（公共管理专业论文）呼和浩特经济技术开发区失地农民问题研究.pdf

原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究j ：作及取得的研究成果。除本文已经 注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得凼墓直太堂及其 他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：i ! 兰：茎指导教师签名： 日 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将学位论文的全 部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允许编入有关数据库进行检索， 也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。为保护学院和导师的知识产权，作者在学期 间取得的研究成果属，矿内蒙古大学。作者今后使用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古 大学就读期间导师的同意：若剧于发表论文，版权单位必须署名为内蒙古人学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名：型互 指导教师签名： 日 姗 i p f o 、s 。 日 期：弛! ：生卜 内蒙古人学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 摘要 我国的城市化j 下处于加速发展时期。作为改革丌放最前沿、工业化和城市化水平最高的 国家级开发区，城市化浪潮也使失去土地的农民数量急剧增加，虽然他们实现了人口统计上 的城市化，但却陷入了“失地又失业”的境地，缺少有力的就业支持和完善的社会保障措施， 尤其在思想观念、文化素质、生活方式、人际交往等方面，失地农民在进入城市生活后往往 显得难以适应。 本文从城市化工业化进程的历史背景、开发区失地农民的就业和社会保障的现状、存在 问题的实际和理论结合，借鉴我国先进开发区的相关经验，着重分析了呼和浩特开发区失地 农民问题，并提出了对策建议。 本文共分四部分：引言部分主要介绍论文的选题背景和意义即城市化工业化的重要性、国 家级开发区的重要性，开发区失地农民问题研究现状、研究思路与基本框架、创新之处等内 容；第一部分介绍呼和浩特经济技术开发区在开发过程中带来的失地农民问题及解决农民问 题的紧迫性，重点介绍呼和浩特经济技术开发区开发建设现状、呼和浩特经济技术开发区在 开发过程中带来的土地问题和失地农民问题、呼和浩特经济技术开发区失地农民现状；第二 部分分析了呼和浩特经济技术开发区失地农民问题制约因素；第三部分提出了对策和建议。 关键词：呼和浩特经济技术开发区失地农民工业化城市化就业 内蒙古大学公共管理硕二i ：( m p a ) 学位论文 h u h h o te c o n o m i c a l t e c h n o l o g i c a ld e v e l o p m e n tz o n e l a n d l o s i n gf a r m e r sr e s e a r c h a b s t r a c t 晰t ht h ea c c e l e r a t i o ni n d u s t r i a l i z a t i o n u r b a n i z a t i o n ，m u c hm o r e c u l t i v a t e dl a n di st u r n e di n t ou r b a nc o n s t r u c t i o nl a n dt h r o u g ha c q u i s i t i o n al o to f s o c i a lc o n t r a d i c t i o n sa r ei n d u c e d a m o n gt h a t ，p r o b l e mo fl a n d l o s i n gf a r m e r s a t t r a c t sm u c ha t t e n t i o n t h eu r b a n i z a t i o ni sb o u n dt og i v eb i r t ht ol a n d - l o s i n gf a r m e r s h o w e v e r , i su r b a n i z a t i o nb o u n dt oi n d u c et h ep r o b l e mo fl a n d l o s i n gf a r m e r s w h a t i st h ep r o f o u n dr e a s o nf o rt h i sp r o b l e m ? h o wc o u l dk e e pt h el i v i n gl e v e l a f t e r l a n d l o s i n g ? i ti sa nu r g e n t l yn e e d e ds o l v i n gp r o b l e mi n f r o n to ft h eg o v e r n m e n t p o l i c y - m a k e r s i ti s a l s oa np r o b l e mc l o s e l yr e l a t e dw i t hs o c i a l s t a b i l i t ya n d e c o n o m i c a ld e v e l o p m e n t t h ep a p e rs t a r t sf r o mt h ea n a l y s i so ft h ec u r r e n ts i t u a t i o n o fl a n d l o s i n gf a r m e r si nh u h h o te c o n o m i c a l & t e c h n o l o g yd e v e l o p m e n tz o n e l a n d l o s i n gf a r m e ri s s u ei sn o tm e r e l y ap r o b l e ma b o u tp e a s a n tl i v i n gs t a n d a r dd r o p ， e m p l o y m e n td i f f i c u l t ya n dw i t h o u ts u b s i s t e n c es e c u r i t y , b u ta l s oi n c l u d i n gs o c i a l s e c u r i t yp r o b l e mr e s u l t e df r o mu n f a i rd i s t r i b u t i o n r a i n e d r e l a t i o n sb e t w e e nt h e m a s s e sa n dc a d r e s ，a n df r e q u e n ti n c i d e n t si n v o l v i n gm a s sp a r t i c i p a t i o n s o l v i n g l a n d 1 0 s i n gf a r m e ri s s u ec o n c e r n st h el o n g - - t e r ms t a b l ee c o n o m i cd e v e l o p m e n to fo u r c o u n t r y f r o mt h ea n a l y s i so f c u r r e n tl a n dr e q u i s i t i o np o l i c y , t h ep a p e rp o i n t so u tt h a t t h e r ea r ep r o f o u n dr e a s o n sf o rl a n d l o s i n gf a r m e ri s s u e ，w h i c hi sac o m p r e h e n s i v e i s s u ei n c l u d i n gi n t e r e s td i s t r i b u t i o n ，s y s t e md e s i g na n de v e ns y s t e ma r r a n g e m e n t t o 内蒙古大学公共管理硕：i ：( m p a ) 学位论文 t h e s ep r o b l e m s ，t h ea r t i c l ep r o p o s e ds o m es u g g e s t i o n sf r o mf o u rr e s p e c t ss u c ha s c o n s t r u c t i o n ，e x e c u t i o n ，i m p r o v i n g ，a n dr e f o r mo f t h ep u b l i cp o l i c y t h ew h o l ep a p e r i sd i v i d e di n t of o u rp a r t s t h ef i r s t p a r ti st h ep r o p o s i t i o no fl a n d - l o s tf a r m e r s p r o b l e m ( f o r e w o r d ) i tm a i n l yd e s c r i b e st h er e s e a r c hb a c k g r o u n da n d r e s e a r c h m e a n i n go ft h i sp r o b l e m t h e s e c o n dp a r ti st h ep r e s e n ts i t u a t i o no fh u h h o t e c o n o m i c & t e c h n o l o g i c a ld e v e l o p m e n tz o n e t h et h i r dp a r ti st h ep o l i c ya n a l y s i s o fh u h h o t e c o n o m i c & t e c h n o l o g i c a ld e v e l o p m e n tz o n e l a n d l o s tf a r m e r s p r o b l e m ，a n a l y z et h ep r o f o u n dr e a s o n sw h y t h i sp r o b l e mo c c u r s t h el a s tp a r ti st h e c o u n t e r m e a s u r e sa n ds u g g e s t i o n so fs o l v i n gt h i sp r o b l e m k e yw o r d s ：l a n d l o s i n gf a r m e r s i n d u s t r i a l i z a t i o nu r b a n i z a t i o n g e taj o b 内蒙古大学公共管理硕仁( m p a ) 学位论文 引言。 目录 一、呼和浩特经济技术开发区的失地农民问题及解决的紧迫性3 ( 一) 呼和浩特经济技术开发区开发建设现状3 ( 二二) 呼和浩特经济技术开发区在开发过程中带来的土地问题和失地农民问题4 ( 三) 呼和浩特经济技术开发区失地农民现状7 ( 四) 转变现状的现实紧迫性1 0 二、呼和浩特经济技术开发区解决失地农民问题分析 l l ( 一) 认识存在误区1 l ( - - ) 立法工作滞后1 2 ( 三) 现行体制、机制运行不畅1 3 ( 四) 政策不够完善1 4 ( 五) 失地农民传统观念的制约1 6 三、进一步解决呼和浩特经济技术开发区失地农民问题的对策。 1 7 ( 一) 强化政治责任，使发展成果惠及失地农民1 7 ( 二) 亟待完善相关法律与政策，做到有法可依。l8 ( 三) 强化公共服务，创新行政管理体制1 9 ( 四) 完善保障机制，为失地农民提供制度保障2 1 ( 五) 不断提高失地农民素质，使开发建设与和谐建设同步推进2 7 结语 参考文献 致谢 内蒙古人学公共管理硕十( m p a ) 学位论文 引言 从1 9 8 4 年国务院批准设立国家级大连经济技术开发区，到目前我国已审批建设了5 4 个 国家级开发区。国家级开发区建设已走过了2 8 年历程，承担了所在区域发展经济和城市建设 的双重任务。成为推进地区工业化和城市化建设的排头兵和主力军，并从工业化与城市化的 实验示范区发展为工业化与城市化的主体承载区。开发区在发展建设的同时，也带动、辐射了 周边地区农民发展致富，为构建和谐社会做出了积极贡献。与此同时，开发区在发展建设中 也带来了一系列社会问题，特别是失地农民的问题，已经成为我国当前社会中的不和谐因素， 影响着改革发展稳定的大局。当前，失地农民问题已成为社会普遍关注的一个热点问题。坚 持以人为本，切实解决好失地农民的问题是全面建设小康社会的重要任务，也是构建社会主 义和谐社会的重要内容。本文以科学发展观为指导，以开发区失地农民的问题为研究课题， 以呼和浩特经济技术开发区为例，介绍了失地农民问题的现状，分析了开发区工业化、城市 化进程中土地征用开发所产生的失地农民问题的原因，提出了要把解决失地农民问题当作全 社会的一项系统工程，按照构建和谐社会的要求建立失地农民的长效保障机制等对策，试图 为决策者提供有价值的参考。 本文的创新之处在于：一是注重实践性。从开发区工作实际出发，使理论紧密联系实际， 引发关注。二是注重选题的新颖性。关于在城市化和工业化进程中产生的失地农民问题，从 我国来讲，主要集中在大大小小的开发区和新区，有县级的、市级的、省级的，也有国家级 的。但从国家法律政策层面上至今没有一整套系统的法律和政策体系来规范，从理论界也鲜 有研究诠释。但工业化和城市化是我国现代化的必经之路，惠民生、保稳定涉及国家大局。 城市化、工业化与解决好失地农民问题成为当今社会在理论上和实践中必须面对的严肃课题。 本文作者在丌发区工作多年，对此矛盾感受颇深，近年来在公共管理学科方面一直在找 内蒙古人学公共管理硕十( m p a ) 学位论文 寻理论的武器，用之于解决问题的实践。而本文的形成由于理论、法律、政策支撑甚少，粗 浅在所难免。作者的选题具有新颖性，希望能引起更多高层研究者的注意并加入研究，必能 使该课题在理论上不断得到深化，从而为推动法律、政策体系的完善奠定良好基础。三是体 现社会责任感。理论的最终目的是推动实践发展，而今这一课题已经现实的摆在我们面前， 从实践到理论的提升已经迫在眉睫。因此，对这一课题的研究作者虽然不是始作俑者，但在 理论研究支撑环境不成熟的情况下，下决心选题并终于成文，正是因为作者社会责任感的驱 使。 2 内蒙古人学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 一、呼和浩特经济技术开发区的失地农民问题及解决的紧迫性 ( 一) 呼和浩特经济技术开发区开发建设现状 呼和浩特经济技术开发区创建于1 9 9 2 年，2 0 0 0 年7 月被国务院批准晋升为国家级经济 技术开发区，下辖如意工业园区、金川工业园区。2 0 0 2 年6 月，经国务院批准在开发区内建 立“内蒙古呼和浩特出口加工区 。2 0 0 3 年9 月被自治区人民政府批准认定为自治区( 省) 级高新技术产业开发区。2 0 0 4 年1 2 月被人事部批准为国家级留学生创业园。建区1 8 年来， 开发区在招商引资、产业发展、园区开发建设等方面，充分发挥了示范、辐射、带动作用。 目前，开发区基本形成了以伊利为代表的乳制品加工业；以t c l 、创维、银安科技等为代表 的电子产品制造业；以乾坤金银为代表的贵金属精炼加工业；以阜丰科技、青岛欧美为代表 的生物发酵业；以晟纳吉光伏材料、华生高岭土为代表的功能材料产业；以一汽亿阳、上海 电气、众环数控机床附件装备为代表的机械制造业；以康师傅、塞宝为代表的食品加工业； 以双歧、大唐、兰太为代表的医药产业。累计投资4 0 8 9 亿元，建成道路总长5 3 公里；形成 了2 9 8 万千伏安日供电能力、9 3 万吨同供水能力、3 8 7 蒸d 屯d 时供蒸汽( 供热) 能力、 2 4 0 力立方米同供燃气能力，每日污水处理能力达2 1 2 万吨。特别是如意、金川两大亮点 的建设，为呼市的工业经济发展和城市建设做出了重要贡献。如意区如今已经成为呼市行政 及商务聚集区，成为呼市打造行政中心区、总部基地、商务中心区的良好载体；金川区及其 新区的建设，形成呼市新的支柱产业集群，成为我市打造西部工业走廊的重要支撑点。挖 2 1 中共呼利浩特经济技术开发区l ：作委员会呼和浩特经济技术开发区管理委员会关丁加快 内蒙古人学公共管理硕l ：( m p a ) 学位论义 ( 表一) 2 0 0 7 年开发区各产业产值所占比重 ( 二) 呼和浩特经济技术开发区在开发过程中带来的土地问题和 失地农民问题 近年来，随着“两税合一”等一系列政策的出台，国家级经济技术开发区的主要政策优 势基本丧失；同时在规划、土地、立项、建设、环保等方面市政府授权的行政审批职能逐步 被收回，企业在开发区投资和生产经营的成本显著提高，丌发区吸引投资的竞争力下降，导 致开发区近年来吸引投资总额增幅趋缓；开发区土地储备减少，发展受到限制；开发区所占 土地多为城郊农村密集地区，农民因失地而引发了一系列社会问题。特别是土地和失地农民 的问题更值得认真研究。 开发区改革创新步伐全面实施_ 二次创业的报告( 乎开党发【2 0 0 9 ) 5 号) 2 4 内蒙古人学公共管理硕：l ：( m p a ) 学位论文 ( 表- - ) 开发区国批面积9 8 平方公里土地开发情况 1 9 9 2 年建区时，经自治区批准，如意开发区规划面积1 0 9 7 平方公里，金川开发区规划 面积1 1 9 7 平方公里。2 0 0 0 年晋升为国家级开发区后，经国务院批准的规划用地面积为9 8 平方公里，分东、西两片。其中：东片( 如意工业园区) 用地面积3 8 平方公里；西片( 金 川工业园区) 用地面积6 平方公里。目前，开发区土地开发率为1 0 0 。已建成面积5 9 9 平 方公里，土左旗房地产开发1 3 3 平方公里，回民区新农村建设占用0 6 平方公里，开发区土 地建成率为9 5 。 出口加工区经国务院批准的规划面积2 2 1 平方公罩，已征用土地面积2 2 1 平方公里， 一期丌发建设面积1 0 3 8 平方公里，二期规划面积1 1 7 2 平方公里已被金川工业园区欧美集 团占用，完成“七通一平”土地面积1 0 3 8 平方公里。目前已有3 个项目入区，可使用土地 面积仅有o 8 5 平方公罩。 随着丌发区的快速发展，土地资源同益紧缺。并且地价比周边旗县区高，项目用地出让 内蒙古人学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 不具备竞争优势。以呼和浩特丌发区金川工业园区与金山开发区为例，目前金川区的工业用 地基准价为每亩1 4 万左右，而紧邻金川的金山开发区工业用地价为每亩6 万左右。二是国家 颁布实施企业所得税法，内外资企业所得税统一为2 5 ，使开发区税收优惠政策基本丧失。 三是产业基础薄弱，除乳制品加工业外，没有形成有一定规模的产业集群，产业链短，产业 关联度低，集聚效应不明显，开发区先后对接了富士康、海尔、创维电子、斯威特、中信等 项目，但最终落户开发区的很少，配套成本高，难以有效降低入区企业的经营成本是一个重 要原因。四是部分企业在政策优惠期结束后，因配套能力差，生产经营成本提高，开始向经 营成本更低的地区转移或停产。这些都是造成开发区吸引投资、经济发展增速趋缓的重要因 素之一。以呼和浩特经济技术开发区驻区企业伊利集团公司为例：伊利集团公司所属奶 粉事业部为了寻求发展空间，追求企业利润最大化，将伊利集团公司所属奶粉事业部全部产 能税收转到土左旗金山开发区，造成金川工业园区财政税收严重流失。伊利集团公司所属奶 粉事业部迁往土左旗金山开发区，可享受企业所缴各项税金地方留成部分全部返还的财政扶 持政策，而金川工业园区只对企业2 0 0 7 - - 2 0 1 0 年所缴城建维护税、房产税、土地使用税、车 船使用税、印花税等各项地方税种先征收，后列支用于支持企业发展，对增值税金川地方留 成部分只返还5 0 ，因此，对一般纳税企业没有诱惑力。再则，土左旗金山开发区能享受中 央转移支付政策扶持( 按增量的4 0 返还) 及专项资金补贴；和林县也能享受与土左旗相似 的中央转移支付政策( 按增量的4 0 返还) 及专项资金补贴，每年能享受2 0 0 0 多万元的扶 持资金，而金川工业园区无法享受。因此，对驻呼和浩特经济技术开发区( 金川工业园区) 的企业伊利公司的扶持力度，没有和林县对蒙牛支持的力度大，造成两家乳业不能在同一平 台上竞争。 丌发区刚开始并没有遇到征地的障碍。同样，被征地村民的身份转换问题也不是开区初 期所面临的主要问题，甚至称不上丌发区所面临的一个问题。与丌发区建设初期到的资金溃 6 内蒙古人学公共管理硕二l 二( m p a ) 学位论文 乏、人才短缺、对外合作与产品出口步履艰难、政策约束与观念冲突等发障碍相比，被征地 村民的问题，在开发区发展前期所面临的诸多问题中还排不上号，偶尔涉及，也会在“大开 发、大发展”的大局氛围中立刻淹没。3 在开发区发展的前2 0 年目标任务强调的都是经济发展，而且是盯住外资，盯住出口，注 重对外合作的经展，而环境、就业、文化等社会目标任务直到近年才涉及和重视。开发区“十 一五”展纲要中对“区域协调，带动就业 原则的解释是：“在生产区域功能上，积极完成新 区内经济社会与环境生态协调发展、国家级开发区与周边区域协调发展的新机制，国家级开 发区的快速发展带动周边区域就业水平提升。”从这一解释中我们至少可以两个判断，即：一 方面国家己将“就业水平”这一我们通常会归类于社会发展的目标任务确定为开发区的目标 之一：另一方面为开发区提供了土地资源和场所的被征土地的农民就业问题还未列入开发区 的专项任务。进一步分析下去我们还可以发现，所谓“拉动就业”的原则，是指“带动周边 区域的就业水平提升 ，应该可以理解为带动周边的城市就业者和来自开发区周边的农民工的 就业。显然，政府的目标规范存在的错误是因为恰恰是最重要的开发区内的被征地村民的就 业问题被忽视了，对开发区内农民的关注无疑会迟缓和滞后。事实上，开发区被征地农民的 身份市民化、社保市民化、就业市民化、生活市民化、心理市民化等需求是开发区不可回避、 负有直接责任、应该先解决的问题。 ( 三) 呼和浩特经济技术开发区失地农民现状 1 就业现状 ( 1 ) 就业歧视广泛存在于呼和浩特经济技术开发区求职、就业、就业服务、员工管理以及 3 1 尹继尔欠发达地区新型i ：业化道路研究 m 北京：中国财经出版社，2 0 0 4 7 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 政策法规制定过程中。开发区对农村人口就业的差别对待是体制性的，渗透到各项制度、政 策、措施乃至人们的思维和行为习惯中，自觉不自觉地体现在决策者和执行者的具体行动中。 特别是由于受到财力等资源约束时，更容易对失地农民就业实行差别对待。 据调查，1 9 9 9 年- - 2 0 1 0 年，呼和浩特开发区新增加的全部土地被征用的农民数量超过3 万。在建区初期，不少失地农民可以通过招工安置，但随着市场化改革，开发区已很难进行就 业安置。由于失地农民的文化素质和劳动技能偏低，社会资本较弱，就业观念还没有转变，同时 受城镇下岗职工及外来打工者的冲击，失地农民寻找就业岗位愈来愈难。据调查，被征地农民 就业率不到5 0 0 5 ，而且这个比例是平均数，4 0 岁以上的被征地农民，就业率更低。 ( 2 ) 教育培训的缺失严重。在开发区现行体制下，农村义务教育的投入总额中，公共财政 承担的责任太少，主要是开发区和农民承担了主要责任。这种状况一方面导致开发区财政难 以支持，严重影响农村义务教育的发展。另一方面也导致了农民教育负担过重。 2 社会保障及安置补偿现状 目前呼和浩特开发区对失地农民的补偿基本上是一种纯粹的经济补偿，即国家按照被征 用土地的原用途给农民以直接的经济赔偿，如土地补偿费是对农户土地承包经营权的财产补 偿，安置补助费是补偿农业从业人员因征地而就业不充分或一时不能就业所承受的损失等等。 实际上，这样的补偿仅仅只是体现了对土地资源属性的补偿，而严重忽略了农业用地转为非农 业用地后土地使用权的价值。在现实中，一块农业耕地，一旦转变为工业用地，其市场价值往往 可以猛增几十倍甚至上百倍。这个补偿标准不是一种市场价格，肯定不是要素的真实价格，如 果没有清晰产权很难形成真实的市场供需所形成的价格。而按照现行土地管理法的规定， 给予失地农民的土地补偿费、安置补助费及青苗补偿费的总和最高不超过土地被征收前三年 平均年产值的3 0 倍。土地在我国现有保障制度下是农民生活保障的最后一道防线，农民得到 的征地补偿收入理应包括失地农民的“养老会 和“看病钱”，但目前他们所得到的补偿却远 8 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 远难以承担起此两项职能。以呼和浩特经济技术开发区为例，截止2 0 0 9 年，农村每亩征地补 偿大约是2 6 3 万至4 万元左右( 不包括青苗和地上附着物) ，部分地块最高1 6 万元左右。4 农民在失去土地，进行“农转非 后，就已经实现了农村居民向城镇居民身份的转换，成了 “城里人 。可是现实操作中并没有把失地农民等同于原城镇居民，将其纳入到城镇居民社会 保障体系中，而是寻找为失地农民建立“相应 的社会保障。一般以养老保险为主，少数失地 农民可以享受到医疗保障，而没有城镇居民享受的最低生活、失业等其他保障，加之呼和浩特 市政府对失地农民普遍采取了货币化一次性安置，待征地补偿及安置补助费坐吃山空之后，失 地农民中未被纳入城镇最低生活保障范围的特别是一些孤老病残人员的基本生活将必定陷入 窘境。城市职工普遍享受养老、医疗、失业、生育和工伤五大保险，失地农民则由开发区依 据城市保障标准及开发区财力情况自办的养老、医疗保障，保障差别的不平等，体现出一种社 会的不平等。 在城市化发展过程中，开发区对失地农民普遍采取了三种就业安置方式：一是传统的“土 地换就业 的方式，即由征地单位根据事先达成的征地安置协议规定，具体负责吸纳安置征地 农民就业。二是由失地农民所在乡村集体安置，即把征地款按比例拨付给被征地的当地基层组 织，由其通过创办乡镇企业、发展集体经济的方式，就地就近安置征地农民就业。三是对失地 农民进行一次性货币补偿方式，即失地农民在一次性领取安置补助费后，面向市场，自主择业。 在这三种方式中当前主要采用第三种，这种保障方式意味着农民被永久地推向了劳动力市场， 未来收入的不确定性，可能会出现日常生活难以维持的情形。这三种安置模式在早期解决失地 农民就业方面曾起过明显的作用，但是随着城乡体制改革的深化和市场经济的快速发展，这些 安置方式尤其是一次性货币补偿方式已不能完全适应当前呼和浩特市城市化建设发展的需要， 4 2 中国开发区年鉴 z 北京：中国财经出版社，2 0 0 9 8 8 8 9 9 内蒙古火学公共管理硕- t ：( m p a ) 学位论文 不能很好的解决失地农民的就业问题。 3 失地农民自身现状 农村劳动力整体素质偏低已经成为转移就业的主要“瓶颈”。农村劳动力的素质偏低表现 为：文化偏低、技能偏少。由于农村教育长期严重落后，他们当中相当一部分人没能完成九 年基础教育，在城市通常只能集中于劳动力密集型产业，从事技能要求很低的或还没有规范 的工作；用人单位也缺乏对失地农民工进行职业技术培训的重视。虽然开发区已经意识到这 个问题，出钱免费为农村劳动力进行培训；但由于培训经费不能保证，培训质量不高、效果 欠佳，培训与实践脱节等问题，导致农村劳动力对培训的参与热情不高。从长远来看，随着 呼和浩特开发区产业结构调整和高新技术产业的兴起，对劳动者综合素质特别是劳动技能的 要求是越来越高，市场对低素质劳动力的需求将逐渐减少，农村劳动力素质与就业岗位之间不 相适应的矛盾正在日益加剧。 ( 四) 转变现状的现实紧迫性 随着开发区的发展，其规模越来越大，开发区内产生的失地农民数量越来越多，一些农 民的生存状态、生活水平与因开发而产生的开发城区市民之间一直保存着巨大的差异或差距， 失地农民市民化的速度迟缓己经成为了开发区的主要不协调因素。同样，随着失地农民的社 会公平意识和权益保护意识的觉醒和增强，当他们发现使自己和自己整个家庭转化为市民和 城市家庭仍然十分困难时，他们便会极力反对和阻止开发区的开发，工业化和城市化便遭遇 到了强大的阻力。目前，开发区己步入因征地而矛盾升级、冲突陡增、且扩展代价高昂的时 期，在开发区工业化城市化进程中，随着农村集体土地转为城市建设用地，农民的市民化问 题已成为工业化和城市化不可逾越的鸿沟。 1 0 内蒙古人学公共管理硕：l ( m p a ) 学位论文 二、 呼和浩特经济技术开发区解决失地农民问题分析 ( 一) 认识存在误区 认清失地农民问题的性质是解决失地农民问题的关键。我们从上面失地农民的现状和 分析中清楚地看到，在我国，失地农民问题产生的主要原因是工业化、城镇化的快速发展， 这就容易使人把失地农民问题看成仅仅是一个经济问题，而没有从社会变革、文明变迁的角 度审视这一问题的性质。从现象上看，国家征用土地后农民直接失去的是土地，但从本质上 看，农民失去的不仅仅是土地，更是与土地相关联的生产方式和生活方式，是世代相传的农 业和农村文明。因此，解决失地农民问题不单纯是一个经济补偿、就业安置问题，而是一个 如何实现从农业、农村文明向工业、城市文明转变，让失地农民融入城市和现代文明的问题。 生产方式和生活方式变革的复杂性和长期性，决定了农民融入城市，融入现代文明任务的艰 巨性和长期性。 在认识上我们要克服以下三个误区： 一是单纯的城市扩张不等于城市化的完成。城市化不能不管人只折腾地，部分地方官员对 城镇化的理解出现偏差，在城市规划上贪大求全，不切实际地提出十年二十年内人口要增加 数十万甚至上百万，面积增加到几百平方公里，这种盲目规划引发了一些地方大拆大建和圈 地运动，这种城市化的出发点首先是为了城市扩张和用地不足，却忽略了农民生活水平的提 高( 社保、教育、医疗、就业等公共服务的保障) 。这种“不管人只折腾土地 城市化，无疑 极易造成对农民利益的侵害。但相适应的产业又不发达，这又阻碍了农民向非农产业转移， 提高了农民进城门槛儿。 二是失地不等于无地。失地农民和无地农民不同，失地农民是在城市化进程中出现的。 其丧失土地过程是显性的，失地农民不仅有大笔土地补偿款，还会被政府纳入城镇职工保 内蒙古人学公共管理硕- ：( mp ：a ) 学位论文 障体系，在就业，养老，医疗等方面得到行政力量的照顾，但无地农民一直处于隐性状态， 游离于政府的目光之外，还无法享受到政府的额外关照和重视。 三是一体不等于同步。有人认为，为人权平等起见，应同步推进城乡劳动力的劳动就业 和社会保障制定改革，不能待城市体制健全以后再考虑农村劳动力的保障和就业问题。这只 是对了一半。农村劳动者就业和社会保障工作的推进，并不是说要与城市同步进行，而是应 有所侧重，特别是在社会保障方面，更要十分慎重。 此外，失地农民的传统观念也需要切实改变。失地农民在向城市市民转变的过程中已经 不再是传统农民，这不仅仅是身份和职业的转变，以及居住空间的地域转移，也是一系列角 色意识、思想观念、行为取向的变迁。目前失地农民在思想观念、行为取向上，依然保留着 浓厚的小农意识，尽管多年的改革开放使农民的思想观念发生了很大的变化，但是陈旧、保 守的传统观念仍根深蒂固。一些农民安于现状，习惯自由自主的农村生活和生产方式，无法 接受城市的紧张生活和现代工业化生产的纪律约束；另一方面，农民长期以来都视土地为自 己生活的保障，拥有土地就可后顾无忧。因此，即便具备了转向城镇的条件，一些农民也宁 愿放弃城市户籍而不愿放弃土地。 ( m - - ) 立法工作滞后 开发区法律基础是开发区健康运行的重要保障，建立与市场经济相适应的法律基础是开 发区走向成熟的基本标志。制定相应的条例是为了从法律上赋予开发区管理机构合法法律主 体资格。目前，由于国家尚未j 下式出台国家级经济技术开发区条例，开发区在社会事务方面 的管理和执法主体地位不明确，导致在城市管理、社会治安、征地拆迁等方面的管理难度加 大，严重影响了开发区开发进度和投资环境的提升。 立法工作的滞后在某种程度上影响了呼和浩特经济技术开发区的发展速度。不明确的法 律地位无法为其在城市管理服务等方面提供有力的法律保障。 内蒙古大学公共管理硕上( m p a ) 学位论文 ( 三) 现行体制、机制运行不畅 按照2 0 0 6 年5 月1 2 日自治区人大批准施行的呼和浩特经济技术开发区条例规定， 从政策和法规层面上及党政隶属关系上，呼和浩特经济技术开发区与如意工业园区、金川工 业园区和出口加工区是一个整体。市委、政府授权的主体对象是开发区党工委、管委会。但 是这些权力一直没有得到很好落实。呼和浩特经济技术开发区的行政、经济管理权名实不符， 管理体制和运行机制不畅。 1 内部管理体制重叠开发区所属如意、金川等功能区在设立国家级开发区之前也是市 委、市人民政府派出机构，直属市委、市政府领导，具有相对独立的行政自主权。这种情况 在设立国家级开发区后依然延续，至今没有改变。另外，在机构设置上，既设有开发区党工 委、管委会，又设有如意、金川党委、管委会，各自为政不能统一、领导协调，难以合理配 置资源，发挥集聚效应，不利于形成整体合力的问题充分暴露，严重影响了开发区的发展。 这种管理体制曾多次受到商务部的批评，在全国5 4 个国家级开发区中是独一无二的。 2 夕卜部行政审批及运行机制不畅自治区及呼市已经明确过呼和浩特开发区享有自治区 级经济管理权限和市级行政管理权限。由于国家、自治区及我市国土资源、土地收储、工商、 税务等管理机构先后实行垂直领导，原来政策、规章赋予开发区的权限，被各部门的条管红 头文件强调的集中纵向管理所分解。开发区目前在办理投资审批过程中仅有国家商务部授权 的自治区级( 省级) 外商投资审批权。市委、市政府2 0 0 0 年1 1 月下发的关于深化开发区 体制改革实行封闭管理的若干意见( 呼党发( 2 0 0 0 ) 2 4 号) 赋予开发区在规划、立项、建 设、环保等方面的行政审批权现已基本收回。现在开发区特别是如意新区、金川新区在办理 各种审批手续时，需要经过乡镇、旗县、市、自治区逐级审批，程序多，办事效率下降。 内蒙古大学公共管理硕 ：( m p a ) 学位论文 ( 四) 政策不够完善 1 征地补偿标准过低、方式单一，拖欠挪用征地补偿款时有发生 当前，对失地农民的政策性支持方面，主要涉及征地补偿政策。在这方面存在的主要问 题： 一是补偿标准过低、方式单一，拖欠挪用征地补偿款时有发生。现行征收土地补偿制度 设计成本大于效率。现行征收土地补偿制度设计属于不完全补偿制度设计，与当今社会主义 市场经济运行体制不能匹配，以耕地产值确定补偿标准不能反映现实农村土地实际收益。在 1 9 8 6 年计划经济体制下的农业生产，是以单一种植为主，而今在市场经济体制下的农民家庭 土地承包经营体制是以土地为主的多种经营，完全参与了市场竞争；耕地年产值已经不能完 全的反映农民土地的实际收益价值，耕地年产值只是农作物产量与价格的函数，其高低与被 征土地地区的建设用地土地供求关系、城市等级、土地利用、被征土地位置、当地经济状况、 土地供应市场价格等众多因素无关；农产品的市场供求价格与建设用地供求市场价格没有必 然的联系，且是不稳定的指标，两个价格的市场溢价也没有必然联系5 。耕地年产量受自然界 因素影响较大，如果前三年连续遇到自然灾害，颗粒无收年产量必将为零或下降，从而直接 影响产值，如果此时被征收补偿岂不是为零吗? 实践中按年产值计算出来的补偿标准根本不 能解决失地农民的长远生计。从理论上讲，土地补偿标准的确定很大程度上与被征地所处的 区位、区域经济发展状况及区域基础设施条件等紧密相关，而与土地年产值的关联性并不明 显。概括的说，现行征地补偿制度游离于土地市场价格之外，已产生较大的社会负面影响。 严重损害了农民权益。建立市场补偿制度，不仅要补偿所征收土地本身的通常价值，还必须 补偿其“特别价值”( 1 7 9 4 年普鲁士一般邦法) 以减轻同益加重的政治的、社会的、经济 的成本。概括的说，现行法定的征地补偿标准游离于土地市场价格之外，严重损害了农民权 5 2 8 杨继瑞中国农村集体十地制度的创新 j ，学术月刊，2 0 1 0 ，0 2 2 9 翁杰明以均衡思维处理现阶段的矛盾和问题 n ，学习时报，2 0 0 8 0 6 0 2 1 4 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 盆。 确定合理的征地补，首先要解决怎么补、补多少的问题。按照市场交易的公平原则，政 府从农民手中拿走了土地，就应该按土地的市场价格支付给农民相应的交易价格金额。但是， 在我国现行的征地制度，因建设使用农村集体土地，都必须采取征用的方式，政府先把集体 上地变成国有土地，然后再出让。出让价格是市场价格，征地时的价格只是市场价格的极小 部分。在这种征地制度下，政府对农民的土地交易价格支付就转化为征地补偿费问题。 由于土地不仅是农民的生产资料，而且还具有社会保障功能，再加上土地的固定性、不 存在折旧、不会流失等特性，要准确确定土地对农民的经济功能及其数界限，是一个很复杂 的问题。不过，如果我们从土地对农民的根本意义的角度来分析就可以发现，农民拥有土地 的根本目的就是为了生存。征地对农民的影响就在于改变了农民当前的和长远的生存资源条 件，从而改变了农民的生存成本水平。由此，我们可以通过对农民生存成本变化的测度来分 析征地对农民的影响。我们把生存成本界定为作为经济主体的个人为满足其生存需要而付出 的成本耗费，或者说是为获得生存资料而需要支出的成本。土地是影响农民生存成本的决定 性因索，土地制度的变更会引起农民生存成本的变动。土地被征用使农民拥有的土地资源消 失了，无法从上地上获得生存资料，生存成本也就相应提高。从公平交易的角度，农民失去 土地就要获得一个与土地等效用的补偿。征地补偿就需要补偿农民因征地而引起的生存成本 增加的损失，其内容包括：失去土地资源及其升值收益的成本；人力资源成本；就业风险成 本；社会保障成本；搬迁成本；信息成本。6 6 1 1 中英知识转裂与教育改革 m 北京：教育科学出版社，2 0 0 4 1 2 黄华波城乡统筹就业与利益关系调整 m k 春：吉林人比出版社，2 0 0 4 3 0 3 ：1 6 7 - 1 7 3 1 3 ( ( 2 0 0 5 年：中国就业报告统筹城乡就业中国劳动社会保障出版社2 0 0 5 0 6 内蒙古大学公共管理硕：l ：( m p a ) 学位论文 耕种土地是传统农民获得生存资料的主要手段。土地被征用使农民失去了土地资源，也 就失去了通过耕种土地获得生存资料的可能。农民要想获得与耕种土地收益同等的生存资料， 就要付出一定的成本来购买这部分要素资源。同时，土地被征用也使失地农民彻底失去了获 得土地升值收益的可能，若要重新获得这部分收益也需支付新的要素成本。农民在失去土地 的同时，其通过土地谋生的所有技能也就失去了存在意义。土地被征用后，农民不再拥有土 地这一就业手段，需要面对城市对自己的就业选择。虽然经营土地也具有自然灾害和市场风 险，但相对信息完全不对称的城市失地农民就业的不确定性更高，其就业的风险成本更高。 对我国农民来说，土地不仅是生产资料，而且是社会保障资源。土地的耕种不需要农民支付 使用租金，土地收入相对稳定，对农民具有社会保障的功能。当农民没有能力耕种的时候， 也可以通过出租上地获得一笔收益，以做生活保障。失去土地后，农民就需要通过支付保险 金，或者储存一部分收入以做保障。另外，在征地过程中，农民的原有住房和其他建筑都被 拆除，造成农民的巨大损失。农民在旧房被拆除后，需要重新购买新住房。重新安置后，搬 家需要一笔费用。在重新安置之后租赁房屋居住也需要支付一定的费用。失地农民重新安置 的时间拖得越长，其搬迁成本就越高。在这一过程中，失地农民需要付出高昂的代价。同时， 与城市原有居民相比，失地农民而对城市文明存在着严重的信息不对称。传统的安置方式已 不能适应时代的需要。 ( 五) 失地农民传统观念的制约 失地农民在向城市市民转变的过程中已经不再是传统农民，这不仅仅是身份和职业的转 变，以及居住空间的地域转移，也是一系列角色意识、思想观念、行为取向的变迁。目前失 地农民在思想观念、行为取向上，依然保留着浓厚的小农意识，尽管多年的改革开放使农民 的思想观念发生了很大的变化，但是陈旧、保守的传统观念仍根深蒂固。一些农民安于现状， 1 6 内蒙古人学公共管理硕1 ：( m p a ) 学位论文 习惯自由自主的农村生活和生产方式，无法接受城市的紧张生活和现代工业化生产的纪律约 束；另一方面，农民长期以来都视土地为自己生活