（公共管理专业论文）公民主体生成——公民参与公共政策问题探析.pdf

中文摘要 中文摘要 公民参与是政治学与民主理论的核心内容之一。在当代，随着新公共管理运 动的发展与行政改革浪潮的兴起，公民参与突破了民主政治的范围，成为公共管 理领域的热门话题，公民参与公共管理，尤其是参与公共政策的过程，成为学界 研究的重点问题。公民参与是公共政策的本质要求，是政府改革的重要内容。公 共利益的价值追求使公民参与成为公共政策的“基石 。 在我国，随着民主法治建设的发展进程，出现了公民参与从民主政治领域向 公共政策领域发展的趋势，公民通过公共政策过程参与公共事务管理成为公民参 与的重要内容。我国公民参与公共政策还是一个新的领域，在这个领域内公民主 体还处于生成与发展的开端。公民参与公共政策的法律、法规等制度建设，公民 参与公共政策的机制与路径探索等，都应该以公民主体的生成、发展为前提与基 础。所以，在参与公共政策这一领域内探索公民主体生成的问题、从公民主体的 角度探析公民参与公共政策具有重要的意义。 公民主体的生成是与历史、现实相联系的，公民主体是历史条件与现实条件 的产物，也是客观条件与主观条件共同作用的结果。本文通过对公民主体生成条 件的探索，揭示主客观条件与公民主体生成的促进与制约关系。通过对我国公民 参与公共政策实际的研究，分析我国公民主体的现状，在公共政策领域内，我国 公民主体处于生成与发展的开端，存在着非理性参与、非制度化参与等问题，还 为经济、政治、文化、技术条件所制约，公民主体自身也存在着公民意识淡薄、 参与能力低的问题。我国社会正处于改革与发展的重大历史时期，社会转型与全 面进步是公民主体生成的时代背景，为公民主体生成提供了巨大的历史契机，提 供了诸多生长因素。我国公民主体参与公共政策的历史与时代特征，决定公民主 体生成具有渐进性与阶段性，公民主体是在参与实践中历史性地生成的。要通过 经济发展、政治进步、文化转型、新技术应用为公民积极有序地参与公共政策提 供条件，在参与实践中促进公共政策的发展，促进公民主体自身的发展。在一个 系统开放、信息透明的环境里公民主体才会生成，才会发展并壮大。 关键词：公共政策；公民参与；公民主体；生成 黑龙江大学硕士学位论文 a b s t r a c t c i t i z e np a r t i c i p a t i o ni st h en u c l e u so fp o l i t i c sa n dd e m o c r a t i ct h e o r y b e s i d e s w i t ht h ed e v e l o p m e n to fn e wp u b l i cm a n a g e m e n tm o v e m e n ta n dt h er i s eo f a d m i n i s t r a t i v er e f o r i di nc o n t e m p o r a r y , c i t i z e np a r t i c i p a t i o nh a se x c e e d e dt h es c o p eo f d e m o c r a c ya n db e c o m eah o tt o p i ci nt h ef i e l do fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n p a r t i c i p a t i n gi n p u b l i cm a n a g e m e n t , i np a r t i c u l a r , p a r t i c i p a t i n gi nt h ep r o c e s so fp u b l i cp o l i c yh a s b e c o m ea k e yi s s u ei na c a d e m i cc i r c l e c i t i z e n s p a r t i c i p a t i o ni np o l i t i c a la f f a i r si st h e e s s e n t i a lr e q u i r e m e n to fp u b l i cp o l i c ya n dt h ei m p o r t a n tp a r to fg o v e r n m e n tr e f o r m r e s p e c t i v e l y ，n l ep u r s u i to fp u b l i ci n t e r e s tm a k e sc i t i z e np a r t i c i p a t i o nb e c o m e ”t h e c o r n e r s t o n e i nt h ep r o c e s so fp u b l i cp o l i c ym a k i n g ，e x e c u t i n ga n d a s s e s s i n g w i t ht h ed e v e l o p m e n to fd e m o c r a c ya n dl e g a ls y s t e mi nc h i n a , at r e n dh a sb e e n e m e r g e dt h a tc i t i z e np a r t i c i p a t i o ne x p a n d e df r o mt h ed e m o c r a t i cp o l i t i c st op u b l i c p o l i c y p a r t i c i p a t i n gi np u b l i cp o l i c y , h o w e v e r , i saf r e s hr e g i o n 1 1 1 ef o r m a t i o na n d d e v e l o p m e n tf o rc i t i z e n st op a r t i c i p a t ei nt h ep r o c e s so fp u b l i cp o l i c ym a k i n g ，e x e c u t i n g a n da s s e s s i n ga r es t i l li nt h e p r i m a r ys t a g e 田1 ef o r m a t i o na n dd e v e l o p m e n to f c i t i z e n s h i pa r et h ep r e c o n d i t i o na n df o u n d a t i o nf o re n a c t i n gl a w sa n dr e 酣a 廿o r s ，a s w e l la se x p l o r i n gp a t hf o rc i t i z e n st op a r t i c i p a t e t h e r e f o r e ，i ti ss i g n i f i c a n tt oe x p l o r e a n da n a l y s i sp a r t i c i p a t i n gi nt h ep r o c e s so fp u b l i cp o l i c ym a k i n g ，e x e c u t i n ga n d a s s e s s i n gf r o mt h ep e r s p e c t i v eo fc i t i z e n s h i p 啊1 cb e c o m i n go fs u b j e c t i v i t y 一- 0 fc i t i z e n s h i pi st h ep r o d u c to fh i s t o r i c a la n d c u r r e n tc o n d i t i o n s ，a n di ti sa l s ot h ec o n s e q u e n c eo fi n t e r a c t i o nb e t w e e no b j e c t i v ea n d s u b j e c t i v ec o n d i t i o n s t h i sp a p e rr e v e a l s t h e p r o m o t i o na n dr e s t r i c t i o n t ot h e s u b j e c t i v i t yo fc i t i z e n s h i pc a u s e db yo b j e c t i v ea n ds u b j e c t i v ec o n d i t i o n s m o r e o v e r , t h e p a p e ra l s oc o v e r si s s u e sl i k ea n a l y z i n gt h ec u r r e n ts i t u a t i o no fc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni n c h i n a , t h ei r r a t i o n a la n dn o n - i n s t i t u t i o n a lp a r t i c i p a t i o n , a n dt h ew e a ks e l l s ca sw e l la s i n a b i l i t yt op a r t i c i p a t i o n c h i n al i e si nt h es i g n i f i c a n tp h a s eo fr e f o r i l la n dd e v e l o p m e n t ，a n dt h es o c i a l t r a n s f o r m a t i o na n dp r o g r e s sa r et h ee r ab a c k g r o u n do ft h es u b j e c t i v i t yo fc i t i z e n s h i p ， w h i c hp r o v i d e sg r e a th i s t o r i c a lo p p o r t u n i t ya n dan u m b e ro fg r o w t h sf o rt h es u b j e c t i v i t y o fc i t i z e n s h i pa sw e l l ，1 1 1 eh i s t o r i c a la n de r ac h a r a c t e r i s t i c so fc i t i z c n sp a r t i c i p a t i o na r e p r o g r e s s i v ea n dt i m e - p h a s e d 功ec i t i z e n s h i pp a r t i c i p a t i o ng e n e r a t e dh i s t o r i c a l l yi nt h e p r a c t i c e e c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，p o l i t i c a lp r o g r e s s ，c u l t u r a lt r a n s f o r m a t i o n , a n dn e w t e c h n o l o g i e sa p p l i c a t i o no f f e rc o n d i t i o n sf o rc i t i z e n st op a r t i c i p a t ea c t i v e l yi nt h ep u b l i c p o l i c y 砀ec i t i z e np a r t i c i p a t i o nw i l lg r o wa n dd e v e l o pi nt h ee n v i r o n m e n to f o p e n - s y s t e ma n di n f o r m a t i o nt r a n s p a r e n c y k e y w o r d s ：p u b l i cp o l i c y ；c i t i z e nv a r t i c i p a t i o n ；s u b j e c t i v i t y - o f - c i t i z e n s h i p ：b e c o m i n g i i 。 独创性声明 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨蕉堑太堂或其他教育机构的 学位或证书而使用过的材料。 靴敝储躲彩钐 签字日期：沙易年多月i ，e l 学位论文版权使用授权书 本人完全了解墨蕉堑太堂有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本 人授权墨蕉江太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编本学位论文。 学位论文作一影象修 签字日期：z 口p 年f 月，夕e l 工作单位： 通讯地址： 导师签名 签字日期 电话： 邮编： 日 绪论 绪论 一、研究的背景 ( 一) 公民参与公共政策成为时代的潮流 公民参与是现代民主社会的本质要求。公共管理的本质特性是公共性和服务 性，其价值要求是追求公共利益，实现公共管理的价值需要公民参与。长期以来， 公民参与主要是在政治领域内被关注、被应用，对公民参与的研究主要集中在政 治民主问题上。在当代，公民参与已经超越政治民主的界限，成为公共管理领域 内的普遍现象。“公民参与，不仅指公民的政治参与，即由公民直接或间接选举公 共权力机构及其领导人的过程，还包括所有关于公共利益、公共事务管理等方面 的参与 。公民参与行政过程，尤其是参与公共政策的过程成为公共行政理所当 然的状态，对其研究也成为理论研究的热点。公共政策作为现代民主社会的重要 组成部分j 更具有鲜明的公共性与服务性的特征，所以，公民参与也是公共政策 的本质要求， 新公共管理理论的基本观点之一，就是对精英代替公众做出决策的官僚行政 进行批判，新公共管理理论要促使官僚行政逐渐向民主行政转变，通过公民参与 达到废除官僚制的目的。自二十世纪七、八十年代以来，世界各国都开展了大规 模的政府再造运动，开始从以政府为中心向以顾客为中心的管理方式转变，公共 政策开始面向公众而不是权力。公民参与是重塑政府的动力，也是政府改革的重 要目标，加强公民参与并实现行政民主化，成为当代公共管理改革的发展方向。 二十世纪六十年代在明斯布鲁克举行的新公共行政学会议明确主张“民主行政 。 按照民主行政的要求，政府管理中要有公民对政府工作的参与，公共管理主体不 是单一的而是多元的，政府要关注公共政策的公民满意度，强调对公民要求的“回 应 。新公共管理理论是对民主价值新的阐释，是一种以公民为本位的公共管理的 价值观念。从此，公民由过去被动的角色逐渐转变为主动的、与政府互动的角色， 罗豪才 j 求是学刊 ，1 9 9 9 年第1 期第1 1 页 2 一 绪论 内涵揭示出新型政府与公民、公共利益具有密切关系。社会主义市场经济的迅速 发展和建设新型政府的要求，使得公共政策成为我国政府调控现代市场经济和进 行社会管理的重要方式，其作用和影响愈来愈大。由于政府自身存在的局限性和 公共事务的复杂性等因素，致使公共政策并不像人们所想象的那样有效。为了解 决公共政策的困境，公民参与是制定出科学、合理、公正的公共政策的主要出路。 在社会发展过程中，公民参与公共政策的广度和深度是衡量一个国家民主化程度、 现代化程度的一个重要指标。公民主体良好的素质、公民主体的有序参与对于提 高公共政策的质量，进而保障其良好的施行效果具有举足轻重的作用，公共政策 的有效实施可以实现服务政府、责任政府、法治政府的要求，因而公民参与可以 促进新型政府的建设。 ( 三) 有序的公民参与需要公民主体的生成 党的十七大报告提出“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域 扩大公民有序政治参与”、“加强公民意识教育，树立社会主义民主法治、自由平 等、公平正义理念 、“尊重和保障人权，依法保证全体社会成员平等参与、平等 发展的权利”。这是我国大力发展公民有序参与的标志性表述，表明并指明我国公 共政策的现代化走向，而实现公民有序参与的重要途径之一是现代公民主体的生 成。早在2 0 0 7 年的厦门p x 项目事件就唤醒了我国公民参与的意识，更有舆论将 2 0 0 8 年称为中国“公民社会元年 ，因为这一年，中国人在一些重大公共事件中， 公民意识得到突破式的发展，中国公民表现出了以天下为己任的情怀，在公共事 件中闪现着公民的主体性，这种情况一直延续并且在不断增加。这些标志性事件 有全民自觉参与汶川大地震的抗震救灾活动、有全民支持北京奥运会的行动，有 对四川“警察妈妈 破格提拔的争论，有对“华南虎 事件、“躲猫猫 事件、 “天价香烟事件、杭州飙车撞人事件、邓玉娇事件的批判与讨论，有广州番禺 居民自觉参与反对建设垃圾焚烧厂事件等等。这些事件见证了中国公民参与的力 量，也在一定程度上使越来越多的中国人认识到，公民通过有序的参与，能够形 成合力，这股合力可以维护社会权益和公民自身权益，监督权力的运行，促使公 黑龙江大学硕士学位论文 共政策保持公共利益的本性。这些公共事件体现出了目前我国公民参与的特点： 第一，我国公民参与公共政策的情况越来越普遍；第二，我国公民参与意识、参 与自觉性增强，有许多公民积极参与到与自己没有直接利害关系的事件讨论中， 形成强大的舆论力量；第三，我国公民参与的影响力越来越大，舆论对有些事件 结果的影响明确显示了舆论所起的巨大作用与民意的强大力量；第四，互联网络 成为公民参与的有效手段与重要途径，发挥了重要的作用，虽然公民通过互联网 参与公共政策也有弱点，但互联网突出的优点使其成为公民参与的重要发展方向； 第五，我国公民理性参与、有序参与和非理性、无序参与并存；第六，我国公民 的主体性在参与过程中得到一定体现，但公民主体尚未生成。“良好而有效的公 民参与取决于以下几个相互影响的基本要件：1 、公民的主体性。2 、知情的公民。 3 、有效的参与系统 。呵以说人的因素一公民主体是公民有序参与的基础性、 关键性和迫切性的条件。随着改革的深入，我国公民参与公共政策、影响公共政 策的情况越来越多，但公民参与公共政策还是一个新兴事物，尚不成熟。在改革、 发展与稳定的大前提下，如何促使公民主体生成，培育良好的公民社会；改善我 国公民参与公共政策的现状，努力实现公民的有序参与，构成对公民主体生成这 一课题研究的又一个背景。 二、研究的意义 ( 一) 公民主体的生成能够促进人的现代化 在我国现代化建设的进程中，人的现代化是最重要、最基础的内容。在公共 政策领域内实现公民主体的生成，是我国实现人的现代化的重要组成部分。在公 共政策领域内公民主体生成与人的现代化是部分与整体的关系，二者是相辅相成， 互相作用，互相促进的。人的现代化是公民主体生成的基础，公民主体生成是人 现代化进程的一部分，公民主体生成可以体现人的现代化程度。在不同的文化下， 在不同的历史阶段，人的现代化程度是不同的，人的现代化程度对公民主体生成 具有不同的影响。人的现代化程度高则参与公共政策的自觉性就高，就有利于公 。党秀云论公共管理中的公民参与 j 中国行政管理 。2 0 0 3 年第1 0 期第3 5 页 4 绪论 民主体的生成；人的现代化程度低则不利于公民主体的生成。公民主体产生并参 与公共政策需要公民有较高的自觉性，公民自觉性的提高有利于人向自由自觉的 理性化活动方式转变，可以有力地推进人的现代化。在公共政策领域内成为公民 主体是公民自身发展的需要，是现代人的必然要求。可见，公民主体的生成会极 大地促进人的全面发展与现代化进程，促进整个社会的现代化进程。 ( 二) 公民主体的参与可以确保公共政策的科学化、民主化与合法化 西方公民参与的实践证明，“公民参与直接影响到公共决策和公共政策的质 量。”公民作为主体参与公共政策全过程是公共政策的重要内容，是公共行政的 精神实质和公民权利的具体体现。在我国，推进公共政策的科学化、民主化，确 保公共政策的合法化也是公共政策活动的必然要求。扩大公民有序参与就要使提 高国家制度化水平与提升公民主体地位并行，通过制度建设与普遍公民参与实现 公共政策的科学化、民主化、合法化。我国正在积极推进法治建设，努力建立、 健全社会主义法律体系，通过法律手段管理社会事务、管理公共事务，为政府制 定公共政策提供法律保障。法治化可以实现公共政策的科学化、民主化、合法化， 但为了确保公共政策的公共性，还需要公民参与到公共政策之中。公共政策的公 共性决定了公共政策必须是公民参与的政策，只有公民主体全过程参与才能使公 共政策科学、民主、合法，使公共政策符合公共利益，也符合政府利益。 良好的、积极的公民主体对公共政策有效性的影响表现为：一是公民主体可 以充分表达公民的意愿与要求，为政府的政策制定者提供丰富而有效的民意信息 和解决问题的广泛思路，可以提高决策的科学化水平，可以保证决策的客观性， 同时，能够考虑到政策制定的现实条件与限制因素，对公共政策的要求保持在可 以实现的限度内并照顾到各方面的利益，实现公共政策的公正性，实现公共政策 的科学有效性；二是公民主体可以促使政策制定者考虑公民的意愿，对政策制定 者形成压力，促使政策制定者广泛听取公民的意见和建议，可以扩大政策制定和 执行的基础，确保公共政策的民主性；三是公民主体的广泛参与是公共政策合法 。约翰克莱顿托马斯公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略 m 孙柏瑛译北京：中国 人民大学出版社，2 0 0 4 年第2 5 页 黑龙江大学硕士学位论文 化的前提和基础，没有广泛公民参与的公共政策其合法性应该受到质疑。公民主 体生成并广泛参与到公共政策活动中可以实现公共政策的公共利益价值取向，确 保公共政策科学化、民主化、合法化的根本要求。 ( 三) 公民主体的参与可以有效监督权力 公民参与的主要目的之一就是监督权力。霍布斯用了一个经典的隐喻，将传 统的不可逾越的强权国家叫做“利维坦 ，这个由无数个小人组成的巨人形象展现 了国家持有的无限权力，在这个强权国家中，个人是没有独立性的。现代社会是 契约社会，契约关系约定公民要对国家、政府、公共权力进行监督。公共政策的 目标是有效地为社会提供公共产品与服务，为了防止公共管理者不偏离公共利益 的目标，不滥用权力，不以权谋私，就必须对权力进行监督。由于政府的政策制 定者也是“经济人 ，也有经济利益的需求，政策制定者自身的利益需求会导致公 共政策的偏差。人趋利避害的本质以及人自身的局限性决定了不被监督的公共权 力必然会做恶，不被公民监督的政府必然会被权力侵蚀，公民对权力实行监督， 是民主制度得以真正实现的保证。监督政府、阻断以权谋私的途径主要有三条， 一是实现公共管理的法治化；二是实行政治民主；三是建立公民社会。法治是通 过预先的规则，划分政府与个人的权利范围，建立决策和解决纠纷的程序。政治 民主是以投票的方式，根据少数服从多数的原则确定政府人员，管理公共事务。 公民社会是通过独立的公民个体、非政府组织、舆论媒体等途径实现公民参与， 发挥公民参与在市场与政府之外的“第三种力量 的作用。应该说公民参与的途 径比法治途径更灵活，比政治民主途径更直接，因而具有更大的优势。公民主体 积极而广泛的参与可以有效避免公共利益的异化，确保公共政策保持公共利益的 价值取向，打破政府与官员对公共政策的封闭与垄断，也可以抵制利益集团对公 共利益的侵蚀。所以有人提出“公民主体意识的觉醒是防止腐败蔓延的根本保证。 毛泽东也曾说过：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负 责，才不会人亡政息 。所以，必须通过公民主体有序的参与，按照权利共享、权 。王先勇公民主体意识的觉醒是防止腐败蔓延的根本保证 j 理论与改革 ，1 9 9 4 年第2 期第3 4 页 6 - 绪论 力监督、权力制衡的规则，集合一个个独立个体的力量，形成合力，制止滥用权 力。 三、国内外研究情况概述 ( 一) 研究概况 国外关于公民参与的研究成果比较丰富，对公民参与既有支持者，也有反对 者。阿尔蒙德和维巴在他们编著的公民文化五国的政治态度和民主一书 中，研究了不同特征的文化如何决定一国政治发展和特殊模式，他们把政治文化 分为地域型、依附型和参与型。法国的政治思想家托克维尔在论美国的民主 这一著作中，探讨了公民结社与广泛参与公共管理的关系，强调了公民组织在公 民参与中的作用。马克思韦伯的精英民主理论反对公民直接参与政治，提出要 选出专业化的官僚、精英实施管理，行政管理的主要任务是实现对精英的有效控 制。精英民主实质是代议制民主，是一种有限的参与。托夫勒在批判代议制民主 的基础上提出了公民参与理论，他认为在现在的政治框架中，即使是圣人天才加 英雄来统治，也仍然面临代议制最终的危机。因为每个公民都是独立的个体，一 个人既不能够被别人代表，也不能够代表别人。参与式民主主张公民直接参与， 强调人人参与，坚信人人平等，即使普通公民在知识、能力及技术等各方面存在 个体的差异，允许每一个公民参与决策也是天经地义的。美国的约翰克莱顿托 马斯在公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新战略一书中，从公共 决策者和公共管理者的视角分析了公民参与的优点和内在缺陷，并论证了评判公 民参与有效性的标准。 随着经济体制与政治体制改革的深入，我国社会发生了巨大的变化，因应现 实的需要与世界的公共管理潮流，在治理与善治的大目标下，我国对于公民参与 的研究逐渐增多并日益深化。罗豪才、党秀云、薄贵利、俞可平、李图强等学者 对公民参与的制度、机制、形式、技术等方面进行了探讨，主要以党秀云的论 公共管理中的公民参与、罗豪才的健全公民参与机制推动政治文明建设、薄 贵利的中国公共管理中的公民参与、俞可平的公民参与的几个理论问题、 黑龙江大学硕士学位论文 李图强的现代公共行政中的公民参与为代表。近几年国内还有一批各大学公 共管理专业的学者和研究生，从公共政策、公共管理的角度对公民参与进行了探 讨，研究涉及的范围也很广。李钧的公共政策过程中公民参与的作用及其限制 性因素分析认为公民参与除了对公共政策有积极的作用，还会有限制作用；南 昌大学的林峰将善治理念导入我国公民行政参与和政府回应中，提出以善治的理 念来克服我国公民行政参与和政府回应中的制约因素，提出促进我国公民参与和 政府回应的五条实现路径；李春茂在论中国公民参与公共管理的制度完善一 文中提出中国公民广泛参与公共管理有坚实的经济基础、社会基础和文化基础， 公民参与公共管理可以实现公共管理的民主化、科学化，符合时代的潮流；内蒙 古大学吕亚娟在当代中国公共决策中的公民网络参与研究一文中提出网络与 其它公民参与方式相比具备一定的优势，其发展对我国政治体制改革有重要的现 实意义。通过对中国公共决策中公民网络参与的现状进行分析，指出当代中国公 共决策中公民网络参与的发展有政治、经济及技术三个方面的支持条件，公民通 过网络参与公共决策过程，将使公民参与广度在一定程度上得到扩大，同时，由 于多层面因素的限制，公民网络参与的发展也存在一些问题；西南交通大学高善 春在当代中国公民伦理发展研究一文中提出我国公民初步具有了世俗、民主、 平等、务实等现代伦理精神，但还存在着与现代公民社会价值相背离的缺陷，必 须采取相应的措施，为公民素质的全面发展创造条件。还有一些学者从法理学、 行政法学、哲学等角度对公民主体进行了阐释。总之，关于公民参与的研究内容 比较丰富，也取得了很多成果，这对于我们进一步从公民主体生成的角度探讨公 民有效参与政策活动具有重要的指导和借鉴意义。 ( 二) 存在的问题 1 、对公民参与的研究多见于政治学领域 国内外对公民参与的研究更多是集中于对民主政治的研究。例如研究我国公 民参与的形式：人民代表大会制、政治协商制度等。认为公民表达和实现自身利 益的最直接、最有效的形式是政治参与形式，要建设参与型政治文化。这些研究 绪论 主要是在政治领域内研究公民参与，提出的对策也主要是政治的手段与方式，许 多成果不能直接应用于公共管理和公共政策领域。对公民主体的认识也仅限于对 其政治地位的确认、对公民主体的分类等。 2 、对公民参与的研究多集中于对制度、机制的研究 目前的研究主要集中在公民参与的价值、理论依据、公民参与的制度、机制、 实现路径、公民意识的培养等方面。完善公民参与主要着眼于建立、健全法律制 度、构建参与型政治文化、完善民主决策机制、丰富民主参与的形式、消除体制 障碍、建立保障体系、提高技术手段等等，将公民主体视为制度、机制的一部分。 这些研究没有突出公民的主体地位，没有明确公民主体的能动作用，主要是从权 力部门的角度去看待公民参与，提出来的对策是政府要加强对公民的教育，培养 公民意识等，公民参与往往是被动的，潜意识里把公民作为客体来对待。 3 、对公民参与主体的研究不充分 目前对公民主体、主体性的研究多见于哲学与法学领域，在公共政策领域内 较少专门研究公民主体。更多的研究将公民政治参与等同于公共政策的参与，没 有将公民主体的存在作为公民参与公共政策的前提与基础，也没有将公民主体当 作实现公共政策的载体，还没有认识到制度、机制等最终要由公民主体来实现， 研究中没有突出公民主体的重要性。 哲学与法学领域关于主体问题的研究对公共政策内公民主体的研究具有重要 的参考价值。哲学对于主体、主体性的研究为公民主体生成提供了丰厚的理论基 础。近几年，经过了对主体的反思与批判，有一批学者认识到，在我国人的主体 性还没有确立，对主体的批判还应该是对其片面发展的反思，要反对的是主体的 自大与傲慢，不是要反对主体本身。要用全面发展的主体代替片面发展的主体。 衣俊卿教授对中国社会转型期人的现代化问题的研究极具启发意义，他认为现代 人的生成是从自在自为到自由自觉的过程，这也揭示了公民主体的基本特征。赵 海英在论主体性的历史生成一书中对主体性生成的历史与困境进行了探索， 并力图重建主体性，证明了主体性是在实践中历史地生成的。她的理论勇气和探 黑龙江大学硕士学位论文 索精神与她的研究内容一样值得借鉴。武汉大学段德智教授所著的主体生成论 对“主体死亡论”之超越一书反映了学界对主体的建设性研究趋势。从法 学角度对公民主体的研究主要见于研究法理学或行政法学的学者，如马长山教授 等。马长山教授从公民性塑造，国家、市民社会和法治的关系，公民性对于法治 建设的作用等角度入手对公民主体进行了研究。他的国家、市民社会与法治、 从市民社会理论出发对法本质的再认识、公民意识：中国法治进程的内驱力、 市民社会与政治国家：法治的基础和界限均代表了这种思想。这些研究为探 索公民主体在公共政策领域内的生成提供了启示与理论支持。 四、研究思路与方法 ( 一) 研究思路 公民是公共政策的主体，是公共政策的载体和最终实现者，公共政策的制度、 机制要通过公民主体去实现，公民主体的生成是在实践中历史地生成的，不是外 在给予的。本文主要研究公民主体与社会经济、政治、文化、信息技术、法律制 度等条件的相互作用，这是公民主体生成的客观外部条件。公民主体自身的意识， 公民社会的发育程度是公民主体生成的主观内在因素。本文着重探讨了主客观条 件对公民主体生成的影响。提出由于历史原因，我国公民主体天然缺失，由于我 国现代化建设的时间短，我国公民主体尚未生成。我国面临着公民主体生成的历 史性机遇，开始走向公民主体生成的起点，公民主体生成还面临诸多难题，剖析 这些难题并探索从主客观两个方面促进公民主体生成是本文主要的研究思路。 ( 二) 研究方法 在研究过程中，本文以文献资料为基础，充分利用公民参与的有关理论，结 合对公民参与实践的分析，理论研究与实证分析相结合，对我国公共政策中公民 参与主体的生成条件、现实状况和发展方向进行探讨。主要方法有文献分析法： 通过对相关文献的分析找寻公民主体生成的理论支撑；比较分析法：即对相关文 献进行比较分析，对公民主体有关的概念、理论进行比较分析，提出观点；本文 绪论 的研究贯穿以辩证唯物主义的观点和原理，探讨我国公共政策中公民主体生成存 在的问题及解决这些问题的基本方法。 本章小结 公民参与公共政策是现代民主社会的基本要求，是历史潮流。对公民主体的 研究是公民参与公共政策的基础，公民主体生成对我国行政管理改革具有现实意 义。国p 龟# l - 对公民主体的研究不多，需要对公民主体生成的条件进行研究，探求 促进我国公民主体生成的对策。 黑龙江大学硕士学位论文 第一章公民参与公共政策的基本理论 第一节公民主体、公民社会概述 一、主体、主体性的含义，主体与主体性的关系 人类发展的历史是在人与外部世界的关系、人与社会的关系、人与自身的关 系中展开的。人类发展的历史是在三大关系中不断发现自我、不断确立自我、不 断解放自我的过程，在这个过程中人的主体性不断显现，人的主体地位不断提高。 人类历史可以说是人的主体地位不断提高的历史，其中贯穿着一条主体演变的主 线。在不同的文化中，人的主体生成程度不同，沿着西方理性演绎的文化传统， 历史上的众多哲学家致力于对主体进行抽象规定，力图设定一个完善的主体，探 索主体抽象的规定性，以此作为演绎的基础，也作为现实、现象向其靠拢的目标。 “马克思批判了传统哲学对主体性超验性的理解、先验性的概括和直观性的描述， 以历史性、生成性的思维方式转换了对主体性问题研究的理论视角”。这确立了 主体性历史生成的实践本质。所以作为主体的人不是现成的存在者，而是在生存 活动中显现和展开自己的一种历史性、生成性的特殊存在者。 主体与主体性之间存在区别。马克思认为主体是从事认识和实践的人，主体 性是主体在实践中表现出来的能力、作用、地位。人作为主体在现实中是怎样的， 就有怎样的现实的主体性，主体通过主体性表现出来。主体地位的确立是一个过 程，主体性是主体的表现，在主体不同发展阶段上主体性的表现不同。虽然主体 是人，但人并不天然就是主体。人的主体地位不是天然形成的，是在实践中通过 主体性的发展而逐渐形成和完善的。 二、对主体的批判与剖析 二十世纪八十年代，我国学术界对主体、主体性的研究十分兴盛，对主体哲 学的研究构成当时哲学研究的主流，同时，我国的经济体制、政治体制、文化体 制改革浪潮在各个方面催促着主体的产生，呼唤着研究主体性时代的到来。二十 。赵海英论主体性的历史生成 d 吉林大学博士学位论文，2 0 0 5 年第4 1 页 1 2 - 第一章公民参与公共政策的基本理论 世纪九十年代以来，主体的理论受到了后现代主义的批判，弘扬主体性、确立主 体的观点受到了质疑，我国主体的生成面临着现代化需求与后现代批判的双重困 境。对主体的批判主要来自于后现代主义思潮，后现代主义思潮从批判启蒙、批 判理性、批判人类中心主义等方面出发，对工业文明以来的主流思想进行了彻底 的解构。对后现代主义的理解应该看到其用意在于解构主体的霸权地位、解构集 体主体，并不在于消解个体主体。后现代主义的主旨还是要还个人以尊严。福柯 继尼采的“上帝死了 之后提出“人死了”，这里的人是经过理性启蒙后，在与自 然的关系、与他人的关系中极度膨胀的人，这是对人的主体过度崇拜、过度运用 的批判。 我国的社会情况与后现代主义批判的社会截然不同。“每一种文化的创生对于 起点具有敏感性，文化在创生起点处的各种条件和力量决定了文化的面貌和走向， 后来的历史就在这种确定的结构中演变，这种结构可以稳定相当长的时间。这就 是所谓的文化路径依赖”。“文化是被初始条件决定和路径依赖的历史现象。圆不 同文化对于“囚徒困境 的克服采取了不同的路径。西方文化以两希文明为起始 点，人被逐出伊甸园象征着人从自然中分化独立出来，西方文化其后所演绎的一 幕幕历史大剧都是以人作为独立的个体为背景的，在这个背景下人与自然是征服 与利用的关系，人与人在上帝面前是平等的、在理性面前是平等的、在法律面前 是平等的，社会管理的方式是各种利益方平等地互相博弈，通过相互制约与权力 制衡达到治理的状态。中国传统文化的核心是天人合一，在天人合一的文化中， 作为个体的人并没有出现。同时中国是一个政治早熟的社会，在早熟政治的精心 设计下，社会从方方面面保留下了整体性，竭尽全力消灭个体性。整体高于个体、 优于个体是生产力水平低下时的选择，是维护群体生存的需要。整体高于个体只 能是特定时代的特定需要，因为它与人类的本性、人的类本质、人的主体性相矛 盾。人的本质蕴含在个体之中，但我国的文化选择了整体性的路径，并将它设计 到文化、伦理、国家组织形式、日常生活方式中。在这样的文化背景下，人与自 。季国清利维坦的灵魂 m 哈尔滨：黑龙江人民出版社，2 0 0 6 年第1 1 页 季国清利维坦的灵魂 m 哈尔滨：黑龙江人民出版社，2 0 0 6 年第1 l 页 - 1 3 - 黑龙江大学硕士学位论文 然没有分化，人仅是自然的一部分而且与其他部分无异。人与人是不平等的，自 然条件差异造就了人的不平等，自然秩序就是人的秩序，上一个级别对下一个级 别拥有绝对的优势，下一个级别没有任何可能监督、制约上一个级别。社会管理 是按照自然原则设计的一套秩序，每个人在这个秩序中都有其等级与位置，每个 人所能做的就是尽其本分，所以要讲求“君君、臣臣、父父、子子。中国传统社 会可以说是先规定、设计好秩序然后将人填入秩序的管理路径，与西方先有人， 通过人的平等博弈达到目的的管理路径不同。在人与自身的关系上，传统中国人 也不是自身的主人，而且根本就不是自己，他只是国家、家族、家庭中的一个环 节，他什么都是，就不是他自己。所以有人说中国的哲学以伦理为主要内容，却 没有人的存在，或者说中国的传统伦理学是以消除个体而设计的。中国哲学是无 主体的哲学，中国文化是无主体的文化，是消灭主体的文化。我们不象西方人说 的那样“人死了 ，因为我们的主体还根本没有出生，后现代主义的批判并不适用 于我国主体的现状。 可见，中国现代化过程中面临着的重大历史任务仍然是确立个体人的主体地 位，在方方面面、在各个领域促进主体的生成，在新兴的公共政策领域当然也是 这样。 三、公民主体、公民社会 公民是一个宪法概念，是政治概念与法律概念的统一体，是权利与义务的统 一体。公民主体是现代的概念，在漫长的历史时期里是用臣民、草民、老百姓、 群众、小民、国民、暴民、刁民等称谓指代，这些称谓明显有客体的含义在里面。 人民这个概念主要体现的是政治含义，与敌人相对，没有表现出每个人对公共事 务、公共政策的参与。人民是一个集合概念，体现了人民整体在政权中的地位， 公民是非集合概念，体现了每一个公民是公共政策的主体。公民主体性是公民在 自己的对象性活动中所表现出来的特性，公民主体是具有公民意识并积极参与公 共活动的人。“公民参与有三个基本要素。一是参与的主体。公民参与的主体是拥 有参与需求的公民，既包括作为个体的公民，也包括由个体公民组成的各种民间 第一章公民参与公共政策的基本理论 组织。二是参与的领域。社会中存在一个公民可以合法参与的公共领域，这一公 共领域的主要特征是公共利益和公共理性的存在。三是参与的渠道。社会上存在 着各种各样的渠道，公民可以通过这些渠道去影响公共政策和公共生活 。“公 民主体在西方经历了希腊的整体公民主体，公民的公民性在古希腊城邦时期表现 为整体主义精神的公民性。在罗马帝国时代，在罗马皇权和教权的统治下，公民 对公共事务参与的积极性不断衰微，最后丧失了公民意识。在中世纪封建时代， 人们之间完全是一种依附、被依附的关系，等级神化的关系，没有个人的独立性， 更没有公民意识与参与。随着欧洲城市与商业的兴起，尤其是经过文艺复兴的启 蒙，促生了崇尚民主、自由、平等，强调私有和尊重法律，注重契约和权利等精 神品格的市民阶级 。公民通过积极参与，极大地促进了社会各方面的进步，但 个人主义泛滥、自由竞争也带来了社会危机。国家开始从社会的“守夜人”向积 极的“福利国家 转变，进而提出了新的对公民的要求。 公民社会并不是简单指由公民组成的社会，主要指“国家领域之外的特殊利 益，是个人( 群体) 权利、私人领域的总和，因而与普遍利益、公共权力、公共 活动等国家领域相界分的 。 正由于公民社会展现的是现实的、物质的私人生活 世界，它始终代表着特殊利益。随着现代公民社会的发展，政府可以同公民社会 中的机构结成伙伴关系，采取共同行动来推动社会发展，开始探索第三条道路， 公民社会与国家的二元对立关系，开始转换为公民社会与国家的互动与合作关系。 民间组织以组织化的形式强化公民的主体性，在民间组织中公民在保持独立的公 民主体地位的同时，组织化的形式又能够加强公民的主体性。公民通过社区治理、 公民自治或各种专门的协会或俱乐部，能够更加有效地对公共事务进行管理，能 够更加有效地参与公共政策的制定和执行。民间组织的兴起成为一种不容忽视的 趋势，可以视其为有组织的公民主体，它成为继市场、福利国家之外的第三条道 路。 4 ) 俞可平公民参与的几个理论问题 n 学习时报，2 0 0 6 年1 2 月1 8 日第5 版第l 页 圆马长山公民性塑造：中国法治进程的关键要素 j 社会科学研究 ，2 0 0 8 年第1 期第2 页 马长山当代中国的“市民社会一话语转换及其对法治进程的影响 j 】求是学刊，2 0 0 7 年第3 期 第7 5 页 黑龙江大学硕士学位论文 我国并没有西方城市的那种市民阶级，人们所说的“公民社会 也只是在改 革开放后才悄然兴起的。目前，我国的非政府组织虽然有了很大的发展，但是无 论在数量上还是在质量上，都远没有达到西方发达国家的水平，公民参与的组织 化程度低仍然是制约我国公民参与公共政策的重要因素之一。对公民主体的研究 必然要关注公民社会，关注各种形式的民间组织，