（公共管理专业论文）土地征用过程中的农民态度和行为研究.pdf

摘要 本文以我国东南沿海发达地区一路桥的加速城市化进程为背景，立足社会学 及社会心理学研究视角，采取定量和定性研究相结合的方式，描述了现阶段农民 对我国土地征用及有关农地政策的态度。由于现行的土地征用制度基本形成于计 划经济时代，其赖以存在的制度环境和服务目标已经转变，不适应性和滞后性日 益彰显，引发了大量的农民上访、对抗事件。通过对当前城市化进程中的土地征 用现状、现象及其深层原因的微观考察、剖析，文章认为政府征地与农民利益之 紧张关系主要表现在征地与补偿、失土与再就业、养老与保障、农村经济社会发 展以及大量的政府预征土地行为等方面。而政府主导型城市化，土地补偿机制不 合理，法律、法规与政策间的不一致是引致土地征用现状的深层原因。因此，推 进农村土地征用制度改革必须实现政府职能的有效转变。具体表现为：最为关键 的是要明确土地产权，加强对农民利益的保护，切实落实农民土地权益；严格征 地用途，规范征地程序，提高征地标准、实现补偿的合理性，建立完善的社会保 障机制和再就业机制，实现对农民土地权益的保障和制度本身的改进。 【关键词】土地征用农民态度和行为 社会保障 a b s t r a e t t h ea r t i c l eb a s e so nt h eb a c k g r o u n do ft h ea c c e l e r a t i v ec o u r s eo f u r b a n i z a t i o ni n t h e d e v e l o p e d a r e a l u q i a o o fs o u t h e a s to f c h i n a c a r r y i n g o u tt h et h e o r e t i c a l p e r s p e c t i v eo fs o c i o l o g i c a la n ds o c i a lp s y c h o l o g i c a lt h e o r i e s ，t h i sr e s e a r c hd e s c r i b e s t h e p e a s a n t s a t t i t u d e s t o w a r d sr e q u i s i t i o no fl a n d b yu s i n g ar e s e a r c hm e t h o d c o m b i n e d b yq u a l i t a t i v e a n dq u a n t i t a t i v em e a s u r e s b e c a u s ec u r r e n t s y s t e m o f r e q u i s i t i o n i n g l a n df o r m e di nt h ee r ao ft h e p l a n n e de c o n o m y , t h ei n s t i t u t i o n a l c o n d i t i o na n ds e r v i c et a r g e tw h i c hi tb a s e do nh a v ec h a n g e d t h ei n e l a s t i c i t ya n d h y s t e r e s i so f t h es y s t e ma p p e a r so b v i o u s l y ，w h i c ha r o s e sal o to f p e a s a n t sa p p e a lt o t h e h i g h e ra u t h o r i t i e s f o r h e l p a f t e rr e v i e w i n g a n d a n a l y z i n g t h ec o n d i t i o n s 、 p h e n o m e n aa n de s s e n t i a l r e a s o n so ft h e r e q u i s i t i o no fl a n d w i t hi t sc o n v e r s i o n m i c r o c o s m i c a l l y ，w ed e s i g nas y s t e mo ft h er e q u i s i t i o no fr u r a ll a n di nt h ew a y so f i n s i d e - t h e s y s t e m r e f o r m a n d o u t s i d e t h e - s y s t e m r e f o r mm i d - c o s m i c a l l y t h e p h e n o m e n ao ft h e t e n s e r e l a t i o n s h i p s b e t w e e nt h e g o v e r n m e n ta n dt h ep e a s a n t r e g a r d i n gr e q u i s i t i o no fl a n df a s t e no nt h e a s p e c t ss u c ha sr e q u i s i t i o n i n gl a n dw i t h c o m p e n s a t i n gf o rp e a s a n t s ；r e e m p l o y m e n ta f t e rl o s i n gl a n d ；p r o v i d i n gs o c i a ls e c u r i t y a n di n s u r a n c ef o rp e a s a n t s ；d e v e l o p i n gt h er u r a le c o n o m ya n ds o c i e t y ；r e q u i s i t i o n i n g l a n d i l l i c i t l y a n ds oo n t h ee s s e n t i a lr e a s o n st h a tc o n d u c et h ep r o b l e m sa r et h e l e a d i n gr o l eo fg o v e r n m e n t ，t h ei r r a t i o n a ls y s t e m so fc o m p e n s a t i o n ，t h el a c ko fc i v i c t r e a t m e n t sf o rp e a s a n t s ，t h ed i s a c c o r d sb e t w e e nt h el a w sa n dt h ei n s t i t u t i o n s t h e s e r e a s o n si n d i c a t ec l e a r l yt h ei n a c c u r a c y 、o f f s i d ea n da b s e n c eo ft h eg o v e r n m e n t a l f u n c t i o n s s ot h eg o v e r n m e n t a lf u n c t i o n sm u s tb ec o n v e r t e de f f e c t i v e l yw h e nw ea r e g o i n g t or e f o r mt h es y s t e m s o f r e q u i s i t i o no f r u r a ll a n d t h ew a y s i n c l u d ec o n f i r m i n g t h el a n dp r o p e r t yf i g h t ，e n h a n c i n ga n d f u l f i l l i n gt h el a n dr i g h t sa n d i n t e r e s to f p e a s a n t p r i n c i p a l l y ；s e c o n d l y , c o n t r o l l i n gt h ep u r p o s eo fr e q u i s i t i o nl a n ds e v e r e l y , i m p r o v i n g t h ec o m p e n s a t i o ns t a n d a r da n dr e a l i z i n gi t sr a t i o n a l i z a t i o n ；t h i r d l y , s e a i n gu pt h e m e c h a n i s mo fs o c i a ls e c u r i t ya n dr e e m p l o y m e n tf o rp e a s a n t sp e r f e c t l y , r e a l i z i n gt h e c o e q u a lt r e a t m e n t sb e t w e e n c i t i z e na n d p e a s a n t s ；f o u r t h l y , c a r r y i n g o u tt h ep o l i c i e so f u s i n gt h e r e i m b u r s e m e n tl a n da f t e rr e q u i s i t i o n i n ga n dh o l d i n go u tr u r a le c o n o m y d e v e l o p m e n ti n o r d e rt o s a t i s f y i n gs o c i e t ys e l f - h e l p c o n s e q u e n t l yw ec a l lr e a l l y p r o t e c tp e a s a n t s r i g h t so f l a n da n dm o s t l yi m p r o v et h es y s t e m - k e yw o r d s lr e q u i s i t i o n o fl a n d p e a s a n t a t t i t u d ea n db e h a v i o r s o c i a ls e c u r i t y 浙江大学公共管理硕十：( m p a ) 专业学位论义士地征用过程中的农民态度和行为研究 1 导言 1 1 问题的提出 民以食为天，食以土为本，土地是不可再生的资源。自从改革开放以来，尤 其是随着社会主义市场经济体制从初步建立到逐步完善，城市化发展在我国已经 进入高潮阶段。在城市化加速进程中一个突出的特征就是大量农村集体所有土地 被征用于非农化建设。路桥跟我国一些城市一样，兴起大办开发区、开发房地产 的热潮，使弥足珍贵的耕地，每年以数干亩的速度“失血”，也导致了失地农民 大幅增加。众所周知，人多地少是我国的基本国情，全国农民拥有耕地人均约 1 2 亩，实际上当前城市化进程最为迅速的东南沿海发达地区的人均土地很多己 低于人均0 5 亩的危险线。台州市路桥区地处东南沿海，近年来经济发展迅速， 土地征用速度与年递增，目前失土农民的数量达到5 5 万人，人均可用耕地不足 0 5 亩，尽管当地政府对土地征用有关政策进行了相应的改进和完善，但是仍存 在许多问题。农民因失土生活困难、无所依靠的大量增多，由此引发的社会问题 和社会矛盾越来越多、越来越尖锐，群众上访、行政诉讼案件也急剧增多。 据统计，在路桥信访大军中，土地问题群众信访案件占全部信访量的3 0 以上，而在土地信访案件中，反映农村集体土地征用过程中存在的问题占土地信 访量的5 0 以上。“土地征地问题的焦点概括起来主要表现在征地范围过宽、 征地补偿及其利益分配等几个方面。由于路桥征地政策和实际操作存在的诸多问 题，从某种程度上已经为经济的发展造成了一定的影响，造成了干群关系的紧张， 一定程度上影响了政府在被征地农民心目中的威信。“”4 因此有必要重新审视 并改革当前土地征用制度，使其真正能够适应现阶段发展的需要，为当地社会经 济的建设创造有利的条件。 1 2 研究的目的和意义 土地征用是指国家为了公共利益的需要，依照法律规定强制地取得其他民事 主体土地并给予补偿的一种行政行为，具有目的性、强制性、补偿性和权属转移 等特点。在我国，土地征用主要是指国家为了公共目的的需要，以补偿为条件， 将农村集体所有的土地强制性地变为国家所有的土地的行为。o ”“土地征用涉 及到国家、用地单位、农民集体和农民个人多个权利主体的利益，体现了土地权 1 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 十地征用过程中的农民态度和行为研究 利在不同主体之间的分割与变换。土地征用是任何国家为及时保障公益性项目获 取土地所必须的一种行政行为，我国也不例外。而在此过程中，必须正确处理好 各权利主体之间的经济利益关系，使被征地者不致因征地受到过多的影响和损 失。但是我国对这一问题的解决，还存在许多偏差，给征地带来许多问题。本研 究主要目的就是针对当前我国土地征用制度和实际操作过程中存在的种种缺陷 和弊端，应用土地产权理论、地租地价理论、土地市场、社会心理学、行为学等 理论，调查路桥农民在土地征用过程中的念度、行为倾向和行为选择，分析了路 桥以及我国征地制度存在问题的原因，立足本国实际，分别从政府行为、企业动 机、社会惫度、农民需求以及补偿方式的多样化等方面入手以期克服我国征地 过程中存在的弊端，使征地工作得以规范运作，使农民的权益得到保障。 本研究的意义主要表现在以下几个方面：l 、充分尊重民情民意，规范各级 政府的行为，减少征地权利的滥用，从而保护好我国有限的耕地资源，同时提高 人们集约用地的意识。2 、正确处理好围绕农村土地所引起国家、农民集体及用 地单位三者之间的利益关系，使各主体的权利真正得以实现和维护，从而维护社 会的稳定。3 、为完善当地土地征用提供科学的理论依据。 1 3 国内外研究进展 从二十世纪九十年代开始我国许多学者就从不同的角度对土地征用存在的 问题进行研究和探讨，力图建立新的土地征用制度，解决在征地过程中遇到的各 种问题。其中土地征用补偿是土地征用问题的核心和关键，尤其在经济体制发生 根本性改变后，国家征用土地不能再按照计划经济时期完全采用行政的手段无偿 或低偿的获得土地的所有权，然后再将所征得土地的使用权以市场配置的方式高 价出让给用地单位，从中赚取大量土地收益。“”3 “”或在进行国家重点基础设施 建设时仅仅考虑为了减轻政府负担，而将负担转嫁给被征地农民集体。因此，现 阶段对土地征用问题的研究已成为当前的热点。就近期我国有关这一问题的研究 文献来看，主要存在以下观点： 张永良等认为，征地范围难以缩小的原因是进入市场经济体制后。征地制度 没有作出相应的调整，致使征地成为国家使用权市场的一种供地方式，而农村土 地使用权市场由于受到国家严格的限制无法快速起步，国家土地使用权市场因其 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文十地毹用过程中的农民态度和行为研究 巨大的市场需求而造成对土她征用的巨大压力，为了向建设单位供地，国家只得 一再使用征地权。 陈泉生在论土地征用之补偿中，论述了土地征用补偿的性质、理论依据和原 则，并借鉴世界各国土地征用补偿的范围和标准，提出我国土地征用补偿应扩大 补偿范围和标准，避免土地征用与地产经营出现较大差距，以维持农民现有的生 活水平。 许坚在对我国征地补偿方式进行研究后，提出要以农地使用收益最高的用途 作为计算的依据，并认为纯收益还原法是计算土地补偿费的较为适合的方法。 陈颐认为农民在被征用土地的情况下，应当得到经济补偿，并用经济补偿为 其建立社会保险，因为土地自身有产出和具有保障职能，以土地换保障有助于解 决农村土地征用中的社会问题，有助于保持社会稳定。 郭洁认为我国土地征用制度与国际惯例存在较大的差异，历来重行政规范而 轻视民事规范，因此从民事法律关系的角度，提出了我国征地制度应扩大土地补 偿费的收益主体，土地征用的客体应包括土地所有权以外的土地他项权利，对禁 止征收的客体进行了具体分析，对土地征用的范围提出了限制性规则。 刘慧芳在对我国农地地价的构成和量化的研究后，认为农地转用价格应包括 农地质量价格和农地社会价值量值，其中，农地社会价值包括农地对农民所具有 的社会保障价值和农地为社会提供粮食安全所具有的社会稳定价值，并对这三部 分价值在各产权主体之间进行分配。 贾宪威在征地补偿费的分析中认为国家征用土地不是向农民集体购买土地， 而是凭借国家权力来重新处置土地的所有权，因此征地费用应排除市场需求使地 价上升的影响，只应是对土地使用权的补偿，即征地补偿费应是农民行使使用权 期间物化在土地中的劳动的补偿。 中国土地规划院课题组认为国家建设征用土地制度应改为征购和自由购买 制度，即在土地利用规划基础上，国家从事公益性建设所需农村集体所有的土地 实行征购，其他经营性投资一律实行自由购买制度，其征购价格应等于未经开发 的非农产业用地的价格，并通过税收等措施对土地收益进行调节，防止社会不公。 地籍司专题调研组在提出扩大农村集体土地所有权登记发证中认为集体土 地所有权归属不明，界限不清，权利内容不明确是征地中农民土地权益受到侵害 3 浙江大学公共管理硕 ：( m p a ) 专业学位论文 十地征用过程中的农民态度和行为研究 的重要原因，因此必须集体土地所有权登记发证，使农民真正成为土地的主人， 从而维护自身的权益。 我国香港特区将征地称之为“官地收回”，所有的土地都属于政府所有，政 府不向使用者出让土地所有权，只是将土地批租给业主，政府在为了公共利益需 要时可提前收回批给私人的地。美国将征地叫做“最高土地权的行使”，由于 美国是一个以土地私有为核心的国家，认为当政府实施征地行为是对私有土地所 有权的侵害。”1 ” 以上研究成果为推进我国的土地征用制度改革奠定了一定的理论基础，指明 了征地中存在的问题，并针对不同的问题，提出了相应的建议，但其分析是从土 地制度、征地权范围、征地补偿费等方面考虑，却忽虑了一个重要因素在征地过 程中的农民态度以及农民群体的能动作用。在土地征用范围上，仅仅提出须严格 按照公共利益为目的，缩小征地范围，但没有考虑在我国现行的土地管理制度条 件下，以公共利益限制征地范围后所带来的另一些问题的产生及其解决办法；在 土地征用补偿标准的确定方面提出了建设性意见，但有的学者仅仅以提高征地补 偿费为其唯一的标准，并没有透彻分析我国征地补偿标准偏低的主要原因，以及 针对我国特殊的国情，将如何建立一套适合现阶段的补偿措施，来协调征地中征 地主体之间的利益问题；此外对土地征用补偿分配问题也缺乏系统的研究，并且 在研究中往往忽视了农民个人这一产权主体，使其在生产和生活上深受影响。 1 4 研究内容 本文主要针对当前我国土地征用制度存在的种种缺陷、弊端以及诸多不尽人 意的征地现状，立足路桥实际，分别从农民对土地征中的态度，对农村土地产权、 征地范围、补偿标准和补偿方式认识、情感和意愿、由此引发的社会矛盾和对立 对抗行为出发，应用产权理论、地租理论以及相关理论分析地征用存在问题的 原因，并提出解决对策和建议，以期完善我国征地政策。全文各章的具体研究内 容如下： 路桥土地征用鑫勺历史和现状。分别路桥体制变迁、征地规模和范围以及主要 问题作简要说明，为本文主体内容打好铺帮。 土地征用过程中的农民态度调查。通过实地调查、信访反映、案例分析，描 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文t 地征用过程中的农民态度和行为研究 述农民对土地征用过程中的态度，分析征用土地存在的问题。 土地征用过程中农民行为倾向和行为调查。本章对路桥区土地征用过程中 农民对土地征用的意愿和行为、农民对政府强制征地的行为、被征地农民的意 愿和信访行为等等作了调查和剖析， 土地征用过程中的社会矛盾及其原因分析。针对土地征过程中存在的主要 问题、农民的态度、行为倾向和行为选择，剖析产生社会矛盾的深层次原因。最 根本制度原因是土地管理法没有很好保护农民的合法权益。农民的土地产权 不明确，农村集体不能有效保护农民的土地使用权、处分权和收益权；土地征用 的补偿费较低，不能满足农民的基本生活需要；法律没有提供农民可行的诉求渠 道，上访成为失地农民的必然选择；干部考核制度不完善；基层干部政策水平不 高，做群众工作能力低下，作风简单粗暴以及从当地文化、思想观念的角度看， 都有一定的原因。 完善土地征用政策的对策和建议。本章在描述农民态度和情感，分析农民 行为倾向和行为选择的基础上，提出了主要对策和建议。分别从完善 4 - 地管理 法，明确农民是土地的主人，改革和完善土地征用补偿制度：建立和健全社会 保障体系，确保失地农民没有生存之忧；建立多样化的征地补偿方式以适应不同 的需求：通过加强被征地农民素质培训i ，不断拓宽就业渠道：树立正确的政绩观， 严格依法行政，以建立“大信访”格局解决征地过程中所产生的信访问题，多方 面、多渠道、分层次做通被征地农民的思想，使农民能够配合政府的征地工作。 1 5 研究方法 本研究建立在土地产权理论、地租地价理论、土地估价理论、管理心理学理 论、社会统计学、社会学理论、行为学理论的基础上，运用理论联系实际、定性 和定量、规划和实证研究相结合的研究方法，对路桥土地征用政策作某一方面的 分析和研究，力求建立合理的土地征用制度。本研究材料主要来自文献查阅、信 访反映和实证调查。由于笔者是从事信访工作近十年的老信访工作者，从信访途 径反映上来的资料直接来自群众，真实地反映了多数农民的呼声，内容针对性强， 可信度高。同时，考虑到调查点设在社会结构相对复杂的农村，且访谈的对象是 文化水平相对较低的农民群体，如果单纯地采用量表测量，可能不能真实、详尽 浙江大学公共管理碗士( m p a ) 专业学位论文十地征用过程中的农民态度和行为聊f 究 地反映事实，而单纯地使用非量表测量法又可能不能获得客观、明晰的结论。因 此，笔者在实地调查过程中采用了量表测量与非量表测量相结合的办法，并根据 农村调查的实际设计了调查问卷及个案访谈的提纲。资料收集方法有以下几种： 1 5 1 文献搜集法 查阅有关文献，掌握国内外相关研究的理论动态：在此基础上搜集相关工 作简报、登记记录、统计年鉴，了解全国以及调查点农地政策实施情况和农民的 反应；搜集反映路桥当前农村社会背景、经济发展状况、文化演变等方面的材料。 1 5 2 问卷调查 调查以地域分为城区和农村两部分。由于路桥区是快速发展并处于转制中 的城市，虽然城区与农村在经济上有明显的区别，但是城区、村、居、市民、农 民等概念没有明确的区分，本文调查所指的城区是指区政府所在地和其它街道办 事处所在地的集居范围，其它地区为农村。问卷调查对象有路桥区城区居民、农 村村民、企业主、教师、学生。全部调查涉及l o 个镇街道，2 8 个行政村居，2 3 0 个农民。调查工作先选择村居，然后随机选择调查对象，共发放问卷2 3 0 份，其 中城区发放1 2 0 份，农村发放1 1 0 份，回收2 3 0 份，有效回收率为1 0 0 。 1 5 3 个案访谈 本次调查中，个案访谈7 5 个。个案访谈采用信访问答和农村访谈为主，点 面结合、层层深入。首先与区级部门分管农业农村工作的领导干部交谈，了解当 地的农业生产和发展状况、土地资源分布、农地制度实施情况和土地征用历史和 现状，然后选择若干具有典型性或代表性的镇街道进行调查，通过与各镇街道的 负责人座谈，在了解各镇街道基情况的基础上，随机挑选各镇街道管辖下的若干 行政村，深入农村对农民进行访谈。 浙江大学公共管理硕上( m p a ) 专业学位论文十地征用过程中的农民态度和行为研究 2 路桥土地征用的历史和现状 2 1 路桥发展概况 路桥区隶属浙江省台州市，地处浙江中部沿海，是温黄平原水陆交通的重要 枢纽。1 9 9 4 年前，路桥是一个镇，录属黄岩县。1 9 9 4 年8 月，路桥区由镇建区， 与椒江区、黄岩区并列成为台州市三大主城区。“”9 ”现下辖路桥街道、路南街道、 路北街道、螺洋街道、桐屿街道、峰江街道、新桥镇、蓬街镇、横街镇、金清镇 6 个街道和4 个镇。1 9 9 4 年初，全区总人1 3 为3 8 5 万，全区完成工业产值4 2 1 2 亿元，财政收入1 4 5 8 亿，农民人均净收入1 8 1 8 元。经过近十年的快速发展， 路桥发生了翻天覆地的变化。2 0 0 4 年全区总人口4 1 5 万，人口密度为1 5 0 0 人 每平方公里。“”1 ”生产总值1 5 5 1 亿，人均生产总值4 4 8 7 美元，财政总收入1 2 6 8 亿，农民人均纯收超过7 0 0 0 元，恩格尔系数低于4 0 ，主要以小商品市场和制 造业为主。”路桥建有全国著名的路桥日用品商城，专业市场和民营企业众 多，发育成熟，形成了以汽车、节日灯为代表的主导优势产业。 2 2 路桥征地沿革 自从建区以来，路桥迎来了很好的好展机会，国民经济快速增长，城市已达 n 4 , 康水平。短短十年时间，路桥区建城区由5 平方公里扩展到2 0 平方公晕， 其它镇、街道所在地也有2 - 3 倍的扩展。1 9 9 9 年前，路桥区每年征用少量土地， 用于建城区、修建公路，所用耕地通过土地整理、造田造地等途径新增耕地，实 现全区耕地占补平衡。1 9 9 9 年至2 0 0 3 年，路桥区被征用土地面积约为2 8 6 万 亩，占全区土地面积的1 3 ，目前人均可用耕地不足o 5 亩。征地范围要以城区、 镇街道郊区为主，主要用于扩建城市、建设园区、建造公路、发展房地产等项目。 目前失土农民的数量约有5 5 万人，占全区在册总人口的1 3 3 。2 0 0 2 年、2 0 0 3 年是路桥区征地高峰年。2 0 0 2 年“三大工程”、台州汽车城等一大批市、区重点 建设项目陆续上马，全年用地总量达到9 5 2 2 亩。2 0 0 3 年路桥的郊区一螺洋街道、 桐屿街道6 个村居全部征地拆迁，用于建造吉利汽车工业园区，峰江街道、新桥 街道等7 村拆迁用于建工业园区以引进企业，全区征地达8 0 0 0 多亩。由于用地 紧张，农民建房审批困难，房价地价大幅度涨升，农民失土失业人数上升，一系 列不安定因素影响了当地社会的稳定。 7 坚在堂竺茎管理硕士( m p a ) 专业学位论史十- 地征用过程中的农民态度和行为研究 3 土地征用过程中的农民态度调查 3 1 农民态度的界定 “态度”是社会学和心理学家都十分注重的研究领域。今天，关于“态度” 的含义，社会心理学领域已有较成熟的界定：态度是人们对某物或某人一种喜欢 与不喜欢的评价性反应，它在人们的信念、情感和行为倾向性中表现出来。态度 由认知因素( 规定了态度的对象) 、情感因素( 个人对态度对象的好恶情感) 及行为 意向因素( 个人对某个对象的反应倾向) 三个维度构成，行为意向为行为发生作出 思想准备( 迈尔斯，1 9 9 3 ) 。在态度的i 种成分中，认知成分是态度形成的基础， 情感成分是态度形成的核心，意向成分是态度的外在体现，指导、推动和制约着 人们的行为。”“7 ”“ 本文所指的农民态度，描述的是农民的认识、情感和意愿。从文献梳理的情 况看，笔者还未发现一个比较完整的“农民态度”的定义，且称法上也不一，有 的称为“农民观念”，有的称为“农户意愿或反应”等。笔者依据社会心理学上 有关态度的理论，结合本研究的内容要求拟归纳“农民态度”的概念如下：本文 中所提出的农民态度是指，农民基于对当前土地征用的认知，通过他们的情感以 及行为倾向所表现出来的对土地征用一种喜欢与不喜欢、赞成与不赞成、愿意与 不愿意的评价性反应。这种态度并不只是某个农民特定反应，而是指农民整个群 体对农村土地征用过程中总体评价性反应，即农民对包括征地过程中征地费补 偿、房屋拆迁安景等所有内容的全部态度。这个态度不仅包含了农民对土地征用 过程中的全部信念和好恶情感，同时还能够在农民整体的行为倾向上得以反映。 认知成分：是指个体对某对象( 人、物、群体、事件、想法、情境等) 的认 识与评价，认知因素是形成态度的基础，没有个人对特定态度对象的认识，就不 可能形成任何态度。认知因素规定了态度的对象，具有好坏评价与意义认识的成 分，包括个人对某个对象的认识与理解、赞成与反对等。态度的认知成分，必须 是内化的认识，这种认识既具有分化性一即能够把对一种事物的认识扩展并运用 到其他各晕中具体事物上，又具有概括性一即可以将许多类似特性的事物聚拢，进 行归类认识；还有迁移性一就是利用媒介体传递某类信息而形成人们对某类事物 的认识，最后迁移到相关的其他种类事物上。概括来看，这种认识层面在态度结 兰堕三三曼兰望苎篁兰堡土! 兰坠! 主些兰垡笙兰 主垫堡旦塾堡! 望竺垦查垦塑! ! 垫型壅 构中具有复杂的作用。 土地征用过程中态度的认知成分，就是社会不同群体对土地征用过程中所涉 及到的特定对象的价值判断。为什么要征地? 征地有什么用? 征地相对农民来说 得失如何? 现代社会赋予了个人发展自我与服务社会的义务和责任，但关键是 社会各阶层是否能够体会到征地的价值，是否愿意接受征地后所产生的价值。这 是土地征用过程中的认知基础，这在很大程度上左右着土地征用过程中态度的方 向。当然，我们也不能简单地把认知因素看成能决定态度的一切，因为它在态度 的心理倾向的各种因素中，其重要性也是相对的，变化的，它的重要性很大程度 上还要取决于情感因素。 情感成分：是个人对某个对象持有的好恶情感，是个人的一种针对态度对象 的两种极端的内心体验，即对人、对事和物所作的情感判断。情感因素是态度的 中心因素，个人对态度对象的情感卷入越深，他们的态度就越难改变。所以说在 态度的结构中，情感成分是最稳定的居核，心地位的因素。 态度是以情绪、情感为基础的。一个人对某个人、某件事或某种现象一旦产 生了特定的情绪体验，往往会影响甚至会左右其认识判断和行为表现。土地征用 过程中农民体会到的是愉悦体验，伴随的积极情绪，会使人主动的配合；相反， 如果情绪不佳，体验到的是被迫、勉强、无奈、沮丧、失败和恐惧，那无论如何 不会在土地征用过程中有积极主动的行为表现。 3 2 土地征用过程中的农民态度和情感 3 2 1 农民对农地所有权的态度和情感 表3 1 农民如何看待农迪所有权 农民如何看待 城区农村 合计( ) 农地所有权 人数 比例( ) 人数比例( ) 农民是农地所有者653l o 1 1 07 8 集体是农地所有者 5 64 9 63 74 074 5 6 国家是农地所有者 4 53 9 83 84 1 ，84 0 7 说不清 54 46665 4 合计i 0 0 0i 0 0 0 1 0 0 0 n 1 1 3 9 1 2 0 4 浙江火学公关管理硕士( m p a ) 专业学位论文t 地征用过程中的农民态度和行为研究 土地能否征用最根本的依据是农地所有制，其中农地所有权是农地所有制 度的核心。笔者通过考察农民对农地制度的态度则主要关注：如何看待所有权。 从表3 1 调查统计的结果来看，只有极少数人认为农民是土地的所有者， 持此看法者仅占7 8 ，有4 5 6 的农民认为集体拥有农地所有权，4 0 7 的农 民认为国家拥有农地所有权。城区和农村两地区农民对农地所有权的态度并没有 明显差异。说明农民对农地所有权的认知基本一致。这种一致性体现在：不管农 地是集体所有还是国家所有，农民心中所明确的是：农地不为农民私有。 同时通过对来访群众的问答，对农地所有权的情感一致。研究设计中，我 们对农民态度的描述还包括对农地制度好恶情感的表达，这一部分涉及到被访者 的心理反应，为使研究结论更贴近访谈中的真实情景，我们主要通过个案进行定 性研究，分析被访者的语意及情绪反应。 对调查对象，当我们问到“您认为土地所有权应该归农民、集体还是国家 所有? ”时，常听到农民这样的回答：“集体的就是国家的”。我们注意到，回答 者对农地制度所有权归属问题表现出一种相对消极的情绪。在具体填写问题的答 案时，我们说明在三个选项中只能择其一，这时大多数农民表现出为难情绪，土 地到底是集体的还是国家的，对此他们似乎从未做过明确的区分。此时，我们反 向提问：“要是土地划归你私有，你怎么看? ”。很多被访者的第一反应便是“怎 么可能? 不可能! ”，情绪略显激动。我们继续提问“假设要是你的，怎样? ”，此 时很多被访者会表现出疑惑的情绪，经过片刻地思索后，他们对我们的追闯要么 笑而不答，要么不断强调“地不是我私人的，是国家的，也是集体的”。少数认 为农地归私人所有的则回答的十分干脆，且情绪反应积极、稳定。当我们问到“您 认为土地所有权应该归农民、集体还是国家所有? ”时，村干部回答十分干脆“当 然应该归集体所有，否则有悖我国的制度”。 从调查对象话语的内容上看，首先对农地所有制度的认知是一致的，这与 前面认知分析的结果一致。基于这样一致的认知，他们对农地所有制度的情感也 呈现出一致性：两地农民多数是相对消极地看待农地所有权归属问题：对农地私 有的假设，多数农民情绪上的反应是：由强烈而迅速地反对情绪，经短暂权衡后 再次转向消极情绪。少数人认为农地应当私有的农民，回答提问时隋绪反应一致 表现为：快语、积极和肯定。 1 0 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 土地征用过程中的农民态度和行为研究 3 2 2 农民对土地征用的态度和情感 表3 2 对1 9 9 4 年前土地征用的态度 i i对1 9 9 4 年前 城区农村 合计( ) l士地征用的态度 人数比例( )人数比例( ) 赞成 9 17 9 1 5 l5 0 06 5 4 反对 65 24 54 4 12 3 5 无所谓 1 21 0 443 97 4 说不清 65 222 03 7 合计 1 0 0 01 0 0 01 0 00 n e 1 1 5 1 0 2 2 1 7 从表3 2 调查统计合计栏中来看，大多数人对政府征用土地持赞成态度( 占 6 5 4 ) ，其中城区栏中绝大部分人持赞成态度( 占7 9 1 ) 。而农村栏中对征用 土地赞成( 占5 0 ) 与反对态度( 占4 4 1 ) 接近。不管城区还是农村持无所谓 和既不清的态度占很少比例。 表3 3 对1 9 9 5 - 1 9 9 9 年土地征用的态度 对1 9 9 5 - 1 9 9 9 年城区农村 合计( ) 土地征用的态度 人数比例( )人数比例( ) 赞成 9 28 0 o6 0 5 8 87 0 0 反对 1 08 7 2 82 7 51 7 5 无所谓97898 88 3 说不清 43 5 54 94 1 合计 1 0 0 01 0 0 0 1 0 0 0 n 1 1 5 1 0 2 2 1 7 从表3 3 调查统计的结果来看，对1 9 9 5 1 9 9 9 年土地征用所持的态度与1 9 9 5 年前的态度接近。合计栏中，表3 2 中赞成的占6 5 4 ，表3 3 中赞成的占7 0 ， 表明1 9 9 9 年以前大部分农民表示赞成，小部分农民表示反对。所不同的是这段 l l 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 士地征用过程中的农民态度祁行为研究 时期农村农民对土地征用持赞成态度的呈上升趋势，从合计栏中总体来看，大多 数人仍然赞成政府征用土地。不管城区还是农村持无所谓和说不清的态度还是占 很少比例。 表3 4 对2 0 0 0 2 0 0 4 年土地征用的态度 对2 0 0 0 2 0 0 4 年土地城区农村 合计( ) 征用的态度 人数比例( )人数比例( ) 赞成2 11 832 72 6 52 2 1 反对 6 05 2 26 l5 9 85 5 ，8 无所谓 2 52 1 ，787 81 5 2 说不清97 865 96 9 合计1 0 0 0 i 0 0 01 0 0 0 n 1 1 5 1 0 2 2 17 从表3 4 调查统计的结果来看，无论是城区还是农村对2 0 0 0 2 0 0 4 年土地 征用所持有的态度发生了9 0 度转变，合计栏中反对人数比例占5 5 8 ，由原来 大多数人对五年前土地征用表示赞成，转变为大多数人对当前表示反对，而且仅 有2 2 1 的农民对近五年来的土地征用表示赞成。这种认识的转变值得我们思索。 这种转变往折射出当地征用土地的背景、状况与问题之所在。 从上述表3 2 、表3 3 、表3 4 合计栏显示，总体上三个时间段赞成人数 从6 5 4 上升到7 0 0 再急剧下降到2 2 1 ，而近五年内有5 5 8 持反对态度，持 反对态度的农村调查对象要高于城区，两地基本上持反对态度。这种态度综合地 说明了当地农民对土地征用的共识。 对于路桥农民对近十年土地征用的情感十分明显。以十年前、五年前后为 对照，更明显地看出农民情感的变迁，农民的喜、怒、哀、乐发生了很大的变化。 表3 2 和表3 3 中，对1 9 9 9 年前征地赞成的人数城区高于农村，这在结论 在个案调查上得到了说明。城区调查者普遍回答“我们希望跳龙门”、“种田能赚 多少钱? ”，这是当时城区周边百姓的声音，因为路桥是民营企业、小商品市场 发展较早、较快的地区之一，在路桥城郊早就形成了弃农经商的观念，耕地在当 f 2 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文士地征用过程中的农民态度和行为研究 时成为大多数城区农民的负担，不愿种田者只好倒贴钱粮将承包田租给他人耕 种，农民渴望洗脚离田。另外，促成大多数人赞成的原因是当时土地征用的付款 方式：在城区、城郊一带，每次征地，土地征用款4 0 以上归村居集体所有，其 余部分平均分摊到每人每户，对于被征地农户则由村居每年补给粮食。这种分配 方式据村居干部反映是体现了社会主义平均分配制度，与现今“征谁家地，谁得 益”的征地款分配方式大相径庭。表3 2 中，农村赞成与反对的人数几乎相同， 这在调查中也得到体现，“我不种地能做什么”、“种地可以赚两个钱”，这种对耕 地不离不弃的情感在农村得以体现，尤其是5 5 岁以上的老农情结。表3 3 农村 栏中赞成的比例占5 8 8 ，与表3 2 对1 9 9 4 年前土地征用的赞成态度相比呈上 升态势，这是由于上世纪末，耕种成本不断提高，粮价保持不变，国家并没有减 低税收，农民耕种收入低微，当地不少年轻人外出打工，这使得部分农村农民放 弃了承包权，渴望土地被征用。从路桥发展史上可以知道，1 9 9 9 年前征地主要 用于国有企业办厂、修建公路、村集体办市场。这一点，当地农民表示理解和支 持。近五年来，城区与农村的看法基本一致，反对土地征用的呼声越来越高，农 民因土地征用集体信访越来越多，农民对土地征地由赞成到反对，情绪发生了质 的变化。农民反对土地征用的理由有方方面面，概括起来有以下几个方面：征地 费偏低、征地补偿分配不合理、社会保障缺乏、任意改变征地用途甚至为谋取私 利、镇街道私自征地、安置方式不合理、征地时干部做群众工作简单粗暴、土地 征用过程中尤其是征地款暗箱操作以及其它原因。导致农民反对征地可以是上述 原因的一个方面，也可能是几个方面的综合，也可能是社会舆论或者社会小气候 造成的影响。这在路桥信访反映中也有详细记载： 一是安置方式简单，农民拒绝征地。土地是农民的命根予，土地被征用了， 即使给的补偿再高，安置得再合理，总究没有土地让农民更放心。由于我国的土 地征用制度尚存在一定的缺陷，对被征地农民习惯上只考虑给予经济上的补偿， 而对农民失去土地后的安置、就业等问题，却考虑不多。农民往往拿着二轮承包 权证，说3 0 年不变的承包罔，为什么说征就征了。对于纯属公共利益的征地农民 普遍认同，但对于一些经营城市的项目或工业园区、私营企业主用地、房地产开 发等。反对最为激烈。 二是征地主体不合法。中华人民共和国土地管理法第四十六条明文规 1 1 浙江大学公共管理硕：上( m p a ) 专业学位论义t 地征用过程中妁农民态度和行为 究 定：国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告 并组织实施。也就是说，征用农村集体土地的只能是县级以上人民政府。而现在 的乡镇、街道或开发区甚至企业存在着非法征用土地现象，擅自与村集体签订征 地协议。主体违法，征地行为就必然违法。 三是征地程序不规范、不公开。一些地方在征地报批前，没有召开村民大 会和村民代表大会广泛听取农民意见。有的征地批准以后，没有进行“两公告”， 农民的知情权被剥夺。一些乡镇街道、开发区非法与村集体签订征地协议后，未 经农转用征用审批，就擅自支付补偿费并丌工建设。未批先用，少批多用现象也 比较普遍。 四是土地资源未得到及时有效的利用，存在土地征而不用现象。有的地方 为加快引进企业，粗放式用地，征地后找不到项目，造成一些土地征而不用、囤 积土地的不良倾向，特别是规划调整后，真f 投入开发的并不多，利用率也不高。 更有个别用地单位征用土地后转手倒卖，获得非法所得，引起群众不满，也造成 了一定的社会影响。 3 2 3 农民对征地补偿费的态度和情感 征地补偿费是农民最关心的问题之一，笔者希望通过调查对象的态度进一 步说明问题所在。 表3 5 对征地补偿费的态度和情感 当前征地补偿费 城区农村 合计( ) 的价格 人数比例( )人数比例( ) 偏高 87 354 76 0 过低8 1 7 4 38 47 9 27 6 7 合理1 61 4 798 5 1 1 6 说不清 43 787 ，65 6 合计 1 0 0 01 0 0 01 0 0 0 【n 】 【1 0 9 】【1 0 6 】 2 1 5 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文七地征用过程中的农民态度和行为研究 从表3 5 调查统计的合计栏来看，农民认为当前征地补偿费过低的占7 6 7 ， 城区和农村调查