（公共管理专业论文）乡镇改革后农村公共产品供给研究.pdf

公jl 管理顺j 。? 位沦文 ! ! = = = ! ! ! = ! ! ! = = = ! ! ! = ! ! ! = = ! ! ! = = ! ! ! = ! 一! 摘要 随着市场经济体制改革的深入，现有的农村公共产品供给问题也h 益突出， 主要表现在供给总量不足、供给主体错位、供给效率不高。国内学者做了大量的 探索，尚未形成权威性的理论系统。究其原因是对中国国情、“_ ：三农，现状了解不 够，形成的理论不足以应对实践。本文注重从公共产品概念入手，在前人研究的 基础之上，对农村公共产品供给现状做出了客观分析，对各类供给理念作了探索 和比较，进一步认同了政府手导、市场运作、社会参与的农村公共产品供给模型( 这 种选择是中国人口多，公共财政财力薄，农民文化素质低所决定的) ；并且在微观 层面上强调了小规模池塘区域的治理方式的借鉴价值，将农村公共产品供给效率 宏观定位在次优供给理论。为了力求论文的实践性，本文将农村公共产品依实况 进行了客观分类，并大胆地划分了各级政府的供给责任。同时，对基层行政服务 进行了深入分析，目的只有两个：一是基层行政服务本身就足最为核心的农村公 共产品；二是只有改革现有的基层行政政权，才能促使政府在农村公共产品供给 中更好地充当主体角色。为此，本文从现状和理论上论述了撤消乡镇政府的必要 性、可行性、科学性，大胆设置了乡镇公所的运行模式，并且运用了“成本一收 益”分析方法证实了此举的经济价值。最后，本文让理论融进实践，提出了农村 公共产品供给中的四项创新机制，即农村公共产品供给的资金筹集机制、科学决 策机制、约束监督机制、优先选择机制。其目的旨在进一步让农村公共产品得到 有效供给，增强农村居民对所供给的公共产品满意度。 关键词：研究；农村公共产品；乡镇；供给 乡镶媛革职的农村公i 产。l 供给磁究 a b s l r a e t w i t ht h ed e e pp e n e t r a t i o no fe c o n o m i cs y s t e n lr e f o r m ，t h es u p p l yo fp r e s e n t r u r a lp u b i c g o o d si sh e a t i n gu pa sak e yp r o b l e n ln o w t h ek e yp r o b l e mi st h a tl h e s u p p l yo fr 毛l r a lp u b l cg o o d si sl o oi n a d e q u a t e ，t h eg o v e r n r n e n td o n tp a yas u i t a b l e r 0 1 ea n dt h ee f n c i 苗n c yt h es u p p i yi st o o1 0 w t l o u g l lt h es c h 0 1 a r si nt h i s 是e l dh a v e d o n em a s s i v ee x p l o r a t i o n ，b u tt l e ys t i l lc o u l d n tp u to u ta na u t h o r i t a t i v et h e o r v s y s t e m t h e r e f o r et h e r e l a t i v e r e a s o ni st h e t h e o r y c o u l dn o tf i t 、v i t ht h e p f a e i c 。，b e c a u s eo f 魏el a e ko f 纯 l y 娃n d e r s 圭a n d 魏go fo u fc o u 爨r y sb a s i ee o 建d i i o n a n dt h o s ei s s u e se o n c e r n i n ga g r i c u l t u r e ， c o u n t r y s d ea n df 打m e r s t h i sa r t i c l e 矗r s t l v s a 瞧sw i t 韭t h ed e 嚣羚i | i o no f p 毽b l i eg o o d sb a s e do nt h os u 程y 蠢o | 弧t b e 岛r 鞋鑫ls e h o l a r s ， a n dg i v e st h ec u r r e n tc o n d i t i o no f t h er u r a lp u b l i cg o o d sa no b j e c t i v ea n a l y s i s ，a n da l s o a g r e e sw i t ht h eg o v e r n m e n t a ll e a d ， m a r k e t a b l e1 _ n o v e n l e n ta n dt h ep r o v i d i n gf n o d e lo f r 醚r 鑫lp u b l i eg o o d sw t bt b es o e i a p a r t i e l p a t i o n 。s 尊e o 狂莲 y ，o nt b em i c r o 。s o 建纛o n ， h i s a r t i c l ee i t h e re n h a n c e st h eu t i l i z a t i o no fg o v e r n i n gt h es n l a l l e rp o n da r e ao rg i v e sa n 拄e r o s e o p i cp o s i t i o nt ot h ee 衢e i e n e yo fr u r a lp u b l cg o o d ss u p p y na c c o r d a n e et oa s u b s e l e c t i v et h e o r y c o n s i d e r i n gt h ep a r t i a l n e s so ft h i st h e s i se a s y ， t h i sa n j c l en o t o n i yo 域e e t i v e l yc l a s s i 藏e st h er o a lc o n d i t i o no ft h en j r a p u b l i cg o o d sa i s ob o l ( 1 l yh a s d v i d e dt h er e s p o n s i b i l i t 论so f s u p p l y 。a tt h em e a n t i 黼e ，t h i sa r t i c l ed e e p l ya n a l y z e s 强e c o u n t ya d m i 骢i s t r a t i v os e r v i c e ，、v 魏i e 魏量l a st w og o a l s ： o n eo ft h e | ni s 娃鑫 t h ee o u n v a d m i n i s t r a t i v 。s e r v i c ei t s e l fi st h ev e r yc o r e1 1 j r a lp u b “cg o o d s ；a n o t h e ro n ei st h a to n l y t h ec u r r e n ta d r n i n i s t r a t j v ep o w e ro fr e f b n l l a t i o nc o u l de n c o u r a g et h eg o v e l l l m e n tt o p l 鑫y 鑫| 鞋a i 貔r o l ei nt 纛es 靛p p l yo r 娃f 毪lp 畦b l i eg o o 蘸s ，f 。fp r o v i 珏gt h ee c o 椎。；n i cv a l 强e f o rt h i si s s u e ，t h i se a s yd i s c u s s e st h er e s c i s s i o no ft h ec u r r e n tw o r k i n 鼗n l o d ei nc o u n t v e o m ￥魏疆n i t ya 鞑琏鞋s e st h ec o s t b 。韩e 羲ta 魏a l y s i sd e p e 魏d i 魏go nt b ep r e s e n le o 轮畦i i o na n d t h e o r y l a s t l y ， t h i se a s yl e t st h et h e o r yb l e n di n t op r a c t i c ea n dp u t so u tt h ef o u r i n n o v a t i v en l e c h a n i s f n so ft h er u r a l p u b l i eg o o d sa n da l s o t h em e e h a n i s n l so f i n h i b i t i o n ，r o s t r i e t i o n 撞n ds e l e e t i v ep r e 氮：r e n c e 7 r b e 鐾o a lo f t h i st h e s se a s yi st ol e tt b e r u r 轻lp u b i i eg o o d sh a v eas n 】o o t ha n de f 曩e i e n tp i o v i d i n 蕊r e s o u r e e ， a n di n c r e a s et h o s u p p l yo f l l 】r a lr e s i d e n t sa r es a t i s 髓e dw i t ht h ed e g r e ed f p u b l cg o o d s k e y 骶r d s ：歉e s 霉鑫r c 魏；t 魏e 趣 a lp u b l eg o o d s ；t 魏。v i l l a g 。sa 睦dt o w 靛s ；s 毽p p l y 插图索引 图2 1 公共产品的有效供给1 4 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均己在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果 由本人承担。 作者签名：剞寸 疼日期：2 积年，口月对日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密，口。 ( 请在以上相应方框内打“”) 作者签名：铆寸 o ，即收益为j f 。见表所示： 改革前乡镇政府运行总成本v l2 5 0 万元 改革一次性成本v 29 0 万元 改革后乡镇公所运行成本v 31 3 0 万元 六年后收益c 6 v 1 6 v 3 v 2 = 6 3 0 万元 当然，这仅是一个理论数字。因为伴随着乡镇公所的产生，原有的乡镇政府 职能会强化到外站办所，这意味着外设站办所可能会增加1 0 2 0 万的工作经费， 但这与6 3 0 万的c 值比较，可以忽略不计。 通过本章分析，乡镇政府在以前农村公共产品供给的确发挥了积极作用，但 是不适合现行的形势发展，已逐步丧失了其存在的必要，且从改革后的成本一收 益分析进一步得出结论：乡镇政府应退出供给公共产品的主体位置。 坌竺：! 矍堡茎竺垒蚤 第4 章完善农村公共产品有效供给机制 在第二章、第三章中，探讨了农村公共产品的供给现状及供给理念，并对农 村公共产品进行比较细致全面的分类，明确了中央、省、县级政权在农村公共产 品供给的责任划分，并全面地提出了乡镇政府撤消后基层政权服务的模式，按照 公共产品供给次优理论来进行农村公共产品的有效供给。本章将从四个方面来讨 论供给机制的完善，以此来结束全文。 4 1 完善农村公共产品资金筹集机制 经过近二十多年来的改革探索，农村公共产品筹资机制的基本框架和特征已 初见端倪，主要体现在以下方面： ( 1 ) 政府为主，社会参与及市场化运作。经济体制改革的不断深化和社会 主义市场经济体制框架的初步形成，推动了以政府为主、社会参与、市场化运作 的农村公共产品筹资机制的形成，其特征主要表现在以下几个方面。 第一，政府依然是公共产品筹资的主体。与计划经济时期相比，在新的筹资 机制中，中央政府发生了两个明显变化。一是不再承担几乎所有公共产品的筹资， 而是在划分各级政府职能的基础上，有选择的承担公共产品的筹资，因而地方政 府的作用有了加强。二是建立了公共产品生产和供给相联系的财政投入保障体系， “公共财政”的建立为公共产品的生产和供给提供了一定的资金保障。 第二，社会参与。随着家庭承包责任制的落实和农村经济的发展，一个以政 府为主、社会广泛参与的公共产品生产和建设格局已经形成，与此同时，社会出 资人在农村公共产品生产和建设过程中的作用越来越大，甚至在局部地区已成为 一支重要力量。 第三，政府行为与市场化经济运作相结合。正在形成的农村公共产品筹资机 制，更多的引入了市场经济运行的法则。政府行为与市场行为的结合为公共产品 筹资提供了丰富的选择渠道，并提高了公共产品筹资和资金的使用效率。 ( 2 ) 以公共财政为基础。财政职能不清，受影响最大的就是公共产品的筹 资，公共财政的建立和完善，为公共产品生产和建设提供了有力保障，在很大程 度上缓解了因资金不到位或缺少资金的投入，公共产品生产和建设滞后，经济与 社会发展需要的现象。 ( 3 ) 以职能划分为依据。不同属性和群体需要的公共产品，是构成公共产 品社会需求多元结构的主要原因。社会需求结构多元化，以及公共产品本身具有 的内质性和在服务群体及范围上存在的差异，客观上要求公共产品的生产和建设 乡镇改革后的农村公其产品供给研究 用地，因政府、因需要程度，在不同政府层级之间进行筹资和供给职能的划分， 以便在合理配置资源的前提下更有效率地提供公共产品。 总而言之，市场经济体制下农村公共产品筹资，虽然克服了计划经济时期一 些根本性体制缺陷和障碍，但仍然存在一些亟待解决的严重问题。解决这些问题， 还需要深化市场改革，包括财政体制改革，政府管理体制改革和投融资体制改革。 具体而言，要完善以下筹资机制。 1 建立和完善公共财政体制，确保财政筹资能力的不断提高 建立公共财政体制，首先是财政要坚决从竞争性领域退出，或者财政不再进 入竞争性领域，以确保财政资金用于公共产品的建设和生产。其次是考虑开征新 的税收，并将新的开征税收全部或大部分给基层财政，增强基层财政能力。保证 有足够的资金用于公共产品建设。再次是出台相关政策和法规，确保农村公共产 品建设资金有稳定来源，如用法规的形式规定某些公共产品的投入在政府财政中 支出的比重。最后是规范预算外财政支出，保证取之于民的资金，用到民生最需 要的公共产品建设方面。 2 完善中央财政对县级财政的转移支付机制 中央财政要科学合理地实行再分配。一方面要加大国家征收力度，提高征税 效率。另一方面是科学制定转移支付的方案，确保农村的公共产品供给资金能得 到有力保障。转移支付制度的完善，要注重以下环节： ( 1 ) 科学合理地测算中央财力，准确把握地方财力基数，现行国税征收中， 效率不高，浪费严重，且基数普遍偏低，形成有税而不能入库；地方财政掌握信 息全面，常出现将国税转收行为，甚至为了提高地方财力，还出现了上级对下级 的重奖、贿赂，造成腐败、浪费行为。在现行的地方税收中，越是落后地方，税 率越高，起征点越低，出现了沿海一带藏富于民与中西部地区刮地三尺的极大反 差。因此，中央政府在强化中央税收的同时，必须将沿海地区的地方税收基数状 况掌握，并与内地对比，在保障沿海地区发达繁荣的同时，大胆采用国家财政调 控手段，以便掌握转移分配方案最基础的信息。 ( 2 ) 准确定位中央、省级、县级职能。在农村公共产品的供给中，对于三 十多种农村公共产品，科学划分承担责任，既要保证自身履责，投入保障到位， 又要督促省级、县级财政投入到位。如农村义务教育，中央财政自身承担多少? 县级财政要承担多少? 省级财政要承担多少? 必须以法律法规文件规定下来，而 后分级负责。 ( 3 ) 对于所有农村基建资金，中央财政不宜将投资计划实施分散给水利、 科技、农业、交通、计划部门，应单独将其统筹在农村部。由农村部根据各省的 人口、规模、入均g d p 、人均纯收入等条件，一次性预算到省，省一次性预算到 县，再采取自下而上的方式决策，落实好基建投资。这样便于提高资金使用效率、 公接管理硕十学位论文 提高行政效率、增强群众满意度、降低腐败机会、减少县、省级接待经费，也增 强了县级政权的自主性，可根据县情灵活决策。 3 拓宽非财政的筹资渠道 ( 1 ) 市场渠道。目前，在公共产品生产和建设过程中，采用市场渠道筹资 还处于刚刚起步和探索阶段，可采取的主要做法有：第一、利用资本市场筹资， 如发行长期基本建设国家债券。第二、成立旨在推动某项公共产品生产和建设的 专向发展基金。第三、向金融机构融资。第四、利用减免税收和给予信贷优惠等 政策调动经济组织增加对公共产品生产的投入。以上几种方法，在解决农村公共 产品和建设资金不足、推动其发展上将会起到了积极作用。 ( 2 ) 非政府组织筹资渠道。我国非政府组织筹资渠道主要有春蕾行动、春 苗行动、希望工程、母婴医疗卫生健康行动等。非政府组织筹资不仅会增加了乡 村公共产品生产和建设资金的投入，弥补了财政投入资金的缺陷，还会在形式上 引入了社会和非政府的概念。 ( 3 ) 境外筹资渠道。主要可采取两种形式，一种是国际组织的非商业性资 金，另一种是针对农村，尤其是贫困农村地区引入的境地外非政府组织小规模援 助资金。这些资金在改善贫困农村外部发展环境，增加公共产品供给的作用和影 响将会越来越大。 ( 4 ) 个人筹资渠道。农村公共产品生产和建设的个人筹资渠道，根据筹集 方式不同，可以分为四种类型：第一种是个人直接投资从事某项公共产品的生产 和建设；第二种是个人对某项公共产品的生产和建设进行部分资金捐助；第三种 是在农村集体或社区倡导下的村民集资。这类个人筹资方式在广大农村应予以大 量推广。尤其是在小型水利建设、乡村道路建设中，农民对这类准公共产品应有 所投入，不能两眼向上，仅盯着上级财政口子，从而形成惰性，这在西方发达国 家也是没有的现象；第四种是企业家捐助。个人筹资在农村公共产品生产和建设 过程中发挥了积极作用。 4 完善各类筹资手段 因为渠道不同，筹资手段也应呈现多样化。当前，应主要完善以下几种筹资 手段。 ( 1 ) 征税。由于政府对公共产品建设投入的资金主要来自财政，而财政的 收入又主要来自税收。因此，也可以将征税看成是主要筹资主要手段。例如，开 征具有专项使用目的的治理环境污染税种，以筹集必要资金支持环境污染治理。 ( 2 ) 有偿筹资。有偿筹资是当前市场手段筹资的主要形式之一，它包括发 行国债和向社会筹资。但是，发行国债和向社会筹资都应慎重决策，不可贸然行 事。 ( 3 ) 使用者付费购买。使用者付费购买自己需要的公共产品，是筹集公共 乡镇改革后的农村公足产品供给研咒 产品建设资金的一种普遍形式。如出售建设项目经权、管理权、冠名权的吸引和 加快公共产品的生产和建设，如农村广播电视、自来水等外溢性小的区域性公共 产品均可采用出售经营权、管理权方式来筹资。 ( 4 ) 减税、让利。通过对部分企业，主要是投资或出资支持地方公共产品 生产和建设的企业，可以实行地方所得税减免，或实行上缴利润部分减分减让， 鼓励其积极参与公共产品建设。 ( 5 ) 其他手段。救助性手段是最常见和常用的一种筹资手段。救助性手段 包括社会和地点、社会对个人和群体、地区与地区之间带有援助和救济性质的资 金投入支持。这样一种资金筹集，完全是出于对公共产品生产和建设的无偿支持。 5 建立长效的政府科学，合理地发挥筹资作用的机制 农村公共产品的建设和发展，既需要有财政来保障，又要有符合市场经济运 行要求的融资机制来筹集资金，这就需要建立一个长效机制来约束政府，不容许 政府缺位。无论是财政支持还是市场融资模式的建立，都需要法制的保障。农村 公共产品建设和筹资需要政府引导，决不容许政府缺位。即财政投入要到位，筹 资行为也要到位，认真研究好投资领域，科学合理地允许民间资本进入公共产品 建设领域，从事公共产品的生产和开发。同时，完成三个结构性转变，即教育投 入要从重城市、重高等教育向重农村和基础教育转变；从重视城市医疗卫生投入 向重视农村疾病预防与控制投入的转变；重大基础设施建设向重大基础设施建设 与农村地区基础设施配套的转变，逐渐增加支农投入。 4 2 完善农村公共产品供给的决策机制 传统的农村公共产品供给决策程序是“自上而下”的，这使农村公共产品的供 求出现结构失衡。在建设农村公共财政体制的过程中，推进村基层民主制度的建 设，建立农村公共产品的需求表达机制，将决策程序中融入“自下而上”是非常有 必要的。本文既不主张“自上而下”式的决策程序，也不主张“自下而上”式的纯决 策程序。“自上而下”式的决策在基层容易造成理论与实践的脱节，政策与现实的 脱节，愿望与结果的脱节，显然存在弊端。“自下而上”式的决策程序，固然有许 多优势，但也不完全适合中国广大农村。具体而言，有以下几个方面的因素： ( 1 ) 传统的农村，农民对政府极具依赖性，相当脆弱，无力承担市场风险， 在情感上缺乏独立性。仅依靠农民自身，不一定能作出科学合理的选择。 ( 2 ) 农民不一定人人都具有理性思维，“搭便车”现象在农村司空见惯，而且 人都是自私的，在涉及自身切身利益时，都会将这一弊端暴露无遗，很少顾及国 家、集体、他人利益。试想如果给某村l o 万元的基础建设费，如由农民白行决策， 最终的结果肯定是按人平分l o 万元钱，而建设没有一项。相反，农民还会对政府 不满意。 公莛管理硕十学位论文 ( 3 ) “自下而上”式的决策，会大大提高基层决策行政成本，大大地降低行政 效率，延误生产和发展时机，丧失许多大好良机。特别是涉及全国性的公共产品， 如按“自下而上”式的决策程序，待逐级将决策意见上报至中央政府时，已经没有 实际意义了。 因此，“上下结合”式的农村公共产品决策程序机制显得科学。其内涵如下： ( 1 ) 在宏观层面上，农村公共产品供给的决策以上为主，以下为辅。这类 公共产品涉及面广，涉及人多，涉及基础夯实，可以分为以下几个方面：一是涉 及基础国策，如农村义务教育、计划生育、耕地保护等政策及服务；二是涉及重 大基本水利建设，跨地区、跨省的大型交通建设等公共产品；三是涉及所有农村、 农民的公共产品供给。如粮食直补、良种补贴、公益林建设补贴、退耕还林补贴、 农村合作医疗保障等公共产品；四是涉及全国的特殊人群的农村公共产品供给。 如军转干部安置政策落实，志愿兵的安置政策，国有企业下岗职工的救助政策落 实；五是在前节中己提及的农村打捆支农资金，公共财政体系的构造等公共产品。 这些公共产品的供给，不能纯粹采取自下而上式决策，而必须以自上而下为主、 以自下而上的间接决策为辅来量力而行，进行最优决策。 ( 2 ) 在微观层面上，农村公共产品的供给决策应自下而上为主，以自上而 下为辅。如乡镇公所隶属于县政府，在宏观上贯彻县级政权的主张、意图，而在 微观层面上，又要充分尊重农民意愿，表达出农民真正的合理需求，这就是对上 对下负责的统一结合。又如某县给某乡镇公所下达2 0 0 万元的基建任务，乡镇公 所就应下到村组调研，引导村组形成决策，合理使用好项目资金，可以硬化乡村 道路，可以进行沟渠配套，可以解决干旱地区的人畜安全饮水。通过多轮协商引 导，最终形成项目建设，形成农民配套部分资金的共识和方案，发挥出公共资源“四 两拨千斤”的效应，达到了既贯彻了上级意图，又尊重了农民的决策，为农村提供 了满意的农村公共产品的双重效果。 4 3 完善农村公共产品供给制度的约束监督机制 在广大村居民中调查了解，农村居民对农村公共产品供给最关心三个问题。 第一个问题是怕强制性地接受不喜欢的农村公共产品。如今年推行的送电影下乡， 农民们就不太喜欢。主要原因是农村活跃人群均已迸城务工，老年人忙了一整天 还要带孙子读书，且影片内容不是成旧的战斗片就是脱离农村的生活片，纵有科 技知识，在家人群看不懂、听不懂。其结果国家花了钱，文化部门解决了部分人 就业，老百姓则不冷不热。第二个问题是怕自身承担费用过高，从而不愿消费成 本过高的公共产品。如今年推行的乡村道路硬化工程，1 k m 长，3 5 m 宽的路面， 路基需配套3 万元，路面需配套5 万元，总计农民l k m 需配套8 万元，如该村境 内有2 5 k m 长，且人口在1 0 0 0 人，则人平需承担2 0 0 元，超过了他们的承受能力，且有 3 3 乡镇改革后的农村公弛产品供给研究 涉及农民负担之嫌，因而农民会不满意，而不愿意出钱，只盼望“搭便车”。第三个问题 是担心公共产品供给资金落入私人腰包，而损伤他们的利益，这也是他们最关心的 问题。第一个问题在本章第二二节中已提出了解决办法，那就是引进上下结合式的 供给决策机制。本节着重解第二、第三个问题，即如何引进约束监督机制，来管 理好农村公共产品供给资金。 具体做法是：引进一项表决，搞好两个选举，落实三个监督，完善四项制度。 1 引进一项表决 当区域内的公共产品供给项目通过科学、民主决策被确定之后，农民自身应 承担多少供给成本，需要农民进行表决。其程序应是分以下几步：( 1 ) 由村级组 织负责人介绍项目概算，并且介绍上级的补助政策及资金，以及村委会可以争取 到的私人和企业投入，有可能投入到项目中的集体经济纯收入。( 2 ) 由乡镇公所 负责人说明相关政策问题，并通报表决章程。( 3 ) 由村民小组长分头召集农民就 资金配套问题进行讨论。( 4 ) 村级组织负责人召集小组长碰头会议，初步确定人 平配套金额草案。( 5 ) 村民投票，按参会人员5 0 以上的赞成率视为通过。引进 表决机制时要注意两个问题。一是表决村民年龄可提前至1 6 岁，便于增强年轻一 代人的责任意识、民主意识；二二是通过后的决议要具有约束力，讲究好的民主习 惯，且加大村级集筹资理事会的责任，认真执行决议。 2 搞好两个选举 选举权和被选举权是公民最基本权力，必须依法办事。只有使用好选举权和 罢免权，才有可能对村委会和县级政府形成监督和制约，从而促使政府供给最优 的公共产品，保证所筹资金不会产生浪费。主要内容有两个： 第一、选好村委会成员。该选举的关键是村民要有理性，认真学习村委会 换届选举组织法，做一个知法守法的选民，并积极地参与选举活动中去。在选举 过程中，要充分相信自己对候选人的判断，不干涉他人的选举自由权利，切忌黑 恶势力、宗族丑恶现象抬头。要讲求为人的正气，真正把那些能人、热心于集体 事业的人选上来。这既是推进了基层民主，又是对今后三年农村事业发展的负责， 更是对前届领导成长的考验和判断。 第二、选好本区域内的县代表。乡镇政府撤消之后，县人大代表将会发生极 大的参政、议政作用，也是农民兄弟间接执政的体现。所选出的县代表要有相当 高的素质，懂得参政、议政，善于为农村居民鼓与呼，从而保障县级政府在供给 农村公共产品时无法缺位。 3 实施三个监督 缺乏监督的权力必将导致腐败。任何人甚至是普通村民，只要是被某个小团 体授了权而又处在监督的死角，他也同样会腐败。为了保障公共产品供给资金不 被侵吞、挪占，监督更是少不得。 公其管理硕十学位论文 ( 1 ) 政务、村务公开监督。县级政府应在网上公开一年度的农村基础建设 项目资金数额，公开项目决策审批程序，公开县人大通过的大型项目工程内容， 公开下达至乡镇公所农村基础建设的资金计划，公开各类保障政策及落实程序， 公开各类行政性收费标准，公开各类农村政策。乡镇公所应公开项目建设的确定 程序、原则，以及供给资金的到位状况。村务应公开村民议事规则、程序，公开 村民代表决定结果，公开村内各项大小支出，公开工程项目结账结果。通过三个 层次的公开，确实让农村居民掌握信息，保障有各类知情权，从而实施全程监督。 ( 2 ) 内部审计监督。县级财政或委托有资质单位对农村公共产品建设资金 实施审计，防止资金“跑、冒、漏、滴”现象，并开通举报热线，方便群众监督。 ( 3 ) 外部审计监督。县级政权中的审计局，可以直接划入人大管理，重点 是对县级财政的农村公共产品供给进行有力的监督，既要保证县级财政自身投入 到位，又要对县级政府筹措资金的成效进行评估。保障政府不缺位，也不越位， 从而更好地发挥服务型职能。 4 完善四项制度 要对农村公共产品供给进行约束监督，制度更是少不了。在实践中，要切实 完善好以下四项制度。 ( 1 ) 项目招投标制度。各级财政要按照市场经济体制的要求，以制度建设 为核心，来加强农村项目建设资金的管理。对具备一定规模的项目实行招投标制 度。乡镇公所及其建设办与村委会一道，认真测算项目造价，充分调研同类项目 的预算、决算，科学确定招投标价格。严格按程序实行招投标，不搞暗箱操作， 所招投标程序一律公开，接受广大农村居民的监督。 ( 2 ) 政府采购制度。农村公共产品供给中，政府投入或扶持项目，在其投 入资金范围内，严格实行政府采购。当然，现实中的县级政府采购还很不健全， 程序过于复杂、流于形式，暂还未达到节约资源，遏制腐败的效果，要尽快完善， 跟上形势发展的需要。 ( 3 ) 中介机构评估制度。项目竣工验收之后，应由具备资质的中介机构项 目进行评估。评估内容包含工程质量是否符合设计标准、决算价格举行听证是否 偏高。项目经评估后，方可实行集中支付。 ( 4 ) 责任追究制度。对于农村公共产品供给的建设项目，一部分是政府投 入，一部分是私人、企业赞助；一部分是农村居民自筹，只是所占的比例有所不 同。凡是违背程序、制度的公务员和团体负责人，或是浪费公共产品供给资金的 单位和个人，均应对其实行责任追究，以此来减少供给失误，加大对供给行为的 监督和制约，提高社会资源的利用效率。 乡镇改革后的农村公j t 产品供给研究 4 4 完善农村公共产品的优先选择机制 农村公共产品的供给，不能过度超前，只能遵循农村的实际，也不能搞全国 一刀切。因此建立和完善农村公共产品供给的优先选择机制更为有必要。要建立 优选选择机制，要遵循好以人为本、重点论、协调论三大原则。根据这三大原则， 且前，农村公共产品供给中要优先落实好以下五类最基本产品。 1 完善农村基本的义务教育制度 实现城乡协调发展，全面建设小康社会，应当严格保证农村义务教育的落实。 有些落后农村地区九年制义务教育还远没有实现，这是一个十分严峻的问题。 ( 1 ) 中央财政要大力支持农村义务教育。在农村义务教育总投入中，财政 预算内教育投入严重不足。1 9 9 4 年2 0 0 0 年，预算内农村义务教育经费占农村 义务教育经费总额的比重为5 7 7 。从各级财政教育投入分配格局看，中央和省 级政府掌握了主要财务，但基本摆脱了负担农村义务教育经费的责任；县、乡政 府财力薄弱，却承担了义务教育经费的绝大部分。这一方面导致相当多地区的县、 乡财政难以支撑，严重影响了农村义务教育的发展；另一方面导致农民的教育负 担过重。 ( 2 ) 要动员全社会力量支持农村义务教育。农村义务教育的普及是一项系 统工程，需要全社会的共同关注和支持。一旦中央、省、县供给义务教育责任重 新得到划分明确后，县级政府更应注重多种形式的社会助学，积极筹集供给资金。 ( 3 ) 要赋予农民工子女和城市居民子女同等的教育权利。传统的政策框架 内，城市教育体制事实上将农民工子女排斥在城市教育门槛之外。城市学校有各 种各样的规定，对农民工子女收取额外就学费用。而农民工的收入本身就很低， 无法保证其子女在城市正常读书。要尽快取消一切对农民工子女有关教育方面的 歧视性规定。 2 注重农村的基础设施建设 农村经济要得到长足发展，农村要出现面貌上根本性的变化，必须将农村的 基础设施建设步伐加快。 ( 1 ) 要加大制度内筹资力度。原有的农村基础设施建设大都在六、七十年 代供给，质量不高，运行时间长，早已不能满足农村生产的需要。家庭联产承包 责任制实施以后，农村基础设施建设出现了资金少、组织难的新情况。因此三级 政府应尽早动手，形成合理的制度内供给成本，加强农村基础设施建设。 ( 2 ) 要调动农民积极参与建设。农民虽然苦、穷，但对农村基础设施建设 缺乏远见和理性，不愿出钱，不愿出力，只想“搭便车”。为此基层政府要做好宣 传动员工作。引导农民自主决策，充分发挥主人翁的作用，积极参与到农村基础 。邓大才制度供给陷阱与农村税费改革山东社会科学。2 0 0 3 ( 3 ) ：6 - 3 6 - 公苁管理坝十学位论文 设施建设中。省级政府要合理制定涉及农民负担政策，要区分好农村基础设施建 设中农民出资与增加农民负担的不同内涵，让县政府和村级自治组织可以创造性 地开展工作，最好是用省级行政法规明确规范内容。 ( 3 ) 要注重交通、水利的建设。在农村基础设施建设中，路、水的通畅问 题可以说是最大问题。基层政府在争取上级政策和转移支付的同时，要充分发挥 好主导作用，创造性地开展区域内路、水的建设，努力拓宽各类供给资金筹集渠 道。 3 尽快建立农村最低生活保障制度 ( 1 ) 建立农村最低生活保障制度是满足农民需求中最基本的公共产品，是 维护农民作为公民应当享有的生存权利最起码要求。最低生活保障制度是所有现 代国家的社会保障体系中必不可少的基本组成部分，是社会保障体系中的最后一 道“安全网”。有利于化解城乡矛盾，有利于促进城乡的协调发展，有利于解决农 村的贫困问题。各级政府都应认识重要性，将其摆上政府重要议事日程。 ( 2 ) 我国已经形成了建立农村最低生活保障制度的物质基础。一是我国综 合国力明显增强，财政收入逐步提高，为建立农村最低生活保障制度提供了物质 保障；二是长期以来我们在城镇开展了社会救济和职工生活困难补助工作，摸索 出了一套办法，为保障制度的建立创造了良好的工作基础；三是比较发达的省份 己开始建立这项制度，这将为各地提供经验，多方情况说明，只要下决心，并从 各省的实际出发，标准适当，广辟资金渠道，精心组织，在全国初步建立农村最 低生活保障制度是可以实现的。 ( 3 ) 农村最低生活保障水平要和当地的经济发展状况相适应。以我国的国 情出发，建立农村最低生活保障制度，应以省级为主，中央财政给予支持。各省 可以设立不同保障线，标准可参照当地居民维持最低生活所需要的基本支出来确 定。中央政府应加大对贫困地区的转移支付力度。各地应尽快制订出农村最低生 活保障制度细则，增强其可操作性，提高农民对该项公共产品的满意度。 4 建立和完善农村基本的公共卫生保障制度 ( 1 ) 公共卫生是人生存和发展的基本要求，是现代公民应当享有的最基本 的公共产品。当前，我国农村公共卫生保障系统十分脆弱。2 0 世纪8 0 年代以来， 农村合作医疗体制已经解体，农民早已成为自费医疗群体。由于农民收入增长速 度跟不上医疗费用的上涨速度，为数较多的贫困农民看不起病的问题比较突出。 农民因病政贫、因病返贫现象比较普遍，要使农民真正脱贫，必须把建立农村公 共卫生保障制度当作一项系统工程常抓不懈。 ( 2 ) 农村公共卫生是基本的公共产品，需要各级政府财政的大力扶持。当 前我国农村的公共医疗卫生主要问题有两个：一是农村医疗卫生设施相当落后， 医疗水平偏低。二是现有的医疗机构收费已脱离农村经济状况，与市场真正接了 乡镇改革后的农村公其产品供给研究 轨，显得过于偏高。农民是自费群体，无论如何也承受不起治病所带来的重负。 鉴于此，本文提出三条建议。一是中央政府建立和完善农村卫生专项转移支付制 度，加大对农村公共卫生的投入力度，保障乡镇公所卫生院医疗设备得到更新和 补充，采取中央专项补贴，省级政府专项配套，县政府专项奖励方式，提高农村 医疗的装备水平。二是县级政府出台政策，扶持农村卫生院的医务人员进行业务 培训，鼓励和号召县级医院的业务骨干轮流至农村卫生院工作一至两年，以此来 提高农村卫生院的医疗水平。三是及时总结新型农村合作医疗试点的经验和教训， 在全国范围内推广新型农村合作医疗制度。即所有农民均参与合作医疗，农民自 己承担l o 元钱参合，中央财政承担2 0 元，省、县各承担l o 元，用参合资金按政 策对农民住院实行现金补贴，缓解医疗收费价格过高的矛盾。 ( 3 ) 要以大病防治为重点，在农村建立大病统筹机制。对农民生存造成最 大威胁的是一些大病和重病，这些疾病的治疗往往要花费农民数年的积蓄，甚至 还要借贷。这部分医疗费用应尽快纳入社会统筹，让全社会来负担部分责任，分 散农民遭遇的健康风险，在民政救助体系中专设一个大病救助体系，用来承担救 助资金的筹集，落实好救助工作，为农民提供出优质的公共产品。 5 切实保障农民对土地的长期使用权 土地是广大农民最主要的财产，最基本的社会保障。赋予农民长期而有保障 的土地使用权，是政府为广大农民提供的最主要的公共产品。应把政策规定、合 法约定的农民的土地承包经营权法定为农民长期而有保障的具有物权性质的土地 财产权利。 ( 1 ) 确保农民对土地使用的处置权利。要始终尊重农民的市场主体地位和 自主决策权，培育和发展好农村土地市场，让农民在法律规定的范围内自主选择 土地流转的形式和对象。在土地资源配置上坚持以农户为主体，自愿、有偿的原 则，由农户与进入农业的公司，企业直接谈判做出决策，杜绝土地流转中侵权现 象。 ( 2 ) 要改变公用地征用过程中价格偏低的状况。在公用地征用上，法律上 的规定伸缩性过大，有的地方政策往往将土地补偿费压低，并且在土地补偿费用 不到位的情况下就开始征用土地，使失去土地农民的生活难以妥善安置。因此， 国家一定要规范土地转让过程中的价格形成机制，大幅度提高土地征用的补偿费 用。 ( 3 ) 要保障农民土地使用关系变更中的谈判权。农民在土地使用关系中法 制权的缺失是他们的土地财产权屡受侵害的重要原因。要保障好农民权利，一是 要从法律上保障，任何单位和个人不得剥夺权利；二是要提升乡村农民组织化程 度，让农民在法律的许可之内建立自己的组织，解决农民法制能力缺位的问题； 三是要切实实现村民自治，使乡镇基层组织具备替农民说话的胆量和勇气。 公弛管理硕l 学位论文 结论 本文注重从公共产品概念入手，大量吸收前人的研究成果，针对农村公共产 品供给的严重不足、供给主体的严重错位、供给效率的严重低下等问题进行了一 定深度的分析，得出了以下四个结论性的成果。 ( 1 ) 通过对各类农村公共产品供给模型的分析、比较，我国的农村公共产 品供给不能单纯依靠“用手投票”、“用脚投票”、俱乐部或小规模公共池塘三种模 型加以解决。而只能是强调政府主导基础之上，采取“上下结合式”的决策机制， 重点借鉴小规模池塘的治理模式，依靠市场运作、社会参与，广泛发挥村居自我 治理、自我服务优势来定位农村公共产品供给模型。该种模型的选择是由中国国 情、公共财政的薄弱所决定的。完全引进市场机制，农村居民不会接受，政府的 存在也会失去意义。本文在对农村公共产品供给模型定准之后，进一步探索得出 了政府应充当供给主体，不能推卸和逃避责任；在此基础之上，对供给效率做了 探索和分析，选择了一种符合我国农民文化特征的、兼顾效率与公平的公共产品 次优供给模式，在总体思路上实现了理论与实践的有机结合。 ( 2 ) 对现有农村公共产品的现状进行了一些实例分析。在前人研究的基础 之上，结合农村的特点与市场改革趋势，较为全面地列举出了3 5 类农村公共产品 或准公共产品，按其特性进行了四种类型的重新划分，并在此基础之上将其供给 责任进行了定量的划分探索，明确了中央、省、县三级政府的供给责任，并做了 一点说明性的分析，其目的旨在推进各级政府宏观决策的科学性，解决好公共产 品供给中的主体错位问题。在农村3 5 类农村公共产品或准公共产品的供给上，涉 及农村居民的根本利益，本文虽然划分了三级政府的责任，但更强调要用法律法 规的形式明确下来，确保政府不缺位，农村居民真正受益。 ( 3 ) 农村公共产品的有效供给，仅有理论和责任划分还远远不够，必须改 革和完善基层政权体系。一是基层政权的服务本身是一个核心公共产品，其发展 经济、监控市场、管理社会、提供服务四项职能要得到很好发挥，要让农村公民 对其认可、满意，亟需改革和完善；二是政府仍是公共产品供给的主体，乡镇政 府己在理论与实践上丧失了其主体，故新的基层政权体系应该应运而生。为此本 文从理论和实践中提出了撤消乡镇一级政权，并且大胆地设计了乡镇公所的运行 模式，旨在建立一个高效的基层政权服务体系，深层次地推进各级政权体制改革， 从而为农村提供最优、较多的公共产品。当然，原有的乡镇人民政府也发挥过积 极作用。乡镇人民政府曾经是农村公共产品供给的主体，曾经是农村公共产品供 给失误的责任承担主任，更是农村公共产品供给创新的主体。本文主张撤消乡镇 乡镇改革后的农村公娃产品供给研究 人民政府，也将代表基层政权改革的一种趋势，符合今后的历史发展方向。在现 实状况中，现有乡镇人民政府因为其财源的薄弱、债务的沉重、职能的分割，已 基本丧失了农村公共产品供给功能，丧失了供给优质农村公共产品的可能性。而 政府存在的理由就是供给公共产品，因而乡镇人民政府应果断退出供给农村公共 产品的历史舞台。不从根本上解决这个问题，农村公共产品的供给主体不明、供 给效率不高等一些问题无法得到解决。无疑该项成果也可能是本文最大的创新点。 ( 4 ) 在本文的最后一章中，虽未做出深刻、具体的分析，但是提出了农村 公共产品供给的资金筹集、科学决策、监督制约、优先选择四大机制，还是比较