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国税系统绩效考核研究 7 摘 要 当今社会、经济形势日新月异，国税机关作为调控宏观经济的重要杠杆起 着举足轻重的作用。随着国税系统机构改革和征管改革的不断深入，国税机关作 为一个行使税务管理职能的政府公共部门，这就要求必须以现代公共管理中效 率、责任和服务为理念，更好地应对社会、经济需求。 近年来，科学化、精细化、专业化管理一直是国税机关下大力气的一个重 要工作环节。这种行政管理要求，最终都必须落实到承担具体管理职能的每一个 岗位和人员。因此，设置一个科学、合理的政府绩效管理体系就成为重中之重。 尤其是现有的人力资源现状和考核制度成为寻求发展的瓶颈。如何客观、公正、 准确的对国税机关公务员的绩效做出评价,充分发挥他们的潜力和工作积极性, 成为各级国税部门当前绩效管理与实践亟待探讨与解决的重要问题。 本文采取实 证与理论分析相结合的方法,通过从绩效考核的内涵谈起,提出作为政府部门的 国税机关建立绩效考核的理论基础,从部门和人员两个方面分别阐述了国税机关 部门的设置及职能、 绩效考核指标的设计思路及原则,以及国税机关人员的结构、 人员绩效考核指标的设计思路。围绕我国国税机关推行公务员绩效考核的重要 性、可行性等，对怎样打破绩效考核的结果流于形式,搞利益均衡的不良局面等 存在不足做出分析。提出一种新的绩效考核方法“一纲四目”考核方法,该 方法在按照工作岗位、工作内容、工作性质不同进行考核，同时按实际完成工作 数量和单项工作分值进行积分制考核,并根据绩效考核分计算发放考核奖金,以 考核结果作为晋升提拔的重要参考依据,充分调动税务干部工作积极性，科学发 展国税事业。 关键词：国税 绩效考核 体系 国税系统绩效考核研究 8 abstract as an important economic management department, the state tax system is faced with the problem of continuous scientification and intensification; but the current human recourse situation and performance are the neck of development. how to evaluate civil servants performance objectively, accurately, justly and how to work out their potentialities and initiatives have been one of the urgent problems. the thesis combines case and theoretical analysis together, and puts forward theoretical basis of instituting performance measurement system in state tax system. the thesis explains the settings and functions of the state tax system, the design and principles of the performance measurement index and personnel resource. the thesis analyzes the deficiency on benefit equilibrium, the importance and feasibility of carrying out the performance measurement. the thesis puts forward a new performance measurement method-“one category and four subcategories” system, which evaluates according to post, content. the writer thinks that the measurement result should be the important reference to rise in rank, in order to stimulate the public servants enthusiasm and develop the state tax cause. key words: the state tax the performance measurement system 国税系统绩效考核研究 43 承 诺 书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指 导下独立完成的， 学位论文的知识产权属于山西大学。 如果今后以其他单位名义发表与在读期间学位论文相 关的内容，将承担法律责任。除文中已经注明引用的 文献资料外，本学位论文不包括任何其他个人或集体 已经发表或撰写过的成果。 学位论文作者（签章） ： 2010 年 月 日 国税系统绩效考核研究 9 引 言 一、选题的目的和意义 政府绩效考核即绩效评估，是现代公共行政领域研究的重要课题,它是以提 高公共部门组织和个人绩效为目标,通过绩效考核来监督和激励公共组织中提供 公共服务过程的管理以改进政府的工作流程、提高工作绩效。作为一项有用的绩 效管理措施，绩效考核在公共行政中受到广泛地关注。 当代,各国的行政管理改 革都是以建立绩效为导向的公共管理为其追求的最终目标。 绩效考核对行政组织 影响深远，科学的考核会促进行政组织绩效的提高、重塑政府形象 。我国政府 绩效考核在理论界和实践中都得到重视并在不断前进发展， 但不完善的绩效考核 已在实践中突显出来，如绩效考核的主体单一性，考核结果的运用不良等 。基 于以上分析，本文有了选题的方向和结合点，即针对国税系统的绩效考核进行探 讨和研究，目的在于发现制约绩效考核结果发挥效果的最大化阻碍因素。本文着 重就目前国税机关绩效考核实践中存在的主要问题作简要论述， 并通过此文推论 如何积极推进各种促动的措施即组织目标与个人目标达到和谐统一进而推动国 税机关绩效的提升。 二、国内外研究动态综述 （一）国外动态 西方国家的政府绩效考核可分为三个时期： 一是20世纪40年代在美国开始开 始的绩效审计；二是20世纪70年代至90年代的大规模发展阶段；三是20世纪90 年代以来规范深化阶段。绩效考核起源于西方的国家文官（公务员）制度。最早 在英国实行，在英国实行文官制度初期，公务员的晋级条件主要凭的是其资历。 结果，公务员在工作上不分优良中差，所有人到一定时期一起晋级加薪，形成机 构臃肿、人员旁杂、工作效能低下的局面。1854年1870年，英国进行公务员 制度改革，逐步建立起按年度逐人逐项进行考核的注重工作实绩的考核制度。这 个制度从根本上解决了公务员工作绩效低下的问题， 充分调动了公务员的工作积 极性，从而大大地提高了政府行政管理质效，增强了公务员的勤政、廉政监管， 其制度改革的科学性显现出来了。 这一绩效考核制度的成功施行为其他国家提供 了丰富的经验和样板。美国于1887年也正式建立了公务员考核制度。强调公务员 杨文士.理学原理(第二版).中国人民大学出版社.2004.1 黎民.共管理学高等教育出版社 2003.7 夏书章.行政管理学-(第三版).中山大学出版社.2008.1 国税系统绩效考核研究 10 的任用、加薪和晋级，采用“论功行赏”制，考核均以工作的质效为标准，人们 把这种制度称为功绩制。实践证明，公务员工作绩效考核是公务员制度的一个重 要内容，该制度有利于政府进行管理，提高政府工作效率。 （二）国内动态 我国行政管理体制改革与作为机制创新的绩效考核相伴而生。改革开放之 初，政府在进行体制改革的同时，从企业管理领域引进了目标管理、岗位责任制 等，就含有了绩效管理的意味 。20世纪80年代中后期，提出转变政府职能的要 求，90年代中期找到行政审批制度改革这一突破口，政府职能转变有了实质性的 推进 。引入绩效考核的方法和机制，对政府行政审批事项进行定性定量的分析 考核是国务院行政审批制度改革办公室在一开始就进行的工作。由此可见，我国 的行政体制改革从操作层面上起点就已经很高了， 我国是把行政体制改革和管理 机制的创新紧密结合起来的,这也是与世界行政改革浪潮共振合拍的。近几年来， 我国各政府部门积极贯彻科学发展观，实切努力地将“以人为本”、“全面协调 可持续”、“统筹兼顾”的发展全面、明确地推动。其中，政府部门对绩效管理 的探索也是积极贯彻落实科学发展观的重要体现， 现已经在全国各级政府及部门 不断地把握规律、探索更加行之有效的绩效考核方式，并创造性的尝试。目前， 在提高政府效能、推动行风建设方面，效果比较明显，在一定意义上起到正确的 导向作用和与时俱进、创新发展的激励作用。在各地各部门的实践中，涌现了许 多极具特色的先进典型，他们不仅按照绩效考核的普遍要求进行操作，还在实践 中融入个性化的探索。目前我国的绩效考核实践探索分为如下三种类型：一是以 目标责任制、效能监察、行风评议等为代表的具有普遍适用性的各级政府和政府 公共部门的绩效考核。二是以清华紫光的“干部考评系统”和华北电网“企业负 责人”等为代表的专项绩效考核。三是以航空材料研究、农业科研机构等对各自 所属企事业单位进行的组织绩效的定期考核和以房地产、 软件开发等为代表的行 业组织绩效考核。 我国关于绩效考核的理论研究， 大约起始于20世纪80年代中后期到90年代初 。彭和平、彭国甫、左然等学者在关著作中，率先提出了行政效率测评、提高 政府工作效益等问题。我国政府绩效考核的实践，在20世纪90年代有两件事可以 作为开端的标志。一个是山东烟台市公共服务部门的“社会服务承诺制”，再一 包国宪.政府绩效评价与行政管理体制改革.中国社会科学出版社.2008. 高小平. 积极推动绩效评估研究.中国行政管理网络版.2006.11 高小平.极推动绩效评估研究. 中国行政管理.008. 国税系统绩效考核研究 11 个是山西运城地区行署的“新效率工作法”。我国的行政管理学会始终紧跟国内 外绩效管理的理论和实践发展 。于1998年成立了“政府绩效考核课题组”，取 得三个较大的阶段性成果。1998年在总结国内外绩效考核理论和实践的基础上， 对“制定机关效率标准”问题进行专题研究。在经过大量调查研究后形成政府 机关效率标准研究报告，在学术界和实践操作界均产生了积极影响。进行了深 入研究实地调研，考察了绩效管理实践和研究情况，形成政府部门绩效考核研 究报告及福建省和青岛市绩效考核做法。通过这3个阶段的研究，我国走出了 一条“理论引导，地方先行，科学决策，互动共推”的行政绩效考核的新路子。 我国国税机关自2005年普遍应用实施绩效考核的6年来，边实践边摸索了一套切 实可行的绩效考核方案且取得了较为显著地阶段性成果， 仅山西省国税机关各级 基层单位历年来共出台了绩效考核方案共30多个。 三、本文的研究内容及研究方法 本文在研究内容上力求国税系统绩效管理手段的创新性， 在研究方法上采用 调查研究法、定性分析法与实证分析研究法相结合的方式，理论研究与实践调查 的综合运用。 （一）研究内容 绩效考核是行政管理的一个手段，是行政目标实现的管理工具。本文通过国 税系统绩效考核考核管理方面设计的内容、体系不够科学，制度建设不平衡，规 范化、信息化水平不够等的现状，指出近年来绩效考核工作取得的成效和分析绩 效考核中存在的绩效管理各凭经验、各自为战，缺乏系统、完备、规范的制度保 障， 因而在工作实践中， 绩效考核仍然存在着一定程度的盲目性、 随意性的问题； 考核内容不能较好地反映国税机关的行业特点、职业特点，考核结果难以区分工 作优劣，考核中呈现出了严重的无差异性和均优性等的问题及原因，提出一个操 作性较强的“一纲四目”绩效考核体系。旨在将这一绩效管理手段的作用发挥至 最大化，真正起到推动国税机关的绩效管理和公务员工作绩效的作用。 （二）研究方法 作者根据自身的工作经验及工作环境， 有针对性地收集了全省国税系统关于 绩效考核的经验资料及有关数据，同时网联太原国税系统包括市局机关 18 个单 位相关工作人员，对绩效考核工作进行交流。通过调查研究法，有目的的、有计 划、有系统地收集有关行政绩效考核的大量资料，进行分析、综合、比较、归纳 中国绩效研究网. 我国绩效评估研究的回顾与思考.2009.9 山西省国税家税务局税收经济调研 ，2009 国税系统绩效考核研究 12 现状；通过定性分析法，运用概括、分析以及归纳等方法，对获得的各种材料进 行思维加工，从而能去粗取精、由表及里，达到认识事物本质、揭示内在规律的 分析；通过实证分析研究法，依据现有的科学理论和实践的需要，收集山西省国 税机关绩效考核相关资料，说明各种自变量与某一个因变量的关系提出建议。 在此基础上，在本人所在机关提出推行“一纲四目”绩效考核体系建议，得 到机关的认可并组织实施。通过实际跟踪和具体操作，得出了第一手数据。 国税系统绩效考核研究 13 第一章 绩效考核相关概念和理论阐述第一章 绩效考核相关概念和理论阐述 1.1 绩效和绩效考核的理论基础 1.1.1 绩效和绩效考核概念 绩效评估是20世纪早期政府部门引进的一种管理工具 ，它是以政府公共部 门的实绩效能为本， 以现代的科学的展的信息手段和模式谋求在政府公共部门与 社会公众之间的沟通与交流。同时，它也是以政府公共部门管理公共事务、改善 公共生活等公共责任、 服务职能作为其评价服务质量和社会公众需求是否得当的 第一评价标准。对于绩效目前主要有两种观点：一种观点认为绩效是结果，例 如“所谓绩效是指一个组织的成员完成某项任务，以及完成该项任务的效率与效 能”；另一种观点则认为绩效是行为，例如墨菲给绩效下的定义“绩效是与一个 人在其中工作的组织或组织单元的目标有关的一组行为”。结合以上两种观点， 我们认为绩效应该是政府公共部门工作的行为和结果的综合， 行为不仅仅是结果 的工具，行为本身也是结果。科学地、客观地绩效考核是促使政府更好地履行其 政府行使其职权和完成义务、提高公共政府的治理水平和行政效能，而不是评价 政府公共部门的工作。目前，全国各极政府公共部门积极探索和实践的绩效考核 模式包含了绩效考核指标体系和评估方式之中的绩效管理价值理念，这个科学 的、 可持续发展的价值理念作为管理工具的意识指导引导和影响着各极政府和政 府公共部门的管理。 绩效评估，又称绩效考核、绩效评价或绩效考评，目前比较常见的定义是： 通过系统管理者或关联者与系统工作人员之间有效地双向或多向进行沟通， 依据 考核标准和实际工作完成的资料，在分析和判断的基础上形成考核成绩，并将考 核成绩反馈给个人的一种评价制度，包括对组织的绩效考核、系统的绩效考核和 个人的绩效考核。一般而言，绩效考核是指按照一定的标准，采用科学的方法来 检查和评定个人对职位所规定职责的履行程度，以确定其工作实绩的管理方法。 这种概念强调的是绩效考核的科学性、专业性和严谨性。它更多地关注绩效考核 中的双向沟通反馈，强调基于事实和系统人员参与。我们认为，这种观点更加符 合当前国税机关的实际和“以人为本”的柔性管理理念。我国行政管理体制改革 与作为机制创新的绩效考核相伴而生。在改革开放之初，政府在进行体制改革的 美尼古拉斯亨利.公共行政与公共事务.第八版m.北京：中国人民大学出版社.2002 .287 蔡立辉 西方国家政府绩效评估的理念及其启示清华大学学报 ，2003 国税系统绩效考核研究 14 同时，从企业管理领域引进了目标管理、岗位责任制等，就含有了绩效管理的意 味。 对于公务员来讲，绩效考核更多是指衡量、评价、影响公务员工作表现的正 式系统，并以此来体现公务员的工作情况以及工作发展的潜能。具体到在对国税 干部绩效进行管理的时候，既要考虑其行政执法行为，又要考虑其执法行为带来 的结果。由此，工作计划、工作能力、工作态度和工作成绩共同形成了干部绩效 的四大支柱 。 1.1.2 绩效考核的内容 首先，绩效考核不是简单的打分，而是对绩效管理工作的总结、评价。那 么，这里的关键词是绩效管理和总结，而绩效管理又包括绩效计划、绩效沟通辅 导、绩效考核与反馈、绩效诊断与提高。那么，税务机关以什么样的方式确定考 核指标，考核指标的具体内容是什么，怎么衡量，多长时间衡量一次，税务机关 将如何以帮助者和支持者的身份帮助干部实现绩效目标并提升能力， 税务机关和 干部应该保持什么样的沟通方式， 是否能够及时地把干部的绩效表现反馈给干部 个人， 干部是否获得了足够的资源和领导力支持以便对将来的工作开展提供有力 支持，等等。我们的管理者很容易就直接进入主题，抓住考核打分不放，认为考 核打分做好就是完成了绩效考核，实际上不是。注意，我们这里强调的是总结， 我们除了打分之外，还要总结，要沟通，有了总结和沟通，干部才能真正获得考 核打分之外的东西，而这些东西对干部来说是最重要的，当然，这对于税务机关 来说也是相当重要的，因为干部的绩效一定意义上就是税务部门的绩效，干部的 绩效都提高了，税务机关的绩效也就水涨船高，获得提升了 。 其次，绩效考核的目的是为了帮助税务干部改善绩效，这也很关键。既然 我们把绩效考核定位于帮助干部改善绩效， 那么我们就不能仅仅把目光盯在绩效 考核上，就不能仅仅完成填表打分这样的简单动作，而是要做好这之外的一系列 工作，包括沟通、辅导、反馈等等 。 1.2推行绩效考核的涵义 1.2.1推行绩效考核的必要性 推行绩效考核是行政体制改革大形势的需要。 党的十七大明确提出要进一 步转变政府职能，改变管理方式，提高行政效率，形成行为规范、运转协调、公 吴振兴.改进我国公务员绩效考核制度的思考j.华南热带农业大学学报, 2003 罗生亮主编.中国税务.中国税务杂志社.2008.6 罗生亮主编.中国税务.中国税务杂志社.2008.6 胡锦涛： 党的十七大报告 ，人民出版社，2007 年 10 月 国税系统绩效考核研究 15 正透明、廉洁高效的行政管理体制。转变政府职能、推进行政体制改革和规范公 务员管理的客观要求，对加强绩效考核工作提出了新课题。2008年中央政治局第 四次集体学习，胡锦涛总书记特别强调“建设服务型政府”，并指出要“推进以 公共服务为主要内容的政府绩效考核和行政问责制度， 完善公共服务监管体系” 。 公务员作为服务型政府建设的主体性因素， 加强对公务员的绩效考核工作成为建 立政府绩效考核机制的重要组成部分，是政府转变职能的大势所趋、势不可挡。 随着近年来公务员法、公务员考核规定（试行）社会主义市场经济的迅 速发展，期待更加灵活、有力、高效的政府对市场主体的经济行为进行监管。国 税机关作为国家重要的经济执法系统，顺应科学发展观和建设服务型政府要求， 加速自我管理系统的完善，构建高效职能系统成为必然。 推行绩效考核是国税机关管理工作实际的需要。选择怎样的一种人力资源 管理模式和工具，构建专业、高效的执行力体系和管理平台，一直是困绕国税机 关管理人员的一道难题，绩效考核作为 一种行之有效的管理工具是工作需要的 必然选择。 当前应对金融危机带来的经济税收复杂局面和圆满完成日益艰巨的税 收工作任务，对绩效考核工作又提出了新考验。自2009年以来，国际金融危机给 世界经济造成了严重冲击，给我国经济发展也带来较大困难，山西省成为全国受 金融危机影响最严重的省份之一， 太原市成为全省受金融危机影响最严重的城市 之一。由于全市经济结构的特殊性，在金融危机的影响下，经济领域的一些深层 次矛盾日益突显，给国税组织收入带来了很大的困难和挑战，给税收工作增添了 很多的压力和负担，统筹各方面利益、妥善处理各种矛盾的难度进一步加大，各 项工作任务更加繁重。直到现在，由于全市经济回暖迹象尚不十分明显，组织收 入所面临的困难和挑战仍在延续。在这种形势下，把绩效考核工作开展好，有利 于应对复杂多变的经济形势，有利于完成日益艰巨的税收工作任务，有利于在遇 到特殊困难和挑战的形势下走出一条又好又快的发展路子 。 推行绩效考核是激发队伍活力的需要。国税机关如何突破固有的系统垄断 性、国税人员相对稳定和激活人力资源活力手段匮乏的困局，从根本上激发国税 干部工作的原动力，需要从人力资源管理体制本身寻找突破口。绩效考核崇尚以 人为本，注重管理者与执行层的双向有效沟通，是实现国税干部与国税机关“双 赢”的最佳工具和桥梁。 1.2.2推行绩效考核的可行性 山西省国家税务局,税收经济调研2009，16 国税系统绩效考核研究 16 一是国税机关垂直管理的优势。国税机关实行人员、经费、机构、业务的 垂直管理，人力、财力等资源的高度集中统一管理有利于自上而下逐级推行统一 的绩效考核模式，形成高度统一的绩效管理文化。二是工作成果和质量可量化比 例较高。 作为各级政府和广大纳税人重点关注的国税机关主要工作成果即组织财 政收入和税收执法与服务工作可量化程度比较高，这是推行绩效考核的基本前 提。三是信息化水平较高。从上世纪90年代末起，国税机关就一直致力于发展信 息化建设，经过多年来的苦心经营，信息化水平一直处于当地行业系统的前例。 贯通于总局、省局、市局、县局的通畅网络和成熟的业务应用系统为推行绩效 考核实现管理信息共享提供了必要的信息化平台。四是国税机关岗责体系明晰。 经过多年的管理积累，尤其是业务系统ctais系统的上线，国税机关岗责体系建 设已经日臻成熟，为推行绩效考核提供了重要的制度保障。 罗生亮主编.中国税务.中国税务杂志社.2008.1 国税系统绩效考核研究 17 第二章 国税机关绩效考核体系的现状分析 国税机关的目标责任制考核从实际从 1997 年国、 地税分设后就逐步开始探 索运行。2005 年，正式提出并推行国税机关绩效考核，经过几年实践，积累了 很多宝贵的经验。但随着信息化的飞速发展及国税工作日新月异的变化，绩效工 作的难度也越来越大，制定的办法和措施很难跟得上税收工作发展的步伐。 2.1 国税机关绩效考核体系的现状 2.1.1 国税系统绩效考核体系的总体情况 绩效考核作为一种以培养竞争力、打造高素质团队为目的的管理方式，已 引起各级国税机关的高度重视。自积极探索、研究并创造性地开展绩效考核的近 6 年来，国税机关在制度建设、方法创新和组织实施等方面进行了大量积极有益 地探索和尝试， 摸索出了一条有特色、 显实效的考核机制， 并取得了较好的成效。 对调动和激发广大国税干部职工的工作积极性、主动性、创造性，提高各项国税 工作的质量和效率起到了良好的促进作用。 但是目前， 从国税机关整体情况来看， 绩效管理理论的研究和绩效考核实践才刚刚起步，绩效考核的考核设计内容、考 核体系设置都不够科学，考核制度建设还很不平衡，规范化、信息化水平还远远 不够，有待进一步建立、健全与完善 。同时，绩效考核在国税机关还处于“星 星之火”的阶段。基本上，在地市级国税机关以下创造性地应用，如湖南、广东 等省以上国税机关还没有大的动作。以山西省为例，从 2006 年开始在全省国税 机关开始提出绩效考核，各地市均按照各地工作思路自行陆续推行“各种版本” 约 30 多个的绩效考核模式。由于目前各基层单位的绩效考核工作基本上是各凭 经验、各自为战，缺乏系统、完备、规范的制度保障，因而在工作实践中，绩效 考核仍然存在着一定程度的盲目性、随意性。现行绩效管理均是对年初工作目标 和日常工作进行考核，多由按季进行的目标考核承担，而目标考核又因其以“考 量当期任务完成情况”为目的，仍与以提高绩效为目的的绩效考核相去甚远。就 整个考核工作而言，考核内容不能较好地反映国税机关的垂直管理特点、政府管 理职业特点，考核的结果难以区分工作实绩优劣，考核中呈现出了较为严重的无 差异性和均优性。加强对绩效考核的专题研究与总结考核实践经验并积极推广， 已迫在眉睫。 2.1.2 现行绩效考核体系中存在的问题 中国税务报.2009.34 期 国税系统绩效考核研究 18 2.1.2.1 对绩效考核指标体系缺乏统筹设计 绩效考核指标缺乏系统性和科学性是当前开展绩效考核面临的最大问 题。 一是绩效考核所设计的考核指标不能将干部个人工作目标及系统工作职责 与单位的远景、工作思路相连。有的虽然随工作安排作了调整，考核指标的设计 却多局限于一岗、一事，一阶段，而没有把握住在行使公共职能过程中重点和一 般的关系。 二是考核目标量化不到位。税务机关的所有岗位按照行政管理、党务政务 管理、税收业务管理和稽查管理四大类开展绩效管理，其中分为七大项，即行政 后勤、人事教育、纪检监察、计划征收、综合管理含税源管理、税务稽查、信息 化管理，对约 67 个岗位 108 项工作进行了科学归类。目前很多基层单位虽然针 对税收管理员、税务稽查人员、大厅窗口人员等业务岗位都制定了比较详尽的考 核内容和指标， 但是对于机关科室和机关工作人员等行政管理类岗位却没有根据 岗位职责分别制定相应的评价指标 。对这部分工作人员的考核内容过于笼统， 标准界定模糊，可操作性不强。例如：税收管理员的职能比较多，涉及面宽，对 税收管理员的主体工作考核指标不够优化，考核内容不切实际，繁琐，起不到绩 效考核的作用。表现为：注重对税收管理员表面的数字考核，如对纳税申报率、 欠税增减率等征管指标进行的量化考核， 而没有考核到税收管理员对税源管理的 实际质量问题，缺乏对税收管理员采集的企业信息加以判断分析工作质量的考 核，比如在税源监控方面，很多税收管理员往往从企业财务人员提供的报表上抄 录税源调查分析数据，对企业的生产经营情况、产品工艺流程、主要原料能耗等 不了解，造成征管信息采集量少、采集信息失真，无法准确监控纳税人的收入状 况，信息采集的真实性质量不高等情况。加上税收管理干部作标准不够规范。税 收管理员在管户过程中没有统一的作业标准，比如纳税考核使用的文书名称、式 样、预警值区域等具体内容不统一，使得考核工作没有一个标准的尺度，在实际 操作中较难把握，可操作性较差，没有充分调动税收管理员的工作积极性。难以 激励税收管理员主动采集企业适时信息，及时掌握税源真实变化情况。对实施科 学化、精细化管理的工作要求没有很好体现。在这方面的考核指标设计上有待探 索，考核指标有待进一步细化和量化。 三是在考核内容设置上盲目贪大求全，资源控制失当。尤其在有些基层单 位在绩效考核工作过程中追求面面俱到。看起来考核的内容很多也很全，但是由 并州国税太原市国家税务局.2008.16 期 国税系统绩效考核研究 19 于摊子铺得过大、战线拉得过长，导致考核内容设置繁杂，精力和时间不能合理 分配、不能高效利用，工作识别主次不分、轻重不分、急缓不分，表面上轰轰烈 烈，形式上好看好说。但结果是想面面俱考，却考不到位；想样样都抓，却抓而 不紧。最终出现考核难以推进、流于形式、无果而终的局面。 2.1.2.2 对绩效考核过程缺乏把握控制 主要表现有三：一是考核主体单一，考核的过程缺乏公开透明。没有独立的 考核专职机构控制考核过程， 很多单位在绩效考核中大多都采用自上而下的考核 模式，往往是先由相关领导或考核机构做出综合评价后，再将考核结果通知被考 核人。考核过程中产生和必需的信息还是由各职能系统掌握，考核者与被考核者 之间缺乏有效的沟通和信息交换渠道，形成了“信息孤岛” 。被考核者仅仅作为 一个被动的客体接受考核主体的单向评价。 这种信息的不对称很容易造成对考核 结果的误解和分歧，严重影响了考核的全面性和公正性。二是考核方式单一。实 施绩效考核，工作量很大，相关信息的收集、处理和分析工作显得十分繁杂，考 核方式的确立与考核手段的采用影响着考核工作的效率和效果。 从近年来推行的 情况看，考核大多仍采用人工方式进行。随着税收信息化步伐的日益加快，被考 核对象的基础信息、 岗位工作信息以及其他相关信息大多已经存在于计算机各应 用系统之中。沿用单一的人工方式实行考核，不仅不能充分享用信息资源而造成 极大浪费，而且考核过程中易受人情因素等影响，考核的客观性可能受到一定影 响， 考核工作效率也难以进一步提高。 三是绩效考核相配套的管理制度还不完善, 存在着绩效考核体系与分散、孤立甚至僵化的制度不相适应。目标与执行、过程 与控制、结果与责任也存在脱节现象。尤其是业务管理类中征收、管理、稽查、 考核、复议等工作相互间的协调配合机制还没有完全有序,给考核带来了难度。 2.1.2.3 对绩效考核结果缺乏系统运用 一是为考核而考核，对考核结果缺乏深度地分析应用。很多单位在计算出考 核结果，兑现了奖惩措施以后就认为绩效考核工作告一段落了、结束了。对考核 中发现的问题不进行针对性地认真分析和改进， 对如何通过绩效考核堵塞管理漏 洞，保障和推进各项国税工作缺乏深入细致的思考和探究。忽视了绩效考核在发 现问题、双向沟通、改进工作上的积极作用。 二是纪律惩戒激励力度不够。对干部监督制度执行时松时紧，尤其是对公务 员八小时之外行为，管理的力度相对较弱，监控缺乏有效的措施，组织掌握情况 少，教育督促也不力，错失了及早发现问题、解决问题的时机；对问题和矛盾的 国税系统绩效考核研究 20 处理手段疲软，个别单位对违反制度的行为迁就照顾，出现问题遮遮掩掩，甚至 大事化小、小事化了，合稀泥的现象时有存在，导致纪律惩戒力度相对较弱。 三是绩效考核作为控制干部工作及行为的手段,，单纯的将考核等次、结果 与物质奖励和经济惩戒挂钩，片面地强调了责任追究等负激励措施。最典型的表 现就是根据考核结果，仅对被考核人给予一定的经济奖励或惩戒，却忽视或回避 了考核结果与国税干部个人政治荣誉的关系。 从而导致一部分基层单位和个别国 税干部过分关注考核分值， 急功近利， 大做表面文章， 以求政治利益兑现。 另外， 非常容易引起干部对绩效管理的恐惧心理和抵触情绪。 一部分税务干部抱着干得 越多，责任越大，差错可能越多，只要自己评为称职不被扣发奖金就行的心态开 展工作，从而挫伤了干部的争先创优的积极性和主动性。奖励的激励作用以及处 罚的惩戒效果没有得到充分的体现，违背了绩效考核的初衷。甚至不愿从事管理 责任重大岗位的工作。同时，奖金分配没有真正拉开档次，吃“大锅饭”的现象 依然存在，体现不出按劳分配、 “能者多劳多得”的原则。 四是绩效考核的结果没有真正与公务员的任用、培训、提拔挂钩，职务晋升 激励不合理。 在干部提拔使用上， 没有真正形成能上能下、 能进能出的激励机制。 在对公务员的使用上，轮岗、交流、待岗等制度执行还不到位，出现一些该轮岗 的不轮岗，一些不想干事的公务员该待岗学习的不待岗学习。这样，不仅工作能 力差的公务员得不到锻炼提高， 而且对有能力干事、 想干成事的公务员影响很大， 不利于调动工作积极性。 2.2 国税机关绩效考核体系存在问题的原因分析 2.2.1 对绩效考核存在认识上的偏差 绩效考核工作在国税机关探索运用几年来，很多基层单位甚至地市以上部 门都存在一定程度的认识偏差。首先，绩效考核是绩效管理的重要环节，是绩效 管理赖以发挥作用的关键所在。 但是在实际工作中， 对绩效考核的概念认识不清， 不能正确把握“绩效”这一支撑国税事业生存发展的核心要素，甚至将绩效考核 结果看作是一种简单的调整干部个人收入分配的依据，因而在考核上“重工作结 果” 而“轻工作过程” 、 “重工作中的人”而“轻人的工作” 、 “重细枝末节” 而“轻宏观控制” 。加之，由于对绩效考核的目的、作用认识不清，考核部门在 进行绩效考核时常把绩效考核等同于一般的目标考核，没有系统性、预见性，只 顾眼前、不计长远，没有把研究、解决、考核重大的现实问题作为出发点，把个 人的发展前景、国税系统的目标与基层国税机关的整体工作成效脱离，没有将绩 国税系统绩效考核研究 21 效考核的着眼点聚集到研究和解决这样的矛盾和问题上，只考核不改进，只发现 问题不解决问题，这势必导致绩效考核是为了提高绩效的初衷相悖，影响绩效考 核正常作用的发挥。其次，“以人为本”思想缺乏，没有真正地树立“以人为本” 的管理思想，人力资源管理理念薄弱。过去有一句话是：战略战术定下来，剩下 的决定因素就是人了。可想而之，人作为实施战略战术的重要性。再看，我国的 历史发展，没有哪一个朝代不是以人的意志为转移。故， “以人为本”是古代先 进文化的重新倡导。但是新中国成立后，我国行政组织由于体制等诸多因素，在 人的管理上多注重于以“事”的管理为中心和导向，讲究的是组织和人员的调配 和服从，没有摆脱传统人事管理观念的影响，忽略了人的积极因素，过分强调人 适应工作，而不重视干部潜能的开发和利用。 2.2.2 现行机构设置对绩效考核方法影响较大 国税机关绩效考核缺乏有力的理论支撑。 总的来说是典型的 “摸石头过河” ， 没有理论或没有成熟的理论作指导， 基本是按照国税机关的工作规划和征管的实 际需要而逐步建立健全，不是系统地、方向明确地、步骤清晰地推进。目前税务 系统的机构设置是垂直管理，呈明显的上头大，下头小的“倒金字塔”形分布格 局。省级和县市区三级内设机构和干部人数配置上悬殊，县市局内设机构少、人 力不足。从实践情况来看，国税机关机构分设以后，机构、征管改革没有停过， 机构一变再变，省、市局处室与县区局科室存在“一一对应”的业务关系， “点 对点”的业务指导、指标考核考核。层分局承担的工作量很大，疲于应付上级的 会议、分析、总结、考核，较少有精力和时间针对本地区的实际采取切实可行的 征管措施和深入的调查研究。故而在考核方法上频繁变动，直接导致了基层基本 建设的浪费，难于准确的抓住主要矛盾和矛盾的主要方面并加以转化和解决，考 核的科学性和合理性没有得到很好地延续 。 2.2.3 绩效考核结果对干部激励不足 一是没有根据绩效考核的结果有针对性地定制培训需求。通过对考核结果 的分析，发现了干部自身素质与岗位工作要求的差距。如果是因为态度问题，那 么可以加以正确的教育引导； 如果是技能不足， 那就要进一步判断是否需要培训, 需要什么方面的培训。税收业务流程节点繁多，很少有干部能掌握整套流程操作 和应用。年龄大的干部“学不进” ；中青年干部因工作岗位和职责权限不同，其 他领域知识“不愿学” ；刚进来的干部只是处理一般事务，工作量和难度不大， 经济与税收调研.山西省国家税务局.2009.1 国税系统绩效考核研究 22 不知道从何而学。二是没有通过绩效考核的结果为干部晋升、轮岗、调整、淘汰 提供决策支持。未及时将绩效评价结果向干部进行反馈，使其能够正确认识自己 是否适应现在的职位和岗位， 并在此基础上帮助被考核人制定在一定时期能够完 成的有关工作绩效以及能力改进与提高的计划和目标。干部晋升通道不畅。领导 职位职数极其有限， 人员升迁空间狭窄； 干部对 “评先创优” 失去原有的新鲜感， 少了激情和进取心态。无法有效地将工作绩效的提高与干部个人发展的有机结 合。 四是干部交流轮岗跨度不大， 工作积极性、 主动性难以激发， 队伍活力不足。 干部教育培训受资源和平台限制，知识结构调整难，知识更新周期太长；部分中 层干部任免权限在省辖市国税局， 基层国税机关对中层干部管理缺乏必要的制约 和处分权。 国税系统绩效考核研究 23 第三章 国税机关完善绩效考核体系的有效途径 随着我国政府管理水平的不断提高，绩效考核已受到国税系统各极机关的 最大关注， 各级人事系统也在领导的支持下开始在国税机关人力资源管理中尝试 使用。首先，将国税干部个人工作目标与单位长远发展相连结，明确奋斗目标， 为国税干部提供努力方向和工作指南。其次，实施有效激励，保证所有国税干部 都能够有效地工作。其三，通过绩效指标和绩效目标的设定，使系统领导不再参 与下级人员的具体事务，专心从事管理研究。其四，区别出国税干部个人能力素 质的差异和个人特征，因人择岗，人事两相宜，优化人力资源配置。其五，通过 考核过程的压力链让每位国税干部都承担相应责任。要坚持以客观公正为导向， 以破解机关系统普遍存在的“干与不干一个样，干多干少一个样，干好干坏一个 样”的难题为目标，努力探索有利于激发干部队伍活力、有利于充分调动干部工 作积极性、主动性、创造性的全员绩效考核管理机制。而要达到上述目标,我们 必须建立和完善具有鲜明国税特色的绩效考核体系。 3.1 建立可操作性的“一纲四目”考核体系 3.1.1科学量化各岗位绩效考核指标 绩效考核指标的确定必须以岗位工作及工作流程分析为基准。只有这样， 才能针对被考核对象在流程所扮演的角色、责任以及同上、下级之间的关系，来 确定其衡量工作好坏的绩效指标。 国税机关的职责主要包括组织收入、征管、队伍建设三块。因此，国税机 关的绩效考核指标也应主要围绕上述三个方面建立。 在进行指标设计时要尽量符 合“明智”原则，做到“细化具体”、“可以量化”、“可以实现”、“可以操 作”并“有时间限制”。对于收入指标，不能只考核收入水平、增减幅度，还应 考核收入质量，尽量考虑现实情况对税收收入的影响，确保依法收税，避免为了 完成任务而不惜“踩线”甚至“越线”的现象发生。对于征管指标，则应根据不 同时期的征管要求，对征管“十率”等考核指标作相应调整有所侧重，不能从始 至终一成不变。对于队伍建设指标，则应充分考虑国税干部创造绩效能力的三种 形态： “能力持有态”（能力水平）、“能力发挥态”（工作态度）和“能力 转化态”（工作业绩），力求考核标准概念清晰、经得住推敲、能反映国税干部 工作业绩并对促进单位绩效的提高有积极意义。 因而，国税机关在设计绩效考核指标时，一是要以战略为导向进行指标设 国税系统绩效考核研究 24 计。绩效考核的导向性是通过绩效指标来实现的，绩效指标所体现的衡量内容最 终取决于单位发展战略。在国税机关，无论是省市县局还是基层分局都应当有自 己的战略，即发展思路和奋斗目标，绩效指标应当为实现这些思路和目标服务。 一句话，绩效指标是对真正驱动单位战略目标实现的具体因素的发掘，是单位战 略对每个国税干部工作绩效要求的具体体现， 它所衡量的国税干部的工作绩效也 应以实现单位战略的相关内容为目的。二是要以工作分析为基础进行指标设计。 根据被考核对象的岗位工作内容、性质及要求，有的放矢制定衡量指标，可保证 每一绩效指标都是对单位战略目标的分解， 都能反映单位在某个特定方面的具体 要求。 将全局各部门的所有岗位按照行政管理、党务政务管理、税收业务管理和稽 查管理四大类进行划分，对行政后勤、人事教育、纪检监察、计划征收、综合管 理、税源管理、税务稽查、信息化管理等20个岗位108项工作进行了科学归类。 实行公共指标与特有指标相结合的考核办法，结合全市目标责任制考核，设定了 劳动纪律、 政治理论和业务知识学习、 党务政务管理、 党务政务信息、 税收调研、 廉政教育和信息化建设等11项公用考核指标。 对税源管理部门18项征管指标和稽 查部门12项稽查指标进行重点考核，设计了制作工作任务完成清单，实行按月完 成情况通报。 全局形成了有岗必有人， 人人有事干， 事事有人管的良好工作氛围。 科学设定考核分值及奖励额度。全局各部门每月设定考核分数为1000分，奖励额 度每月每人为260元。其中全局各部门公用考核项目占40%即400分，部门个性考 核项目占60%即600分， 每人每月分值对应奖金额为0.26元。 各部门实得分数乘以 分值即为部门实得奖励。 设置为100%完成， 未达标该项不得分。 对 “定额调整” ” 欠税管理”、“征收入库”、“逾期登记处罚”、“逾期申报处罚”、“系统软 件应用”票表比对数据查处”等7项重点考核项目指标加大考核分值。对一些 诸如后勤服务等相对简单的业务适当降低考核分值。由于临时性工作具有突发 性，分值不易确定，除按工作完成情况和质量打分外，还结合市局考核适当加减 分。到目前为止，该局共设定了119项具体工作的分值，基本涵盖了区局日常工 作的全部，形成了较为完善的量化考核体系。 3.1.2完善绩效考核的制度体系 一个完善的制度体系是绩效考核工作顺利开展的必要条件。首先，按照国 税系统单位的级别、干部的能力和职务级别，明确考核的基本形式，即一级考核 一级，上级考核下级。目前，国税系统实行一级考核一级，上级考核下级的考核 国税系统绩效考核研究 25 模式。具体是将同一级别干部职工放到一起考核，一般干部由本机关考核，本机 关领导把关，这样进一步增加可比性；领导干部和下级单位由上一级主管机关负 责考核，上级领导把关，这样可以避免不同级别单位及人员因职责不同、要求不 同不便比较的现象发生。这种模式既本着科学分类的指导原则，从不同岗位分类 入手，以岗定责、同时也体现了国税机关一级管一级，一级对一级负责的要求。 按照现行国税系统垂直管理特点，国税机关在绩效管理上不断建立健全目标责 任制考核方案，制定领导班子成员绩效考核评价办法，中层干部绩效考 核评价办法 ， 民主评议中层干部方案 、 办税服务厅完全工作量考核办法 ， 纳税人满意度外部评价考核办法，外勤人员绩效考核办法、稽查人员 绩效考核办法，行政人员绩效考核办法等考核制度，为考核工作的开展提 供了制度保障。 3.1.3明晰岗位责任 税务机关的所有岗位按照行政管理、党务政务管理、税收业务管理和稽查 管理四大类开展绩效管理， 其中分为七大项， 即行政后勤、 人事教育、 纪检监察、 基层税务关 行政后勤 人事教育 纪检监察信息化税源管理稽 查 计 划 征 收 内勤人员 外勤人员大厅人员 中 层