（公共管理专业论文）中国社区公共服务问题研究.pdf

论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文 中除了特别加以标注和致谢的她方外不包含其他人或其它机构已经发表或 撰写过的研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作 了明确的声明并表示了谢意。 作者签名：吨j 速垒日期；垄! ：! ! ：7 论文使用授权声明 本人完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内 容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 、 作者签名：塑迭垒导师签名：日期：竺! ：璺! 中文摘要 中国目前几乎所有的社区服务中心都是由政府的派出机构街道进行管理 的，由街道或委托民政科直接管理或承包给个人运营。由于缺乏成熟的管理模式 和规范，加之缺乏营运资金，导致管理状况普遍不佳，不是效率低下就是片面追 求营利，以至影响了社区服务中心公共服务功能发挥。 探索中国社区公共服务运营模式，是为了在我国现有条件下，寻找一种较为 节省资源、效率较高的社区公共服务产业化营运的方式，同时也是寻找社区范围 内社会公共财产或社会福利资产合理的管理方式。 从本质上说，社区服务问题是一个典型的政治问题，涉及到方方面面的利益。 在社区服务管理模式的演变过程中，政策制定方与政策受益方之间不断存在利益 的矛盾冲突、博弈、调整，我们必须从公共管理的角度来认识社区公共服务的职 能、权利和利益关系。 本论文试图寻找和挖掘出我国目前的社区公共服务停滞不前的深层原因和 问题症结所在。通过学习国内成功经验和发达国家健全的运作体系，根据我国政 府现有的机构设置和职能分工，探索如何整合现有资源，引入非营利组织，我们 希望改变传统的公共服务运营组织方式，建立混合经济的公共服务产业的多中心 秩序，推动有经验、有能力的社团在探索中发挥其潜力，走上充分发挥社会公共 设施功能的产业化管理道路。 但是，社区公共服务政策实施因为非政府组织政治地位方面因素的制约而表 现出有效性不足的问题。在本文的论述中，如何来提高公共政策的有效性，对条 件的分析是比较充分的，然而，很多设想都还只能停留在理想层面上，具体操作 起来，还存在不少不确定性因素。 关键词：社区公共服务公共服务产业多中心秩序 中图分类号：c 9 1 2 2 a b s t r a c t a tp r e s e n ti nc h j n a ，m o s to fa l lt h es o c i a ls e n ，i c ec e n t c r sa r ea d m i n i s t i a t e db yt h e r e s i d e n t i a la r e ao 珩c e ，w h i c hi sa r r a n g e db ym eg o v 觚m e ma n dd i r e c t l ya d m i n i s m n e d b yt h er e s i d e m i a la r e ao 珩c eo rc o n s i g n e db ym ec i v i la d m i i l i s 仃a t i o ns e c t i o no r c o n t r a c tw i mi n d i v i d u a l d u et o1 a c k i n gi nm a t l l r ea d m i n i s t r a t i v em o d ea 1 1 dc r i t e r i o n ， a sw e l la st h es h o r to f 叩e r a t i o nf l m d ，r e s u l ti nt h es t a t u t eo fa d m i 血s 仃a t i o ni sn o tg o o d a t1 缸g e t h el o we 强c i e n c ya n dp u r s u ef o rt h ek 曲p a y o f fa f c tt h ef u n c t i o no ft h e p u b i i cs e r v i c ef a c i l i t yo f m es o c i a ls e n r j c ec e n t e l t h es t u d yo fo p e r a t i o nm o d eo fc h i n e s es o c i a lp u b l i cs e r v i c ei st of i n daw a yo f m a k i n gm es o c i a lp u b l i cs e r v i c ei n t oi n d u s m a l i z a t i o nw i t hr e s o u r c es a 啊n ga n dh i g h e r e m c i e n c ym e a n w h i l e ，t h i si s a l s om er e a s o n a b l em a n a g ew a yo fs o c i a lp u b l i c p m p e n i e so rs o c i a lw e l f 缸ea s s e t s i ns u b s t a l l c e ，t h ep r o b l e mo fs o c i a ls e r v i c ei st y p i c a l l yap o l i t i c a lp r o b l e m ，w h i c h a r ea 1 1r e l a t e dt oa 1 1a s p e c t sp r o n t s mm ee v o l v e m e n tp m c e s so fa d m i n i s t m t i v em o d e ， t h e r ei sa1 a 唱ed i v a r i v a t i o nb e t w e e ng o v e m m e n ta l l dm a r k e t ，w em u s tr e a l i z em e 胁c t i o n s ，r i g h t sa 1 1 dp m f i tr e l a t i o n so fs o c i a lp u b l i cs e i c e 的mt h ev i e wo fp u b l i c a d m i n i s t r a t i o n m y t r e a t i s ei st r y i n gt of i n do u tt h ed e e p s e a t e dr e a s o na i l dt l l es t i c k i n gp o i n to f m ep r o b l e mw h yo u rc o u n 时ss o c i a lp u b l i cs e i c e sa r ea ta1 0 自锄a tp r e s e m t l l r o u g hl e a n l i n g 丘d md o m e s t i cs u c c e e d e de x p e r i e n c ea n dd e v e l o p e dc o u n m e s s o u n d l yo p e r a 廿o ns y s t e m ，b a s i n go nt h ei n s t i t u t i o n ss e t t i n ga n df h n c t i o n sd i v i d ew e h a v en ow ，s e a r c h i n gm ew a yh o wt oc 0 1 1 i g a t ea n dc o n f b n nt h er e s o l l r c e si ne x i s t e n c e a i l di n t m d u c i n gn o n p r o f i to 唱a 1 1 i z a i i o n ，w eh o p et oc h a l l g et h et r a d i t i o n a le c o n o m i c o 曙抽z i n gw a yo ft 1 1 ep u b l i cs e r v i c e w eh o p et oe s t a b l i s ht h em i x e de c o n o m yw i m p u b l i cs e i c ei n d u s 缸y sm u l t i c e n t r a ls ”t c ma n dt oi m p e lt h ec 0 1 p o r a t i 彻、埘m e x p e r i e n c ea n dc a p a b i l 姆t oe x e r tt h e 订p o t e n t i a l w a l ku pt oe x e f tt h es o d a lp u b h c i l i t y 鼬c t i o n si n d u s t 砌i z a t i o nw a y a tt h es a n l et i m e ，b e c a u s eo f 也er e s t r i c t i o no fm ef 狐o r si np o l i t i c a ls t a t u s ，t h e s o c i a lp u b l i cs e i c ep 0 1 i c y s i m p l 锄e n ta l w a y sr e n e c t t h ep r o b l e mo fv a l i d i t y d e 乱i e n c yi n 廿1 ed i s s e n a t i o no ft h i st r e a i i s e ，h o wt oi m p r o v em ev a l i d i t yo fp u b l i c p o l i c ya 1 1 dt h ea 1 1 a l y s ef o rc o n d i t j o n sa r cs u 街c i e n t l yh o w e v e r ，m a l l yt e n t a t i v ep l a l l s a r eo nt h ei d e a l1 a yt h e r ea r es t i l ls o m eu n c e r t a i nf k t o r si nt h eo p e r a t i o n k e yw o r d s ：s o c i a lp u b l i cs e r v i c e p u b l i cs e r v i c e m u l t i c e t r a ls y s t e m c l a s s i f i c a t i o nc o d e ：c 9 1 2 2 2 引言 1 问题的提出与选题之意义 自2 0 世纪8 0 年代中期以来，社会学中的“社区”概念逐渐地渗入到实际工 作领域中，在中国的经济生活、社会生活和政治生活中产生了广泛而深远的影响， 其原因是，随着社会主义市场经济体制的不断发展，中国社会管理的方式发生了 深刻变化，诸多原来在计划时代由政府直接干预的领域，转变为由市场和各种新 兴的社会组织来进行调节。“政府转变职能”、“企业转变经营方式”，在这两个转 变中，政府和企业原来直接承担的部分社会责任出现管理真空。于是，遍布全国 达到“横向到边，纵向到底”程度的“行政社区”被委以重任，作为一个承载体， 用于填补这部分社会管理的“真空地带”。 在党的十六大报告中，有一个社会学的专有名词被再三提到，这个名词就是 “社区”。报告中提到“社区”的三处分别是：“完善城市居民自治，建设管理有 序、文明祥和的新型社区”、“加强公共服务设施建设，改善生活环境，发展社区 服务，方便群众生活”、“高度重视社区党的建设，以服务群众为重点，构建城市 社区党建工作新格局”。作为社会学的一个基本概念的“社区”，被中国社会接纳 并写进了中国最高级别的官方文献中，其中蕴含的社会意义也许是非常深刻的， 因为这可能预示着中国社会一大结构性的转变。 之所以将“社区”与中国社会的结构性转变相联系，是因为社区是当今中国 规模最大的、覆盖面最广的可用作社会支持和社会动员的组织资源( 尤其是对社 会弱势群体和贫困群体) ，同时，在中国社区也是一种尚未被充分开发利用的社 会资本。对于以市场为目标的经济体制改革和走向“全面小康”的中国社会，社 区资源的进一步开发利用是重要的，社区在中国社会中地位的上升，也许会影响 整个社会结构的变迁。 中国目前几乎所有的社区服务中心都是由政府的派出机构街道进行管 理的，由街道或委托民政科直接管理或承包给个人运营。由于缺乏成熟的管理模 式和规范，加之缺乏营运资金，导致管理状况普遍不佳，不足效率低f 就是片面 追求盈利，以至影响了社区服务中心公共服务的功能发挥。 从本质上说，社区服务问题是一个典型的政府管理问题。在管理模式的演变 过程中，政府、市场之间存在很大分歧，由于无论是政策制定方还是政策受益方 一老百姓，都涉及到方方面面的利益，因此，我们必须从公共管理的角度来认 识社区公共服务的职能、权利和利益关系。探索社区公共服务的运作模式，是为 了在我国现有条件下，寻找一种较为节省资源、效率较高的社区公共服务产业化 营运的方式，同时也是寻找在社区范围内社会公共财产或社会福利资产合理的管 理方式。 2 相关研究文献综述 随着社区公共服务越来越无法满足居民日益增长的各色各样的社会需求，社 区服务政策已日益受到学术界、民众、政治体系等的广泛兴趣与重视，由于社区 管理是涉及到多方面、多环节、多层次和多领域的问题，国内外学者从不同角度 研究分析了社区服务的政府管理问题。 自萨缪尔森以来的经济学家对公共物品的研究主要集中在两方面：公共物品 的分类及供给方式，不同时期的学者有不同的观点，公共产品和公共服务供给的 低效率问题是世界性的难题。近年来发达国家在政府和市场之外尝试第三种解决 办法，即分别不同性质的公共产品和公共服务，采用社会机制或不同方式的混合 机制进行生产。由此，在政府与市场之外，同时发育了一个社会供给市场，其间， 最为活跃的是社会非营利组织，他们与政府组织和市场组织合作，造就地方社区 的公共服务供给，从而走出了一条可供选择的新道路。政府的作用更多地体现在 以特定的公共定价政策及有关安排来“管制在特定公共服务产业中发挥作用的公 共机构的活动。”近年来，不仅在社区，整个社会摆脱完全由政府的控制，已经 成为一种世界性潮流。 关于公共物品由第三部门供给的理论则出现在2 0 世纪7 0 年代以后，具有代 表性的就是由美国奥斯特罗姆教授提出的“多中心理论”。多中心理论是由美国 印弟安纳大学政治理论与政策分析研究所的奥斯特罗姆教授夫妇，通过对局部公 共事务( 如警察服务、池塘资源管理) 治理的自组织机制，以及公共经济生产与 消费属性的多年实证研究，运用制度理性选择学派的观点提出的。多中心理论认 为，私有化不是公共事务治理的唯一有效的解决方案，应当在政府与市场之外寻 求的新路径。该理论提出，通过社群组织自发形成的多中心自主治理结构、以多 。文森特奥斯特罗姆， 政府问关系的行为取向，上海三联书店，2 0 0 0 ：1 5 0 4 中心为基础的新的“多层级政府安排”( 具有权力分散和交迭管辖的特征) 以及 多样化的制度与公共政策安排，将政府供给公共服务的提供者角色与生产者角色 分开，把过去由政府机构直接提供生产的社会服务以各种方式鼓励非政府机构、 半政府机构共同承担，可以在最大程度上实现对集体行动中机会主义的遏制以及 公共利益的持续发展。 与国外不同的是，国内学者在研究我国社区公共服务的政府管理上，主要集 中在政策面的描述及对现有政府管理失灵的分析上。比如社科院政策研究中心杨 团提出一个理论分析模型，根据组织的服务本质、服务性质以及与环境、市场的 关系，选取了公共性和市场性这两个变量作为衡量一个社会组织的标准，然后根 据这两个变量，对社会组织进行定性。政府是公共性最强、市场性最弱的组织， 企业是市场性最强、公共性最弱的组织，第三部门位于市场性和公共性的中间区 域之间，而且不同的第三部门组织，其公共性和市场性有较大的差别。根据这样 的定性构架，可以把第三部门组织分为四种类型：公共性和市场性都比较弱的自 治型组织，比如志愿者组织、社区里的组织；公共性强而市场性弱的保护型组织， 比如一些社区公共服务组织，这种类型相对较少，与政府的关系比较密切；公共 性和市场性都比较强的专业型组织，比如学校、医院和老人护理院；公共性弱而 市场性强的运营型组织，比如各种基金会、慈善会等，它可以运用市场方式来运 作。从公共服务的提供者角度来看，这几种组织的情况是：自治型组织服务的提 供者应是社区、社团、民办非企业等，但现在大量是政府替代，居委会、社区中 心都是政府在做：保护型组织的提供者是政府，但是社区、民办非企业也在做； 专业型组织，政府是第一位的，但是社团已经开始作为一个重要的供给者出现了。 今天中国正处于重大而深刻的社会转型时期，转型期的中国公共管理与公共 政策在一系列因素的推动下正出现很多积极的变化，这些推动力主要有全方位的 社会转型产生并提出需要认真解决的新问题、政治文明的新价值向公共管理的民 主化进程提出了新要求、全球化趋势推动一个国家内部政策和管理的完善。在这 样的背景下，中国在公共管理和公共政策领域出现了法治化、民主化、人权进步、 社会公正等方面的进步，作为一个具体体现，社区公共服务政策被引进到社会政 策领域，并引起了学术界、民众、政治体系等的广泛兴趣与重视。由于政策的出 台必定对不同的相对人的利益带来不同的影响，在以建设社会主义政治文明和民 主政治为其政治发展目标的中国，就必须对事关民众切身利益的社区服务政策纳 入到政治体系的决策过程中来，从而为民众的利益表达提供一个制度化的机制。 本论文试图寻找和挖掘出我国目前的社区公共服务各种弊病的深层次原因 和问题症结所在。通过学习国内成功经验和发达国家健全的运作体系，根据我国 社区管理中现有的机构设置和职能分工，探索如何整合现有资源，引入非营利组 织，我们希望改变传统的公共服务组织方式，建立公共服务产业混合经济的多中 心秩序，推动有经验、有能力的组织在探索中发挥其潜力，走上充分发挥社会公 共设施功能的产业化管理道路。 3 本文的基本假设及主要观点 公共服务是指以服务形式而存在的公共产品，是有着共同需求的消费者群体 而且难于将这种服务分割到每个消费者的服务产品。由于公共服务的公众性质， 常常难于准确将服务成本分解到每一个具体的享用者身上，所以，难以避免有些 享用者的占便宜心理和行为，这就是经济学常说到的“搭便车”现象，它导致公 共服务不可能完全市场化。本文的一个基本假设是，社区公共服务是以服务形式 而存在的公共产品，不能完全靠市场经济规律组织，也不再由排他性的政府垄 断经济提供，而是由政府、非营利部门和企业部门都可以参与的混合经济主体 提供，建立近似于市场竞争的公共服务多中心秩序，这是这场改革的总方向。 围绕这样的假设，本文论证和分析了以下几个重要的观点： 第一、由于公共服务的关键在于必须找到公共服务得以向集体消费单位供给 的有效手段，通过允许多个生产者以及可替代的服务提供者的存在，就可能在公 共服务的领域近似地造就类似市场竞争的收益，因此公共服务的提供组织和生产 组织的多元化和多中心是公共服务产业得以兴旺发达的基本秩序。 第二、社区公共服务供给需要多中心秩序，多中心秩序的形成需要优先培育 非营利的社区组织，这类组织与旧体制有本质区别，为现行体制带来了异质性制 度因素。他们可以帮助基层行政组织一一街道办事处建立为社区居民提供公共服 务的社区制度，更出色地提供和生产公共服务。 第三、社区公共服务制度创新必须解决公共服务的融资和成本补偿问题。为 此，需要将社区内的公共服务项目进行性质分析，确定收费价格，以谁受益谁付 费为原则，建立起地方财政、街道财政和居民个人共同付费的成本补偿机制，以 及通过培育从事社区公共服务的非营利机构，推动社会公共筹款组织和基金会的 资助，疏通向社会融资的渠道。 第四、社区公共服务的发展，对现行的社区建设思路提出了挑战。社区建设 到底是继续沿着强化社区行政组织的道路前进，还是转到以满足社区公共服务需 求为核心内容的组织、制度、体系和社区公共意识培育的道路上来，本文的观点 是在推动社区发展的过程中，政府从自己管理社区事务的角色向指导、监督、帮 助社会团体参与社区服务转变，应该是现代社会发展的一个方向。 4 核心概念之界说 本文涉及的第一个重要概念是社区。社区概念最早由德国社会学家滕尼斯于 1 8 8 7 年提出，指由具有共同价值观的同质人口组成的、关系紧密的社会“共同体”。 2 0 世纪3 0 年代“社区”一词传到中国，近年来，随着政府与学界的倡导，这个 词已经广为流传，并逐渐成为一个普通用语，家喻户晓。根据民政部关于在全 国推进城市社区建设的意见，社区是指聚居在一定地域范围内生活的人们所组 成的社会生活共同体。传统的社区理论范式将社区仅仅视为具有首属关系的地域 性社群，它存在的基点是社区成员应该承担集体责任去实践一种共同的价值观。 第二个重要概念是社区公共服务。参照社会政策的通行定义。，社区公共服务 政策可定义为：以解决社区公共服务问题，增加社区公共服务供给，改善社区环 境，促进社区发展，增进社区福利为目的，经由立法与行政为手段，促进社区各 阶层均衡发展的一条途径。它是用服务形式满足社区居民共享性消费需要的社会 公共产品，其中社会公共服务的概念取其包括社会福利服务内容在内的广泛定 义，那么，以社区为单位提供的社会公共服务也就包括两个部分：为社区提供的 社会福利服务和为社区提供的社会公共服务。社会福利包括面向老年人、残疾人、 儿童、优抚对象和社会贫困者的社会福利和社会救助服务。由此，社区公共服 务的概念就剔除了为社区提供的社会化的私人服务。社区公共服务的本质是社会 公共服务，只不过它是由社区所支撑所提供的社会公共服务。 5 本文的研究方法 本文研究的是社区公共服务管理模式的问题，考虑到中国的实际情况，本文 。俞可平，社群主义，中国社会科学出版社，1 9 9 8 ：7 1 8 0 。曾繁正编译，西方国家法律制度社会政策及其立法，红旗出版社，1 9 9 8 ：1 6 7 。戚锦方等，浙江省城市社区的调查与研究报告，2 0 0 0 ：1 8 2 将坚持以马克思主义的世界观和方法论为指导，坚持理论与实际相结合的研究方 法。在这一基本的方法论指导下，本文主要采取的研究方法是： ( 1 ) 案例和实证研究方法。作为公共管理的研究，案例分析是值得重视的 一个研究方法。新加坡社区建设和上海罗山市民会馆的成功经验，在社区公共服 务体制还不完善的今天，这两个典型案例表现出了很好的说明和解释问题的功 能。本文试图对这两个典型案例进行详细的描述，然后从中总结或归纳出一些理 论上的观点，而不是以现成的某些理论或观点去进行生搬硬套的解释。 ( 2 ) 比较研究方法。本文对公共产品和私人产品、罗l l 市民会馆和传统的 社区服务中心以及新加坡社区建设进行了比较，目的是为了更好地理解不同模式 下表现出来的不同运作模式之间的区别以及经验借鉴等等，比较分析方法便因此 成为较为有效的研究方法。 6 本文的结构安排 本文结构是这样安排的。本文由引言、正文和结束语三个部分构成。在引言 中提出本文的基本假设和四个核心观点；f 文第一章从公共服务的本质来引出公 共服务理论：第二章是分析了中国现有社区建设以及公共服务中存在的问题，并 深入分析了其根源所在；第三章以新加坡社区建设和罗山市民会馆为案例，提出 在现行体制下的合理社区公共服务模式；第四章具体研究了如何进一步发展社区 公共服务模式，公共财政如何有效地以政府购买形式解决政府投入的问题。在最 后的结束语中，对本文研究的基本情况、观点作一总结，对社区公共服务多中心 秩序理论对社会发展的指导意义做了剖析，并提出了改革的主要方向和面临的问 题。 第一章公共服务的多中心秩序理论：一个理论分析框架 自萨缪尔森以来的经济学家对公共物品的研究主要集中在两方面：公共物品 的分类及供给方式。关于公共物品的供给方式，不同时期的学者有不同观点，本 章首先分析了理论界对公共物品供给方式的观点演变，其次剖析了政府垄断提供 公共物品的低效，引出在全球行政改革浪潮下，应该打破政府供给公共物品的垄 断地位，引入公共服务多中心秩序理论。 第一节理论界对公共物品供给方式的研究 在经济学史上，萨缪尔森是现代福利经济学中公共物品理论的奠基人。1 9 5 4 年，萨缪尔森发表了著名的论文公共支出的纯粹理论，该论文给出了公共物 品的经典定义，根据萨缪尔森的定义，公共物品具有两个特征：生产上的非排他 性和消费上的非竞争性。非排他性指的是不可能阻止不付费者对公共物品的消 费：消费上的非竞争性指一个人对公共物品的消费不会影响其它人从对公共物品 的消费中获得的效用。公共物品在经济学概念中，是共同消费、难以排他的物品 9 。自萨缪尔森以来的经济学家对公共物品的研究主要集中在两方面：公共物品 的分类及供给方式。 关于公共物品的供给方式，不同时期的学者有不同观点，以萨缪尔森代表的 福利经济学家认为，由于公共物品非排他性和非竞争性的特征，以及考虑社会公 平、公正等问题，通过市场方式提供公共物品，实现非排他是不可能的或者成本 是高昂的，并且在规模经济上缺乏效率，导致市场在提供公共物品时存在着失灵 现象，所以传统的观点认为政府是公共物品最好的提供者，公共物品也只能由政 府来提供。在实践中，几乎所有的国家和地区都接受了上述观点并把政府视为公 共物品的当然提供者。比如计划经济时代的中国，政府不仅提供全部的公共物品， 也提供了所有的私人物品，虽然这样的格局从1 9 7 8 年开始有所改变，政府逐渐 地从私人物品的提供领域中退出，但政府全包全揽的情况在公共物品的提供领域 中基本没有改变，各级政府仍然是各种公共物品的主要提供者。 在西方国家，政府提供公共物品的决策是一种政治性决策，它倾向于反映“中 位选民”的偏好。这样，政府在提供公共物品问题上就会受到诸多条件的限制， 正是这些限制为非政府组织的出现提供了契机。总的来看，政府提供公共物品的 。文森特奥斯特罗姆、埃莉诺奥斯特罗姆，公益物品与公共选择，上海三联书j 占，2 0 0 0 9 9 。雷晓康，“有效供给公共物品的理论分析”，太原理工大学学报，2 0 0 3 年第6 期 限制表现在五个方面：( 1 ) 种类限制。政府提供的服务和公共物品总是普遍的、 统一的，有特别偏好的公众的要求无法得到满足，这就为非政府组织的产生创造 了空间；同时，政府的能力有限，只能在小范围进行新项目的试验，为了达到服 务全体公众的目的，非政府组织可以进行补充；( 2 ) 多数限制。对于公共物品和 政府的施政存在着多种多样的看法，当政府遵循多数原则的时候，另外的少数便 留给了非政府组织负责回应；( 3 ) 时间限制。在短暂任期的限制下，政府官员仅 倾向于关注短期问题和结果；而长期的社会问题的解决和关注则留给了非政府组 织；( 4 ) 知识限制。政府为了获得政策决策需要的信息、观点和相关研究，鼓励 建立非营利的研究中心和机构；( 5 ) 规模限制。政府机构需要非政府组织作为协 调机构，发挥政府与公民个人( 之间) 的纽带作用，因为庞大的政府机构使得一 般市民难以亲自接触。o 根据公共选择和政策分析学者的观点，导致公共机构提供公共物品低效率或 者官僚机构低效率的主要原因有：一是公共物品估价或评价上的困难。官僚机构 提供公共物品所追求的是社会效益，而非经济效益，社会效益的衡量缺乏准确的 标准和可靠的估算方法和技术；二是公共机构尤其是政府机构部门垄断了公共物 品的供给，缺乏竞争机制；三是政府机构及其官员缺乏追求利润的动机。政府机 构的活动一般不以营利为目的，而以实现政策目标为主，因而政府许多活动大都 不考虑成本，即使要计算成本也很难从量上进行精确的计算；四是监督机制的缺 乏。在市场经济中，政府是非市场组织，因而市场中存在的各种经济约束对政府 大多失效。“政府失灵”理论解释了非政府组织作为市场和政府之外的制度形式 存在的必要性：公共物品的性质使得某些物品、公共服务由部分企业或非政府组 织提供比由国家提供有效。“政府的行政机制本身并非不要成本，实际上有时它 的成本大的惊人”，因此“应当认识到既存在市场失灵，也存在着政府失灵”。 从2 0 世纪6 0 、7 0 年代以来，随着福利国家危机的出现，一批主张经济自由 的经济学家纷纷开始怀疑政府作为公共物品唯一供给者的合理性，戈尔丁、布鲁 贝克尔、史密兹、德姆塞茨以及科斯等人或从理论或从经验方面论证了公共物品 私人供给的可能性。关于公共物品由第三部门供给的理论则出现在2 0 世纪7 0 年 代以后，具有代表性的就是由美国奥斯特罗姆教授提出的“多中心理论”。多中 心理论是由美国印弟安纳大学政治理论与政策分析研究所的奥斯特罗姆教授夫 妇，通过对局部公共事务( 如警察服务、池塘资源管理) 治理的自组织机制，以 及公共经济生产与消费属性的多年实证研究，运用制度理性选择学派的观点提出 的。多中心理论认为，私有化不是公共事务治理的唯一有效的解决方案，应当在 。谢蕾，“西方非营利组织理论的新进展”，国家行政学院学报，2 0 0 2 年第1 期 。r 科斯等，财产权利与制度变迁，上海人民出版社，1 9 9 4 ：5 1 1 0 政府与市场之外寻求的新路径。该理论提出，通过社群组织白发形成的多中心自 主治理结构、以多中心为基础的新的“多层级政府安排”( 具有权力分散和交迭 管辖的特征) 、多中心公共论坛以及多样化的制度与公共政策安排，可以在最大 程度上实现对集体行动中机会主义的遏制以及公共利益的持续发展。 第二节公共服务多中心秩序理论 7 0 年代中期，美国印第安纳大学成立了政治理论与政策分析研究所，专门从 事地方公共经济的研究工作，他们创造了一整套公共经济和公共服务的概念和理 论系统，为公共选择和制度分析的传统做出了令人瞩目的贡献，该研究群体的主 要人物埃利诺奥斯特罗姆教授于1 9 9 7 年获得美国赛德曼政治经济学奖。 埃利诺教授的公共服务产业理论研究指出，公共服务是指以服务形式而存在 的公共物品，是有着共同需求的消费者群体而且难于将这种服务分割到每个消费 者的共享性质的服务产品。所以，公共服务是以生产和消费过程中都难以排他的 性质区别于私人服务的。由于公共服务的公众性质，常常难于准确将服务成本分 解到每一个具体的享用者身上，所以，难以避免有些享用者的占便宜心理和行为， 这就是经济学常说到的“搭便车”现象，它导致公共福利服务不可能完全市场化。 埃利诺奥斯特罗姆教授将公共服务提供与生产的领域概括为一个产业，所 谓公共服务产业，是指那些参与一组相关的公共物品或公共服务的生产单位和作 为提供者的集体消费单位，相互之间结成的类似于市场产业的那种互相促进、共 同发展的常规关系。9 这个产业体制由“大量的自主政府单位”、“许多私人企业 和志愿协会”作为“公共服务经济的有机组成部分”起作用，每个公民参与多个 消费单位，这些单位通过交迭的政府层次围绕各不相同的利益社群来得以组织， 并且其公共产品或者服务由一系列不同的公共和私人生产单位来供给。每个公民 都不由一个政府服务，而是由大量的各不相同的公共服务产业所服务。公共经济 不一定是一个排他性的政府垄断经济，它可以是一个混合经济。 而在公共服务供给过程中，存在着三个类型的行为者：( 1 ) 寻求某种公共产 品或公共服务的集体消费单位；( 2 ) 生产它的实体；( 3 ) 作出安排以连接生产者 或消费者的提供者。我们也可以把第三类行为者理解为更高层次的提供单位， 它的功能是帮助生产单位与消费单位达成合作，消除矛盾。所谓公共服务提供， 。文森特奥斯特罗姆、帕克斯和惠特克，公共服务的制度建构，上海三联书店，2 0 0 0 6 。迈克尔麦金尼斯，多中心体制与地方公共经济，上海三联书店，2 0 0 0 ：5 是指消费者得到产品的过程，包括对服务活动的授权、资助、获得和监督。“所 谓公共服务生产，是指公共物品或服务得以成为存在物的过程。” 多中心理论是指公共服务的提供者与生产者不是一一对应的，可以由一个提 供者对应多个生产者，也可以由一个生产者对应多个提供者。多中心秩序是指允 许多个生产者和多个提供者为需要服务的公民集体在不同综合层次上提供服务 的秩序。多中心秩序不是将所有的权威和责任全都集中于政府，而是相对分散在 政府部门和非营利部门，据此参与者能够在不同的集体性实体之间确立或终止关 系”。 在公共服务产业中，提供者的地位最重要，它是具有决定社区公共服务供给 能力，并且实藐提供功能的组织者，它与生产者、消费者构成一个相互沟通、相 互制衡的稳定的三角形结构。由于公共服务的关键在于必须找到公共服务得以向 集体消费单位供给的有效手段，通过允许多个生产者以及可替代的服务提供者的 存在，就可能在公共服务的领域近似地造就类似市场竞争的收益，由此创立了多 中心秩序和多中心理论。 由于公共服务是一种共同使用的服务，其消费难以排他或排它的成本昂贵， 所以，组织公共经济的困难也在于经济关系的消费方面。公共服务的特性使得其 消费的寻求必然是集体性的过程，所以，将这种公共服务寻求、决定安排、监督 某种公共服务生产和分配的管辖单位称之为集体消费单位。 集体性消费单位承担着为受益人( 消费者) 安排所需的公共产品或服务的生 产的责任，为避免有人不合作，只想享受不愿付费，就要向受益者征收人头费、 税或者各种费。集体消费单位还需要为维护这种公共秩序进行管理，制定关于公 共投资、公共支出、公共收入和服务水平等方面的决策和操作规则，要为一些特 别服务进行融资，要向生产公共产品的机构付费，要征求用户意求，并监督生产 单位的绩效。综合而言，集体消费单位在公共经济运作中的主要功能是( 1 ) 安 排公共产品的生产；( 2 ) 制定发展公共领域内公共服务的产业政策；( 3 ) 为发展 公共产品或公共服务融资；( 4 ) 根据需求进行公共产品的用途管理i ( 5 ) 发展处 理冲突和监督公共服务经济的运作。“ 由集体消费单位这个新的概念，可以清晰的勾勒出公共服务与私人服务的不 同。私人服务无需像公共服务那样需要区分生产者、消费者和提供者。由于其最 “文森特奥斯特罗姆、帕克斯和惠特克，公共服务的制度建构，上海三联书店2 0 0 0 1 6 “迈克尔麦金尼斯，多中心体制与地方公共经济，上海三联书店，2 0 0 0 ：4 ”迈克尔麦金尼斯，多中心体制与地方公共经济，上海三联书店，2 0 0 0 ：8 ”文森特奥斯特罗姆，美国公共行政的思想危机，上海三联书店，2 0 0 0 ：1 0 8 2 终消费决定是由消费者个人，而不是集体决定的，并没有一个类似的像公共服务 那样的集体消费单位，在生产与消费者之间起到中介作用，所以区分私人服务的 生产者与提供者的意义不大。而对于公共产品和公共服务而言，消费者可以选择 不同的提供者即集体消费单位，提供者可以选择不同的生产者从政府机构到 私人公司，他们之间的关系具有政治意义、经济意义和社会意义。 政治学家的传统取向是把所有公共机构当作政府或者政府的机构，其实，公 共服务产业在组织模式上，在技术和生产方式上都有着巨大的差异，例如教育、 医疗、社会福利服务等等，各自有着产业规律，这一点与私人部门并无二致。 公共服务产业的提出，将那些以往并未从经济角度考虑的公共行政工作，带 入了服务经济的领域，也将曾经用来描绘公共服务生产的若干词语一一“模拟市 场”、“准市场”、“半市场”统一为公共服务市场，而有没有一个公共机构代表社 区内群体的利益做出服务的规划、融资，并组织生产，是社区公共服务产业与私 人服务产业之间的根本区别。通过社区公共服务产业经济的建设，形成多元的相 互竞争的提供者与生产者结构，可以解决社区搭便车问题，并起到推进公共服务 制度选择、增加制度绩效的机制作用。这种“半市场”结构是使公共服务产业具 有活力的源泉，而多中心理论和多中心秩序是建构“半市场”结构的基础”。 第三节多中心秩序理论对我国公共物品供给的影响 2 0 世纪7 0 年代以来发达国家在公共物品提供领域中的创新，给解决政府在 提供部分公共物品“失灵”问题上提供了很好的思路。除了政府直接组织公共部 门提供公共物品外，政府还可以利用市场力量问接地提供公共物品，与此同时， 第三部门的蓬勃发展也提供了大量社会所需的公共物品。了解和吸收西方国家公 共行政管理改革的实践，对于我国政府职能的让渡和拓展的实践具有重要意义。 由于“市场失灵”与“政府失灵”的存在，传统上的“市场一政府”二分模 式，已经不能满足公共事务管理的需要。在传统模式下，政府是专门的公共管理 机构，形成了政府独家提供公共服务的垄断地位。在西方新公共管理思潮的影响 下，我们可以借鉴西方的做法，在加强对提供公共服务的宏观管制的同时，将竞 争机制引入公共服务领域，开放一些公共服务的市场，在一定范围内允许和鼓励 非政府组织进入提供公共服务的领域。这有利于形成公共服务供给的竞争机制， 提高公共服务的有效供给，从而产生更好的经济效益和社会效益。此外，还可以 发挥非政府组织的作用。以下对市场机制与公共物品的提供模式作一分析： “迈克尔麦金尼斯，多中心体制与地方公共经济，上海三联书店，2 0 0 0 ：1 2 3 1 3 ( 一) 政府必须提供的公共物品范围”，包括公共性程度高的公共物品、不 宜或不应由非政府力量供应的公共物品、非政府力量不愿意或无力提供且外部性 大的公共物品、非政府力量没有能力提供和虽有能力提供但非竞争性程度高的公 共物品。政府应该提供哪些公共物品，而政府实际能够提供哪些公共物品，则要 受政府能力的限制，政府能力越强，所能提供的公共物品越多。因此，随着政府 能力的增长，政府实际供应公共物品的范围会相应扩大，当然这种范围的扩大是 有限度的，即不超出政府所应该提供的公共物品的范围。 ( 二) 市场来提供部分公共物品”，政府利用市场力量来提供公共物品已经 成为发达国家公共物品提供的重要途径。政府利用市场的一般做法是政府与私人 部门签订合约，由私人部门管理和提供公共物品，但是政府拥有所有权。具体的 形式如政府拥有全部或部分股权，由私人企业经营，自负盈亏；在政府的监督下 由私人资本通过投标取得政府特许的专利经营权来经营某项公共物品的生产和 提供：政府实行经济补贴和赞助等。 ( 三) 非政府组织提供公共物品，非政府组织兴起之后，接管了大量政府不 再承担的社会事务，填补因政府能力不足而存在的“公益真空”，其活动范围涉 及教育、扶贫、社会福利、环境保护等诸多方面。特别是在新的社会保障体系的 建构上，非政府组织开启了巨大的社会资源网络，整合了分散于民间的社会资源， 提供了大量价格低廉的服务给收入低下阶层，减轻了不少政府办“社会”的负担， 促使政府职能渐趋专一化。同时，非政府组织的发展必将要求摆脱对政府部门的 依附，谋求较高的自治性和独立性，非政府组织的发起者和组织领导者将要求由 政府官员之外的公民担任，非政府组织可以自由的吸纳优秀人才，建立起多元化 的筹资渠道，经费的使用也无须由政府批准。非政府组织谋求自立和创新的过程， 必将会带动政府职能的转变与创新，社会转型的步伐也会因此而加快。 同时，在中国入世和市场经济日趋完善的条件下，政府应当培育和发展非政 府组织、行业协会等，把政府职能的重点逐步转到经济调节、市场监管、社会管 理、公共服务上来，政府的基本职能，是当好“掌舵者”和“监管者”，其它职 能“外移”给市场、社区、中介组织，这就告诉我们，政府职能的“外移”条件 是非政府组织的崛起和社会自治功能的完善，使之能够承担政府“外移”的部分 职能。如果不具备这两个前提条件，那么，一大批由政府剥离出去的职能就可能 会因无组织承担、无力承担或不愿承担而出现权力“真空”状态。 以上论述的公共服务多中心秩序发展的趋势表明，在公共事务治理中，不存 “曾国安，“试论政府供应公共物品的范围”，武汉市经济管理干部学院学报，2 0 0 2 年第2 期 ”贾明德、雷晓康，“市场机制与公共物品的提供模式”，上海经济，2 0 0 2 年第1 0 期 1 4 在政府、市场、社会的完全分野，而是政府与企业、其它非政府组织之间发生的 职能重新调整和组合。控照市场经济的要求，政府将不应属于自己的职能交还给 企事业单位以及非政府组织，防止政府职能的“越位”，同时将属于自己的职能 收归政府所有，避免政府职能的“缺位”。通过政府职能的外部转移，明确政府 “能做什么，不能做什么”，“该管什么，不该管什么”，这是政府职能转变的基 本出发点。政府与企业、其它非政府组织之间的作用实际上是互补的，不能够把 它们的关系分割开来。同时，从宏观上，政府作为国家公共权力的执掌者应当在 公共事务治理中居于主导地位”。政府职能在让渡之后，应该把职能重点放在宏 观调控、社会服务、市场监管、全球公共事务治理等方面，没有政府对整个公共 事务治理的主导权就难以保证公共事务治理的合理和有序运行。这是在推进多中 心治理的过程中值得注意的一个根本问题，也是国外公共事务治理发展的一个趋 势。 8 李珍刚，当代中国政府与非营利组织互动关系研究，中国社会科学出版社，2 0 0 4 ：2 1 5 第二章中国的社区建设与社区公共服务的现状与问题 上一章论述了新公共管理思潮正在从西方走向全球，受到这股潮流的影响， 在公共服务供给上，强调多元主义的供给模式逐渐抬头，强调改革从政府内部引 向外部，重点在于将政府供给公共服务的提供者角色与生产者角色分开，打破公 私界限，把过去由政府机构直接提供生产的社会服务，以各种方式鼓励非政府机 构、半政府机构共同承担。 本章首先讨论了社区公共服务的性质，属于公共物品和公共服务，揭示了中 国现有社区建设以及公共服务中存在的问题，并深入分析了其根源所在。 第一节中国的社区建设进程 我们将社区公共服务定义为以社区为单位提供的社会公共服务，它是用服务 形式满足社区居民共享性消费需要的社会公共产品。其中社会公共服务的概念取 其包括社会福利服务内容在内的广泛定义，那么，以社区为单位提供的社会公共 服务也就包括两个部分：为社区提供的社会福利服务和为社区提供的社会公共服 务。由此，社区公共服务的概念就剔除了为社区提供的社会化的私人服务。 社区公共服务的本质是社会公共服务，只不过它是由社区所支撑所提供的社 会公共服务。社区内的公共服务