a i f y i n gt h ec o n c e p t sa n dt h e o r i e so fp o l l u t i o nd i s c h a r g er i g h t st r a d i n g ，s t u d y i n go t h e r a d v a n c e de x p e r i e n c eo fu n i t e ds t a t e sa n de u r o p e a nu n i o n ，a n a l y s e st h ec u r r e n ts i t u a t i o no f p o l l u t i o nd i s c h a r g er i g h t st r a d i n ga n di t sp r o b l e m s ，t h ep a p e rf i n a l l yp r o p o s e ds u g g e s t i o n st o i m p r o v ep o l l u t i o n sd i s c h a r g er i g h t st r a d i n gi ni n n e rm o n g o l i a k e y w o r d s ：i n n e rm o n g o l i a , p o l l u t i o nd i s c h a r g er i g h t st r a d i n g ，t o t a la m o u n to fp o l l u t a n t s ， e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n 2 内蒙古人学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 目录 引言5 ( 一) 选题背景及研究意义5 ( 二) 相关研究概述6 ( 三) 研究思路与方法7 ( 四) 创新之处与不足7 一、排污权交易的相关概念和理论8 ， ( 一) 基本概念8 1 排污权8 2 排污权交易9 ( 二) 基本理论概述9 1 公共物品理论9 2 环境外部性理论1 0 3 产权理论1 0 4 交易成本理论1 l 5 排污权交易的作用机理ll 二、国内外排污权交易的实践1 3 ( 一) 美国排污权交易的实践i3 ( 二) 欧盟为主导的碳交易的实践1 3 ( 三) 国内排污权交易的实践1 4 1 我国排污权交易的基本做法1 4 7 2 我国排污权交易实践的特点和启示1 5 ( 四) 实施排污权交易的利弊分析1 6 1 常见环境保护手段的比较1 6 2 实施排污权交易的优越性1 7 3 实施排污权交易的局限性1 7 三、内蒙古自治区总量控制和排污权交易的实践1 8 ( )总髓控制制度的实践和污染减排政策1 8 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 1 包头市大气排污交易试点1 8 2 排污权交易试点1 9 3 交易试点工作的指导思想1 9 四、完善内蒙古自治区排污权交易制度的对策建议2 4 ( 一) 明确长远总量控制目标，延长排污权交易预期2 4 ( 二) 淡化属地管理原则，建立自治区统一交易平台2 4 ( 三) 加快污染源在线连续监控系统建设，建立和完善排污权交易的管理系统2 5 ( 四) 扩大排污权数量供应，稳定交易价格，活跃市场氛围2 5 ( 五) 鼓励购买长期排污权，增强交易市场信心2 6 广 ( 六) 加强排污权储备机构、交易机构的建设和管理2 6 结语2 6 参考文献2 7 致谢2 8 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 引言 ( 一) 选题背景及研究意义 “十二五”时期内蒙古自治区经济社会要求以科学发展为主题，以加快转变经济发展方 式为主线，坚持走富民强区之路，推进经济结构战略性调整，提高科技创新能力，着力保障 和改善民生，建设资源节约型和环境友好型社会，深化改革开放，加快工业化、城镇化和农 牧业现代化进程，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，地区生产总值年均增长1 2 以上【l 】，高于全国年均增长7 的经济增长预期。国家确定内蒙古自治区“十二五”的污染 物减排目标是：与2 0 1 0 年相比，化学需氧量下降6 7 ，二氧化硫下降3 8 ，氨氮下降9 7 ， 氮氧化物下降5 8 。发展是硬道理，环保是硬约束。经济发展需要保持一定的增长速度，能 源、资源消耗将持续增加，污染物排放量将进一步增大，环境资源利用与经济社会发展之间 矛盾日益尖锐，正确处理好经济发展与完成减排目标的关系，用较小的环境代价支撑较快的 经济发展。通过节约资源、保护环境来优化经济与社会的全面可持续发展，是每一个人应该 承担的责任，建立健全有利于环境保护和污染减排的环境经济政策是时代的必然要求，更是 我国经济学、环境学等理论研究者应该面临的一项重大课题。 经济政策是历史性转变的重要支撑【2 】，建立排污权交易制度就是其中一项重要内容。国际 经验和理论分析显示，实施排污权交易制度是最有效的促进污染物减排的市场经济手段。实 行排污指标有偿使用和排污权交易制度，逐步健全促进环境保护经济政策体系，增强各级政 府保护环境资源的经济调控能力【3 】。2 0 1 0 年内蒙古自治区深化经济体制改革重点工作的实施 意见中要求：研究制定排污许可证管理办法、主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法。 2 0 1 1 年内蒙古自治区政府工作报告中要求：深化改革，推进资源型产品价格改革，加快环保 ， 收费改革，探索建立排污权有偿使用和交易制度。构建排污权交易制度内蒙古自治区实施可 持续发展战略的基础，是实现“十二五”规划提出的污染减排目标，贯彻落实科学发展观、建 设资源节约型、环境友好型社会和和谐社会的必然选择，对于“转方式、调结构、惠民生” 具有直接和现实的意义。 从“九五”开始，我国逐步实施污染物排放总量控制制度。“十一五”期间，国家把二 氧化硫和化学需氧鼍两项指标排放总量消减1 0 确定为国民经济社会发展的约束性指标，标 志着总量控制已成为我困环境管理的核心。总最控制制度的全面实施大大促进了与其配套的 堕茎直奎兰坌茎篁堡堡主! 坚坠! 兰篁笙茎 排污权交易政策和有偿使用分配政策的发展。“十一五”主要污染物减排任务完成，环境质 量得到较大改善，减排三大体系建设取得很大成绩，为了巩固减排成果，建立减排长效机制， 综合利用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，全国各地掀起试点排污权交易 的浪潮，作为国家排污权交易试点地区之一的自治区排污权交易试点工作已全面展开，即将 正式启动和进入实质性排污权交易阶段。 ( 二) 相关研究概述 内蒙古自治区开展排污权交易具有明显的优势和特点。一是土地面积大，1 1 8 万平方公 里，占全国土地总面积的1 2 3 。绝大部分地区少雨多风，环境容量大，环境质量优良；二 是近年来自治区经济发展速度较快，g d p 已居全国中间水平，有了一定的经济基础。同时， 发展带来的环境问题也越来越突显，改善环境质量和治理污染的工作压力也越来越大，自治 区加快实现“三个转变”，加速产业机构调整，改变发展方式，选择可持续发展是必由之路， 创新减排环境管理机制是重要应对措施之一；三是自治区党委、政府高度重视环境保护工作， 出台了多个自治区层面的政策文件，要求探索建立排污指标有偿使用和排污权交易制度。而 且，我区社会、企业和政府在改善环境的愿望方面高度一致；四是近年来内蒙古自治区投入 大量资金，使环境监测和管理能力建设取得迅速的发展，全区在线监控中心已建成并联网， 所有热电厂、国控重点污染源均已完成了在线监测建设，形成全国首个将企业在线监测、视 频监测、工况豁测“三位一体”的监测体系。各盟市环境监测能力建设也均获得突破性进展； 五是内蒙古自治区积极推进总量控制制度，重点污染源的监测和管理已按总量控制要求实现 定量化，排污许可证核发工作进展jj i 页, n 。建设项目环评审批已经实行总量前置审批；六是通 过几年来国家的大力支持，内蒙古自治区生态环境建设取得的可喜成果为我们带来了数量可 观的碳汇资源，试点成功后可为自治区碳汇交易奠定基础，并可加速延伸区内现有产业链条， 推动环境、经济协调发展。 虽然许多省市在排污权交易实践上已经取得了不少的经验和成果，但是开展排污权交易 客观上还存在许多难题，排污权的建立和实施需要一系列完善的制度相配套。没有制度的支 持和配套，排污权交易的最终结果便可能与初衷相背。中国现行排污权交易的环境经济政策 的摹本原则是污染者负担，其本身受到许多现实条件约束，无论在具体执行过程中还是在企 业排污方式选择巾，都存在着许多矛盾和冲突。同时，排污权交易存在着地区环境污染隐形转 嫁的可能，容易引发不符合科学发展的种种环境问题。诸如环境容量及其价值确定问题、排 污权的初始分配l u 】题、排污权交易信息平台和交易市场完善问题、相关法律制度支持的缺失 6 内蒙古人学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 问题等等。作为排污权交易试点省份之一，内蒙古自治区必须紧密结合自治区环境质量状况、 环境保护情况和环境管理制度执行情况，分析和预测自治区开展排污权交易的可行性、目前 排污权制度的缺陷、存在的难点问题等，并提出应对方法，为自治区更好开展排污权交易提 供理论和技术支持。本论文立足于“从实践上升到理论”，同时力求“以理论去指导实践”， 从环境经济学、环境法学、环境监测学的角度探讨排污权交易制度理论；从环境政策、环境 法规、环境管理等视角审视排污权交易的实践。形成本论文使用的主要研究方法有：一是调 查分析法。通过到发改委、经信委、财政厅等政策部门，鄂尔多斯、呼伦贝尔、兴安盟等有 特色地区，五大电力发电公司、冀东水泥公司等有代表性企业进行实地调查、座谈和资料收 集分析，了解清楚内蒙古自治区污染物减排政策及实施现状。作者本人还参加了内蒙古自治 区环保厅组织的浙江省、江苏省、湖北省的排污权交易实施情况考察。通过文献查阅方式， 了解美国、欧洲等发达国家和地区开展排污权交易和碳交易情况。二是制度分析法。按照环 境法学、环境经济学和环境监测学的思路和方法，分析排污权交易制度的起源、发展，通过 对比制度设计和实施的地区差异，从而提出更有地区适用性的内蒙古自治区排污权交易制度 设计。三是头脑风暴法。不断地争议、不断地修改，同事之间、与企业管理者、与不同行业 部门管理者的谈判、沟通、协调，每个环节都显现出“头脑风暴”的作用。 ( 三) 研究思路与方法 本文通过界定排污交易权的相关概念和理论，借鉴美周排污权交易、欧盟为主导的碳交 易等先进经验，在分析国内排污权交易现状、存在的问题的基础上提出了完善内蒙占排污权 交易的对策建议。 ( 四) 创新之处与不足 一 本文力图为内蒙古自治区排污权交易制度设计和实践提供科学、有力的支持，在促进内 蒙古自治区开展排污权交易制度实践方面体现现实的意义。但是，由于排污权交易制度在我 国尚属新生事物，加之资料有限、学识水平有限，因此本文的研究更多局限于探索，在对排污 权的理论拓展上，还有许多地方研究深度不够，如排污权交易制度实践的经济损益分析、容量 总量控制分析等。这些不足，以后再进一步研究予以补充。 内蒙古火学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 一、排污权交易的相关概念和理论 排污权交易理论源于科斯定理、庇古理论，由美国经济学家戴尔斯上世纪7 0 年代提出， 后来被广泛研究和运用。基本概念和基本理论是建立一项制度的基础，界定清晰所涉及的基 本概念和基本理论有利整体制度设计和对制度实践必要性、可行性的理解。 1 排污权 ( 一) 基本概念 排污权的概念是基于合理利用环境资源提出的，是指排污单位在正常的生产经营活动中 按照排污许可证许可的内容和要求向环境直接或间接排放污染物的权利。排污单位向环境排 放污染物，占用环境资源，而环境资源是稀缺的，因此，必须对排污行为进行约束，防止环 境资源的乱占、滥用和浪费，最大可能发挥环境资源的作用，从而达到既保持或改善环境质 量又发展经济的双重目的。 从经济学角度来看，排污权是种产权。产权不仅包括对财产的所有权，还包括对财产 的使用权、用益权、决策权和让渡权，足财产主体通过财产客体而形成的人与人之l 训的经济 权利关系。产权具有排他性、可交易性和可分解性。笼统的环境资源在一定区域和范围内量 化为环境容量资源，由于目前我国实行的是目标总量控制制度，所以在一定时期内，环境资 源可量化为目标总量资源，环保部下达了各省区“十二五”四项主要污染物化学需氧量、氨 氮、二氧化硫和氮氧化物的排放总量和减排指标，即确定了内蒙古自治区的环境目标总量资 源。将产权的概念引入环境资源，可类推环境目标总量资源的产权包括所有权和使用权。环 境f 1 标总是资源所有权国家所有，排污单位通过一定方式获得环境目标总量资源的使用权即 排污权。 从法学意义上来看，排污权是一种行政许可性权利。排污权实际上是一种排污许可，由 环境保护主管部门根据排污单位申请，依法核定排污量后确定其排放污染物的种类、浓度、 排放量等，最后以发放排污许可证形式体现排污权。排污单位按照排污许可证许可的内容和 要求向环境直接或问接排放污染物，这是法定的权利；超过许可内容和要求就是违法，就要 受到惩罚，这是法律的约束。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 2 排污权交易 排污权交易是指在满足污染物排放总量控制的前提下，在排污权交易平台上买卖主要污 染物排污权的行为。污染物排放总量控制是交易的前提条件，只有排污不突破总量，才能保 证环境质量的保持或改善，才不致于造成生态环境恶化，冲击人们正常生产、生活。排污权 交易主体包括排污单位、政府，政府与排污单位之间的交易有三种情况，一是政府将排污权 分配给排污单位，即排污权的初始分配，形成排污权交易的一级市场。二是政府的排污权储 备管理机构根据市场供求等原因将储备排污权指标出售给排污单位。三是政府的排污权储备 。 管理机构在特定条件下回购或强制回收排污单位的排污权。排污单位之间交易是排污权交易 最主要的形式，也是最活跃的部分，形成排污权交易的二级市场。排污权交易的一级市场和 二级市场是根据市场类型划分的，主要区别在于参与的交易主体不同和交易手段不同。在排 污权交易的一级市场上，所要解决的核心问题是公平与效率兼顾；在排污权交易的二级市场 上，所要解决的核心问题是提高效率1 4 。但是，无论何种方式交易，都必须在排污权交易平 台上实施，排污权交易平台指经过政府认定的具有排污指标核定、交易资格审查、排污数据 监控、交易统计、信息发布等功能的一个系统，包括资格被认定的交易机构、专业交易管理 人员、交易场所、监控系统等，所有交易之前必须经过环保行政主管部门的交易资格审查禁 止排污单位私下交易，维护交易市场稳定，从而确保污染物总量控制和减排目标任务的完成。 从理论上讲，社会团体、投机商、个人等非排污者参与排污权交易可以增大二级市场的活跃 程度，提高排污权交易的价格效率。虽然优点很多，但是在排污权交易市场发育初期，监管 制度不健全，市场承受波动能力差，为防止市场混乱，内蒙古自治区在排污权交易制度设计 时应暂不允许非排污单位参与交易，占用排污权指标。 ( 二) 基本理论概述 。 排污权交易制度的经济学理论主要有公共物品理论、环境外部性理论、产权理论、交易 1 公共物品理论 公共物品理论是研究公共事务的一种现代经济理论，理论研究始于萨缪尔森 ( s a m u e l s o n ) ，经马斯格雷夫( m u s g r a v e ) 等人的进一步研究，逐步形成和完善。此理论 认为公其物品具有两大特性，即消费的非竞争性与非排他性。消费的非竞争性意味着增 9 堕鍪查奎兰坌茎笪里堡主! 坚坠! 兰篁堡茎 加额外的消费者不会影响其他消费者的消费水平，或者说增加消费者的边际成本为零； 消费的非排他性意味着某物品的消费要排除其他人是不可能的。环境容量是指执行环境 质量标准，在一定的空间和时间范围内，环境所能承载的最大污染物负荷，具备资源属 性，有明确量的概念。根据具有非排他性、无偿性和不可分割性来判断，环境容量资源 属于公共物品。公共物品的消费理念使人们心安理得、不加节制的对环境容量资源进行 掠夺式使用，造成了过度使用和严重浪费。环境容量资源的稀缺性内在要求，必须量化、 物权化，实行有偿使用，合理开发和利用。 一 2 环境外部性理论 ，英国著名经济学家庇古( a r t h u rc e c i lp i g o u ) 在其代表作福利经济学中提出利用税收 解决外部性问题的思想，从社会资源最优配置的角度出发，应用边际分析方法，提出了外部 性理论即形成庇古税理论。我国在庇古税理论应用方面，更多地将其与环境污染治理联系在 一起，指出由于环境是一种稀缺的资源，企业对环境资源进行无偿使用导致了严重的外部不 经济性，当存在外部不经济效应时，政府向排污企业征税或收费，其税收标准应等于污染的 外部成本，从而使企业成本等于社会成本，从而将外部成本内部化。在此理论指导下建立起 来的排污收费制度已实行三十多年，为污染防治做出了巨大贡献。多年商议、几经波折的环 境税改革也是在排污收费制度基础上对庇古税理论的应用。 3 产权理论 英国新制度经济学创始人罗纳德科斯( r o n a l dc o a s e ) 提出现代产权理论，即科斯定 理，一直被认为是排污权交易的理论核心1 。科斯定理认为在某些条件下，经济的外部性或 日非效率可以通过当事人的谈判而得到纠正。只要财产权是明确的，并且交易成本为零或者 很小，那么，无论在开始时将财产权赋予谁，市场均衡的最终结果都是有效率的，实现资源 配置的帕雷托最优口3 。科斯定理向社会提供了一种通过市场机制解决外部性问题的一种新的 思路和方法，其理论指导和影响着各国、各地区排污权交易制度的建立和实施。环境容量资 源应该同水、矿产、土地一样属于国有，通过排污权指标核定和有偿使用使得“无形”的污 染物以排污许可证形式得以物权化。我团应创新、改革法律制度规定，尽快给予排污权交易 合法的地位，有利促进和保障环境容量资源作为商品在市场上的流通、交易，最大程度地提 高环境容量资源的配置效率。 一一一一一一一- 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 4 交易成本理论 交易成本理论是由英国新制度经济学创始人罗纳德科斯( r o n a l dc o a s e ) 提出，把 交易作为分析单位，围绕节约交易费用这一中心，找出区分不同交易的特征因素，然后分析 什么样的交易应该用什么样的体制组织来协调。通过建立一种无限期的、半永久性的层级性 关系，或者说通过将资源结合起来形成像企业那样的组织，可以减少在市场中转包某些投入 的成本。环境保护行政主管部门根据环境质量达标要求，核定出一定时期、一定区域范围内 的允许污染物排放量，即量化环境容量资源，然后以排污许可证形式分配到企业。当不同区 域、不同行业或者企业对同一污染物治理边际成本存在显著差异时，边际治理成本低的企业 将会节约出污染物排放指标，如果政府允许企业将富余指标拿到市场去卖，同时也允许那些 治理成本高、放大生产规模的企业去购买排污指标，如此，具有商品属性的排污权通过价格 杠杆和竞争机制的综合作用，完全可以在环境资源市场上自由流通。另外，排污权交易市场 建立和运行也需要分析和控制交易成本，市场交易成本主要包括排污权指标核定、污染物排 放监测、排放跟踪、交易平台等技术成本，还有限制交易规模、交易信息不对称、交易垄断 等损失成本。 5 排污权交易的作用机理 在自身利益最大化的驱动下，排污单位必将根据污染物的边际治理成本和排污权的市场 价格来决定，足购买还是转让排污权。而最终结果必然是，排污单位通过排污权的交易，调 节污染治理水平，使参与排污权交易双方的边际治理费用趋于相等，从而以最低的污染治理 费用，实现确定的环境质量目标。要达到减排目标，就需要企业采取一定的措施来减少污染 物排放，但是不同的企业减排的成本是不同的，企业比较各自的边际治理成本的大小和排污 。 权市场价格的高低，来决定是买进排污权还是卖出排污权，这样可以避免那些污物减排量多 的企业承受高成本。 用图卜1 来说明排污权交易机制的作用机理。图1 - 1 中，横轴表示企业的水污染物排放 量，纵轴表示边际治理成本，m c , 和肥代表两家企业减污的边际成本曲线。 为了方便比较，假定企业1 和企业2 的水污染物排放量是相同的，而他们每减少吨的 水污染物排放所花费的边际成本是不同的。d 点表示在不进行水污染物治理的情况下，企业 l 和企业2 的水污染物排放量，m c , 和肥曲线相交于d 点，表明不治理水污染物的情况下， 两家企业的边际治理成本都为零。由图l l 可知，随着水污染物排放量的不断减少，两家企 业的边际治理成本彳i 断增加。因为企业在治理所排放的水污染物时，最初只需加装简易的过 堕鍪直查兰坌茎篁墨堡- 圭! 丝坠! 堂堡垒苎 滤设备即可达到水污染物减排目的，但是随着减排量的不断增加，减排的难度也在加大，企 业需要加装大型的水污染物治理设备才能实现更进一步的减排，此后，如果再进一步减少水 污染物排放量，企业就需要改进生产工艺和提高生产技术水平，所以企业的水污染物边际治 理成本是递增的。 t 二 蠡 髯 凝 g 5 3 薯 韶4 3 圈1 1摊污权交易的作用车几理 水污染物捧放燕 假定当地环保部门给两家企业发放同样数量的排污权，如图卜l 中b 点所代表的量，由 于企业1 面临相对较高的边际水污染物治理成本，愿意为排放一吨污染物支付5 3 元，而该 排污权对于企业2 来说只值3 元。因此，企业2 会以3 元至5 3 元之间的价格向企业1 出售 排污权。假定图中a + c = 2 b ，那么最终通过市场机制，该排污权的价格会趋近4 元，在该价格 下，通过治污，企业l 排放a 单位的水污染物，企业2 排放c 单位的污染物，最终实现了水 污染物治理成本低的企业处理更多的水污染物，水污染物治理成本高的食业处理较少的水污 染物的目的。由图1 - 1 可知，排污权的均衡价格为4 元，该均衡价格和本模型中最终企业1 的边际治理成本相等，也和最终企业2 的边际治理成本相等，从经济学意义上来说，这样的 。结果是最优的。如果对这两个企业使用同样的排放标准，那么最终两家企业共需为此付出 8 3 元的治理费，显然高于运用排污权交易后8 元的总治理费用，而且排放标准运用之后造 成了两家企业边际治理成本的差异，这会引发不公平，从而影响企业实施排放标准的积极性。 可见通过排污权交易，可以在既定环境保护目标的前提下，减少环境治理成本，使得排 污权交易双方均获得一个交易净收益。通过这种方式，企业治污的积极性和效率提高了，而 总花费的治污成本比政府管制下的强制标准方式要低，因此，排污权交易机制通过排污权交 易达到了公平与效率兼顾的目的。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 国内外排污权交易的实践 。从二十世纪七十年代初期，美国就开始使用排污权交易经济政策，取得了很大成功，为 排污权交易制度在全球的推广起到了引领作用。澳大利亚、英国、德国、日本相继进行了排 污权交易机制的实践，也取得了满意的效果。 ( 一) 美国排污权交易的实践 1 9 7 2 年，美国为了通过新的环境政策来有效消减大气污染物排放量，开始实施污染物排 放总量控制制度，为排污权交易奠定了基础。1 9 7 5 年，美国开始尝试首先将排污权交易用于 大气污染源管理，并逐步建立排污权交易政策制度体系。1 9 8 6 年，美国联邦环保局发表“排 污权交易政策总结报告”，阐述了排污权交易政策的一般原则。1 9 9 0 年，美国为了有效地控 制酸雨、近地面臭氧浓度超标和p m 2 。5 超标、汞沉降等大气环境问题，通过了清洁空气法 修正案，为进一步推行总量控制和排污权交易制度奠定了坚实的法律基础。随后，排污交易 实践得以全面开展和推广，从起初的二氧化硫控制和排污交易扩展到氮氧化物、大气汞以及 二氧化碳的排放总量控制和排污权交易。经过不断完善，美国总量控制和排污权交易制度在 实践中日趋成熟，为有效消减大气污染物排放总量、改善空气质量发挥了不i 叮替代的作用。 分析美国3 0 多年的广泛实践，可以得出五条主要经验和启示。一是健全的法制环境是排 污权交易能够顺利进行的重要保证；二是规范的市场运行机制足排污权交易能够有效进行的 必要条件；三是先进的监测技术和完善的信息系统是排污权交易得以正常进行的主要技术手 段；四是政府的强制推动力量和有关部门对交易市场的科学管理，是排污权交易市场能够建 立和长期存在的基本前提；五是重视对经济理论的研究，有利于促进环境经济手段的实施。 经济学及相关经济建议与分析，在美国的环保工作中具有相当的地位和作用m 1 。 ( 二) 欧盟为主导的碳交易的实践 全球气候变化已经逐步变成科学界、政界、商界关注的重要问题之一。2 0 0 7 年联合国政 府间气候变化专门委员会( i p c c ) 第四次评估报告指出，气候变暖已经是一个可以证明的事 实。人为的气候变暖可能已经在全球尺度上对许多自然和生物系统产生影响阳1 。为了积极应 对气候变化，1 9 9 7 年在日本京都召= f ：气候框架公约第三次缔约方大会，会 二通过国际性 公约，签定京都议定书，为各罔的二氧化碳排放最规定了标准，即：在2 0 0 8 年至2 0 1 2 年 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 间，全球主要工业国家的工业二氧化碳排放量l 匕1 9 9 0 年的排放量平均要低5 2 。欧盟1 5 国承 诺2 0 0 8 - 2 0 1 2 年将温室气体的排放量在1 9 9 0 年基础上减少8 。至u 2 0 0 9 年2 月，一共有l8 3 个国 家通过了该条约( 超过全球排放量的6 1 ) ，美国以“减少温室气体排放将会影响美国经济 发展”和“发展中国家也应该承担减排和限排温室气体的义务”为借1 ：3 ，没有签署该条约。 京都议定书签定以后，欧盟签约国家一直积极培育和发展欧盟温室气体排放权交易市场， 目前，已建立起国际碳排放交易的主要市场有阿姆斯特丹的欧洲气候交易所，法因的未来电 力交易所、德国的欧洲能源交易所。2 0 1 0 年全球实现碳排放权交易6 9 亿吨二氧化碳当量，全 球碳排放权交易成交额同比增加了5 ，达至1 j 9 3 0 亿欧元，合1 2 0 0 亿美元，碳市场成交额增加 的原因是碳价格在2 0 1 0 年有所上升。b n e f ( 彭博新能源财经) 认为，2 0 11 年全球碳市场将 重拾增势，达到1 0 7 0 亿欧元，约合1 3 6 0 亿美元的交易额， ：匕2 0 1 0 年增长1 5 。这一增长的动 力很大程度上来自e ue t s 公用事业津贴的提高。欧洲市场占2 0 1 0 年全球碳交易总额的8 1 ， 仍然在主导碳市场。考虑到其他国家，尤其是美国、日本和澳大利亚碳排放立法难有进展， 这种趋势还将持续至t j 2 0 2 0 年【l 州。 通过美国的排污权交易实践可以看出，1 9 9 0 年清洁空气法案修正案第条对排污 权交易做出了明确的规定，作为排污权交易实施条什的相关政策，如州实施计划、许可证制 度等也被纳入该法的框架之中。完备、明确的法律依据是s 0 2 排污权交易政策有效实施的基 础。长达4 0 0 多页的清洁空气法案1 9 9 0 年修正案充分体现了美国法律条款详细、具体 的特点，其中明确地规定了通过排污权交易政策来实现s 0 2 的总量控制f 1 标，并授权环保局 具体实施、管理。在实施s 0 2 交易政策的细节上，修正案列出了必须参加交易体系的电厂清 单，规定了许可证的分配原则、计算发放、拍卖许可证的数量、受限制电厂的连续豁测要求， 超证排放的惩罚措施等 1 9 】。这些法律条款为交易政策的实施提供了有力的法律保障。美国的 这个成功经验是值得我们借鉴的。 1 我国排污权交易的基本做法 ( 三) 国内排污权交易的实践 “九五”以前，我国实行的是要求污染源达标排放为主的污染物浓度控制制度，但随 着 二业化和城市化的加速发展，污染物排放总量不断增大，环境容量对社会经济发展的约束 越来越明显。从“九五”开始，我国开始逐步实施污染物排放总量控制制度，经过十多年的 实践，我目总量控制制度不断完善，“十一五”期问，国家把二氧化硫和化学需氧昂两项主 1 4 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 要污染物指标排放总量消减1 0 确定为国民经济社会发展的重要约束性指标，标志着总量控 制已成为我国环境管理的核心。总量控制制度在我国的全面实施，极大促进了排污权交易制 度的建立和发展。总体来讲，我国总量控制和排污权交易制度经过多年实践，已取得一些重 要的突破和进展。 1 9 8 7 年，上海市阂行区进行了企业之间水污染物排放指标有偿转让的尝试。1 9 8 8 年， 原国家环保局颁布实施水污染物排污许可证管理暂行办法规定：“水污染物总量控制指 标，可以在本地区的排污单位间互相调剂”。1 9 9 1 年，在1 6 个城市进行了大气污染物排放许 可证制度的试点工作。1 9 9 4 年又在包头、开远、柳州、太原、平顶山、贵阳6 个城市开展了 大气排污交易的试点工作，取得了初步经验。“十五”期间，我国环保工作重点转到污染物 排放总量控制，原国家环保总局提出通过排污许可证制度促进总量控制工作，通过排污权交 易试点完善总量控制工作，先后在江苏、浙江、山西、山东开展了电力行业二氧化硫排污交 易试点研究。“十一五”以来，国家环保战略从传统的行政手段向注重综合利用法律、经济、 技术和必要的行政办法解决环境问题，各级政府日益重视市场对环境资源配置的基础性作 用，开展排污权交易已成为我国近期深化经济体制改革的重点工作之一。在此背景下，江苏、 浙江、推进、湖北、湖南等作为国家排污交易第一批试点省份，开展了大鼍尝试性工作，出 台了排污权有偿使用和交易的管理办法和细则，为全国排污交易政策的推行积累了重要经 验。与此同时，各大产权交易所及投资公司看到了排污权交易市场蕴含的巨大商机，也纷纷 推波助澜，相继成立了北京环境交易所、上海环境能源交易所，天津排放权交易所、湖北环 境资源交易所等。然而，适应我国国情的排污权交易市场机制尚未真正建立，各试点地区政 策、方法和内容相差很大，交易形式“五花八门”，亟待加强交易制度的理论研究，保障交 易试点成效。 7 2 我国排污权交易实践的特点和启示 。 目前，我国排污权交易制度实践呈现【q 四个特点，一是国家层面缺少具体政策制度指导， 到目前还没有出台开展排污权交易的全国性指导意见、部门规章、指导性文件等；二是全国 呈现出“试点多、交易少”、“有规则、无交易”、“保经济、压环境”的特点。一些地 区、城市并不具备开展排污权交易的条件，盲目跟风，往往做上一笔便偃旗息鼓。地方政府 因为各种理由不支持排污权交易，或者遇到利益争议不是依靠市场而是行政干预，结果严重 影响市场活力；三是发达地区诸如浙江、江苏，省级排污权交易按兵不动，地市级和县市级 排污权交易活跃。这，j 孑发达地区县域经济强盛有关，而且在出台排污权交易相关管理办法、 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 _ - _ _ - _ - _ i _ 。_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ - _ _ _ _ i _ _ _ _ _ - _ - _ _ _ _ i - _ - _ _ _ - 。_ - 。_ _ _ _ _ 。_ _ 。_ _ - _ 。- 。 一。1。-。-。一 资金管理、交易价格方面，基层往往更有灵活性和效率；四是东部沿海发达地区排污权交易 比西部经济欠发达地区交易活跃。除了受经济实力影响外，创新改革意识之间的差距也是重 要因素。 我国排污权交易制度实践启示，要发挥排污权交易制度的优越性，首先是地方领导需要 树立正确的发展观和政绩观。在以往的片面追求经济增长的发展观指导下，是“只要g d p ， 哪管青山绿水”，环境污染不影响位置，做官就靠g d p 。重经济、轻环保，走的是一条边发 展经济边污染环境的不可持续发展的断头路，如此意识形态，排污交易无从深化。只有地方 领导尤其是“一把手 真正以科学发展观为指导，保护环境和发展经济统筹协调，并重发展， 才有可能建立真正的排污权交易交易市场。 ( 四) 实施排污权交易的利弊分析 1 常见环境保护手段的比较 常见的环境保护手段主要有三种，一是管制手段，就是法律和行政上的强制机制，它是 一种刚性约束机制，是实施管制的主体( 一般足围家行政机构) 根据有关污染物排放的法律、 法规和标准，对排污者的行为加以约束和限制。二是庇古手段，就是以征税和补贴为基本内 容的手段，征税手段就是针对排污者污染物排放的负外部性，通过征收相当于此负外部性的 污染物排放税来将外部成本内部化；补贴手段，就是针对排污者污染物治理的i e ； l - 部性，通 过给，相当于此讵外部性的污染物治理补贴来将外部收益内部化。通过这种外部性的内部化， 使得厂商能向主地依据成本收益原则来控制污染物排放。三是科斯手段，就是以协商和交易 为基本内容的手段。把外部性的影响作为一种财产权明确下来，通过排污者之间的自愿交易 一 而实现外部性的问题内部化。三种手段的优缺点比较见下表。 环境保护手段的特征比较比较n 们 内蒙古火学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 2 实旅排污权交易的优越性 排污权交易机制的优越性体现在一是可以充分利用市场机制的调节作用公平高效地配 置环境资源。通过高污染治理成本的厂商向低污染治理成本的厂商购买排污权的方式，对污 染治理量大的厂商进行经济补偿，这样使得全社会总的污染治理成本最小化，同时达到环境 容量资源的最优化配置。在给定一个地区污染总量的条件下，排污权交易还能更公平和有效 地在现有污染者之间，现有和未来的污染者之间合理有效地进行排污总量的分配。在分配排 放许可时，那些不能有效减排的污染者，没有资格比有效减排的污染者享有更大的环境容量， 。 这就体现了排污权交易机制的公平性。那些能够较经济地减排的污染者可将其拥有的允许排 放量出售给处理费用高的污染者，从而使区域的污染治理经济有效。二是有利于增强政府对 排污总量的宏观调控能力，降低政府的管制成本。在排污权交易机制中，政府的主要职能是 确定和调节排污总量，进行初始排污权分配，以及对排污单位的监测和对排污权交易市场的 监督。这样，政府就不必直接干预具体企业的生产和排污，降低了政府的管制成本。政府还 可以通过在排污权交易市场中买卖排污权，对环境保护中出现的问题作出及时的反应。例如 环境质量标准偏低时，政府可以买进排污权；环境质量标准偏高时，政府可以卖出排