（公共管理专业论文）同济大学多校区预算管理研究.pdf

摘要 摘要 2 0 世纪九十年代中后期，为适应科教兴国的时代要求，增强高校的教学、科 研、产业的综合实力，中国高校经历了资源整合及自身不断扩张的一个过程。同 济大学通过并校和自身扩张形成了一校多区的办学模式，并逐步调整为四平路校 区和嘉定校区并重的发展模式。学校的预算管理也将从原来的单一校区组织结构 模式下的预算管理调整为适合多校区发展的预算管理，目前单一校区的预算管理 模式不适应多校区发展的要求，通过比较分析即运用s w o t 分析的原理和管理学组 织设计理论，对预算管理统一领导、集中管理的模式进行分析，并结合国内外多 校区管理的组织的构建和预算管理的办法，得出多校区预算管理应该建立条块结 合的组织结构模式，即集权与分权相结合的管理体制。由于预算管理依附于管理 的组织结构中，所以多校区预算应构建混合的预算管理体制，即四平路校区预算 管理以垂直的职能型管理为主，嘉定校区预算管理以块管理为主，并由四平路校 区各职能部门对块的预算进行审核的预算管理方法，并对多校区预算管理的编制 原则、方法、控制办法和保障制度，预算执行的分析与考评进行了设计，并强调 预算管理应该是财务目标与非财务目标相结合，才能使学校资源发挥最大的效用。 现代管理学家弗里蒙特h 卡期特指出：“管理的特点就是变革迅速的、 不断的、根本的变革。惟一不变的就是变革。”多校区预算管理是大学发展过程中 面临的新课题，目前学校决策层将根据学校发展外部环境和内部管理的需要，提 出学院全成本核算的概念，也有的高校在预算管理中提出绩效预算管理模式的办 法，这对多校区预算管理都是有益的思考。 关键词：同济大学，多校区，预算管理，模式设计 a b s t r a c t a b s t r a c t i nt h el a t e9 0 si n2 0 t hc e n t u r y ，t om e e tt h en e e d so fs t r e n g t h e n i n gt h ec o u n t r yb y s c i e n c ea n de d u c a t i o na n dt o i m p r o v e t h e c o m p r e h e n s i v e s t r e n g t h o f t e a c h i n g ，r e s e a r c h ，i n d u s t r y ，t h ec h i n e s eh i 曲s c h o o le x p e r i e n c eap r o c e s so fr e s o u r c e s i n t e g r a t i o na n dc o n t i n u o u se x p a n d i n g b ym e r g i n gs c h o o l sa n de x p a n d i n gt h eo r i g i n a l c a m p u s ，t o n 自iu n i v e r s i t yh a se s t a b l i s h e dt h ep a t t e r no fo n eu n i v e r s i t yd e v e l o p e di n s e v e r a lc a m p u s ，a n da d j u s t st ob et h ep a t t e r nt h a tt h es ip i n gr o a dc a m p u sa n dt h ej i a d i n gc a m p u sd e v e l o pp r o p o r t i o n a l l y t h eb u d g e tm a n a g e m e n to fs c h o o la l s ow i l l e n o l v ef r o mm o n o t o n o u sp a t t e r no ft h es i n g l ec a m p u si n t ot h ep a t t e r nw h i c hc a na d j u s t t h em o d e lo fd e v e l o p m e n to fm u l t i c a m p u s r i g h tn o wt h em o d e lo fb u d g e t m a n a g e m e n tf o rs i n g l ec a m p u sd o e sn o tg ow i t ht h ed e v e l o p m e n to ft h em u l t i - c a m p u s ， b yu s i n gt h ee l e m e n t so fs w o ta n a l y s i sa n do r g a n i z a t i o n a ld e s i g no fm a n a g e m e n t ，t o a n a l y z et h em o d e lo fr u n n i n gt h eb u d g e tc o n c e n t r a t i v e l y ，a n dc o m b i n eo t h e rs c h o o l s w a y so fm u l t i c a m p u s sb u d g e tm a n a g e m e n t ，f i n a l l yw eg e tt h eo r g a n i z a t i o n a ld e s i g n m o d e lo ft h eb u d g e tm a n a g e m e n tf o rm u l t i c a m p u s ，t h a ti st h em a n a g e m e n tc o m b i n e d w i t hc e n t r a l i z a t i o na n dd i f f u s i o no ft h ep o w e raf o rt h eb u d g e tm a n a g e m e n tb e l o n g st o t h es t r u c t u r eo fm a n a g e m e n t ，m u l t i c a m p u sb u d g e ts h o u l da d o p tm i x e db u d g e t m a n a g e m e n ts y s t e m ，t h a ti st os a yt h es ip i n gr o a dc a m p u sm a i n l yu s ev e r t i c a l l y f u n c t i o n a lm a n a g e m e n t ，w h i l et h ej i ad i n gc a m p u sb u d g e tm a n a g e m e n tm a i n l yu s e b l o c k m a n a g e m e n t ，t h eb l o c kb u d g e ti sa u d i t e db ye v e r yd e p a r t m e n to fs ip i n gr o a d c a m p u s ，a n da l s ot h e yd e s i g nt h ep r i n c i p a lo fp r e p a r a t i o n ，t h em e t h o d s ，t h ec o n t r o l m e a s u r e s ，a s s u r a n c es y s t e m ，b u d g e ti m p l e m e n t a t i o na n a l y s i sa n da s s e s s m e n t ，t h e e m p h a s i s o fb u d g e tm a n a g e m e n ts h o u l d b et h ec o m b i n a t i o no ft h e f i n a n c i a la n d n o n - f i n a n c i a la i m ，o n l yi nt h i sw a yt h es c h o o lr e s o u r c ec a nm a k ei t sm a x i m a le f f e c t t h em o d e mm a n a g e m e n t p r o f e s s o rf e r m e n t h c a s ts h o w s ：“m a n a g e m e n ti st h e r e f o r m - - s w i f t ，c o n t i n u o u s ，f u n d a m e n t a l r e f o r m t h eo n l yt h i n gr e m a i n si st h e r e f o r m ”m u l t i - c a m p u sb u d g e tm a n a g e m e n ti st h en e wt o p i co ft h ed e v e l o p m e n to fo u r u n i v e r s i t y b a s e do nt h en e e do fd e v e l o p i n go ft h ee x t e r i o rc o n d i t i o na n dt h ei n t e r i o r m a n a g e m e n t ，n o wt h es c h o o ld e c i s i o nl a y e r sr a i s et h ec o n c e p to fc h e c k i n gt h ew h o l e c o s to f t h ec o l l e g e s o m eh i g hs c h o o l sp r o p o s et h es t y l eo fp u t t i n gf o r w a r dt h er e s u l t si n t h eb u d g e tm a n a g e m e n t t h e s ea r eb e n e f i c i a li d e a sf o rm u l t i c a m p u sb u d g e t i i a b s t r a c t m a n a g e m e n t k e yw o r d s ：t o n 萄iu n i v e r s i t y ，m u l t i c a m p u s ，b u d g e tm a n a g e m e n t ，m o d e ld e v i s e d l j i 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本： 学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、扫描、 数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供本学位 论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有关部门 或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前提下， 学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位豁文作者签名：叩物 渺善年9 月妒曰 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用本 授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 钒t 1 、扫 年月日 卯6 年罗月私夕日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集体， 均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任由本 人承担。 签名：敏。4 7 矽彳年夕月日 第1 章前言 1 1选题背景 第1 章前言 二十世纪九十年代后期，为适应科教兴国的时代要求，增强高校的教学、科 研、产业等方面综合实力，中央提出了要建立1 0 0 所面向2 l 世纪的重点大学的宏 伟战略。在时代的要求下借鉴国外综合性大学的学科设置和布局，我国高等学校 经历了一个大的调整和整合阶段，经过这一阶段的重新调整和稚局，把原来很多 专科性学院及中央部属的院校并入到历史比较悠久的老牌大学，使原来的老牌大 学在资源上和学科上得到极大的补充，加强了综合性大学的实力，实现了学科的 优势互补，促进了学科间的渗透、融合，优化了专业结构，同时借助原来名牌大 学的无形资产优势及经过整合后的师资优势，极大地提高办学质量，能为社会培 养更多的复合型人才产生更大的社会效益，同时也提高了综合性大学资源利用 率，充分利用大学这个平台做到资源共享从而极大地节约了办学成本。也有部分 老牌大学为了长远的发展目标和可持续发展的战略需要，自身也要不断的进行扩 张，以增强学校的办学实力，加强学科建设。老牌大学不管是通过合并别的学校 还是通过自身的扩张，那就是形成了一所大学有多个校区的现状，高校在强化自 身的学科建设和扩张的同时，一校多区的办学模式将会给学校管理带来新的冲突 和挑战，学校的管理模式和组织模式都将根据学校的发展现状产生新的行政思路 和行政方法。一校多区的办学模式会长期的存在下去。 同济大学在高校改革中，经历了几次合并的过程。在1 9 9 6 并入了原上海城市 建设学院和上海建筑材料工业学院，2 0 0 0 年原同济大学与原上海铁道大学合并组 建成新的同济大学，原上海铁道大学在1 9 9 5 年由原上海铁道学院与原上海铁道医 学院合并组建而成。同济大学根掘上海产业发展的需要，为配合发展安亭国际汽 车城，为发展新型能源汽车的需要以及学校完善学科建设，2 0 0 2 年同济大学在嘉 定校区建设新的校区，并于2 0 0 4 年进驻了第一批师生和学院，并将在以后发展成 为占地规模近3 0 0 0 亩，2 0 0 6 年八大学院进驻的大规模校区，这样同济大学就形了 除四平路校区以外的四大校区。经过几年的调整之后，根掘学校十一五发展规划 的总体布局，学校将形成两大学科群，如图1 1 。 第l 章前言 图1 i 同济大学学科布局 学校十一五发展规划和目标是以国家科技发展战略和地区经济重点需求为指 针，促进传统学科高新化、新兴学科强势化、学科交叉集约化。与产业链紧密结 合，形成优势学科和相对弱势学科互融共进的学科链和学科群，构建综合性大学 的学科体系。在为国家经济建设和社会发展做贡献的过程中，争取更多的“单项 冠军”，提升学校的学术地位和社会声誉。根据学校发展目标和学科群的布局，学 校将重点建设和管理好四平路校区与嘉定校区，相对以前的相对集中的单一校区 发展模式不同的是学校要管理和发展好一校多区的发展模式，作者将以同济大学 为背景从预算管理的角度来分析多校区办学的管理方法，加强和改进多校区办学 的预算管理。 1 2 研究的理论基础 本文研究主要运用管理学理论、行政效率理论和预算管理理论。 管理学理论。管理学理论具有四大特性两重性、目标性、组织性和创新 性，由此决定了管理的四大职能：计划职能( 管理活动的起点) 、组织职能( 管理 的前提和载体) 、领导职能( 管理的操作活动) 、控制职能( 管理活动的监视和调 节器) 。 计划职能。计划职能是对管理进行预先筹划和安排的一项活动。就是明确管 理的总体目标和各分支目标，并围绕这些目标对未来活动的具体行动任务、行动 路线、行动方式、行动规则等方案进行规划、选择、筹谋的活动。因此，任何管 理活动都从列好计划开始，确定管理的目标，同时计划本身也是一个管理过程。 第1 覃前言 组织职能。组织职能是管理者按照组织的特点和原则，通过组织设计，构建 有效的组织结构，合理配置各种管理资源并使之有效运行，以实现管理目标的活 动。组织职能是一个动态的过程，对于管理者来说，组织职能不是一劳永逸的活 动。随着管理条件和环境的变化，组织结构和规则制度等必须相应地进行变革和 调整。 领导职能。领导职能是管理者按照管理目标和任务，运用法定的管理权力， 主导和影响被管理者。使之为了管理目标的实现而贡献力量和积极行动的活动。 领导职能的内容包括激励、沟通、协调、奖励、处罚和示范等。 控制职能。控制职能是管理者按照组织目标和计划的要求，对组织的运行状 况进行检查、监督和调节的活动。由于在实际活动中管理的计划会受到各种各样 的因素的干扰，发生偏离预定的方向和轨道，就需要在管理过程中对计划实施和 目标实现情况不断进行控制。 行政效率理论。行政效率具有几大特性方向性、关联性、社会价值性和 相对性，由此决定了行政效率的提高受以下几个因素影响：行政环境因素、行政 组织因素、行政人员因素及科学技术因素。 从决策者及单位所能控制货币资金的角度来看，预算管理是实现单位和部门 发展目标的有效管理工具。管理的四大基本职能决定了预算管理四大基本职能： ( 1 ) 确立目标。编制预算，实质上是根据单位的目标与发展规划制定近期( 预算期) 各项活动的具体目标。通过目标的建立，引导单位的各项活动按预定的轨道运行； ( 2 ) 整合资源。通过编制预算，可以使单位围绕既定目标有效地整合资会、技术、 物资等各种资源，以取得最大的经济效益；( 3 ) 沟通信息。预算管理过程，是单位 各层次、各部门信息互相传达的过程。预算管理为单位内部各种管理信息的沟通 提供了正式和有效的途径，有助于上下互动、左右协调，提高学校包括资金在内 的资源的运作效率；( 4 ) 评价业绩。各项预算数据提供了评价部门和员工实绩的客 观标准。通过预算与实绩的差异分析，还有助于发现管理中的薄弱环节，从而改 进未来工作。提高行政效率是预算管理的目标，行政效率是检验预算管理的客观 尺度，因此预算管理也要服从行政效率优先的原则。 预算管理理论。早在1 8 世纪，英国和美国先后出现了预算管理方式。与早期 预算管理相比，现代高校预算管理具有如下特征：( 1 ) 综合性：包括了部门和单位 的全部经济活动；( 2 ) 效益性：即优化资源配置，节约支出，提高资金使用效益； ( 3 ) 相对独立性：预算单位自主性很大，相应承担的经济责任也大；( 4 ) 权威性：即 预算一经权力机关审核通过，各部门必须按要求执行预算，不得任意更改。 可见，预算管理对于学校的发展起到至关重要的作用，结合同济大学跨越式 釜! 里! ! 重 发展的模式，结合一校多区的新的发展态势，预算管理中采用的方法、技术、制 度安排和实施机制，也必须具有适合性( 高培勇、王雍君，2 0 0 2 ) 。联系同济大学 发展现状，针对预算制定与实施过程中存在的问题形成新的预算原则，重新设计 预算过程，都是非常紧迫的事情。 1 3 研究目标与主要研究内容 本文研究的目标是针对同济大学多校区的发展模式，深入分析同济大学单一 校区预算管理模式的现状与同济大学发展变化为多校区环境下预算管理存在的不 足进行研究，在此基础上，设计出适合同济大学一校多区办学模式的预算管理模 式，并提出相应的建议。 本文研究的主要内容有：同济大学预算管理的现状，同济大学多校区发展现 状及单一校区预算管理模式面对多校区发展预算管理中存在的问题进行分析，并 借鉴国内外大学多校区发展模式所采用的管理体制和决策成本分析，运用预算管 理方面的理论建立适合同济大学发展的预算管理模式进行研究。论文体系详见图 1 2 。 前言 相关概念界定与理论方法 同济人学预算管理现状 多校区发展模式下当前预算管理的不足 同济大学多校医预算管理模式设计 研究的主要结论 图1 2 论文内容体系 第2 章有关概念界定与理论方法简介 第2 章有关概念界定与理论方法简介 2 1 基本概念 2 1 1 多校区大学 多校区大学是指具有一个独立法人地位，却至少两个在地理位置上校园不相 连的大学。多校区大学是随着我国高等教育管理体制不断深化，通过并校和自我 扩张形成了多校区的模式。 2 1 2 管理的概念及内容 根据管理学规定：管理就是管理者在一定的环境和条件下，为了实现特 定目标，动员和运用有效资源而迸行的计划、组织、领导和控制等活动。 管理的内容包括：管理是由管理者进行的活动；管理是在一定的环境和条件 下进行的；管理是为了实现特定目标；管理需要动员和配置有效资源；管理具有 计划、组织、领导和控制四个基本职能；管理是一种社会实践活动。 2 。1 。3 预算管理的概念 根据会计辞典，预算的含义包括三个方面：未来经营的准绳，并用以控制 将来劳动进行的一种财务计划；任何未来成本的估计：任何有关人力、物力 和其他资源运用的系统的计划。 c h r i sa r g y r i s 把预算定义为由人来控制成本的技术。h a r a l db i e r m a nj y 认为 有两种预算：一种是“预测”，告诉管理人员他在未来可能处于何种地位；另一 种是“标准”，告诉管理人员预定的效率水准是否已维持或达到：g l e n ma w e l s h 认为预算是行动计划的数量表达。 总的来说，预算是指未来一个时期的计划，也就是用财务数字或非财务数字 来表明预算的结果。预算管理是指利用预算对单位内部各部门、各种财务及非财 务资源进行配置、控制、反映与考评等一系列的管理活动，并借此来提高单位的 管理水平和经济效益。 按照高等教育财务制度的定义，高等学校预算是指高等学校根据事业发 展计划和任务编制的年度财务收支计划。即高等学校预算是高等学校年度内所完 第2 章有关概念界定与理论方法简介 成的事业计划和工作任务的货币表现，是高等学校日常组织收入和控制支出的依 据。同时，它也是一个学校的规模和事业发展方向的综合反映。高等学校预算管 理就是依据学校预算，通过财务活动对学校的教学、科研、行政、后勤等方面的 业务活动所进行的管理和监督。高等学校的预算管理包括预算编制、预算执行、 预算调整、预算评价等方面。 2 2 理论方法简介 本文的主要采用预算管理的相关理论方法，通过对同济大学预算管理的现状 与问题分析，设计出与同济大学多校区发展模式相适应的预算管理模式。 2 2 1 预算管理体制 预算管理体制是指在财务预算管理的过程中，单位对组织结构设置、权责利 划分、预算管理组织体系设黄等问题进行通盘考虑和安排后所形成的基本管理格 局。 组织结构是一个组织内各构成要素及其之间的相互关系，描述了组织的框架 体系。单位组织结构必须根据环境的变化来调整或者改变自身的结构，以适应预 算管理的需要。 组织结构的主要类型有：职能型结构、事业部型结构和矩阵型结构。 职能型结构是一种以职能为导向的组织结构形式，其本质是将单位的全部任 务分解成任务，并交与相应的部门完成。其优点是适应分工合作的要求，提高了 专业化管理水平，降低了设备和职能人员重复性，减轻高层管理者的责任压力， 使其能专心致力于最主要的决策工作；缺点是各职能部门会片面追求本部门的利 益，部门间缺乏交流合作，矛盾冲突会增多，会增加最高管理者协调、统领全局 的难度，加大完成任务的压力。 事业部型结构是组织面对不确定的环境，按照地域及流程等分别成立几个事 业部，事业部负责本事业部的所有工作，这是一种分权管理的结构类型。其优点 是可以把权责下放到地区管理部门，鼓励地区管理部门参与决策，可以充分利用 当地有效的资源开展活动，减少外派成本和不确定风险；缺点是各地区存在职能 机构设置重叠而导致管理成本过高。 矩阵型组织是由纵横两套管理系统组成的矩形组织结构，一套是纵向的职能 管理系统，另一套是为完成某项任务而组成的横向项目系统，纵向和横向的职权 具有平衡对等性。其优点是机动、灵活，可随项目的开发与结束进行组织或解散， 第2 章有关概念界定与理论方法简介 促进沟通、融合，加强了不同部门之间的配合和信息交流；缺点是项目负责人对 参与人员的管理相对困难，没有足够的激励与约束办法。 企业的组织结构是实现单位战略目标的基础和保证，也是预算管理得以实旄 的载体，预算管理必须依附于一定的组织结构才能进行，因此。预算管理的组织 体系依附于组织结构中，也应建立预算管理的组织体系，预算管理的组织体系包 括预算管理组织和预算执行组织。 预算管理组织机构是负责预算的编制、审定、协调、调整和反馈的机构和人 员，它是各项预算管理职能的执行主体；预算执行组织是以单位的组织结构为基 础，本着高效、经济、权责分明的原则建立的，是各层责任预算的执行主体，即 预算执行过程中的责任中心，它是组织内部具有一定权限，并能承担相应经济经 济责任的内部单位。 2 2 2 预算编制模式 预算编制是预算管理的首要环节，是预算管理工作的起点，预算编制的质量 直接影响预算的执行结果。预算编制的模式可分为高度集权的编制模式、以集权 为主适当分权的编制模式、以分权为主适当集权的编制模式和高度分权的编制模 式四种类型。 高度集权的编制模式又称为“自上而下”模式，由单位高层管理者根据企业 战略目标制定预算目标，预算管理机构编制预算，将预算目标分解下达到各级预 算单位。其基本流程是：单位高层根据环境变化和单位发展战略制定预算目标 预算编制机构编制预算，经单位最高决策机构通过将预算目标下达各预算执行部 门；预算执行单位执行上级分配预算指标。 以集权为主、适当分权的编制模式又称为“先自上而下，后自下而上”模式， 由单位高层管理者根据单位战略目标确定预算目标，预算编制机构将目标层层分 解到各预算责任单位，各预算责任单位根据分解目标和本部门实际情况编制单位 预算并上报总汇，最后得出单位总预算。其基本流程是：单位最高决策部门根据 单位发展战略制定下达预算目标；预算执行部门根据预算执行条件编制预算草案； 预算编制机构审议汇总上报预算；预算编制机构编好预算后经决策机构审议下达 执行预算指标。 以分权为主、适当集权的编制模式又称为“先自下而上，后自上而下”模式， 是各预算执行单位自行编制各自的预算，然后报预算编制机构进行协调、平衡和 综合，单位编制总预算的编制模式。其基本流程是：最高决策机构制定下达预算 目标；预算执行部门编制部门预算草案；预算编制机构审核汇总预算草案并审批： 第2 章有关概念界定与理论方法简介 预算编制机构下达预算指标。 高度分权的编制模式又称为“自下而上”模式，是预算执行单位自行编制各 自的预算，报预算管理机构备案。其基本流程是：单位最高决策机构确定预算目 标；预算管理机构发布预算大纲；预算执行单位制定部门预算并上报；预算管理 机构对预算执行单位预算草案汇总成总预算；预算管理机构下达预算执行指令。 2 2 3 预算编制方法 预算编制方法主要有固定预算法、增量预算法和零基预算法。 固定预算法是根据预算期内正常的、预算可实现的某一业务量水平编制预算 的方法。其特点是：不考虑预算期内业务水平可能发生的变动，只按照预算期内 预计可实现正常业务量为基础确定预算，并将实际结果与按预算期内预算的某一 共同的业务水平为基础确定的预算数进行比较，据以进行控制和考核。固定预算 只依据某一业务活动水平确定相关数据，简单易行，工作量小，但也存在适应性 较弱、可比性较差的弱点。 增量预算法是在编制预算时，以基期成本费用水平为基础，结合预算期业务 水平及有关成本影响因素的变化和有关降低成本的措簏通过调整原有成本费用 项目的内容和金额而形成预算的方法。增量预算以过去经验为基础，认为过去存 在的即是合理的，只需对需要增减的费用项目在内容和金额上进行调整，但不利 于节约成本费用，不利于调动各部门降低成本费用的积极性，不利于单位未来的 发展。其方法是预算指标值= 基期的预算数( 1 预算期指标变动率) 。 零基预算是在编制成本费用预算时，对所有的预算收支均以“零”为基底， 不考虑其以往情况和现有的费用开支水平，从实际需要出发，根据研究分析每项 费用开支的必要性、合理性，各项收入的可行性，及收支数额大小，逐项审议决 策从而予以确定收支水平的预算。零基预算首先建立“决策单元”，拟定部门预 算方案，决策单元可以是一个项目或一个机构；建立项目的“决策包”，根据预 算期内战略目标，寻找完成该目标的最佳途径，详细提出各项业务所需要的费用 项目及其丌支数额，拟定部门预算方案；预算管理枫构按项目的轻重缓急和影响 程度依次安排预算。 2 2 4 预算执行与调整 预算执行就是对预算进行分解，一是时间方面的分解，将预算分解到季度、 月份等，二是内容方面的分解，将预算分解到不同的责任部门和责任人：再是预 第2 章有关概念界定与理论方法简介 算的下达与讲解，单位年度预算编成后，预算管理机构对预算执行部门下达各自 所需要的预算，并对员工进行讲解，保证预算执行的成功；最后是各责任部门和 责任人对已下达的预算进行具体的实施。 预算的调整是在预算执行过程中，由于主观和客观条件的发展变化，要保证 预算的科学性、严肃性与可操作性，要对预算进行必要的调整，并严格执行预算 调整的程序，即预算执行部门提出预算调整申请，预算管理部门对预算调整进行 审议，决策部门对预算调整进行批准。 2 2 5 预算的监控、考评和奖惩 预算监控模式有紧控制和松控制。 预算紧控制即严格依据预算的完成程度来考评相关责任人的业绩，它是源于 成本管理的标准成本法，预算紧控制关注预算具体项目的细节，不允许偏离预算 目标，高层管理者重视与预算相关事项的交流，强调预算目标的实现。 预算松控制即预算并不被看作对预算执行者的约束和评价标准，随着环境和 预测前提条件的改变，初始的预算可以随时修改。 预算监控的程序是：单位确定发展目标并编制预算，在预算分解的过程中将 单位的总预算目标按预算责任体系逐级分解到各责任单位和责任人，在某一时点 对责任单位和责任人要求业绩报告，并进行差异分析，通过业绩考评掌握预算运 行状况及存在的问题，并对预算责任单位和责任人进行奖惩。 预算执行的差异分析。通过对比分析法，通过各个指标的数据对比，确定差 异，提示客观上存在的差距，通过实际数据与预算标准的对比来揭示实际与预算 间的数量关系和差异，分析预算执行过程中存在的问题。 有效的激励与约束制度是单位预算长期顺利运行的重要保证。对预算责任人 的奖惩可以采用物资奖惩，以货币和实物形式进行对工作人员的一种奖惩方式， 如奖金、休假和旅游等，约束就是扣发奖金、工资和罚款等。还有就是精神奖惩， 给预算执行好的责任人给予荣誉奖励，对预算目标执行不好的责任人进行批评等 方式。通过有效的奖惩手段，完成预算总目标。 第3 章同济大学预算管理现状 第3 章同济大学预算管理现状 同济大学目前是一校多区的办学模式，即以产业链和学科群的发展核心形成 四平路校区和嘉定校区两个规模均等的校区。目前同济大学预算管理的办法还是 单一校区发展模式下的预算管理体制。 3 1 预算管理体制与特点 同济大学实行的是“统一领导、集中管理”的预算管理体制。财务工作实行 校长负责制，由主管财务工作的副校长协助校长全面领导财务工作，实行“一支 笔”的财务审批制度。如图3 1 。 析在四平路完成，派出财 图3 i同济大学预算管理体制 “统一领导、集中管理”其主要特征是把整个学校( 包括各校区) 的财务收 支列为学校预算管理对象，实行统一预算、统一核算、统一管理；二级单位和基 层单位在校级统一政策、统一计划和统- - n 度的财经政策的前提下，实行集中管 理的体制。 所谓统一领导，是指学校( 包括各校区) 在统一的财经政策、统一的财务规 章制度下，制定统一的财务收支计划，并据此实行统一资源配置和统一的财会业 务领导。 所谓集中管理，是指学校的预算编制、执行、控制、调整及评价分析由学校 财务处集中管理，从而形成财权的集中管理、财务规章制度制定和执行的集中管 理以及会计事务的集中管理。 预算管理实行“一枝笔”的财务审批制度指学校的财务收支都要经过财务主 1 0 第3 章同济大学预算管理现状 管副校长审核批准，财务处依据财务主管副校长的审批单进行预算的上报及下拨 等工作。 学校财务处作为一级财务机构，负责学校预算的编制、上报、调整以及执行 工作，统一管理学校的各项财务工作。 同济大学预算管理体制除了高度的统一与集中外。学校预算管理也有自己的 特点。 ( 1 ) 综合性 同济大学预算是学校全部资金收支计划，即包括了学校( 包括各校区) 的控 制的全部经济活动内容。它综合了学校各项收入来源和支出用途，并进行了科学 分类、归纳，分为教学科研、后勤保障、产业收支以及行政管理收支，并按照规 定的原则，对学校财力进行总体平衡，从而保证教学、科研、行政、后勤服务等 各项工作顺利开展。同时，学校预算将国家财经政策和学校的各项决策溶入其中， 利用预算这一工具保证国家和学校管理者的战略目标得以实现。 ( 2 ) 效益性 同济大学加强预算管理的目的很明确：一是确保各项事业计划对资金的需要， 促进事业的发展；二是充分发挥资金使用效益，做到少花钱、多办事、办好事。 从质和量两方面要求学校通过预算管理来优化资源配置，节约支出，提高资金使 用效益。 ( 3 ) 相对独立性 同济大学预算是学校自身的财务收支计划，其执行结果只对学校本身发生影 响，与国家财政计划没有直接联系。也就是说学校的预算是否实现，都不直接影 响国家预算的收支执行。因此，学校的预算具有一定的自主性。这一方面扩大了 学校办学的自主权，另一方面也使学校承担了更大的经济责任。 ( 4 ) 权威性 学校的预算经学校最高财经领导小组通过，即下达给各二级单位和基层单位 执行，预算一经通过，任何人和任何部门都不得更改。 这些特性强调了学校在预算编制的内容方面要求完整，预算执行要有效益， 预算的责任明确，预算具有严肃性。 3 2 预算的分类及主要内容 3 2 1 预算的分类 同济大学的预算主要包括三部分。即上报预算、校级控制预算、所属各级预 第3 章同济大学预算管理现状 算。 上报预算。即按经费来源渠道由财务处根据上级主管部门( 教育部) 要求编 制、经学校最高财务决策机构( 校财经领导小组) 审议通过后上报的年度预算。 它是编制校级控制预算的依据。即学校按照教学、科研、产业及后勤等各种经济 活动的经费来源编制的预算，包括中央各部委拨款、上海市拨款、2 11 工程、9 8 5 行动计划，还有学校各种其他收入，如科研收入、学费收入、对外投资收入及附 属单位上缴款等。由财务处负责上报预算的编制，按照财政部要求的格式，根据 测算的结果，上报学校财经领导小组审议上报教育部。 校级控制预算。即学校控制并核算的各项财务收支计划，是学校所属各级预 算的综合反映。其内容是学校除国家和地方政府拨付的基本建设投资和独立核算 的校办产业经营支出以外的全部资金收支计划。其预算口径与会计核算是一致的， 通过会计核算，能够直接反映收支执行情况。它是根据所有的经费来源渠道，通 过各种分配制度和方法将款项划拨给各预算执行部门，各预算执行部门可以进行 支配使用的经济资源，与之相关的经济活动全部在财务处账务系统进行反映，包 括预算下拨给各部门和学院情况，以及各部门及学院使用经费的情况，它是学校 预算管理的核心部分，预算情况执行的好坏全部通过校控预算进行反映和评价， 也是对预算执行单位进行监督和评价的依据。 所属各级预算。即包涵于校级控制预算之内、由学校所属各级非独立核算事 业单位编制、或具有特定用途项目资会的收支计划。它包括两方面的内容：一是 学校所属各级非独立核算的事业单位的预算，如二级学院和部门的收支预算；二 是具有特定用途项目资金的收支计划，如捐赠收支计划、各学院办法收支计划等。 3 2 2 预算的主要内容即校级控制预算的范围 根据学校预算实行“统一管理、统一核算”的要求，确定预算收入和预算支 出的范围包括预算收入和预算支出范围。 预算收入范围：即是学校开展教学、科研及其他活动依法取得各项收入，必 须全部纳入学校预算。包括财政补助收入、上级补助收入、事业收入、经营收入、 附属单位上缴收入和其他收入。收入预算是完成事业计划的财力保证。它汇集了 预算年度内学校可能提供的可用于开展各项事业的全部资金收入，它体现了学校 经费来源的多元性，反映了学校依法多渠道筹措经费的能力和经费来源的结构。 预算支出范围：学校开展教学、科研及其他活动发生的各项费用，应列入预 算支出。包括事业支出、经营支出、( 指开展非独立核算经营活动发生的支出) 、 自筹基建支出、对附属单位补助支出。支出预算反映了学校的规模、发展速度和 发展方向。 第3 章同济大学预算管理现状 收入预算和支出预算两者互相依存，不可偏废，共同构成学校预算的整体。 在实际工作中切不可单纯注重支出预算而忽略收入预算。否则，一旦收入预算不 落实、资金不到位，将导致资金供不应求，支出预算难以执行，事业计划和工作 任务所需资金得不到保证，从而影响学校各项事业的顺利开展。 校级控制预算构成了学校预算的主体部分，财务处对各部门及二级核算单位 的预算执行的评价提供了依据。 3 3 预算编制的原则、程序和方法 3 3 1 预算编制的原则 同济大学的编制原则坚持“量入为出，收支平衡”的总原则。收入预算坚持 稳健原则，支出预算坚持统筹安排，保证重点，勤俭节约的原则。 ( 1 ) 预算编制的总原则 “量入为出，收支平衡”这一总原则遵循了预算法预算编制的基本原则。 也就是说，编制预算要以收定支，收支平衡，不搞赤字，既要考虑学校事业发展 和建设的需要，也要考虑学校财力的可能，有多少钱办多少事，少花钱多办事， 办好事，决不能超越财力可能安排预算和搞赤字预算。学校作为非营利的事业单 位，决定学校的支出只有在收入保障的情况下进行安排。 ( 2 ) 收入预算坚持稳健原则 稳健性原则又称审慎性原则，是指会计人员在处理某些不确定事项时要谨慎 从事，既不高估资产或收入，又不低估负债或支出，也就是说对于可能发生的费 用或损失要入账反映。应当指出，学校会计核算时不采取稳健原则，只是在编制 收入预算时借助这一原则，意在核实收入，为确定支出预算打下基础，同时避免 产生赤字预算隐患。 ( 3 ) 支出预算坚持统筹兼顾、保证重点、勤俭节约的原则 支出预算体现了学校事业发展的规模和方向。因此，统筹兼顾，保证重点就 是要体现出预算年度学校整体的事业目标，而这一目标需经学校最高行领导层讨 论通过。同济大学是以教学、科研为中心，所以编制支出预算时，必须突出这一 中心的地位，从资金上保证这一中心事业的顺利进行。要处理好“吃饭”和“建 设”的问题，在确保基本人员开支和正常进行开支的前提下，合理安排事业发展 支出。设备购置和修缮项目安排要统筹规划，突出重点、逐年解决。对非重点项 目，则要从紧安排。对自筹基本建设支出要坚持审慎原则，基本建设项目的确立， 必须考虑学校的财力，因为自筹基本建设支出往往是导致学校经费拮据和赤字预 第3 章同济大学预算管理现状 算的重要原因，此外，在学校支出预算总额中还要保留适当比例的预备费( 机动 费) ，以用来解决当年学校预算执行中出现的不可预见性的开支。要发扬艰苦奋斗、 勤俭节约的优良传统和作风。学校事业的发展、计划和预算安排，必须与国家计 划和学校财力相适宜，切忌片面强调发展而不顾财力的铺摊子、上项目。 3 3 2 校级控制预算的编制和审批程序 同济大学校级控制预算的编制和审批程序如图3 2 。 各部门( 各学院) 本年预算情况及f 一年度预算计划 财务处提出下年度预算建议 校财经领导小组审议 财务处 各部fj ( 各学院) 上级主管部门 批复 图3 2校级控制预算的编制和审批程序 同济大学规定学校各部门应于每年1 1 月2 5 日前向财务处报告本年度财务收 支计划实际执行情况，并根据学校总体目标和本部门具体任务，提出下年度所需 费用开支的性质、目的和数额，跨年度使用的专项资金应按进度分年度提出计划。 学校财务处根据各部门本年预算执行情况和下年度事业计划以及增减变动因 素，提出下年度收支预算建议数。 学校财经领导小组于预算年度1 月1 5 同前审议并通过校级控制预算草案及 “上报预算”建议方案。学校财经领导小组由财务处、审计处、资产处、基建处 等部处领导及主要校领导组成校财经领导小组，共同讨论和审议由财务处提交的 校控预算草案和“上报预算”建议方案。学校财务处按照审议通过的校级控制预 算草案向部门下达年度预算控制数并开始实施。“上报预算”经上级主管部门、财 第3 章同济大学预算管理现状 政部门批复后，作为预算执行依据，由学校财务处正式核定，若有较大变动必须 报学校最高财务决策机构复议。 3 3 3 预算指标切块分配归口管理 为加强对学校预算资金的管理，学校实行归口管理的原则，将预算资金分为 两大块进行分配。如图3 3 。 学校预算资金( 分配) 院系经费 职能部fj 经费 包干经费li 发展基金li 奖福基金等ll 职能部门按项i ；1 归1 2 1 的经费l 专项经费 图3 ，3 学校预算切块表 学院和各部门按照归口管理的原则，各学院及部门负责人是本部门经费管理 和控制的责任人，要严格执行各项财务制度，精打细算，勤俭节约，提高资金的 使用效率，控制使用学院的包干经费、发展基金及奖福基金、行政经费等各类经 费，科研等各类别预算并按项目进行控制和管理。各部门按职能归口管理学校的 各种款项，如资产处管理学校的各学院搬迁经费，设备处管理学校设备购置经费， 人事处管理学校人力资源培训等经费，团委管理学生活动等经费。通过归口管理， 可以合理划分财权，建立权责分明、权责利相结合的经济责任制，完善内部管理 合同制，平衡学校综合财务收支计划。预算指标切块管理包括收入管理和支出管 理两方面，各部门要相应落实收入计划和支出计划。 3 3 4 预算编制的方法 学校在预算编制方法上采用的是增量预算方法为主，辅以固定预算法等其他 编制预算的方法。 增量预算方法又称定基预算法、调整预算法，指在编制预算时，以基期成本 费用水平为基础，结合预算期业务量水平及有关成本影响因素的变化和有关降低 成本的措施，通过调整原有成本费用项目的内容和金额而形成预算的方法，增量 预算认为学校现有的业务活动必须继续进行才能使学校教学、科研活动正常进行， 第3 章同济人学预算管理现状 因此认为现行学校的教学、科研发生的各项成本费用项目都是合理的，预算期的 各成本费用应在现有费用的基础上进行调整。考虑到物价指数的增长等，其表达 式为 预算指标= 基期预算数( 1 预算期指标变动数) 增量变动预算是目前学校预算中主要的预算方法，增量预算方法以过去经验 为基础，预算编制的时间和成本较少，并认为过去存在的即是合理的，主张不需 要在预算内容上做较