（公共管理专业论文）嘉兴市污水处理行业市场化的对策研究.pdf

上海交通大学 mpa 学位论文 嘉兴市污水处理行业市场化的对策研究 i 嘉兴市污水处理行业市场化的对策研究 摘 要 水是生命之源，水是万物之本，是人类及一切生物赖以生存必不可少 的重要物质，是工业生产、经济发展和环境改善不可替代的极为宝贵的自 然资源。但随着城市化、工业化的不断发展，水污染逐渐成为一个日益突 出的问题，影响着人们的工作和生活，甚至可能成为自然界中唯一长期严 重制约我国经济社会和谐发展的瓶颈因素。为解决此问题，各个城市逐步 建造了污水处理厂，来解决日益发展的工业、商业及生活所产生的污水， 并逐步实践着市场化的运作模式。最近,节能减排工作更是在全国各地铺天 盖地的开展，更加有力推动着污水处理行业市场化向纵深方面发展，以满 足时代对环境的高标准要求，以提供更加安全有效的公共服务。嘉兴的污 水处理工程是在 1998 年着手实施，2003 年投入使用的，目前还在继续建设 和完善。5 年多的运营，为改善嘉兴的水环境和促进地区经济社会和谐发展 起到了很好的保障作用，但同时也暴露出了许多问题,要解决这些问题，需 要进行深层次的分析与对比，并提出合适的改良措施，以促进嘉兴市污水 处理行业的健康和谐发展。 本文通过对嘉兴市污水处理行业市场化过程中碰到的问题进行分析论 证，并借鉴国外的经验教训，从融资、运营、建设、政策、技术等方面展 开，对嘉兴市的污水处理行业市场化提出近期及远期的发展目标，将对嘉 兴市的污水处理行业市场化向纵深方向发展起到一定的积极作用。 关键词：污水处理，市场化，对策，研究 上海交通大学 mpa 学位论文 嘉兴市污水处理行业市场化的对策研究 ii the research of countermeasure about marketization of sewage trearment in jiaxing abstract water is the source of life, everything cant live without water, it is absolutely necessarily important issue for human and other all life-form to depend on it, it is terribly precious nature resource for industry production ,economy development and entironment amelioration.but water pollution have gradually become a increasingly outstanding issue and effected human work and life with the ceaseless development of urbanization and and industrialization,even it may become only secular badly restrict our country economic and social harmonious developmental bottleneck factor in nature. many cities have constructed sewage farms in order to deal with those sewage which industry , business and life have produced ,and to carry out industrialization of sewage treatment stepwisely. recently, the work about economizing energy sources and reducing drainage has been effective expansion in our country and has drived the industrialization of sewage treatment to develop deeply, so that to satisfy the high standard request of era and provide much more surely and effectually public sevice. sewage treatment project in jiaxing was carried out in 1998, it was launched into function in 2003, and it still continue construction and melioration at present. function more five years, it has obtained the function of security for improving water circumstance and accelerating economic and social development, at the same time,it has also 上海交通大学 mpa 学位论文 嘉兴市污水处理行业市场化的对策研究 iii emerged many problems. if we want to solve these problems, we need to carry through deep analyse and contrast, and to make appropriate reformative measure. so that to promote healthy and harmonious development to industrialization of sewage treatment in jiaxing. this article analyse and expound these developing problems of industrialization of sewage treatment in jiaxing, and use for reference the experience and lesson of country inside and outside. finally ,it puts forward current and long-dated develop object, it will achieve active function in deep development to industrialization of sewage treatment in jiaxing from financing, function,construction,policy,technology,etc. key words： sewage treatment, marketization，countermeasure, research 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声 明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：毋红志 日期： 年 月 日 上海交通大学 上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存 和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：毋红志 指导教师签名：顾孟迪 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 嘉兴市污水处理行业市场化的对策研究 - 1 - 第一章 绪 论 第一节 研究的目的和意义 一、我国污水处理行业现状 （一）我国污水排放量及处理能力现状及趋势 我国被联合国列为 13 个典型贫水国之一，人均水资源占有量低于世界平均水平的 14，仅居世界第 110 位。与此同时，随着城市人口的增加和工农业生产的发展，污水 排放量日益增加，水体污染相当严重，几乎遍及全国各地。城市内河道大都已称为污水 退路，有的已称为污水沟渠，城市地下水也受到不同程度的污染。严重的水污染破环生 态环境，直接威胁人民的生活和身体健康，影响工农业生产，已称为不亚于洪灾、旱灾， 甚至更为严重的灾害。同时也使城市十分紧张的水资源短缺状况更为严重，使可以再利 用的水资源不能进入再利用的良性循环。因此，加快城市污水处理事业的发展已是改善 城市水环境质量、缓解城市水资源供求矛盾的当务之急。 （二）近期国家污水处理行业发展的目标 国家对城市污水处理越来越重视，根据国务院的有关文件（国发【2000】36 号） 规定， “十五”期间，所有设市城市必须建设污水处理设施：到 2005 年，50 万以上人口 的城市，污水处理率应达到 60以上；到 2010 年，所有设市城市的污水处理率应不低 于 60，直辖市、省会城市、计划单列市以及重点风景旅游城市的污水处理率不低于 70。 【1】 （三）我国污水处理行业的发展状况 随着我国城市建设快速发展，城市水污染问题日益突出，水资源紧缺的矛盾日益加 剧， 城市污水集中处理成为水污染治理的首要任务。 而城市污水集中处理工程涉及规划、 设计、建设、设备采购、运营、专业技术人员配备等一系列问题，这需要巨大的资金投 入，紧靠各级政府财力远远不够。2002 年国家计委、财政部、建设部、国家环保总局发 【1】张国斌.城市污水产业化发展当议.中国建设报/中国水业.2003,24. 上海交通大学 mpa 学位论文 嘉兴市污水处理行业市场化的对策研究 - 2 - 布了关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见 （计投资【2002】1591 号） ，建 设部发布了关于加快市政公用行业市场化进程的意见 （城建【2002】272 号）等，明 确了城市污水处理行业改革的方向， 加速了地方政府和公众对城市污水处理行业改革方 向的认识，各地方政府和有关行政管理部门根据国家宏观政策框架，相继出台了一些实 施细则和指导意见，并进行了市场化的实践，如威立雅、中法水务、柏林水务等外资巨 头逐步投资污水处理行业，并掀起了一个狂潮。但在这股狂潮中，政府更多的是从市场 化中实现了融资功能，对于相关的监管政策及措施却相对缺乏，因此有人担心外资大量 收购中国水务会降低居民的福利，并成为国内安全隐患。 二、研究的目的和意义 嘉兴市的污水处理行业是一个国有市场化的过程， 目的在于整合人力、 物力、 财力， 形成规模经济，以节约成本，提高效率。自 2003 年 4 月份正式投入运行以来，经过 5 年多的实践，为改善嘉兴的水环境质量，发展嘉兴经济起到了很好的保障作用，但随着 产业化向纵深方向发展，一些深层次矛盾逐步暴露，需要进行总结与反思，并明确下阶 段发展的方向。 针对这些问题，当地政府和污水处理行业的专家已经在思考和探索，并逐步尝试着 去改善，但还没有人从整个大系统方面进行梳理和整合，并从理论的高度进行研究和论 证，所以在社会越来越关注环保、关注节能减排的时代潮流中，对嘉兴市污水处理行业 的市场化进行深入的研究， 不仅对嘉兴市污水处理行业的健康发展具有很强的现实指导 意义，而且对其他城市污水处理行业的健康发展具有一定的参考和借鉴作用，希望也能 产生一定的经济效益、社会效益和环境效益。 第二节 国内外研究现状 一、国外研究状况 发达国家对污水处理行业的研究， 一般是对城市污水处理设施建设与经营所面临的 很多具体问题的研究，如美国、德国、以色列、南非等国家，通过多种方式解决城市污 水处理设施建设与经营资金的使用管理问题等。 由于这些研究都是基于某些国家的某个 企业或某方面的具体问题，没有上升到系统的、适用性广泛的理论高度，因此很难用于 指导我国污水处理设施的建设与经营管理。 二、国内研究状况 上海交通大学 mpa 学位论文 嘉兴市污水处理行业市场化的对策研究 - 3 - 当前，为深化城市基础设施投融资体制改革，建设部与中国人民大学财政金融学院 联合成立了“城市基础设施投融资体制改革课题组” ，进行这方面的研究工作，但其研 究的重点主要集中在它的融资功能上，主要有建设经营转让（bot） 、建设转让 （bt） 、转让经营转让（tot） 、资产收益抵押（abs）等形式，同时，很多研究考虑 到供水与排水的关联或系统性， 常常把污水和供水放在一起统称为水业或水务进行研究 的；另外有一些研究是针对污水系统的技术改进、再生利用等方面开展的。 这对于污水处理行业市场化发展的初期是很有借鉴意义的， 并产生了一定程度的影 响，但针对市场化进程中碰到的新问题及应对策略研究却相对比较缺乏。 第三节 研究思路和研究方法 本研究将从污水处理行业的以下几方面进行研究或开展： 首先介绍嘉兴市污水处理 行业的市场化历程， 其次是对嘉兴市污水处理行业市场化发展中的碰到问题或难点进行 分析，再次是借鉴国外污水处理行业市场化发展中的经验、教训及启示，最后提出解决 嘉兴市污水处理行业市场化发展的对策及建议。 在具体研究方法的运用上，主要采用实证研究的方法，同时结合一定程度的规范性 研究，本人希望此研究不局限于条条框框的限制，能实实在在的为嘉兴市污水行业市场 化发展提供一点有益的建议或启发。 图 11：主要研究思路 图 11：主要研究思路 嘉兴市污水处理行业市场化历程 嘉兴市污水处理行业市场化的对策研究 嘉兴市污水处理行业市场化中存在的问题及原因分析 国外经验借鉴 上海交通大学 mpa 学位论文 嘉兴市污水处理行业市场化的对策研究 - 4 - 第二章 嘉兴市污水处理行业市场化历程 第一节 污水处理行业概述 一、污水处理行业的特点 现阶段， 我国的污水处理厂和污水处理设施的建设还远远跟不上污水量的增长， 在 未来很长的一段时期内，不可能完全形成污水竞争处理的局面。另外，污水处理行业具 有一定的自然垄断性。即使在比较发达的国家和地区，在一个城市或地区，一般也是由 几家污水处理厂负责本地区的污水处理工作。污水处理行业一般具有以下特点： （一）投资大，投资回收期长，具有规模效益 污水处理行业是一个资金密集型的行业， 规模效益明显。 进行污水处理需要各类设 备及构筑物，及一定规模的占地，这些都需要有大量的资金投入。污水处理厂的运营同 样需要大量的资金投入，由于污水处理的高机械化处理程度，决定了污水处理厂还要负 担较高的动力费用及维护费用。另外，污水处理厂的规模效益明显，在一般情况下，同 种工艺的处理厂，大规模的污水处理厂有较高的成本优势。所以，为扩大我国的污水处 理能力，及节约整个社会的污水处理的成本投入，在未来的污水处理厂及设施的投资方 面，大型污水处理厂应是投资的重点，这同时也就要求有大量的资金作为保证。 （二）管网设施一般具有区域性垄断性 管网设施的垄断性，是另一个决定污水处理行业垄断性的重要方面。同供水管网、 供热管网、供电管网等相类似，污水处理企业在提供服务时，形成网络系统，且由于我 国前期的计划经济体制影响，管网的建设与运营和污水处理厂的建设运营合而为一，所 以产生了管网的垄断性。 现阶段我国各类管网的建设均由各相关厂家或地方政府投资建 设， 若潜在进入者欲加入竞争， 就必须自行建设管网设施， 这样必然会造成投资的浪费， 同时成为限定其他潜在投资者进入的屏障。 污水处理不象其他一般商品那样， 不同地区的厂商可以进行竞争。 要是将污水运至 其他地区进行处理，将要付出较大的运输成本，以至于使异地处理变得很不实际，这就 上海交通大学 mpa 学位论文 嘉兴市污水处理行业市场化的对策研究 - 5 - 决定了污水处理行业的地区垄断性， 即本地区的污水只有在本地区的污水处理厂进行处 理，才较为经济。 因此， 由于上面的各因素决定了污水处理行业的垄断特性， 使污水处理行业不能完 全的依靠市场机制来决定，而只能由政府提供和市场提供相结合，并根据条件变化而分 其主次。另外，污水处理行业本身还具有社会公用设施的特殊性，使其必须处于政府的 管制之下。 二、污水处理行业属于公共产品范畴 （一）污水处理行业具有公共物品的特点 公共物品具有与私人物品完全不同的两种特性:一是非竞争性。它指的是增加一个 消费者对该物品或服务的消费并不会使得生产者产生边际成本，即生产的边际成本为 零。二是消费的非排他性。它是指在技术上无法将未付费的个人或厂商排除在公共产品 或服务的受益范围之外，或者说排除的成本过高，而不值得这样做。公共物品的特殊属 性就决定了公共物品无法完全由私人提供， 仅由私人提供可能导致公共产品的供给会小 于社会最优水平， 也就是说市场在公共产品的资源配置方面存在失效。 【1】为了弥补这种 市场失灵的缺陷，政府有必要对污水处理产业采取干预的经济政策。其作用可以帮助实 现公共产品的供给，改善要素资源配置不佳，经济效率低的情况。产业政策可以纠正由 经济活动的外部性造成的“市场失灵”。由于市场参与者在决策的过程中只考虑自己的 私人成本和收益，而忽略他们行为的外部效应，所以当存在外部性时，市场自动形成的 均衡并不总是有效率的。因此，为了使经济活动的外部性问题不影响社会资源的最优配 置，政府有必要通过产业政策的干预来予以调整和纠正。 （二）污水处理行业的发展定位 正确审视城市污水处理行业的发展定位， 对这个行业的市场化有非常必要的指导意 义。城市污水处理行业属于为社会生产提供基本要素一可循环利用的水资源，对生产领 域的供给具有覆盖性和适度超前性， 生产要发展， 城市污水处理行业必须适度超前发展， 为生产的可持续发展提供必要的基础条件。 【2】从社会角度来看，它是城市运行，人民生 活不可缺少的重要组成部分，也是城市功能现代化的标志和文明窗口。因此，它不是一 般竞争性生产和服务行业，应当是对于国民经济和社会发展具有全局性，先导性影响的 基础行业，具有社会性，区域性和不可替代的特点。在行业外部关系定位方面，城市污 【1】李克国，魏国印. 环境经济学m.中国环境科学出版社，2003 【2】彭胜华. 我国城市污水集中处理的主要问题及对策j.水利发展研究，2005， （10）. 上海交通大学 mpa 学位论文 嘉兴市污水处理行业市场化的对策研究 - 6 - 水处理行业属于公共产品范畴，以满足社会公共需求为基点，是承担政府部分社会职责 的特殊行业。城市污水处理企业要生存发展，必须通过市场机制来经营，尽可能消化必 要的成本。它与生产、生活消费者的基本关系应当是市场买卖关系。在发展定位方面， 经济加快发展，城市加快发展，迫切需要有充足的可循环利用的水资源作为发展基础， 尤其在我国水资源紧缺的地区， 需要将污水处理行业的发展作为战略重点摆在经济发展 的突出位置。在产业发展战略方面，根据本地区的实际情况，制定出切实有效的产业发 展战略目标和规划。在投入要素方面，制定职业教育与培训计划；研究与行业有关的技 术；改善污水管网和其他基础设施条件。在需求条件方面，建立规范模式，降低行业规 则的不确定性，刺激早期采纳，鼓励创新；充当产品的高级顾客。相关产业和支撑产业 方面，建立论坛以团结案群参与者；从其他产业吸引为本产业提供产品和服务的企业； 建立面向产业的产业促进政策。 三、污水处理行业市场化发展的目标 （一）污水处理行业市场化定义 污水处理行业市场化，是以污水处理的社会需求为导向，以部门性质和运行机制的 转化为中心，兼顾社会效益、环境效益和经济效益的发展模式。城市污水处理部门性质 和运行机制的转化，是由计划经济下的公益性事业部门，投入靠政府、处理仅限于收集 输送，转化为市场经济下的污水收集输送、无害化和资源化加工的产业部门，主要依靠 有偿服务和生产经营收益形成能自我滚动的发展资本，随社会需要而不断壮大。 【1】 （二）污水处理行业市场化发展的目标 市场经济条件下，改革与发展的最终目标是效率和效益，通过提高效率，最终实现 公众利益、社会利益和环境效益。市场化关键是改变了原来的投资、建设和运营体系， 单纯的市场化发展不能从根本上保障高效率目标的实现。 所以城市污水处理行业的市场 化应该是市场经济条件下高效的产业化，需要以市场化为手段，利用市场机制，通过引 入符合行业特征、有限且有效的竞争，降低成本，提高效率。具体而言，城市污水处理 市场化发展主要任务包括： 1、改变原来事业单位的组织形式，实现运营主体企业化； 2、清晰界定政府与企业的责权利关系，政企分开； 3、完善产业链各环节，壮大行业主体； 【1】李仕林.论我国城市污水处理的市场体制j.城市管理与科技，2006.6.2：5657 上海交通大学 mpa 学位论文 嘉兴市污水处理行业市场化的对策研究 - 7 - 4、完善价格机制，建立合理的政府补偿机制； 5、形成开放式、竞争性的投资、建设、运营格局，实现投资主体多元化、运行管 理市场化。 市场化的总体目标是，转变政府统包统揽的局面，实现投资主体多元化、运作市场 化、管理企业化，其指导思想要转变城市污水处理设施必须由政府投资和国有企事业单 位经营的观念，解放思想，采用一切有利于加快城市污水处理设施建设的办法，鼓励各 种经济成份的积极参与，引入竞争机制，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，逐 步建立起与社会主义市场经济相适应的城市污水处理投融资和运营管理体制， 实现投资 主体多元化、运营主体企业化。 第二节 污水处理行业的四大发展趋势 一、资本成为污水处理行业发展的核心动力和产业纽带 在城市化水平迅速提高，以及水质标准提高、水源污染、设备老化的行业背景下， 污水处理行业呈现巨大的资金需求。 污水处理行业发展由原先计划体制下的技术引导型 转为投资推动型。资金成为推动污水处理行业发展的核心动力和产业纽带。作为城市污 水处理行业 20 年的投资主体是城市政府，而目前的预算法严格限制了地方城市政 府的融资能力，使地方政府求助于市场资金和中央资金，从而使污水处理行业发展中资 金的权重进一步加大。对企业而言，投资不仅是开拓行业市场的决定性砝码，也是串起 技术、工程、产品、运营产业链的有效手段。城市污水处理行业在巨大需求背景下的投 资推动特征，使来自国际、民营、其他社会资本得以迅速进入城市污水处理行业并成为 主角。国家对城市基础设施领域资本进入的放宽，市场金融工具的丰富，以及传统企业 的产权多元化的全面实施，将进一步加强资本在城市污水处理行业中的权重。 【1】 二、政策制约成为污水处理行业市场风险的主要因素 由于污水处理行业专属的部分公益性特征，使污水处理行业发展受到来自法律和政 策体系的多重制约。虽然中央政府确定了污水处理行业市场化的战略目标，但由于行业 对污水处理市场化方向缺乏系统的研究，政府缺乏公共事业市场化的经验，政府管理职 责由于不规范而造成的利益化驱使， 更由于城市污水处理行业的市场化政策体系在结构 【1】傅涛，王希希，张天柱.城市污水处理产业化发展，市场化进程调研报告摘要n.中国建设报，2004-04-16. 上海交通大学 mpa 学位论文 嘉兴市污水处理行业市场化的对策研究 - 8 - 上、内容上、层次上都还很不完善造成的政府决策，尤其是各城市地方政府在执行中决 策具有太强的随意性和多变性， 致使具有投资长期性特征的污水处理行业面临最根本的 投资风险，无法使污水处理行业投资中最具有吸引力的“回报稳定性”特征得以充分发 挥。 三、污水处理行业运营成为长期获利的关键 对目前的城市污水处理行业而言，投资可以获得市场份额，但良好运营才能获得稳 定的投资收益，对战略性投资人尤其如此。污水处理行业是一种稳定的低回报的长期投 资，国际水务公司的经验表明，高效稳定的运营是盈利的关键。因此，拥有一个高效的、 有品牌的运营伙伴是污水处理行业投资企业获得长期稳定收益的保证。 国际主要水务集 团都已确定了以污水处理行业运营为根本赢利目标的战略，并已经在 2002 年下半年开 始在全球实施。 四、战略联盟逐步成为企业参与竞争、抵御风险、降低成本的主要手段 以获得市场为动机的战略联盟是行业市场化程度的重要标志。市场经济的基础是契 约，而战略联盟就是企业间的稳定契约形式，稳定的契约形式可以有效化解中间交易成 本。本世纪 500 强企业中，平均每个企业参加 60 个不同性质的战略联盟。中国污水处 理行业正处于市场化发展的前期，从行业上看污水处理行业政策体系的模糊和不完善， 从产业上看是企业的分散造成松散，从城市上看则是经营的垄断而低效。同时，污水处 理行业综合性强，关联度大，以规模化为基础，以投资企业为龙头的集投资、设计、工 程、运营、设备供应的纵向产业链战略联合体，将成为企业参与竞争、抵御风险、降低 成本的主要手段。 第三节 污水处理行业的政府职能 一、污水处理属典型的外部经济、规模经济、基础产业、公共产品 污水来源多而复杂，源头分散，水质各异，不易集中处理，对单个排污口分别处理 又不经济， 不仅成本不合算， 也没有足够的土地供使用， 排放污水简单而净化污水繁难， 自己排污他人受害，而且受害范围广而分散，损失隐蔽而时滞长，往往危害明显时已难 以明确并惩罚具体责任人。处理污水成本高，不仅需要大量资金、技术，而且涉及到基 础设施改建和污水收集管网的建设，要处理方方面面的关系。以市场经济的供给需求 上海交通大学 mpa 学位论文 嘉兴市污水处理行业市场化的对策研究 - 9 - 体系而言， 没有政府的干预， 它不会是微观经济各单个当事人热衷于提供和购买的服务。 所以污水处理属于典型的外部经济、规模经济、基础产业、公共产品。 二、政府应积极引导，加强监督，把污水处理行业纳入监管范围 在目前的情况下，处理污水、保护环境短期内难见经济效益，难以体现政绩，不是 现在增加收入，而是避免未来的危害，且常常是上游治污、下游受益，本处治污、别处 受益，因此它也不是当前体制下一部分政府官员关心的事情。但是我们要明确，对基础 产业、公共产品的提供，政府负有不可推卸的社会责任。政府的职能不仅在于参与和主 导经济建设，还在于全面提供必要的公共产品，包括污水处理，这应该通过立法和硬指 标的形式加以肯定。 三、政府应努力营造政策环境，引导企业参与到污水出来行业的发展中 污水处理工程作为一项市政公用工程， 提供的是一种公共服务， 但污水处理行业又 不是纯公共产品，是可竞争的公共产品，对此政府应努力营造政策环境，引导企业加入 到污水处理行业的投资、建设和管理中来。以实现污水处理行业的投资主体多元化，建 设方式市场化，运营管理专业化，公共服务效率化。 第四节 嘉兴市污水处理行业市场化历程 一、嘉兴市的自然环境和水环境 嘉兴市位于长江三角洲南翼的杭嘉湖平原，东接上海，南濒杭州湾，西连杭州，北 邻江苏，是马家浜文化（距今 7000 年）的发祥地之一，唐宋以来一直是我国东南沿海 重要的对外贸易口岸，被誉为“玉米之乡，丝绸之府” 。如今的嘉兴是国务院批准的第 一批沿海经济开发区和浙江省接轨上海的“桥头堡” ，下辖嘉善、平湖、海宁、桐乡和 秀洲、南湖 7 个县（市、区） 。全市总面积约 3915 km 2， 2002 年底总人口约为 367.3 万人，其中嘉兴市域户籍总人口为 332.28 万人。 【1】 【1】红船网， 上海交通大学 mpa 学位论文 嘉兴市污水处理行业市场化的对策研究 - 10 - 图 21 嘉兴市地图 图 21 嘉兴市地图 数据来源：红船网， 市域内大小河流湖荡纵横相连。河道总长 13802.31km，水面积 268.93km 2，河道分 布密度为 3.5km/km 2，其中市县二级骨干河道 57 条，总长 959km。0.1km 2以上的湖荡计 67 个，水域面积 42.22km 2，主要分布在秀洲区和嘉善县境内的北部。全市总计河荡面 积 311.15km 2，河网率 7.93，属典型的平原水网。 从流域特征看，市域水网处于太湖流域末端，其骨干河道为京杭大运河。全市水网 分入海和入浦二线。入海以长山河、海盐塘、盐官上下河为骨干河道，组成南排水网， 处于运河以南。入浦以京杭运河、澜溪塘、芦墟塘、红旗塘、三店塘、上海塘为骨干河 道，组成入浦水网。市域内地势平坦，气候温和，土壤肥沃。 根据对全市水域的 28 条河流、2 个湖泊的 38 个断面的地表水水质监测成果分析， 1990 年类水体占 50，类或劣于类的约占 10；到 1994 年已无类水体， 类水体约占 16，类或劣于类约占 47；1995 年类水体约占 10，类或劣 于类水体接近 60； 2002 年类水体约占 1%， 类约占 9.20%， 劣于类约占 77.9%； 2005 年 iii 类水体约占 1，v 类约占 16.9；劣于 v 类约占 72。构成地表水资源质 量的主要超标项目为：溶解氧(do)、高锰酸盐指数（mn） 、5 日生化需氧量（ 5） 、氨氮（3） 、总磷（tp）和总氮（tn） 。 嘉兴市域水环境的地表水质变化趋势，平均每 2 年下降一个等级。市镇河道发黑发 臭，出现了“鱼米之乡鱼难养，江南水乡无净水”的严重状况。 上海交通大学 mpa 学位论文 嘉兴市污水处理行业市场化的对策研究 - 11 - 造成嘉兴水质较差的主要原因一是入境水水质差，嘉兴市河网与临近城市的河网密 切相连，临近省市河网均存在不同程度的污染，严重影响嘉兴市水网水质；嘉兴市有四 条流入水系，其水质均在 iv 类以下。二是本地污染，虽然嘉兴市已建设了污水处理厂 并与 2003 年 4 约份投入使用，正在逐步完善污水收集管网的建设，但是污水收集率还 较低。 表 21 2005 年嘉兴市水资源及供用水一览表 表 21 2005 年嘉兴市水资源及供用水一览表 总水资源量（亿 m 3） 总供水量（亿 m 3） 总用水量（亿 m 3） 废污水 日排放量（万 m 3） 其中 其中 其中 其中 总 量 地 表 水 地 下 水 总 量 地 表 水 地 下 水 总 量 农 业 工 业 生 活 生 态 环 境 总 量 生 活 第 二 产 业 第 三 产 业 12.23 9.49 5.36 26.77 25.77 0.996 26.7719.564.541.850.3568.317.48 44.09 6.73 数据来源： 2005 年嘉兴水资源公报 二、嘉兴市污水处理工程的建设概况 1998 年，为了改善水体环境，遏制水环境进一步恶化的趋势，解决工业废水和城市 生活污水的出路，在市委、市政府的领导下，启动了嘉兴市污水处理工程，该工程是一 项跨县、市、区的大工程，它的建成把嘉兴市区、嘉善县、平湖市、海盐县等县（市、 区）的工业废水和居民生活污水经管网收集、输送，最终纳入海盐场前污水处理厂，经 二级生化处理后排入杭州湾。一期工程总规模为 30 万 m 3/d,主体工程于 2002 年年底基 本建成，并于 2003 年 4 月初投入试运行。 这项跨区域联建的系统工程，服务区域涉及嘉兴市区和嘉善县、平湖市、海盐县， 连接秀洲区、南湖区、嘉兴经济开发区、嘉兴港区，服务区域面积达 200 多 km 2，服务 人口约 120 多万人。主体工程包括 93km 管线、13 座泵站和一座 30 万 m 3/d 处理规模的 污水处理厂及排海、监控设施等，工程近期涉及规模为日输送、处理、外排污水 30 万 m 3/d。与外排主体工程相配套的城网工程由 7 个子项目工程组成，分别为嘉善县、平湖 市、海盐县、秀洲区、南湖区、嘉兴港区及市区污水收集系统，规划建设污水收集管网 上海交通大学 mpa 学位论文 嘉兴市污水处理行业市场化的对策研究 - 12 - 352km ,加压提升泵站 28 座。截止到 2003 年 10 月底，各地城网工程已累计完成污水收 集管网建设 303km，占概算管网总长度的 87.3，已建成加压提升泵站 23 座，占计划 泵站总数的 79.65。目前，经过集中收集、输送进入污水集中处理设施的入网污水量 平均每天约 1624 万 m 3。 表 22 嘉兴市污水处理一期工程污水处理厂实际处理水量统计表（单位：m表 22 嘉兴市污水处理一期工程污水处理厂实际处理水量统计表（单位：m 3 3） ） 2004 年 2005 年 2006 年 月份 月流量 日均量 月流量 日均量 月流量 日均量 1 月份 2895183 93393.005247839169285.136127102 197648.45 2 月份 3379090 116520.344433967158355.965562859 198673.54 3 月份 4021864 129737.555736296185041.816872637 221697.97 4 月份 4143651 138121.705939093197969.777095829 236527.63 5 月份 4974173 160457.196586739212475.457558374 243818.52 6 月份 5810716 193690.536350534211684.477370397 245679.9 7 月份 5615035 181130.166830882220351.037713678 248828.32 8 月份 5793754 186895.297393141238488.427763420 250432.90 9 月份 6164816 205493.876861788228726.277275979 242532.63 10 月份 5362153 172972.686908908222868.007389673 238376.55 11 月份 5594137 186471.236496362216545.407381397 246046.57 12 月份 5334974 172095.946538924210933.036797742 219282.03 合计总量 59089546 161446.8575324473206368.4284909087 232664.30 数据来源：嘉兴市联合污水公司运行报表统计 三、嘉兴市污水处理工程的运营概况 嘉兴的污水处理工程虽说是一个整体工程，但运行管理却是分割的。嘉兴市联合污 水处理有限责任公司负责主体工程管网、污水处理厂、排海泵站等设施的运行管理，负 责各县（市、区）接入口的管理和水质、水量的监测，负责沿线乡镇（包括沿线各类园 区） 、沿线直接入网排污单位接入口的审批和水质、水量的监测。各地城网公司负责当 地污水收集管网、泵站等设施的运营管理，负责接入当地城网的各类园区、乡镇接入口 的管理和入网排污单位水质、水量的监测。排污单位负责本单位排污口至城网或主管网 上海交通大学 mpa 学位论文 嘉兴市污水处理行业市场化的对策研究 - 13 - 管线的建设与日常运行管理。 1 目前各县（市、区）分别成立的污水公司有九个，分别负责本区域内的污水运行管 理，九个城网公司分别为嘉兴嘉源污水处理公司、南湖区广源水处理公司、秀洲区污水 处理公司、嘉兴市洁琪污水处理公司、嘉兴市大地环保科技公司、嘉善县大地污水处理 公司、平湖市污水处理公司、嘉兴港区污水处理公司、海盐水处理投资发展公司，除了 嘉源污水处理公司和嘉兴市联合污水处理有限责任公司同为嘉兴市水源水务集团公司 下属子公司外，其它各城网公司之间有经济利益，却没有直接的隶属关系，虽因系统关 系把大家协同在一起工作，但在费用结算等方面却存在不小的矛盾。 1 嘉政发【2002】11 号“关于进一步加强污水集中处理的通知” 上海交通大学 mpa 学位论文 嘉兴市污水处理行业市场化的对策研究 - 14 - 第三章 嘉兴市污水处理行业市场化中的问题及原因分析 第一节 融资环境不完善，渠道单一且存在浪费 资金不足是我国城市污水处理行业普遍面临的难题，嘉兴市污水处理行业亦不例 外，存在的问题主要有： 一、投融资法律、政策不完善 公用事业领域放开后， 社会资本进入城市污水处理行业的形式、 渠道和过程缺乏系 统的规范，相关各方的责权利不明确，加大了投资风险。投资方会由于缺乏保障而谨慎 投资或要求更高的回报率；政府监管部门在责权利不明确的情况下，一旦违约，需要承 担相当大的风险与赔偿责任。国家对于某些融资方式的限制过严，使本来已非常狭窄的 融资渠道缺乏拓展的空间。 二、企业主体发育欠成熟，缺乏信贷基础 嘉兴市污水处理行业内缺乏优秀的企业资本主体， 大部分企业缺乏良好的业绩与信 誉，许多企业还没有真正完成转制，实现政企分开，既没有合格的业绩水平，也没有相 应的独立经营、财务、人员制度，在资本市场上缺乏融资能力和吸引力，一方面不具备 在资本市场上融资的资格，一方面又没有足够的资金进行投资，而且除了政府政策性贷 款之外，企业在金融领域也缺乏信贷基础。同时股票市场、企业债券、商业信贷等融资 手段诸多政策和管理障碍，融资成本高，不能满足污水处理行业特征的需要。 三、政府在认识上存在偏差，同时缺乏监督 政府对于政府在投融资领域中的定位存在认识上的偏差， 同时缺乏对于资金使用情 况的监督。市场化发展并不意味着政府投资的退出，但政府盲目变现或过分依赖社会资 本，宣称不再对城市污水处理进行投资，据此形成的投资结构是不合理的。同时政府资 金使用过程的合理性缺乏监督，低效率和浪费的现象没有能够被及时发现和纠正。目前 嘉兴市政府把治理污水的责任主要推向嘉兴市水务集团公司的做法有失妥当。 四、资金来源有限，且渠道单一 政府投资资金是城市污水处理行业建设的主要资金来源， 但目前嘉兴市政府资金来 上海交通大学 mpa 学位论文 嘉兴市污水处理行业市场化的对策研究 - 15 - 源有限，形式单一，主要为财政拨款和银行贷款。发行市政债券是发达国家广泛采用的 方法，但是目前根据我国预算法的规定，地方政府不能发行市政债券，而且许多地 区也不具备发放市政债券的实力与信誉。 设立专项基金也是政府保证污水处理项目建设 的重要途径，但是我国还没有设立类似的专项基金。 由于财政能力有限， 缺乏足够的资金保障， 政府为了盘活存量资产、 获得大量资金， 甚至进行盲目地变现。变现过程中，出现忽视对资产性质的分析、缺乏合理收益率的研 究、甚至忽略对投资方的资质审核等现象。 目前 bot、tot 成为最主要的项目融资形式，但是融资成本过高。采用 bot 等项目 形式进行融资，投资方出于自身利益必然需要一定的回报率，只有当投资回报大于同期 的长期贷款利率时，投资方才会有投资意愿。因此，与基金、债券、信托、长期信贷等 其他融资方式相比，该种方式的融资成本较高。 五、资金的使用存在浪费 嘉兴市政府投资资金作为污水处理项目的主要资金来源， 在使用过程中普遍存在浪 费、效率低下的问题。由于不科学的规划和失当的项目决策，重复建设和建成后闲置无 用的设施大量存在，使得污水处理设施供给不足和利用不充分的现象同时并存。污水处 理项目投资经常超标，甚至一些建成项目质量低劣、设备不符合标准，常常需要返修或 重建，又带来巨大的资金浪费。这种现象已引起各级领导及相关专家的重视，并在新建 项目中逐步完善，但效果不明显。 第二节 规划设计滞后，建设质量欠缺 一、管网存在安全隐患，运行调节不够灵活 嘉兴市污水处理工程沿线泵站蓄水能力很小。一期工程输送主线只有一条，一旦主 线出现问题，整个工程就要停止运行，而从运行情况看，管道工程质量有较多问题，主 线漏水、断管随时都有可能发生，借鉴外地成功经验，管道输送安全除提高管道建设质 量外，还必须使管道形成环路、网络，并配套调节池，而后者在嘉兴市的污水外排系统 中还未涉及，给运行管理带来很大的风险。 二、规划发生变化，部分管网输送量不能满足要求 由于发展变化，嘉兴市有些区域目前和近期的污水量与嘉兴市污水处理一期工程当 上海交通大学 mpa 学位论文 嘉兴市污水处理行业市场化的对策研究 - 16 - 时的设计污水量有较大差异。如嘉善县一期工程（嘉善县大地污水处理公司负责运营管 理）收集输送污水 1.8 万 m 3/d，而近期污水量将达到 4.51 万 m3/d，秀洲区王江泾镇一 期（嘉兴市洁琪污水处理公司负责运营管理）设计为其预留的入网量为 4 万 m 3/d，但实 际上其输送量平均为 6 万 m 3/d，最高时可达 7.5 万 m3/d。 三、中途泵站水泵扬程计算偏于保守，有一定的富裕量 嘉兴市污水处理工程在泵