（公共管理专业论文）业主委员会自治管理的研究——以上海市虹口区为例.pdf

摘要 摘要 随着物业管理行业的全面发展及业主维权意识的不断提高，物业管理领域 的投诉和纠纷正在不断上升，矛盾的激化已经影响到社区业主的生活环境。业 主委员会作为连接业主与物业管理公司之间的纽带，它的良好运作将关系到一 个小区的安定和团结 业主委员会是沟通业主和物业管理公司的桥梁，代表和维护着房地产产权 人、使用人的合法权益。它在相关机构的指导下负责制定业主委员会章程，选 择物业管理企业，监督居住小区物业管理工作的实施，对物业管理企业进行检 查和监督，协助物业管理企业进行管理工作。可以说，业主委员会是整合广大 业主的共同意愿，维护广大业主合法权益的有效组织形式。它的存在有利于明 确业主与物业管理公司之间的责、权、利关系；有利于促进形成物业管理市场 竞争机制，在物业管理市场中发挥着重大作用。并且，随着国内物业管理法律 法规体系的完善，业主委员会的法律地位将会得到更加明确的保障。强调业主 享有的权益，同时明确业主承担相应的义务、遵循权责一致的原则，是业主大 会、业主委员会规范运作的关键。 本文运用公共管理的伙伴关系治理模式、公共政策分析理论对虹口区业主 委员会的运作方式、存在问题、成因分析、法律地位、政策评议、案例分析、 海外成功经验和政策建议的研究，提出进一步完善政策法规、加强业主委员会 管理的发展建议。 关键词：管理与服务，业主委员会 a b s t r a c t a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fr e s i d e n t i a lp r o p e r t ym a n a g e m e n ta n d r e s i d e n t si n c r e a s i n gc o n s c i o u s n e s so nr i g h t s p r o t e c t i o n ，t h e r eh a sb e e n i n c r e a s i n gc o m p l a i n t sa n dd i s s e n s i o no nr e s i d e n t i a lp r o p e r t ym a n a g e m e n t t h ec o n f l i c t sh a sa n e g a t i v ei m p a c to nt h el i v i n ge n v i r o n m e n to fc o m m u n i t y r e s i d e n t s b e i n gab r i d g eb e t w e e nt h er e s i d e n t sa n dp r o p e r t ym a n a g e m e n t o f f i c e ，t h ee f f e c t i v eo p e r a t i o no fp r o p r i e t o rc o 删n i t t e e p l a y sa n i m p o r t a n tr o l eo nt h eh a r m o n ya n du n i t yo ft h el o c a lc o m m u n i t y a sab r i d g eb e t w e e nt h er e s i d e n t sa n dp r o p e r t ym a n a g e m e n to f f i c e ， t h ep r o p r i e t o rc o m m i t t e er e p r e s e n t sa n dm a i n t a i n st h el e g i t i m a t er i g h t s a n di n t e r e s t so fe s t a t ep r o p e r t yo w n e ra n du s e r s i ti sr e s p o n s i b l ef o r t h ec r e a t i o no fp r o p r i e t o rc o m m i t t e ec h a r t e r ，s e l e c t i o no fp r o p r i e t o r c o m m i t t e eo f f i c e ：s u p e r v i s i o no nt h eo p e r a t i o no fr e s i d e n t i a lp r o p e r t y m a n a g e m e n ta sw e l la so v e r s e e i n ga n da s s i s t i n gt h en o r m a ld a y - t o - d a yw o r k o fp r o p r i e t o rc o m m i t t e ee n t e r p r i s e s t h ep r o p r i e t o rc o m m i t t e ei sb e i n g v i e w e da sa ne f f i c i e n to r g a n i z a t i o nt oi n c o r p o r a t ea n dm a i n t a i nt h e c o m m o nt h ew i l la sw e l la st h el e g i t i m a t er i g h t sa n di n t e r e s t so fe s t a t e p r o p e r t yo w n e r t h ee x i s t e n c eo ft h ep r o p r i e t o rc o m m i t t e ei sc o n d u c i v e t ot h ec l e a rd e f i n i t i o no nt h er e s p o n s i b i l i t i e s ，r i g h t sa n di n t e r e s t s o ft h ee s t a t eo w n e ra n dp r o p e r t ym a n a g e m e n to f f i c e ：c o n d u c i v et ot h e f o r m a t i o no fc o m p e t i t i o nm e c h a n i s mo fp r o p e r t y m a n a g e m e n tt r a d ea n d m a r k e ta n dt h u sp l a y sa ni m p o r t a n tr o l ei nt h ep r o p e r t ym a n a g e m e n tm a r k e t m o r e o v e r ，w i t ht h eo p t i m i z a t i o no f d o m e s t i cr e a le s t a t ep r o p e r t y m a n a g e m e n tl a wa n dr e g u l a t i o n s 。t h el e g i t i m a c yo fp r o p r i e t o rc o m m i t t e e w i l lb em o r es e c u r e d t h ek e yo p e r a t i o no ft h ep r o p r i e t o rc o m m i t t e el i e s i ne m p h a s i z i n go nt h er i g h t sa n di n t e r e s t so fe s t a t eo w n e ra n di nt h e m e a n t i m ec l e a r l yd e f i n i n ge s t a t eo w n e r sr o l ea n dr e s p o n s i b i l i t i e st o a b i d eb yt h ep r i n c i p a lo nt h er i g h t sa n dr e s p o n s i b i l i t yc o n s i s t e n c y t h ed i s s e r t a t i o na p p l i e sp u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r y ，p u b l i cp o l i c y a n a l y s i st h e o r ya n dr e s e a r c ho nt h eo p e r a t i o nm o d e ，e x i s t i n gp r o b l e m s ， r o o tc a u s eb r e a k d o w n ，l e g i t i m a c y ，p o l i c yc o n s u l t a t i o n ，c a s es t u d y ， s u c c e s s f u lo v e r s e a se x p e r i e n c e ，a n dg o v e r n m e n t a la p p r a i s a l so fh o n g k o n g d i s t r i c tp r o p r i e t o rc o m m i t t e et ob r i n gf o r w a r dd e v e l o p m e n ta d v i c ea n d s u g g e s t i o n so nf u r t h e ro p t i m i z a t i o no fl a wa n dr e g u l a t i o nt os t r e n g t h e n t h em a n a g e m e n to fp r o p r i e t o rc o m m i t t e e k e yw o r d s ：m a n a g e r m e n t s e r v i c e 。p r o p r i e t o rc o m m i t t e e i l l 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名： 肿弓月卯日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 形 年月日 d 2 t 哕年多月f0 日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均己在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 躲瞅侵 占一7 年乡月7 驴 日 第1 章绪论 第1 章绪论 随着我国住房制度改革的不断深化，物业管理行业从无到有得到了迅速发 展。物业管理作为一种新型管理服务体制，与传统的房产管理相比，最基本的 特点就是物业专业管理与业主自治管理的结合。它改变了过去单纯依靠政府部 门对住宅进行管理的模式。业主委员会( 以下简称“业委会”) 的诞生是这种 发展的必然产物，是居民参与社区管理和基层民主自治的重要载体。加强业委 会规范运作管理是构建和谐社区的基础，业委会能否规范运作，关系到居民区 的稳定大局。目前，居民区业主队伍正在日益壮大，业主大会、业委会在居民 区中的作用日益凸现，如何正确指导业委会的组建和运作，已经成为地区党组 织和政府基层工作的重要课题。 1 1 研究背景 2 0 0 3 年9 月1 日，国务院物业管理条例正式实施，这标志着我国物业 管理步入规范化、法制化发展的新时期。2 0 0 4 年8 月1 9 日，上海市人大常委会 通过了上海市住宅物业管理规定，则更是结合上海物业管理的实际，对全 市物业管理的规范运作和健康发展起到了极大的推进作用。其中，业主大会、 业主委员会作为以上两部法规所确定的业主对所居住小区进行自主管理的根本 制度，则是住房制度改革深入实施，物业管理行业快速发展的必然结果，也是 我国社会民主化进程中的一个重要标志。 1 2 主要研究目的和意义 业主大会、业委会作为一种新生事物，无论是法规的完备性还是操作的完 善性，都还处于探索阶段。从目前业委会运作管理和服务的状况看，其中还存 在相当多的问题亟待深入研究，如部分业委会组成人员的素质参差不齐、维权 过程中违背“权利与义务平等”的基本法律原则、业委会与物业管理相互掣肘、 业委会与居委会之间职能交叉、物业公司与居委会之间多头管理等，造成业主 利益无法实现。此外，现阶段法规条例中存在的立法缺陷，也给业委会的实际 第1 章绪论 运作和物业公司的经营管理带来影响。这些问题如果不能及时加以解决，就会 不断造成矛盾的产生和累积，严重影响社区安宁和社会稳定，甚至会危害基层 政权建设 基于以上，业主委员会的重要性以及理论和实践中的诸多问题，促成了研 究业主委员会的初衷。对业主委员会运作情况的分析，有助于加强我们对物业 管理市场的深度了解，找出制约物业管理发展的症结，从而推动我国物业管理 的健康、快速发展。 1 3 研究思路和方法 本文拟用公共治理模式中的伙伴管理治理模式和公共政策分析理论，通过 分析物业管理公司、业主委员会、社区居委会、政府主管部门等利益相关者的 平衡点，评估 上海市住宅物业管理规定，从参与主体分析、政策法规评估 角度出发，完善公、私域部门、公域部门之间、政府与业委会n g o 组织之间的 沟通机制，发现业主委员会自治管理中存在的问题，及时采取对策，为完成住 宅物业管理提供政策保障，从而更好地发挥业主委员会在住宅物业管理发展中 的重要作用。 1 4 研究框架 本文主要以虹口区业主委员会的运作情况为研究对象，通过分析海外业委 会成功经验、业委会参与主体、运行情况、存在问题、政策评议和政策建议的 研究，提出进一步完善政策法规、加强业主委员会管理的发展建议。 本文分为八章 2 第1 章绪论 分析公共选择与代议制理论在业主委员会管理中的应用 u 研究海内外成功管理经验与做法 u 重点阐述上海市、虹e l 区业主委员会运作现状 u 业主委员会运作中的问题成因分析 u 运用后评估方式综合评价现有政策 u 从不同层面对加强业主委员会管理提出建议 u 结论与展望 3 第2 章论文研究的理论基础和发展实践 第2 章论文研究的理论基础和发展实践 2 1 理论依据 2 1 1 公共选择理论( p u b l i cc h o i c et h e o r y ) 1 公共选择理论兴起的背景和原因 2 0 世纪7 0 年代兴起的公共选择理论的出现源于经济学家对政治现象的思考 它是一个应用经济学的理论假定和方法来研究非市场决策或公共决策问题的新 研究领域。经济学家重新定义了活动在政治舞台上的人的形象，由此开拓了对 诸如投票、选举、官僚行为等一系列政治现象的新的观察视野。因此，可以把 公共选择理论看作一个政策科学学派，看作政治学和经济学的交叉研究领域。 根据研究方法和主要理论观点上的差别，可以把公共选择理论分为三个学 派，它们是罗切斯特学派、芝加哥学派和弗吉尼亚学派。 ( 1 ) 罗切斯特学派。这一学派的代表人物威廉赖克( w i i i i a mr i k e r ) 在1 9 6 2 年应用博弈论来批评道恩斯的民主的经济理论，始为人所知。除赖克外，沃尔 德舒克( o r d e s h o o k ) 、布莱姆斯( b r a i n s ) 、黑利希( h i n i c h ) 、阿兰森( a r a n s o n ) 等 人也可划归这一学派。他们都喜欢称自己的治学领域为”实证的政治理论” ( p o s i t i v ep o l i t i c a lt h e o r y ) ，并善于用博弈论等抽象的语言来描述选举、 政党策略、投票机制、共谋行为、立法活动和官僚体制等现实的政治、法律过 程，但批评者常常指责他们的理论离现实太远。 ( 2 ) 芝加哥学派。公共选择理论的芝加哥学派同新古典微观经济学上的芝加 哥学派是部分重合的。对制度现实的关注是这一学派一贯的传统。芝加哥学派 的学者们，包括斯蒂格勒( g e o r g es t i g l e r ) 、贝克尔( b e c k e r ) 、佩尔茨曼 ( p e l t z m a n ) 、巴罗( b a r r o ) 、兰德斯( l a n d e s ) 和波斯纳( p o s n e r ) ，将价格理论的 基本原则和方法直接用于对政治和法律过程的分析之中，对美国的司法活动产 生了最直接的影响。 ( 3 ) 弗吉尼亚学派。以布坎南和塔洛克为首的弗吉尼亚学派对公共选择这一 学科的形成和发展做出了决定性的贡献。如果说前述众多学者是因为用了经济 学的方法和原则来分析政治、法律问题而被认为对公共选择理论的发展做出了 4 第2 章论文研究的理论基础和发展实践 贡献的话，布坎南和塔洛克则是以他们有意识地建立和完善”公共选择这一独 立研究领域的持续不断的努力而著称的。 2 公共选择理论的界定 公共选择理论是一个应用经济学的理论假定和方法来研究非市场决策或公 共决策问题的新研究领域。我们可以把公共选择理论看作一个政策科学学派， 看作政治学和经济学的交叉研究领域。 公共选择理论是对政府决策过程的经济分析。( 本质) 公共选择理论的核心是对投票及其相关决策程序的研究。( 核心政府决策) 公共选择理论是研究集体决策的科学。( 决策方式) 两层含义： ( 1 ) 集体性。单个人自己的决策不在考虑范围之内，但凡是有人群的地方 集体决策就不可避免，因而公共选择成为必需的； ( 2 ) 规则性。决策就是指定规则，在人与人之间存在偏好差异的情况下， 必须决定规则以使人们的行为协调起来，因此，人们必须进行决策以选择那些 能够反映和满足一般人偏好的规则。公共选择研究的集体决策范围包括国家、 政府国防警察消防教育环保财产权分配等等政治问题。 公共选择指在市场经济条件下，以个人利益最大化为内在动力，通过民主 投票实现的对公共经济的合理决策。( 经济分析的前提) 公共选择理论主要是运用了经济学的分析方法来研究政治问题。它的研究 方法归纳起来主要有以下三点： ( 1 ) ”经济人”假设。众所周知，经济学分析是建立在经济人”假设之上的。 这一假设认为，人们总是尽可能地利用自己的一切资源去获取自身效用的最大 化。公共选择理论坚持经济学对人性的这一概括，把”经济人”假设扩大到人们 在面临政治选择时的行为分析。 ( 2 ) 个人主义的方法论。这种方法论认为人类的一切行为，不论是政治行为， 还是经济行为，都应从个体的角度去寻找原因，因为个体是组成群体的基本细 胞，个体行为的集合构成了集体行为，在公共选择理论将个人主义的分析方法 带人政治学之前，传统的政治理论一直主要采用集体主义的分析方法。 ( 3 ) 交易政治学。公共选择理论用交易的观点看待政治过程，把政治过程看 作是市场过程。只不过市场过程的交易对象是私人产品，而政治过程交易的对 象是公共产品。进人政治领域的人们也有各自不同的价值观和偏好，这些价值 5 第2 章论文研究的理论基础和发展实践 观和偏好都应受到承认和尊重。 3 公共选择理论的特点 ( 1 ) 前提 人都是理性行为者，其行为的目的是谋求私利的最大化。 政治领域中的人，即政治家、文官及其他国家( 政府) 代理人同私人经济 中的是人一样的，都是“经济人”，均以追求个人利益最大化为目标。 政治家追求选票最大化，选民追求投票净利益最大化，执行决策的政府官 员追求预算最大化 ( 2 ) 理论特点 公共选择理论的重心不在于价值判断，也就是它并不纠缠与国家或政府这 样做是否会比那样做好。它关注的是作为集体的国民为什么选择这样而不是选 择那样。 4 公共选择理论对公共政策研究的贡献 公共选择理论对于公共政策研究具有可借鉴之处： ( 1 ) 公共选择学者从经济学的假设、理论和方法入手来研究政治和公共决 策问题，为公共政策和政治学研究提供了一个新的视野、新的研究途径；他用 方法论个人主义来取代作为传统政治学主导途径的方法论集体主义，是对公共 政策研究政治学途径的有益补充或扩展。 ( 2 ) 公共选择学者丰富了当代政策科学和政治学理论，如它的非市场决策 理论、政府失败论、国家与政党理论、投票规则的损益分析、官僚体制与代议 制民主的分析，扩展或补充了当代政策科学和政治学的理论研究。 ( 3 ) 有助于对当代西方国家公共政策过程的本质及其局限性的认识，也加 深了对人类公共决策过程及其规律性的认识。 2 1 2 代议制民主( r e p r e s e n t a t i v ed e m o c r a c y ) 1 代仪制民主产生的背景和原因 民主一词来源于古希腊，原意是人民的权力或人民的统治。民主概念起初 指公民直接行使权力的政治形式，可以说，所谓民主最初指的就是直接民主。 在民主发源地的古希腊和罗马城邦中实行的都是直接民主。从历史发展的进程 来看，民主并不仅仅是一种统治的形式，作为国家制度的政治民主只是民主的 历史形态之一。从发生学的角度进行研究，民主最初是人类在生产、生活交往 6 第2 章论文研究的理论基础和发展实践 过程中组织集体活动的一种形式，主要存在于集体决策的过程中。 作为集体决策机制的民主，诞生于所谓的“大树底下的民主”，即集体对 某些关涉到集体中的每个成员利益的问题进行决策时采纳的一种决议机制和规 则。集体决策的产生来源于人们在产生、生活中对于因个人无法或无力而只能 通过集体组织来实现或增进集体成员的的相容性利益或共同利益的需要。这时 的集体通常是由为数不多的人员组成，集体的成员可以面对面地进行商讨、争 论和达成共识。 在集体成员互相之间能够进行直接互动时，直接参与决策是可行的。但是， 当一些集体事务的范围超出了集体成员之间的互动时，也既伴随着社会生活进 入政治社会时，情况发生了变化，民主也开始转向以政治民主为主要形式。 在大规模的集体行动中，一方面，由于人口规模扩大，公共决策的内容不 得不减少，只对关涉全体成员的重大利益的事项进行全体集会商讨。另一方面， 对于一些日常性的事务，则由一些常设性的公共机构来承担。这种情况最典型 的例子就是古希腊和罗马城邦中的城邦民主。 在希腊，城邦是公民的自治团体。城邦规模狭小，公民是城邦居民中的一 个狭隘的特权集团。公民通过亲自参加公民大会( e c c l e s i a ) 和陪审法庭等机构 掌握国家( 城邦) 最高权力。在雅典民主最盛时，不仅立法和司法权由公民直接 行使，即使行政权也不是掌握在职业官吏手中，而是由公民按亚里士多德所说 的“轮番为治”原则执掌。在伯里克利时代的雅典，除少数例外( 将军、财务官) ， 公职人员都由抽签选举，有的按日轮值。 罗马虽然不是典型的直接民主，元老院和高级官员掌握着巨大的权力，人 民大会远没有希腊城邦公民大会那般压倒优势的权力。但罗马的人民大会 ( c o m i t i a ) 不是代表机构，而是公民直接行使权力的机构。人民大会采用两级投 票制，即公民们先在库里亚、百人队或特里布斯( 部落) 内投票，然后再按上述 各团体投票。但是与代议制民主不同，公民们不是把权力委托给代表，而是亲 自到罗马城特定集会地点直接行使权力。当罗马国家的规模已经扩展到十分庞 大时，罗马人仍采用这种民主形式。古人的想象力似乎无法超越这种“亲自到 场”的行使权力的方式。 在城邦社会中，公民仅仅保有了对重大事项的实际决策参与权。一定程度 上，城邦中的执行机构已经代理了日常性事务的管理权，逐渐开始孕育出现代 代议制的因素。 7 第2 章论文研究的理论基础和发展实践 古代的直接民主随城邦的解体而消逝，民主在中世纪末期再生时便采取了 代议制形式从历史的观点看，近代普遍流行的代议制民主( 间接民主) 是民主 的变种在近代社会中，在集体活动过程中，人们发现通过自己可以直接参与 集体决策和管理过程，同时也可以请求他人代替自己进行决策和管理，而且， 在许多情况下，他人的决策和管理过程得到的效果往往比自己要理想得多，特 别是当他人在才智、学识和能力上超出自己的时候。因此，如果发明一种能够 控制代表自己从事决策和管理的某些人的机制，使之服务于自己的利益，那么， 在不需要自己直接参与决策和管理时，或者在一个大规模集体中自己不直接参 与决策也能够实现自己的利益。这样一种机制就是现在在政治生活中被普遍采 用的代议制。 近代民主思想家虽然承认国家权力属于人民，但他们几乎众口一词，认为 人民不适合直接掌握国家权力。他们认同中世纪成长起来的代议制民主，由人 民选举出代表掌握国家权力。公民的民主权利体现在他们选举代表的权利上。 代议制民主方案的出现，使近代思想家解决了一个困扰民主制度拥护者的一个 难题，即在理论上必须承认人人平等，但在实践上，只能由少数精英掌握国家 权力。 在创建代议制民主的那些政治家的心目中，实行代议制民主的一个理由是 防止所谓“暴民”政治。近代民主在理论上是全民的民主、平民的民主，而不 是古代的特定身份集团的民主或中世纪的贵族民主。但在实践上，必须在平民 大众与国家最高权力间建立一个隔离缓冲带。在西方政治传统里，对所谓“暴 民”政治的恐惧不次于对个人专制的厌恶。代议机构被视为遏制“暴民”无理 性行为的“马勒” 实行代议制民主的另一个绝对的理由在于，近代民族国家地域广大人口众 多，经济发展和社会交往水平以及交通通讯等技术手段的限制，使直接民主在 实际操作上是不可能的。 2 代议制民主的理论来源 代议制的原则基于委托一代理关系，而委托一代理关系来源于社会生活中 的契约观念。在社会生活中，人们期望实现自己利益的最大化，但是由于缺乏 能力和技术，或者在一个大规模的社会中无法直接参与决策，于是需要一种中 介途径。这种中介途径就是以契约的方式通过委托代理过程实现。 经过社会成员之间的协商，人们达成一种契约，契约规定：每一个成员既 第2 章论文研究的理论基础和发展实践 委托人把自己的全部或部分权利转让给集体或被委托者既代理人，代理人从事 活动以实现委托人的利益，并对委托人负责。由于行动的不可分割性，原则上 被委托人活动的范围仅仅是委托人进行委托的权利范围，被委托人服从委托人 的指令，委托人通过定期重新订立契约以及其他的措施行使监督控制权。 契约论的提倡者卢梭指出了契约的宗旨：“要寻找出一种结合的形式，使 它能以全部共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一 结合而使每一个与全体相联合的个人又只不过是在服从自己本人，并且仍然像 以往一样的自由。” 卢梭只是指出了契约的一个方面的作用，实际上，契约的订立更多的是为 了实现个人所不能和无力实现的利益。当契约订立的一方是政府或国家时，便 产生了政治生活的代议制。代议制通过人民选举出一群人来管理政府，后者的 权利来源于人民并对人民负责。代议制在原则上保留了社会成员对公共生活的 决定权，使人们仍然可以参与公共事务的管理，只不过，它把民主由直接变为 了间接，但这种代议制是大规模的民主社会的必然结果。 英国思想家j s 密尔所著的代议制政府无疑是代议民主制政治理论 发展历史上的一部里程碑式的著作。密尔在这部书里，系统地整理了前人的理 论，同时进一步阐发出自己的代议民主制理论，并针对英国的代议民主制制度 的建设提出了大量有现实意义的改进办法。 密尔开篇即证明，政治的艺术也是一种选择的艺术，而如果这种选择有某 种可资判别的标准，那么可以肯定，一般地说，理想上最好的政府形式是代议 制政府，因为，“不难表明，理想上最好的政府形式就是主权或作为最后手段 的最高支配权力属于社会整个集体的那种政府；每个公民不仅对该最终的主权 的行使有发言权，而且，至少是有时，被要求实际上参加政府，亲自担任某种 地方的或一般的公共职务。” 3 而这样一类目标正是代议制政府所追求的，并 且到目前为止，这些目标在代议制政府下面得到了最大程度的实现，这一点甚 至是直接民主制也无法企及的。 3 代议民主制理论的基本原则 代议民主制在制度上的实现，是种种复杂的历史和文化的原因促成，我们 在研究制度的成因与建构方面，往往时常忽视，但同时其本身又是非常重要的， 是代议民主制理论在人们的政治文化意识层面的核心价值准则，即支撑这一制 度的一系列政治价值与目标。 9 第2 章论文研究的理论基础和发展实践 第一个准则是主权在民的原则。毫无疑问，代议民主制的问题是在建设民 主政治这一大问题之下进行讨论的。言及政治民主的问题，源头可以上追到古 希腊。学界一般都认为，民主的体制和民主的词源一样，发源于古希腊。“民 主( d e m o c r a c y ) 一词首先出现于古希腊，源头出自希腊文d e m o k r a t i a ，实由d e m o s ( 意为人民和。地区) 与k r a t o s ( 意为权力和统治) 二词合并 而成，其基本的含义就是人民的权力、人民的政权或人民进行统治、 治理。”词汇的出现并非无源之水，它体现出，这种体制在古代社会已经初 具雏形。可是民主这一政治学理念究竟是否从一开始即是一个可以被明确界定 的概念，民主的观念和制度是否在历史上几乎一成不变地承袭下来，仍然是一 个悬而未决的问题。不同的意见照例存在着，如乔萨托利所言：“我们在希 罗多德那里看到了与君主政体或寡头政体相对应的民治或多数统治政体。从那 以后，尽管它被埋没了一个十分漫长的时期，却仍然是政治用语中的一员。但 在如此漫长的生命过程中，。民主自然吸收了形形色色的意义，它们涉及到 完全不同的历史背景，也涉及到完全不同的理想模式。”他认为，古代的民主 和现代的民主，其地理、人口、组织甚至价值都大相径庭。不过我们仍然有理 由认为，代议民主制作为民主理念在近现代民族国家中的制度体现，其民主的 精神在实质意义上如同“民主”这一词汇在词源意义上一样，同古代希腊保持 了藕断丝连的联系。在最根本的意义上，无论是古代的还是现代的民主理念， 都将这种决策体制的最终决定权归于全体民众。虽然现代的国家在幅员和人口 方面都不可能象古希腊那样实行直接的民主制，但是根本的主权原则仍然是同 样的。密尔在经典的代议民主制理论著作代议制政府中写道：“显然能够 充分满足社会所有要求的唯一政府是全体人民参加的政府；任何参加，即使是 参加最小的公共职务也是有益的；这种参加的范围大小应到处和社会一般进步 程度所允许的范围一样；只有容许所有的人在国家主权中都有一份才是终究可 以想望的。”密尔这一段话，再清楚不过地表明，代议民主制体制的首要原则 是要保证国家的主权充分持久地保留在全体民众手中。 同第一个原则相联系，从洛克那个时代以来，关注实实在在的个人生存与 福利的价值观在政治思想与政治制度中的地位已经达到前所未有的高度。对自 由主义者而言，一切制度都只是手段而不是目的，一套政治制度背后应该体现 出人们所珍视的政治价值。而代议制政府应该实现的政治价值之一就是国家政 治生活当中普遍意义上的个人的中心地位。这一原则是前面所述的主权在民原 l o 第2 章论文研究的理论基础和发展实践 则的延续，这个地方的个人不仅是指多数派中的个人，也是指少数派中的个人， 它是不具有指向性的个人。具体而言，个人的价值表现为个人在生命与财产等 方面的神圣不可侵犯的权益，以及个人在意志表达上的充分自由；个人在公共 生活中应该有不可侵犯的私人空间。正如弗里德利希冯哈耶克所言：“一 个自由的社会与一个不自由的社会的区别即在于，在一个自由的社会中，每一 个人都拥有一个明确地同公共领域( t h ep u b l i c s p h e r e ) 相区分的公认的私人领 域( ar e c o g n i z e dp r i v a t e s p h e r e ) ；并且，当个人处在私人领域当中时，他不 能受到他人的指使，而只能被期望服从那些平等地适用于所有人的法规。”主 权在民的原则也正是具体地体现在对个人价值的珍视上面；反之，没有对人的 个体价值的充分体认，主权在民的原则就只能是一句空话而已。 第三个相关的政治原则是政治职业主义。在表面上，这个原则是和前面的 两个原则相互矛盾的，然而仔细加以分析，不难发现，代议民主制的这数个政 治原则是有深层的联系的。或许会存在这样的疑问：将政治职业化了的政府， 无论它是否是代议制政府，会不会逐渐淡化了主权在民的原则，并进而逐渐淡 化对个人价值的体认? 卢梭的一段话充分表达了这种疑虑：“英国人民自以为 是自由的：他们是大错特错了。他们只有在选举国会议员的期间，才是自由的； 议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零了。在他们那短促的自由时 刻里，他们运用自由的那种办法，也确乎是值得他们丧失自由的。”卢梭的意 思是说，如果没有随时地、直接地影响着实际的政治生活，人们就不能被认为 真是自由的。但是，现代的国家已经不能再如古代希腊的城邦国家一样实行直 接的民主制度，不仅是因为现代国家在地域和人口等等方面同古代国家相去甚 远，而且从理论上讲，现代实行的代议民主政治制度中的政治职业主义有相当 的优越性。人类社会的政治生活是纷繁复杂的，要认识并处理各类政治事件， 需要相当的政治智慧。尤其是最近一两百年的科学与技术进步，社会与政治结 构的分化与专门化，已经使得某些政治决策成为相当复杂和专业化的问题，毫 无疑问，代议民主制的制度设计是将某一个国家中的政治智慧集中化了。再将 每一个国家战略和政府管理的问题付诸全民决定，不仅在技术上趋于困难，而 且难免在决策的质量上大打折扣。2 0 世纪六七十年代后的美国甚至在国会内部 成立了专门的小组委员会，以解决高度专业化的政治问题。我国全国人民代表 大会内部也设有类似的专委会和特调委。又比如，代议机关在政治上的职业化 将进一步改善立法当中的地域、阶级、种族等等方面的倾向性。我国学者早先 第2 章论文研究的理论基础和发展实践 也曾建议，将我国人大代表由兼职性质转变为职业化的人大代表，以使其在了 解民情、接触社会与酝酿法案方面有充分的时间和资源。 代议民主制的第四个原则是全民利益的政治。既然民主制度是将主权完整 地交给全体民众，并且所有公民的个人价值应当得到体现，那么显然，代议机 关所代表的应当是全体公民的政治愿望。曾经有过一个误解，人们以为民主就 是牺牲少数人的利益。但是人们逐渐认识到，“多数人的绝对主权并不比专制 君主的或贵族统治的绝对权力更加可以信赖”。少数人对多数人的专制是暴政， 而多数人对少数人的专制同样是暴政，哪怕对一个人的专制还同样是暴政，有 鉴于此，代议民主制的目标就是要保护意见相左的少数人的利益，代议机关同 时要倾听少数人的意见，尽可能地中和不同意见，以求得不同集团的共同利益。 代议民主制制度的设计，其重大的功用之一正是可以避免派性立法现象。为了 这一目的，各国也在代表的设置、代表的选举以及代议机关的职能上面进行了 诸多的改革。当然，在政治生活当中，制度迄今为止一直是一种权宜之计，原 则是制度所需要追求的目标，具体的政治制度同相关的政治原则之间，存在着 一定的距离。但是相关原则在指导制度形成的过程中的作用，可以在代议民主 制理论的发展过程中窥其一斑。 4 代议制民主的贡献 代议民主制度，简单地表述就是指在一个政治社会中，人们通过自己选举 出来的代表来进行政治事务的决策，或者表达自己的意愿且协调不同的利益， 并在实质意义上对政治事务掌握控制权的这样一套制度。代议民主制本身不仅 包含着政治学家们历经数个世纪而探索出的丰富的理论内涵，而且也体现出各 国人民在本国政治发展过程中的所采行的各具特色的政治制度安排。代议民主 制在经历了从古典向现代的转交以后，更显示出深厚的理论积淀，成为人类历 史上所创造的最为显著的政治文明成果之一。 2 1 3 公共选择与代议制在业主委员会管理中的应用 业主委员会建立的主要理论依据是“公共选择”方式理论和代议制民主理 论。多层建筑和居住小区的各业主都有自己的私利需加维护，而对私人财产行 使效用最大化的追求又必然要受到他人利益的限制。这种相互限制作用的结果， 形成了因建筑物共有部分共有权而聚合为一体的业主们的共同利益。这种共同 利益的表达和维护，通常都采用“共同决策”或“公共选择”的方式。但是， 1 2 第2 章论文研究的理论基础和发展实践 事无巨细都诉诸利害相关人的投票是不经济的，于是，就出现了一种被称为“代 议制”的民主形式，就是业主会议及其选出的业主委员会，作为服务于因共有 关系聚合在一起的业主们，代表全体业主产权利益的特定代议制机构，从而更 有效地解决业主私人利益与业主共同利益的矛盾冲突，维护业主们的合法权益， 并可以有效监督所聘用的物业管理公司，依靠集体力量制止侵犯业主利益的行 为。 业委会自治管理中，主要涉及三个领域：物业管理公司私营化管理、业委 会的n g o 组织与政府相关部门的行政和行业管理。三者关系分别为“公一公、 公一私、政府与n g o ”。具体而言：公与公关系指公共管理部门间的合作关系； 公私伙伴关系指两个以上的行动者、每一个参与者都是委托人、长期的关系、 资源( 物质和非物质资源) 的交换、共同承担责任；政府与n g o 的伙伴关系指 一种目标，而不是一种工具；一种公共关系，目标是树立组织形象；实现其他 目标，比如效率、效益和回应性的工具。在社区业主自治管理中，本文旨在建 立以业主自治为主体的伙伴关系治理，即政府、企业、业主之间构成的网络关 系、业主、业主委员会、物业管理公司、政府主管部门等主体在同一水平线上 的互动。 2 2 发展实践 现代意义的物业管理作为一种不动产管理模式起源于1 9 世纪6 0 年代的英 国。有位叫o c t a v i ah i l l 的女士为其名下的物业制定了规范租户行为的管理 办法，要求租户严格遵守，从而改善居住环境，并使业主和使用人的关系变得 友善。这一行之有效的办法首开物业管理的先河，造就了新型的不动产管理模 式，并逐渐为人效仿，推广到世界各地。 到了1 9 世纪9 0 年代，物业管理有了实质性的发展。此时，美国等西方国 家经济迅速发展，建筑技术不断进步，安有电梯的高层建筑出现了。这类建筑 附属设备较多，结构复杂，多为多个业主共有，其日常维修、管理工作量大， 技术性强，于是开始出现了专业化的物业管理机构。作为现代社区专业物业管 理的伴生物，业主委员会最早形成于2 0 世纪初的美国，至今已有近百年的发展 史。 业主委员会在中国的发展史不n - - 十年。它在中国的产生与发展是与改革 第2 章论文研究的理论基础和发展实践 开放后中国社会发生的深刻变化这个大的历史背景直接相关的。 建国以后，为了建立计划经济体制，在社会管理方面，我国也逐步建立起 一套以“工作单位”为基础的社会管理方式，企业、机关、事业部门、农村生 产大队，都是“单位体制”。这种“单位组织”在世界上是比较独特的，“单 位”不仅仅是一个工作场所，也是一个共同生活的组织和社会管理的基本单元。 而且由于政党与政治体系在单位内部的建立，单位也就成了具有教育功能、思 想政治工作功能、社会保障功能等多种功能的群体，它不仅付给工作人员薪水， 而且还提供食堂服务、商业服务、子女教育等。长期以来，我国城市中的“社 会”并不是在单位之外，而是在单位之内的。由于单位为其内部工作人员提供 了全方位的服务与保障，这样作为一种互动关系，工作人员也因而更依赖于单 位，从属于单位，这样，单位内部就形成了一种“小社会”。单位是我国各种 社会政治矛盾的调解和缓冲装置，为国家社会、政治生活的稳定起到了很大的 作用。 在很长一段时间里，“单位”对“单位人”的衣食住行、生老病死，什么 都要管。在住房这方面主要表现在，在计划时代以及其后的很长时问里，城市里 的中国人大都居住在“公家”的住房里。在法律上，他们与房屋所有人( 国家) 之 问是一种租赁关系，个人只有承租权( 一种债权) ，而没有所有权( 一种物权) 。 但这种租赁关系又因其固有的“福利”色彩而与传统民法上所讲的民间的租赁 关系有很大不同。由于没有期限限制，承租的房屋通常被人们视为遗产的一部分， 而且是非常重要的一部分，承租人死亡后，与其共同生活的继承人( 有时甚至没 有共同生活) 的也可以继续承租该房屋。 二十多年来，按照社会主义市场经济的要求，实现住房商品化，形成了住 房产权多元化和管理社会化的新格局，这种新格局要求改革计划经济体制下的 房屋管理制度，建立适应市场经济的房屋管理制度，以新型的不动产管理模式 取代行政性房屋管理模式。所以，市场化、专业化的现代物业管理应运而生。 1 9 8 1 年深圳东湖丽苑出现我国第一个物业管理公司，1 9 9 1 年9 月深圳万科天景 花园成立了我国第一个业主委员会。之后，这种模式才逐渐由广东沿海向内地发 展起来。 1 4 第3 章业主委员会管理的国内外经验 第3 章业主委员会管理的国内外经验 3 1 国外管理经验 3 1 1 新加坡管理模式 新加坡的住宅大体分为三类：一是政府出资为中低收入居民建造的组屋； 二是由房地产商开发，主要用以出售的公寓式住宅，统称为“共管公寓”；三 是富裕人家的独户式或联排式花园洋房，也叫“排屋”。这里的“共管公寓” 相当于中国所说的商业住宅小区。新加坡的“共管公寓”由政府和私人开发商 共同经营、共同管理。1 新加坡建屋发展局负责物业管理。该局下设3 6 个区办事处，每个区办事处 一般管理2 至3 个小区。公共住宅主要由市镇理事会负责管理，私人住宅由私 人住宅的管理理事会管理。市镇理事会和私人住宅的管理理事会都通过委托的 物业管理公司来负责住宅的日常工作。 新加坡的“共管公寓”物业管理采取分别承包的方法，选择合适的专业公 司来承担公寓的维修和清洁等专项服务，公司则只直接负责保安设施、保安人 员管理及住户的日常投诉。业主委员会有权决定聘用哪家专业公司，也有权要 求更换物业管理部人员。由于社会专业化程度高、分工明确，物业管理