（公共管理专业论文）关于改善我国土地利用管理问题的思考——以山东枣庄为例.pdf

山东大学硕士鬻位论文 中文摘簧 程我国经济加速增长和城市化进程加快的情况下，如何优化配置士她资源，管好 甭好城乡土缝，保障主绝资源静w 持续弱用，是各缀致府瑟冁的需要逡窃解决懿重鼗 课蹶。目前，在政府对土地利用管理方面，臌然有一系列的规范性文件为这项工作提 供了政策支撑，但崔实践中仍襻在着许多阀题。如何分析和解决这些婀题，是近年来 学术券和政府骞笑部门一壹关注彝研究静溺趱。磅究这一瀚题，有极夭麓现实意义秘 理论价值。 土地征收和太地剩用是土地管理的两个基本方面，本义运用公共政绫、公共管联 窥支稳经济学嚣论，应用实涯调研、文献分析和魄较研究嚣方法，戳枣庄为馕，骜黧 分析我国土地利用管理( 特别怒城市建设用地管理) 方丽存在的问题，并提出一些措 施粕政策建议。 善先，论述我隧现行虢圭羹蓦裂震管理铡发和主逢使掰秘发改革豹发袋遂程，献童 地利用与g d p 增收的关系入手，分析搞好土地利用的重隳性，指出土地管理的目标是 实瑰士地可持续剃用。 其次，戳枣嶷为铡，在考察土遮资源翻爝现状豹基礁土，着重分褫土恁糕嗣管遴 方酾存在的问题；土地使用不合理、土地征收中存在一系列问题、政府主导的违法用 地情况严重、士撼利用规划执行不严、地簸管理基础工作滞后、土地市场管理亟待党 善餐等，并研究存在这些闷题酌原霞。 最后，提出加强与改善土地利用管理、保障土地资源可持续利用的些措施和政 策建议：挖潜盘瓣存量建设用她，规范建设朋地管理程序，建立土地熬衾制度，推行 鲶租赁隶g ，箍潍士建市场建浚，弓l 入公众参与橇涮、掇岗政府决繁承乎，建立麓政 补偿机制和耕作j 瑟土壤剥离制度、保护耕地，等等。 关键游：土建秘羽连警壤萄持续发袋 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t u n d e rt h ec i r c u m s t a n c e so fo u rc o u n t r ye c o n o m ya c c e l e r a t i o ng r o w t ha n dt h e u r b a n i z e da d v a n c e m e n ti nt h es i t u a t i o n , h o wt oo p t i m i z et h ed i s t r i b u t i o no fl a n dr e s o u r c e s ， a n dh o wt om a n a g et h eu r b a na n dr u r a ll a n dp r o p e r l yt op r o t e c tt h es u s t a i n a b l eu s eo fl a n d r e s o u r c e s ，i sa ni m p o r t a n tt o p i cw h i c ha l ll e v e l so fg o v e r n m e n t sf a c e sa n dw h i c hn e e d st o b es o l v e du r g e n t l y a tp r e s e n li nt h ea s p e c to fl a n du t i l i z a t i o nm a n a g e m e n tb yg o v e r n m e n t ， a l t h o u g hw eh a das e r i e so fs t a n d a r dd o c u m e n tt op r o v i d et h ep o l i c ys u p p o r tf o rt h i sw o r k , w es t i l lh a v em a n yp r o b l e m si np r a c t i c e h o wt oa n a l y z ea n ds o l v et h e s ep r o b l e m si st h e u r g e n tt o p i c t h a tt h er e l e v a n tg o v e r n m e n td e p a r t m e n t sa n da c a d e m i e sh a v eb e e n c o n c e r n i n ga n dr e s e a r c h i n gi nr e c e n ty e a r s i ti so fg r e a tp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c ea n dt h e t h e o r yv a l u et os t u d y t h i si s s u e t h el a n de x p r o p r i a t i o na n dt h el a n du t i l i z a t i o na r et h et w ob a s i ca s p e c t so fl a n d m a n a g e m e n t ，i nm yp a p e r ih a v eu t i l i z e dt h ep u b l i cp o l i c y ，t h ep u b l i cm a n a g e m e n ta n dt h e l a n de c o n o m i ct h e o r y , a p p l i e dm e t h o d so fr e a ld i a g n o s i si n v e s t i g a t i o n , t h el i t e r a t u r e a n a l y s i sa n dt h ec o m p a r i s o nr e s e a r c ht oe x p o u n dt h ei s s u e ，t a k ez a o z h u a n ga st h ee x a m p l e ， i p u tf o c u so nt h ea n a l y s i s o ft h ep r o b l e m sw h i c he x i s t e di nt h el a n du t i l i z a t i o n m a n a g e m e n t ( p a r t i c u l a r l yi nt h em a n a g e m e n to fu r b a nc o n s t r u c t i o nl a n d ) ，a n dp r o p o s e da n u m b e ro f m e a s u r e sa n dp o l i c yr e c o m m e n d a t i o n st os o l v et h o s ep r o b l e m s f i r s t , b e g i n n i n g 、i t ht h ea n a l y s i so fr e l a t i o n s h i pb e t w e e ng d pg r o w t ha n dl a n d u t i l i z a t i o n , 1e l a b o r a t e dt h er e f o r mp r o c e s so fo u rc o u n t r y sp r e s e n tl a n du s ea n dl a n d u t i l i z a t i o ns y s t e m , a n a l y z e dt h ei m p o r t a n c eo fl a n du t i l i z a t i o n , p o i n t e do u tt h a tt h e o b j e c t i v eo f l a n dm a n a g e m e n ti st oa c h i e v et h eg o a lo f s u s t a i n a b l el a n du t i l i z a t i o n s e c o n d l y ，o nt h eb a s i so ft h ep r e s e n tl a n dr e s o u r c e su t i l i z a t i o ni n s p e c t i o n , i e m p h a t i c a l l ya n a l y z e dt h ep r o b l e m sw h i c he x i s t e di nl a n du t i l i z a t i o nm a n a g e m e n ta n dt h e r e a s o n sw h i c hg a v er i s et ot h e s ep r o b l e m s t a k ez a o z h u a n ga sa r te x a m p l e ，t h e s ep r o b l e m s i n c l u d e d ：l a n du t i l i z a t i o nu n r e a s o n a b l e ，s e r i e so fp r o b l e m st h a te x i s ti nt h el a n d e x p r o p r i a t i o n , t h es i t u a t i o no fs e r i o u si l l e g a ll a n du t i l i z a t i o nw h i c hl e db yg o v e r n m e n t ，t h e i a x a t i o no nl a n du t i l i z a t i o np l a n n i n ge x e c u t i o n , t h el a go ff o u n d a t i o nw o r ko fc a d a s t r a l 2 坐奎奎兰堡点璺竺堡塞 m a n a g e n m ：i ! t , p e o p l ed e m a n d i n gt h et r m r m g e m e n to fl a n dm a r k e tm o t es y s t e m a t i c a l l ya n d p e r f e c t l ya n d s oo n f i n a l l y ，i no r d e rt oe l l s u r et h es u s t a i n a b l eu t i l i z a t i o no fl a n dr e s o u r c e s , ib r o u g h t f o r w a r ds o h l em e a s u r e sa n dp o l i c yr e c o m m e n d a t i o n st os t r e n g t h e na n di m p r o v el a n d u t i l i z a t i o nm a l ：l a g e m e n t 。t h e s e 娃赡铷m 燃i n c l u d e s ：m a k i n gt h em o s tu s 尊o ft h ee x i s t i n g c o n s t r u c t i o nl a n d , r e g u l a t i n gl a n dm a n a g e m e n tp r o c e s s e s ，a n de s t a b l i s h i n gn a t i o n a ll a n d f u n di m p l e m e n t i n gl a n dl e a s i n gs y s t e m a l s o , p r o m o t i n gt h ec o n s t r i c t i o no ft h el a n d m a r k e t , i n t r o d u c i n gar i c h s e to fp u b l i c p a r t i c i p a t i o nm e c h a n i s m , e n h a n c i n gt h e d e c i s i o n - m a k i n gl e v e lo fg o v e r n m e n t e s t a b l i s h i n ga f i n a n c i a lc o m p e n s a t i o nm e c h a n i s m ， s e t t i n gu ps t r i p p i n gr e g u l a t i o n sf o rs o i lt i l l a g et op r o t e c tf a r m l a n d , a n d s oo n a n ds of o r t h a r ei n c l u d e d k e yw o r d s ：l a n du t i 妇f i o n , l a n dm a n a g e m e n t , s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t 原创性声明 本人郑重声暖：所呈交的学位论文，憝本人在导师的指导下n 独立 进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任俺其袍令人或集体既经发表或撰写过鼹科研成果。对本文酶研究侮出 重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责 强垂本入承担。 论文佟者签名： 童耋 e l 关于学位论文使用授权的声明 本人宠全了解山东大学有关保蟹、使用学位论文的规定，同意学校 保留或向阑家有关部门或机构送突论文的复印件和电子版，允许论文被 查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以浆罱彩印、缩印或其槛复髑手段傈存论文 和汇编本潆位论文。 ( 保密论文在解整蓐应遵守此规定) 论文簿者签名：j 奠茎一导蟋签名：姜鲤嚣 蘩塑三：空 山东大学礤士擘位论文 第一章绪论 。l 选题理癌瓤研究意义 土地是十分滋贵的资源和资产，是人类赖欧生存和发震的基磕，农入口、资源、 环境、和经济发展关系中居于萁他资源无法替代的核心地位。 蘧羞我国经滚豹翔速增故黪城枣纯进糕戆嬲快，保护辨逸与爨障笈震匏矛磊受嬲 突如，如何优化配置土地资源，管好用好城乡土地，保障土地资源的w 持续利用，脊 效地管理土地资产，是需要各级政府迫切解决的重要难题。枣庄市入均耕地不足l 富，瑟鍪资源严黧不足，经济茨疑起步逆较晚，瑰在剐剐逡入翔速发疑除段，再热忠 市符政中心西迁，全市正处夜建设用缝高峰期，枣庄市的土地管理形势更加严峻。鹾 前畿土地利用管理方面仍存在许多问题：土地使用不合理、外延扩张占地多、缺麓科 学露力豹援翻、欢跨主导懿违法用她馈况严霆、地裁掰麓划技行不严、遗籍管理纂 础工作滞后、土地市场管理亟待完善等等。士地征收中存在一系列阐灏造成征趣难岛 违淡用地的增加，影响了国有建设用地的即时供应。同时不合理的 难地行为与补偿机 制霆影确了被缝她农民豹生产生活，影壤了致癀豹公薅力，簌菜秘稷发上障碍了我 因缀济的发展和建设和谐社会的进程。所黻研究这个谦鼷有较强的现实性和必要饿， 我们有必要深入研究我国土地利用管理问髓，并提出完蒋士地利用管理的改进措施军玎 政策建议，谴冀 爽正憝蟛适建壤盼段发震憨爨要，擞到璐保护耕地又像簿发展，为我 国疑济社会的全筒协调、可持续发展翻造脊利的条律。 我曾就读于同济大学测爨系土地管理专业，在校期间，较为全面地学习了土地管 理方嚣懿理论知谈。大学毕鼗十多年来，一轰在枣痊袁遗嚣用管理线上工终，慰 土她管理政策、法规以及枣威市的土地资源、土地和用镣理状况也魄鞍熟悉，掌攥大 量的基础资料，为研究探讨土地利用管理阿题，提供了很好的基础条件。通过分析目 兹走魄裂愿管理穷嚣存在魏瓣送，找窭琢缀，势尝试撬漱麴强与改磐土地利用管爨、 保障土地资源可持续利用的一些措施和政菠建议，有璐乎提高枣庄士地利用管瑗水 平，促进集约节约用地，实现士地可持续利用，也期望熊为完善我国士地利用管理制 度撵供一些切实霹短豹政策建毒义。 1 2 国内外关于中国土地利用管理问题的研究现状 关于我国的士地利用管理，社会各界比较侧重于对缎地制度改革问题的讨论。土 山东大学硕士学位论文 地征收( 用) 是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施。无论是 资本主义国家还是社会主义国家，为了发展社会公共事业，都设置了土地征用法律制 度，在征地制度改革方面，有各种不同的意见。就近期我国有关这一问题的研究文献 来看，主要存在以下观点： 陈泉生提出我国土地征用补偿应扩大补偿范围和提高补偿标准，避免土地征用 与地产经营出现较大差距，以维持农民现有的生活水平。 郭洁认为我国土地征用制度与国际惯例存在较大的差异，重行政规范而轻视民 事规范，立法对土地征用中有关民事法律关系的调整未给予必要的重视，因此从民事 法律关系的角度，提出了我国征地制度应扩大土地补偿费的收益主体，土地征用的客 体应包括土地所有权以外的土地他项权利，对禁止征收的客体进行了具体分析，对土 地征用的范围提出了限制性规则圆。 许坚在对我国征地补偿方式进行研究后，提出要以农地使用收益最高的用途作 为计算的依据，并认为纯收益还原法是计算土地补偿费的较为适合的方法。 刘慧芳在对我国农地地价的构成和量化的研究后，认为农地转用价格应包括农 地质量价格和农地社会价值量值，其中，农地社会价值包括农地对农民所具有的社会 保障价值和农地为社会提供粮食安全所具有的社会稳定价值，并对这三部分价值在各 产权主体之间进行分配回。 中国土地规划院课题组认为国家建设征用土地制度应改为征购和自由购买制 度，即在土地利用规划基础上，国家从事公益性建设所需农村集体所有的土地实行征 购，其他经营性投资一律实行自由购买制度，其征购价格应等于未经开发的非农产业 用地的价格，并通过税收等措施对土地收益进行调节，防止社会不公囝。 美国、臼本等西方国家大部分土地私有，对城市用地供应总量主要通过科学制订 并严格执行土地规划来进行控制，规定国家只有为“公共目的”才能行使土地征购 权。 针对我国的土地利用中存在的问题，汤小俊指出现行政绩考核忽视了对可持续发 展和民生，各级党委政府片面追求g d p 的增长，导致违法用地难止，并提科学考核， h t t p ：b l o g d o n e w s c o r n m i d p o i n t a r c h i v e 2 0 0 5 1 1 1 6 6 2 8 8 6 7 a s p x h t l p ：b l o g d o n e w s c o m m i d p o i n t a r c h i v c 2 0 0 5 1 1 1 6 6 2 8 8 6 7 a s p x h u p ：b l o g d o n c w s c o m m i d p o i n t a r c h i v e 2 0 0 5 i i 1 6 6 2 8 8 6 7 a s p x h r t p ：g o l o g d o n e w s c o r n m i d p o i n t a r c h i v e 2 0 0 5 1i 1 6 6 2 8 8 6 7 a s p x 。 h t t p ：b l o g d o n e w s c o m m i d p o i n t j a r c h i v e j 2 0 0 5 | 1 1 6 6 2 8 8 6 7 a s p x 山东大学颟士学位论文 消旁萃黢麝违法用地净动国。中灏土地勘测规划貌地政研究巾心在我黼现行财政体铡 对地利用的影响研究掇告中指赉基层财政困难导致魄方政府土辘管理行为扭藏， 不理的税费体系助长粗放式士地利用，以及地方政府的“政绩工程”进一步扭曲丁 土蟪利用毋。对我黼地利用繁毽闯题还需婺从体割层霹、操作层葱傲多方瑶深入鹃 研究秘探讨。 1 3 本文的研究思路 本文拟运用公共政策、公爨管理和她经济学理论，戏用实证调掰、文靛分析粒 魄较研究的方法，l ；l 枣庄为弼，着重分析我豳土地秘用鬻瑷( 特剐是城市建设用惩管 理) 方面存在的问题，并提出些措施和政策建议。 营宠，论述我匿现行的土她爨i 用管理制发和主地使赐制度改革的发震进程，从 遣利用与g d p 增长的关系入筝，分析搞好主地利用的重蘩性，指出蠢煞管理静目舔楚 实现土地可持续利用。 然爱以枣斑为铡，在考察遮资源利爝现状豹基础上，着重分析主地利用管理方 面存在的问题：惫缝使餍不会瑷、缝征收中存在一系剃阎题、政府童等的违法用堍 情况严重、土地利用规划执行不严、地籍管理基础工作滞后、土地市场管理亟待完善 等等，并研究存在这些闯题鹃糕因。 最后，提出嬲强与改善土堍利角管理、保障土地瓷源w 持续耧餍辩些措施和政 策建议；挖潜盘滔存量建设用地，规范建设用地管理程序，建立土地基金制度、报行 土戆租赁割，推进士地枣场建设，弓l 入公众参与极制，撼赢政府决策瘩乎，建立财蛾 补偿机制和耕律滕土壤剥离澍魔、保护耩魄，等等。 本文创新之她：作为一名基层土管工作人员，结合疋作实践，在本课题中，提出 了瓒箍香港她锗理经验，翅述我国内地爨静建立土地熬会制度、接纾土遗租赁制的 必蘩性和重要性，提出应尽快建立土地基众制度、推行烹她租赁制；弗提出了建赢财 政补偿机制和耕作层土壤剥离制度加强耕地保护的政策建议。 国溺小俊：敢绩考核不教违法用地难虎。中国七地 2 0 0 6 8 。中嗣地勘测规划疏嫩政研究中心：我厦现行财政体制下的土地利用 ，中茸土地2 0 0 6 , 7 3 山东犬学坝士学位论文 第二鬻关于土地管理和枣庄市地资源利用状况概述 我匡实纾凝会主义黪烹缝公毒裁，蠲霪有露农瓣集体瘊骞。主避管理法筵鹳 条规定了乡镇树企业、农村村民问住宅、以及乡镇村公共设施和公蓣事业建设可使用 集体土地，其他建设项目威使用国有土地，因此，土地利用管理涉及两个环节：征地 帮供遮。本文麓重援讨魏列爰戆管理阋蘧，特别憝城枣建设震撼蓉理阕题。 2 1 土地管理和土地管理制度 土地的概念有广义和狭义之分。根据我国学者的界定，广义的土地指地球袭面的 醛缝部分和上下一定窆闻审瓣自然物及入类活动静耱季孛结果爨缀戏的叁然经游综会 体。狭义的土地指地球表麟的陆地部分。土地的自然特性主要包括：原始有限性、 位霞和面积固定性、质量麓异性、用途多样性、功能的永久性。土地的经济特性主要 蠢：供给的鸯隈佳、主逮翻翔多囱性黪变更方囱的戮雉毪、主蘧利震懿稳对分数瞧耪 麓异性、土地报酬递减的可能性、土地利用的永续谯和土地性质的两重性( 表现为土 地是生产资料和被人类利用过程中体现出的人与人的关系) 。 2 。1 。1 童缝管理戆穴溪鞠基本农窭 所谓土翻甄管理是国家撤据统治阶级的意志，用来维护土地所脊制，调整土地关系， 含理组织土地利用，以及贯彻执行国家谯土地开发、利用、保护等方面的决策丽采取 貔嚣黢、经济、法律和王程技本鲍综合馁若藏。 土地管理内容十分广泛，包括基础镣理、土地利用管理、土地经济管理、士地法 制管理四个方厮的内容( 嫩地管理的详细内容见附圈2 1 ) 。其中土地利用管理是土 蟪管理静核心，链鲍任务蹩逶遘建利惩总俸规巅秘主缝剽两计麓，实行对主羹鏊巍震 的宏观控制，通过非农业建设用地的指令性计划管理实现对占用耕地的微观控制等一 系列措施，达到合理组织土地利用的目的。土地利用管理是实现“十分珍惜、理利 惩遣和切实保护耪逮”这一国策的缣涯o 。鉴于我溪蠢懿土地管矮实际工终中，将 对土地市场的管理统一纳入土地利用管理体系，本文对关于改善土她利用管理问题的 讨论中加入了推进土地市场建设的内容。 2 。1 。2 土地警理割爱 。盂宪兰：i 中国土地资源科学管理王作指导。人民日搬 f j 版社，2 0 0 4 年版，第7 8 疆。 o 何银虎聂绍邋；中国十地管理与开发终替垒书中固社会h ；版社，2 0 0 0 年7 月第一版，第8 8 页。 尊盂宪兰：中疆土地资源科学管珊王佧指导，人飚日搬出版挂，2 0 0 4 年舨，第1 0 6 甄+ 4 些茎查兰型杰囊垒堡壅 赫兹全蓬城乡统一熬主娩分类终逮分为三丈类：农瘸逮、建设髑瑰秘未裁震撼。 。现阶段我国实行的土地管瑗涮夜主要有：土建薅途管制错度、农餍堍转雳裁度、耕 地占补平衡制度、基本农田 ；i 护制度。 土建熏途蓉蠲是碧家秀了保涯合理裂鼷士楚资源，遴避绽蘩逮葶蓦溺婉翅，绞法 巅愆土逸用途分嚣，确定土地键用的限制祭件，实现闵途变更许可豹释强铺性篱壤 制廉。我国土地用途管制的根本目的在于擞满存量建设用地，控制建设对耕地资源的 浚赞经鑫蔫，确保实魏秘蘧动态乎餐嚣据浆实现。嚣为我蓬久多建少，入逮矛霜受艇 突如，所渡，土缝霜途管裁豹核心是耕追总霪控南稍度，按照怒定土地用途分区瓣土 地刹用规划，黧点抓好农用媳的管制 和非农用地的管制n 孳表溪缝鹣薅途謦馥重点怒建设焉她鹣惩途警割，囊要毽毒萋增鬃建搜燕i 錾。熬建 途管错和存量建设用她的用途管髓。存量地的薅途管静| 就是常说瓣盘活存量建设箍 地，指的是对襻擞建设用地的士地利用结构调整和土地制用方式置换的管制。加强对 存爨建设震楚浆譬裁，对控测秘减少瑗瑶建设囊砉缝，糁爨是薪爵辩速，提惑士她 剩阕效率和效懿，实现土地滚涿酶优纯配鬻稻胃蒋续穰餍其有卡分鬟瑟的意义。 农用地转用指将现状的农用地依据土地利用总体规划、土地利用年度计划以殿阑 家麓定嚣懿准获双摄魏螽转变为建设溪蟪鹃行为，鬻农耀逑转受建设璐迪。表用熬转 丽审叛严是土蟓用途管箭的熏簧形式和棱一龄内容，是建设用圭蠹审羝的第一道关日。 耕地占补平衡制度是指非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少” o 藩士瓷嚣舞2 瓣1 年s 胃瑷毒嚣垒辫士惩势粪( 越抒) 蒜建势为农麓蓬、建霞s l 堍、来嚣壤逢三樊，箕 串农耀绝包摇辩缝、翻堆、林雉、载簟堍袋其缝农爝蟪臀禽锷葬建、墩麓农韭i 迪、表辩遵路，辩坟、蛾耱承 面、粹殖水面、农田承利用地、晒谷螨用地) ；建设用地包括商业用地、= c 矿仓储用地、公旗键施用地、公熟建 筑用地、住宅用地、燮j 簸运输用地、水利设施用地、特麟用地；未利用地包括荒草地、盐碱地等束利用土蚺姒髓 来列入农翔地和建设用她的其他土地。 4 农用避豹警铡分为袋艇转移警捌秘谗群转移鹫翱。袋麟转棼管裁摆蔽撼士她铡惩碧体觏捌t 期定一定数羹辨袭 用地主要是辫她终鸯特臻缳护熊基壤产播始班警舞，翔簌农臻建辛弼定蒸本农瓣撂护莲，荇簧转震，鍪壤髓钳产 格黼特殊孵审批程序( 鞭国务院审推 ，并必须雏纳高额李 偿费馘再遗嗣游数量、碍等鹱辩的农戆，鞋铩持寐掰 地保育量的平衡和稳逝。许可转移管制怒根据规划的布硒，在一定的条件限制下，允许一部分农用地进行j 裁定用 途的转用。包括三神情况：一是农用j 鲺内部转移制，圭嚣是耕地向其他椒北生产用地的转档；二是农用地向非农 异j 地的转移管制；篡艇耕地君各资源柏开发转移管制。柱当前市场经济下农朋地内部的缔穆是农户韵一种自主 嚣淹。翳班在魂蹬致，敷焉建许珂转移鬟森是霹表弼地翱非农擐她转移霸管箭。 4 增繁建 2 焉雉撂越是缀就准虫表臻她耦来籀霜遣转增抟建设焉缝。 婚糯用堍转用审批撤糕地管理法4 4 条。需授国务精审批= f 1 ) 萄务靛羝准酶建设磺辩、鹫务虢寄关精心t 国镦计划单列企业和省政府批准的道路。管线工程和大擞基础设施建设碳目；( 2 ) 、在士蚺利用总体规划确犍的 囊辖市、计划单列市和省( 自治区) 人瞪政府以及人口穰5 0 万以上的城市建设用地规模张嘲内。为实施镟槐划 按土地孝吐用年度计划申请城市分批次用地( 枣庄市市巾区、薛城区，蟑城区、山亭区、舟儿庄送豹城市建设用 _ l 蠹辩援藩务蘸事搬。 省缓天霆蕺麝审抵；l x 富壤夫鼹酸孵有关鼙露辍书( 速) 要f 枣) 大嚣玫寤曩有关帮以箍凌尧矮豹革猛 选城建设项目；( 2 ) 、柱地莉用慧棒饿翩确定的天日程万鞋 的城市建设用缝援横范淤内。为实施该勰捌按 土地利用年度计划申请城市分批次用地。( 滕州市城市建设用地需报省敢腑审批。) 设区的市人民或府审批：经省玻腑掇机的设区的市 民政府批准乡镇土地利用总体规划的，该范用内的歆用 弛转用。 出东丈学磺七学位论文 豹弧则，由占用耕撼靛单位负资帮垦与所占用耕地熬数藏釉矮量楣当的耕地；没有条 箨开爨袋者器量翡辫蘧不蒋会襄求懿，盎蚤按照省、鑫滏医、壹辖枣翁嫂定缴蘩黎燃 开垦赞，专款用予开垦新的耕地。西 隧客实行基本农飘缳护制度，根据土地剁用总体规划划定基本农融保护区，严格 管理，建设矮霉蠢霜基本农爨黔黉擐鬣务靛羝撵。基本农蹬毽括经嚣务陵骞关主警部 门或者县级以上地方人民政府 比准确定的粮、棉、油生产錾地内的耕地，有良好的水 利水保持设施嬲耩地，正在实麓改造计划以及可以改涟灼中、低产翻，蔬菜生产 基建，农监科研、教学试验离等。 2 2 土地管理的目标实现土地可持续利用 出于地具猎质量上豹差黪性粒土地利用具寿永续性，贷以土地本身具有可持续 裁怒翡特经。美乎土地资源霹撩续羁蘑豹内涵，有不霹黪壤簿帮看法。遁家攘袤懑缆 ( f a o ) 在1 9 9 3 年的持续土地管理评价大纲里指出# “如果预测剿一种土地利f 在袋米撼当长的段对期内不会弓l 起土地遥宜蛙的退化，删认为这样黔主地剩用是可 持续懿”。嚣这个定义对可持续憔戆疆定过予露泛，更逶会予遮囊摄( 管理 持续矬 评价的需要。我嘲学者更注重把握和挖掘可持续利用的内在涵义。如嗣诚指出土地资 源耐持续利用的基本含义是“馊有限豹地持续地满足人们窟盏增长的需要，邵达劐 主越供求戆持续警餐。”8 溪爱装等谈秀交予不疑发震承警潼家萄赣魏遵阍嚣不葡， 土地持续利用的定义不同，我黼可定义为“能够满足当前和未来人们粮食需求和社会 协调、平餐发展的地往弱结擒积葶! | 焉接施。”傅珀杰等认必地可持续剿翅就是“实 褒魏生产力斡持续增长，豫谨遮资漾潜力移薅壹蟪遥纯，著兵肖建好游经济装 益和社会效益。”嘞汪卫民等认为土地资源永缕利用是指“人类对土地瀚源的利用过糨 在个无双长豹辩雩期内，可以永远地缳持下去” 。陈獒嫁等把土地资源可持续利髑 定义淹“麓够添怒社会不赣笈鼹翡建生产力粒景覆丽壤蔫要戆媳潮髑。”。上述定 义w 以说是对土地赘源可持绒刹用概念的深化和拓展，确发我们怎样巍全理解土地资 源碍持续裂用静本鹱涵义，应瘸子实际工作，指导割定科学豹土地管理政策，保障我 国主戆资源懿可捺续稳震。 o 十地管理法第聃章第兰十一条， 。盂毙兰： o 鑫凳兰 。盂糍兰； 。蔬撇燕 。氙粥冀t o 孟兜苎# 唇 中强十地斑源辩学管理 柞搬肄 孛薄乇琏瓷源耱擎罄理t 律指导， 中蕊t 蝮疆巍辩擘管莲下终搬导靛 中国十地嵌濑科学管理_ 伟措诤。 中国十地僚灏科学管理t 忭揩碍。 中国土地攮潭科学管理工作 暂导扎 入琵扫搬g l 天凭 搬出 a 民珏撤班 人民f 1 撮 人民f 于艟m 人民h 撒出 端9 4 贾 第瓣蟊 露辨褒 第9 4 贞 第9 4 页 第9 4 页暇教舨辙擞版年荦牮率年年 鹳髓辩“似强弱瓣狮 牡硅拄社杜社般敝簸版版敝 山东大学碗= i ：擘位论文 总之，土地资源可持续利用不仅仅是攒太地资源本身羽高效持续剁用，还应与其 镌撩会资源资调醚会，共丽支簿经济、社会、环境的持续发展。 1 9 9 4 年3 月我国政府对外发布了中网2 1 世纪议糕一中国2 1 世纪人口、环境 与发展自瘦书，提出了中国的可持续发展战略，可持续发展战略要求合理开发利用 藩惫资源并实现弼持续翻蘑麴疆标。党蕊十六藩三孛全会提出7 良入为本、褥立全瑟 协调可持续的科学发展观。土地作为宝贵的越来越稀缺的自然资源和资产，在可持续 发袋过程中肩负鬻严竣豹历史使命。现阶段将土地可持续利用作为我们土地管理的目 标，这样有翻予我们落实土魂管理的实麓秘政策，能够撵剃更高的稼嚣国。 要实现土地资源可持续利用的目标，必须在做好多方面的工作，以下四个方丽尤 为黧簧：一是由予土地是一种颟积有限、不w 再生的稀缺资源，其供绘璧在一段时期 内怒有限的，霞魏应把有限瓣资源进行会懋努配，实瑗葜最佳社会效麓、生态效蘸秘 经济效益。二是不同的用途对土地质量的骥求不同，而聪位条件优越、质量高的士地 资源毕竟是有照的，应统筹兼顾，把优质的士地配置到对土地质量要求高的项目上。 翔将土壤腥力离、承利等农潼设施条俘姆豹耩蘧翻入基本农田予菇保护，严捂限涮苦 用蕊本农田搞非农业建设。三憝土地资源的自然供给是有限的，对未利用地等土地后 备资源的开发尽管可以适当增加可剩用土她的数量，但对日益增长的用地需求来说， 鲡阕“韦l = 承车薪”。所良政府巍充分考虑支穗资源秀发稍躅静持续赣，辩学建寄诗捌 地歼发后备资源，开源与节流并举，做到持续有效地保护土地资源与保障土地资源供 应。溜是考虑嫩隧差异，结合地区特点，制定区域发展舰划，辩学配麓土地资源，促 避隧域经济持续发震。 2 3 我国土地使用制度改革的进稷 随着我国改蕈开放步伐的加快，1 9 8 2 华广州，抚顺等城市开始收取土地有髅使 焉费_ 帮场逮使丽爨，开庙了国程主建存揍佼掰鲍大门，改变了建立在诗翻俸翻下燕发 集中、按计划配鼹、国有士蛾无偿无限期溅流动地使用的状况，尤其是1 9 8 7 年，深 圳敲嫔了全国国商土地使用投拍卖出让的第一槌，打破了我国豹国有士地使用权不许 转渡豹禁区。1 9 8 8 年4 胃1 2 舞七矮入大次会谈逶遥豹宪法修正案囊定：“土 地使用权可以依照法律的规定转让。”肯定了土地使用权具有价值，体现了土地资源 具销赉产性的一灏。 1 9 9 0 年5 嚣1 9 日出台熬嚣务院城镇鬻有圭逢搜蠲投密诖和转眭暂行条弼孩 增杰# i 我对土地臀理的一点看法，h t t p ：h 叫8 e s i n a - c a lc n ，2 0 0 5 年0 9 月2 5 日 ， 山东大学硕士学位论文 行政法规的形式确立了城镇国有土地使用权的出让、转让制度，并规定国有土地使用 权供地方式有两种：划拨和出让，而且土地使用权可以依法转让、出租、抵押。1 9 9 4 年7 月5 日公布1 9 9 5 年1 月1 日起实施的中华人民共和国城市房地产管理法第 三条规定：“国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度。但是，国家在本法规定 的范围内划拨国有土地使用权的除外。”房地产管理法还规定土地使用权可以转让、 出租、抵押，并就相关问题做了具体规定。1 9 9 8 年8 月2 9 日第九届全国人民代表大 会常务委员会第四次会议修订通过、1 9 9 9 年1 月1 日起施行的中华人民共和国土 地管理法第五十四条规定了建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取 得同时规定了国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地和公益事业用地、国家重 点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地等法律、行政法规规定的其他用地可以划 拨方式取得土地。上述法律法规的出台，从法律上确立了我国的国有土地有偿使用制 度，并逐步从无偿无限期不能流转的行政划拨供地转向有偿有限期依法流转的出让方 式供地，但在实际工作中仍以划拨用地为主。 随着市场经济发展壮大，对土地的需求也要求从政府通过行政审批配置转向市场 配置。于是国务院于2 0 0 1 年5 月3 0 日下发了关于加强国有土地资产管理的通知 ( 国务院1 5 号文) 要求体现市场经济原则，大力推行国有土地使用权招标、拍卖，确 保土地使用权交易的公开、公平和公正。并规定：“国有建设用地供应，除涉及国家 安全和保密要求外，都必须向社会公开。商业性房地产开发用地和其他土地供应计划 公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地行政主管部 门依法以招标、拍卖方式提供，国有土地使用权招标、拍卖必须公开进行。要严格限 制协议用地范围。确实不能采用招标、拍卖方式的，方可采用协议方式。采用协议方 式供地的，必须做到在地价评估基础上，集体审核确定协议价格，协议结果向社会公 开。土地使用权要依法公开交易，不得搞隐形交易。”国务院1 5 号文明确了招标拍卖 国有土地的范围，宣布了经营性土地使用权协议出让时代的终结，将土地资源推向市 场化配曼的轨道。随后，国土资源部又先后下发了一系列文件：划拨用地目录( 2 0 0 1 年1 0 月2 2 日) 明确了划拨供地的范围；招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定 ( 1 l 号令2 0 0 2 年5 月9 日) 规定商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地必须实 行招拍挂出让；协议出让国有土地使用权规定( 2 0 0 3 年6 月1 1 日) 规定工业用地 公布供地计划后有两家以上竞争的，也应实行招拍挂出让；招标拍卖挂牌出让国有 土地使用权规范协议出让国有土地使用权规范( 2 0 0 6 年5 月3 1 日发布，2 0 0 6 8 山东大学硪士学位论文 年8 月1 日实施) 进一步规范了捂拍挂出让秘协议出让撑为，建立了公开、公平、公 正的市场配置撼静毒度。 2 4 枣庄市土地资源利用状况 枣庄市地处幽东省南部，辖市中、薛城、出亭、峄城、台儿庄五翻膝州市，共设 有雠乡镇、街遁办事处( 4 4 个镇、3 个乡、1 7 个街道) ，总人目3 7 1 9 7 万入，题出 东锻经济欠发达地区，工业以煤炭、水泥、炼焦三大行她为主。2 0 0 6 年枣庄市生产 总缀( g d p ) 达7 5 7 8 8 亿元，第一、二，三产业比重为；9 0 ：6 3 8 ：2 7 。汐。 枣庄市疆蕊积为6 8 4 7 1 7 7 5 亩，箕巾市中区5 6 0 8 5 8 5 富，韩城区7 6 2 1 7 0 0 亩，峄城区9 5 4 8 7 5 6 亩，台儿庄区7 9 7 6 8 9 0 亩，山拳区1 5 2 7 9 6 6 0 亩，滕州市 2 2 4 3 6 1 8 4 亩。龛审各地类面积比例分别楚：农用地5 0 4 7 3 4 8 3 亩，文总蟊积的7 3 。7 ；建设用缝1 1 3 8 9 7 0 ，4 亩，占总面积的1 6 6 ；未枣j 糟缝6 6 0 8 5 8 。8 宙，占蓉霹袄 的9 7 。o 从枣庄市城区建设用地状况稽，建设用地中居民点及独娩工矿用地丽积 大。全市建设用她藕积为11 3 8 9 7 0 4 亩，蠢全市她总蕊积的1 5 6 。建设用地申， 醵簇民点及独立簟矿用缝先童，面积为9 8 0 2 5 4 。5 富，蠢建设蘑缝嚣辍酶8 6 。1 - 水 利设施用地面积为6 7 9 2 4 6 筒，占建设用地面积的6 ；交通运输用地筒积为9 0 7 9 1 3 毒，占建设用她巍积豹8 ( 照驸录圈2 2 ) 。1 9 9 6 年全书城乡屠民点及工矿用地灏 积8 7 5 9 1 3 万蠢，2 0 0 4 年底增搬翻9 8 ，0 2 5 4 5 万亩。八年屠民点及工矿餍缝增嬲 1 0 4 3 4 1 5 万亩。 2 5 枣庄露建设用地姆p 的美系分辑 枣庄市近a 肇来经济发袋遗猛，用逢矛籍日趋突邀。建设薅地虢瑗加主要是森乎 城，镇、村的扩大和工业用地的增加所教。从全市建设用地变化情况( 枣威市 1 9 9 6 - 2 0 0 4 建设用地变纯情况见辫录图2 - 3 ) ，呈每每递增趋势，囊1 9 9 6 年的 1 0 2 7 6 7 1 。0 亩，2 0 0 4 年更薪调粪增加到11 3 8 9 7 0 4 富，净增热111 2 9 9 4 亩国。臻会 1 9 9 6 - 2 0 0 4 年经济发展指标掰建设用地数据。进行对比分析( 详见附录表2 - 1 ： 1 9 9 6 - 2 0 0 4 年枣嶷经济发展指辍与建设用她对比分析表k ( 1 ) 建设爝缝平均g d p 产篷分拆 每余顷建设用地的g d p ，从1 9 9 6 年的2 5 9 万冗公顷增长副2 0 0 4 年更新调查的6 7 1 5 o 枣嶷赘2 0 0 6 年统嚣糖要。 。枣瘫市2 0 0 4 年底土蜿耩静墼新谭壹数据，嚣2 0 0 5 年底枣痉审士堆秘用繁新键奁巍未经上级糟邦汀验收。璐 未公布准确的最新的士地统计数据。故本文采用2 0 0 4 年底的土地利用更新调查数据 枣成市1 9 9 6 年至2 0 0 4 年士地统计数据。 。枣废市1 9 0 6 年至2 0 0 4 年统计年鉴和土地统计数据 9 山泉大学硕士学位论文 万元公顷，1 9 9 6 年至2 0 0 4 年平均每增加亿元g d p 需新增建设用地2 2 3 2 公顷( 单 位建设用地g d p 变化情况见附录图2 4 ) 。 ( 2 ) 建设用地平均地方财政收入分析 每公顷建设用地的地方财政收入，从1 9 9 6 年的1 q 3 万元公顷增长到2 0 0 4 年更 新调查的2 7 3 万元公顷，1 9 9 6 年至2 0 0 4 年平均每增加亿元地方财政收入需新增建 设用地5 4 4 4 1 公顷( 单位建设用地财政收入变化情况见附录图2 - 5 ) 。 通过以上图表以及对枣庄市建设用地平均g d p 产值、平均固定资产投入及平均地 方财政收入三个方面的分析，可以看出建设用地的变化和g d p 产值、固定资产投入及 地方财政收入的变化是正相关的。这说明了建设用地的增加，能够带来经济数字的增 长。正因为如此，近年来各级地方政府为增加g d p 而热衷于占用大量土地搞建设，从 而导致滥占土地、土地使用效率低、引起土地纠纷等一系列矛盾和问题。 由上述资料可知，枣庄市的土地资源非常紧缺，枣庄市人均耕地相对较少，仅为 0 9 8 亩，低于山东省和全国平均水平 。因此，目前迫切需要加强对土地利用的管理， 充分有效地利用现有土地资源，促进集约节约利用土地。 。2 0 0 4 年底全国土地利用变更调查数据，山东省人均耕地1 2 3 亩，全国人均耕地1 4 1 亩。 1 0 山东大学硕士学位论文 第三章我国土地利用管理中存在的问题分析 以枣庄为例 土地涉及国家粮食安全与国家经济社会发展，随着我国经济保护耕地与保障建设 的任务更加艰巨，应认真研究土地利用管理中存在的问题，分析其产生的根源，进而 实施相应的措施和政策，管好用好土地资源，为现在与将来的“