（公共管理专业论文）佛山市顺德区农村宅基地固化政策分析.pdf

- ， ， i ： i 论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所 取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发 表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确 方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：粱发 日期：知曙年 月，工日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留学位论 文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学位论文用于非 赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位论文 的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。 学位论文作者签名：关旅导师签名： 日期：九妒留年f 月f 日日期： 幻留年，月f 日 ， j ： 、t ，一， 一一“ 、 佛山市顺德区农村宅基地固化政策分析 专业名称：公共管理 硕士生：梁晟 指导教师：吴柏林 中文摘要 宅基地是中国亿万农民的安身立命之本，解决好农民住房问题是建设社会主义新农 村、构建和谐社会的重要环节。随着人口不断增长和城市化、工业化进程的加快，保护 耕地资源和增加建设用地的需求同时膨胀。要缓解人地矛盾，实现耕地占补的总量平衡， 必须优化城乡土地资源配置，节约集约利用土地。为此，佛山市顺德区政府于2 0 0 1 年 出台实施了宅基地固化政策。这项政策意图通过将可申请宅基地建房的农村村民人数予 以具体化并固定下来，同时严格设定新增宅基地面积标准的途径，达到遏制宅基地无限 制扩张的管理目标。宅基地固化政策实际是为顺德区今后宅基地用地面积的总量作了规 划和预算，设定了宅基地增长的极限，以此保护有限的土地资源。 本文以顺德区杏坛镇宅基地固化政策的实旌情况为研究对象，从分析近些年来用地 申请量偏低的原因入手，通过问卷调查和实地访谈等调查方式，运用定量分析的技术手 段，对产生问题的各种假设进行验证分析，进而对宅基地固化政策的实施成效作出评价。 分析表明，目前顺德农村中迫切需要申请宅基地来解决住房困难的村民并不多，建设用 地指标的匮乏导致宅基地供应量不足也是申请量偏低的主要原因之一。但调查数据同时 也显示，在农村中潜在的宅基地申请人为数依然众多，将对今后土地资源保护工作带来 严峻的挑战，而这正是与政策设计的不当有直接关联的。笔者在分析了宅基地固化政策 存在的缺陷后认为，在当前土地资源普遍紧缺的形势下，单家独院式的农村住宅极大浪 费土地，加强节约集约用地、推行新型农村住宅模式是新农村建设的迫切需求，因此理 应对宅基地固化政策这种明显鼓励粗放用地的宅基地分配制度作出重大调整。在本文的 最后部分，笔者对顺德以至全国的农村宅基地制度改革作了展望，提出了若干改革建议。 关键词：农村宅基地；取得制度；改革措施 i t h e a n a l y s i so ft h e f i x a t i o n p o l i c yf o r r u r a l h o u s i n g l a n di ns h u n d ed i s t r i c to ff o s h a nc i t y m a j o r ：p u b l i cm a n a g e m e n t n a m e ：l i a n gs h e n g s u p e r v i s o r ：p r o f w ub a i l i n a b s t r a c t h o u s i n gl a n di st h ef o u n d a t i o nf o rm i l l i o n so ff a r m e r si nc h i n at os e t t l e d o w na n dg e to nw i t ht h e i rp u r s u i t s f o rt h ec o n s t r u c t i o no fs o c i a l i s tn e w c o u n t r y s i d ea n dah a r m o n i o u ss o c i e t y , i ti sa ni m p o r t a n tp r o c e s st os o l v et h e h o u s i n gp r o b l e mo ff a r m e r s w i t hc o n t i n u o u s l ye x p a n d i n gp o p u l a t i o na n d a c c e l e r a t i n gu r b a n i z a t i o na n di n d u s t r i a l i z a t i o np r o c e s s ，t h er e q u i r e m e n tf o r p r o t e c t i o no fa r a b l el a n dr e s o u r c e sa n dt h ed e m a n df o rl a n df o rc o n s t r u c t i o nu s e h a v es u r g e ds i m u l t a n e o u s l y i no r d e rt oa l l e v i a t ep e o p l e 1 a n dc o n f l i c t sa n d a c h i e v et h eo v e r a l lb a l a n c eb e t w e e nr e q u i s i t i o na n dc o m p e n s a t i o no fa r a b l el a n d t h ea l l o c a t i o no fl a n dr e s o u r c e sm u s tb eo p t i m i z e di nu r b a na n dr u r a la r e a st o e n s u r ee c o n o m i c a la n di n t e n s i v eu s eo fl a n d t h e r e f o r e ，t h eg o v e r n m e n to f s h u n d ed i s t r i c to ff o s h a nc i t yp r o m u l g a t e dah o u s i n gl a n df i x a t i o np o l i c y , w h i c ha i m e dt or e a l i z et h em a n a g e m e n tg o a lo fi n h i b i t i n gt h eu n l i m i t e d e x p a n s i o no fh o u s i n gl a n db ys p e c i f y i n ga n dd e t e r m i n i n gt h en u m b e ro fr u r a l a p p l i c a n t sf o rh o u s i n gl a n da n ds e t t i n gs t r i c t s t a n d a r d sf o ra c r e a g eo fn e w h o u s i n gl a n d 硼1 ep o l i c yh a sa c t u a l l ym a d eap l a n n i n ga n db u d g e tf o rt h et o t a l a c r e a g eo fh o u s i n gl a n di ns h u n d ed i s t r i c ta n ds e tt h el i m i to fi n c r e a s eo f h o u s i n gl a n dt op r o t e c tl i m i t e dl a n dr e s o u r c e s w i lt h ei m p l e m e n t a t i o ns i t u a t i o no ft h eh o u s i n gl a n df i x a t i o np o l i c yi n x i n g t a nt o w no fs h u n d ed i s t r i c ta st h er e s e a r c ho b j e c t i v e ，s t a r t i n g 丽mt h e r e a s o n $ f o rf e w e ra p p l i c a t i o i l si nr e c e n ty e a r s 。t h ea r t i c l ea n a l y z e da n dv e r i f i e d v a r i o u sa s s u m p t i o n sf o rt h ep r o b l e mb yq u e s t i o n n a i r e sa n d0 1 1 一s i t ei n t e r v i e w s a n dt h r o u g ht e c h n i c a lm e a n so fq u a l i t a t i v ea n a l y s i st om a k ea s s e s s m e n to ft h e e f f i c i e n c yo ft h ei m p l e m e n t a t i o no ft h eh o u s i n gl a n df i x a t i o np o l i c y 田1 er e s u l t s s h o w e dt h e r ew e r en o tt o om a n yf a r m e r si ns h u n d er u r a la r e a sw h o s eh o u s i n g d e m a n d ss h o u l db eu r g e n t l ym e tb ya p p l i c a t i o nf o rh o u s i n gl a n d t h ed e f i c i e n t s u p p l yo fh o u s i n gl a n dc a u s e db ys h o r t a g eo fq u o t ao fl a n df o rc o n s t r u c t i o ni s a l s oam a jo rr e a s o nf o rf e w e r a p p l i c a t i o n s h o w e v e r , t h ed a t ao b t a i n e db ys u r v e y a l s oi n d i c a t e dt h a tt h e r ew e r es t i l lal a r g en u m b e ro fp o t e n t i a la p p l i c a n t sf o r h o u s i n gl a n di nt h ec o u n t r y s i d e ，w h i c hw o u l db r i n ga b o u tr i g o r o u sc h a l l e n g et o t h ep r o t e c t i o no fl a n dr e s o u r c e si nt h ef u t u r e t h i si sd i r e c t l yr e l a t e dw i mt h e i n a p p r o p r i a t ep o l i c yd e s i g n a f t e ra n a l y z i n gt h ed e f e c t si nt h eh o u s i n gl a n df i x a t i o np o l i c y , t h ea u t h o r b e l i e v e st h a tw i t hc o m m o ns h o r t a g eo fl a n dr e s o u r c e s t h e p a t t e r no f i n d e p e n d e n th o u s ei nt h ec o u n t r y s i d ew o u l dc a u s es u b s t a n t i a lw a s t eo fl a n d t h e r e f o r e ，i ti sa nu r g e n td e m a n di nt h ec o n s t r u c t i o no ft h es o c i a l i s tn e w c o u n t r y s i d et os t r e n g t h e ne c o n o m i c a la n di n t e n s i v el a n du s ea n dp o p u l a r i z en e w r e s i d e n c ep a r e mi nt h ec o u n t r y s i d e i nt h el a s tp a r to ft h i sa r t i c l e ，t h ea u t h o r l o o k si n t ot h ef u t m ea n dm a k e ss o m ep r o p o s a l sf o rr e f o r m k e y w o r d s ：r u r a lh o u s i n gl a n d ；a c q u i s i t i o ns y s t e m ；r e f o r mm e a s u r e s 1 1 1 目录 中文摘要i a b s t r a c t 第1 章导论1 一、核心概念解析1 二、研究问题与意义2 三、文献综述3 。 四、研究思路与方法。8 第2 章政策的由来与存在问题9 一、顺德新一轮农村体制改革回顾9 二、农村集体土地管理改革的探索1 0 三、各地宅基地管理普遍存在的问题及顺德的情况1 1 第3 章宅基地固化政策的定量分析1 3 一、研究方法与资料来源1 4 二、统计结果与分析：假想与真实间的出入有多大? 。2 1 第4 章研究结果分析与政策建议4 0 一、研究结果分析4 0 二、对固化政策的评价和建议4 0 三、对我国宅基地制度改革的展望4 5 结语4 7 参考文献4 8 附 录m 一“5 2 后记5 5 i v 一、核心概念解析 第1 章导论 何谓宅基地? 从字面上理解，就是建造住宅的地基( 用地) 。从文献资料的描 述来看，这也是一个极具中国特色的土地制度方面的专有名词，如民谚所云：“农村 工作两台戏，计划生育宅基地 ，也有法律学者直截了当地指出宅基地使用权是“我 国最具本土特色的用益物权 。 在1 9 5 0 年新中国成立后颁布的第一部土地管理法律一中华人民共和国土地改 革法中，尚无宅基地一词的身影，其首次出现在官方文件乃至法律法规中的准确时 间亦较难确定。1 9 5 6 年中国大陆开展农业合作化运动后，刚刚在土改中确立不久的农 村土地私有制被废止，农民所有的一切土地逐渐被收归集体所有。1 9 5 6 年3 月颁布的 高级农业生产合作社示范章程规定：“( 1 ) 社员入社必须把私有的土地、耕畜、 大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有；( 2 ) 社员原有的坟地、房屋地基不入 社。社员新修房屋需用的地基和需用的坟地由合作社统筹解决，在必要的时候，合作 社可以申请乡人民委员会协助解决。从这里，我们看到了“宅基地的雏形。1 9 5 8 年开始，农村人民公社化的运动又风起云涌，1 9 6 2 年9 月中共八届十中全会通过的农 村人民公社工作条例修正草案规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生 产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等，一律不准出租和买卖。 其后，宅基地一词开始得到广泛使用，在宪法、法律、行政法规及各类规章和规范性 文件中屡屡出现。远者如1 9 6 3 年3 月2 0 日发布的中共中央关于各地对社员宅基地 问题作一些补充规定的通知，近者如2 0 0 4 年1 1 月2 日国土资源部印发( 关于加 强农村宅基地管理的意见) 的通知( 国土资发【2 0 0 4 ) 2 3 4 号) ) 和2 0 0 8 年7 月1 4 日发布的国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知( 国土资 发( 2 0 0 8 ) 1 4 6 号) 。 目前，我国现行法律并未对宅基地作出明确的定义，但这似乎并不妨碍人们对它 的认识和理解。自1 9 8 2 年宪法修订发布后，城镇居民的宅基地已统一收归国有； 。中国社会科学院语言研究所词典编辑室现代汉语词典新l 版北京：商务印书馆，1 9 9 7 。赵树枫对农村宅基地制度改革的几点思考 h t t d ：w w w b i d c 埘, g o v c n s w v i s d v k w w t v i p 0 2 0 0 6 0 6 2 0 3 9 1 5 1 4 3 8 7 9 1 3 d o c ，2 0 0 6 6 2 0 蔡立东宅基地使用权取得的法律结构吉林大学社会科学学报，2 0 0 7 ，5 t1 4 1 1 9 9 8 年土地管理法重新修订后，城镇居民已经无从申请取得宅基地，城镇居民原 已取得的宅基地纳入到国有土地中进行管理，并实行有偿出让制度，因此再讨论城镇 居民宅基地问题已无任何意义。事实上，我们在联合国粮食和农业组织 ( 2 0 0 2 年5 月2 7 日河北省人民政府令( 2 0 0 2 ) 第7 号) 规定，农村村民符 合下列条件之一的，可以申请宅基地：( 一) 因子女结婚等原因确需分户，缺少宅基地的；( 二) 外来人口落户， 成为本集体经济组织成员，没有宅基地的；( 三) 因发生或者防御自然灾害、实施村庄和集镇规划以及进行乡( 镇) 村公共设施和公益事业建设，需要搬迁的。山东省的有关规定则更简略，山东省人民政府关于加强农村宅基地管 理的通知( 鲁政发( 2 0 0 1 ) 8 9 号) 规定，凡年满2 0 周岁、在本村落户的农村公民，可凭身份证按照有关程序申 请一处宅基地。 口蒋汉渊关于农村宅基地使用权取得制度研究硕士论文中央民族大学法学院，1 9 2 0 0 7 。根据 中华人民共和国土地管理法第六十二条的规定，农村村民申请住宅用地，经乡( 镇) 人民政府审核， 由县级人民政府批准后，由农村集体经济组织向宅基地申请者无偿提供宅基地使用权，其中涉及占用农用地的， 应依法办理农用地转用审批手续。 5 合所有权的法理，甚至有违宪之嫌；二是这一规则按行政许可模式构建宅基地使用权 初始取得的程序极不合理，根本上否定了集体土地所有权人的所有权，将一个本应该 行使当家作主权利的群体沦为一个完全受限制和管理的群体。他们认为，可通过在法 律中规定宅基地使用权取得的条件，来达到限制宅基地所有权人设定宅基地使用权的 目的，而没有必要逐一审批。 ( 三) 农村宅基地流转及“小产权房刀问题的探讨 近年来，农村宅基地能否流转及如何流转、利用农民集体土地建造的“小产权房” 是否合法等问题越来越引起社会的关注，有关论述和观点也有相当的差异。赞成宅基 地流转的意见( 这也是公开发表的主流意见) 认为，宅基地流转利大于弊，因为宅基 地流转可以将具有依附性的福利性集体土地使用权变成可以自由流转的资产，让农村 住宅自由上市交易，使农民彻底摆脱土地的束缚，有利于消除城镇居民与农民的隔阂， 缩小城乡差距。同时，宅基地流转可盘活存量土地，有利于提高宅基地的配置效率和 集约利用水平。广东省土地勘测规划院徐晓绵的观点较具代表性，他认为，建立农村 宅基地交易市场，允许农村宅基地上市公开转让，不仅可以增加农民收入、加快农村 中心村镇建设，而且对于盘活宅基地存量，节约耕地资源，保持耕地面积问题平衡， 缓解当前紧张的城市发展建设用地都具有十分重要的现实意义。反对宅基地使用权 流转的人士，其主要理由为：农村宅基地使用权不仅具有物权的属性，而且在一定程 度上与集体经济组织的成员资格和福利是联系在一起的，住房和宅基地是农民安身立 命的最后保障，如果允许自由转让，一旦农民进城打工无法在城市立足，就会造成农 民流离失所，从而引发社会的不稳定。 “小产权房 并不是一个法律上的概念，它只是人们在社会实践中形成的一种约 定俗成的称谓。目前通常所谓的“小产权房 ，也称“乡产权房”，是指由乡镇政府而 不是国家颁发产权证的房产。所以，“小产权一其实就是“乡产权一，它并不构成真正 法律意义上的产权。说的再直白一些，搿小产权房一是一些村集体组织或者开发商出 售的、建筑在集体土地上的房屋或是由农民自行组织建造的“商品房 和一般意义 上的商品房相比，“小产权房 没有土地出让金概念，也没有开发商疯狂的利润攫取， 所以，“小产权房 的价格，一般仅是同地区商品房价格的1 3 甚至更低。这是大量城 镇居民顶着产权风险购买“小产权房 的根本原因。目前，国家对“小产权房一持否 。徐晓绵浅谈宅基地使用权的流转广东土地科学2 0 0 6 6 。1 9 6 定的态度并认为不合法，但有学者主张应将“小产权房一合法化。胡星斗认为，小 产权房的合法化关系到中国现代化的发展战略问题，关系到中国是继续过去的城乡分 治、二元结构，还是应该走城乡一体化、城乡互动、城乡均衡的发展道路。圆盛洪认 为，“小产权房 在文本上是得到法律保护的，对“小产权房”的质疑没有法律上的 依据，只是某些政策不遵循法律，并呼吁政府部门应履行保护农村集体土地产权的义 务。固 ( 四) 农村宅基地使用制度的创新 目前，政府和学术界对于农村宅基地使用权制度的改革共识是愈来愈一致。福建 省国土资源厅对福建省农村村民建房用地的情况进行调查研究后认为，规范农村村民 建房用地管理，已显得十分紧迫和重要，并认为要解决农村村民建房用地存在的种种 问题，着重是改革现行农村用地管理的体制、机制和法制，从根本上克服政策性、法 律性的障碍。2 0 0 4 年，国土资源部针对当前农村宅基地使用和管理方面存在的问题， 颁布了国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见，明确要从严格实施规划、规 范审批程序、推进农村建设用地整理、加强法制宣传和严格执法等方面加强宅基地管 理工作。固 改革开放以来，为适应社会主义市场经济体制的要求，在农村宅基地使用权制度 方面，我国已经开始了政策或立法上的突破和创新，特别是经济发达地区的地方政府 结合实际，制定和实施的一系列改革措施和创新举措，使现行的农村宅基地制度面临 着渐近式的变革。 目前，从各地的实践来看，在制度变革和创新过程中主要存在三 种宅基地动迁的途径。一是征地拆迁中统一补偿安置，各地采取了不同的方式，有货 币化统一补偿，有房屋自行置换，有集中统一建房，其结果都是农民得到适当的经济 补偿，集体土地被征收为国有土地，农民失去了与原有土地的联系。o 二是村庄整理 在2 0 0 8 年l o 月2 2 日下午国新办举行的新闻背景吹风会上，中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领 导小组办公室主任陈锡文介绍了中共中央关于推进农村改革开放有关情况，在回答中央电视台记者的有关提问时， 陈锡文表示，j 、产权房”的产生是违法的，因为它违背了城乡土地规划利用的总体布局，也违反了关于农地转为 城市建设用地的法律程序，所以它本身是不合法的。见新浪网 h t l p ：f i n a n c e s i n a c o mc n g 2 0 0 8 1 0 2 3 1 6 3 7 5 4 2 3 2 1 6 h t m l 。 口法制日报“小产权法”论争：有专家称合法化可实现三赢 h t t d ：n e w s x i n h u a n e t c o m n f w s c e n t e r 2 0 0 7 - 0 8 0 5 c o n t e n t6 4 7 6 9 7 3 h t m 。 。盛洪土地产权与交易的变革空间h 鲍；丛盟幽坠蛆i 趣! ：q 氇：盟生鲤垂型曼型丛趔曼：鲰2 鲻i 曼l 班丛鞋，2 0 0 8 1 2 8 o 杨玉章农村村民建设用地存在的问题和对策资源产业经济，2 0 0 4 6 ：1 9 2 l 。国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见 ( 国土资发【2 0 0 4 ) 2 3 4 号) 吴本辉城市化与农村宅基地使用制度创新硕士论文南京农业大学，2 3 2 0 0 6 相关案例有苏州市人民政府批转市国土资源局 的通知， 苏州市人民政府公报，2 0 0 3 1 0 7 中的统一拆迁安置，采取这一途径的，一般以强大的村级经济实力作后盾，同时需要 政府的政策优惠或资金补助，通过经济上的补贴，动员农民整体搬迁，同时将原宅基 地整治成耕地。三是政策引导中的自发进城安置，这种方式主要表现为农民自发型 的主动搬迁，其要旨是政府通过制定有吸引力的配套政策措施，引导进城愿望强烈的 农户自动退宅还田，让他们以较低的门槛进城落户，从而为用地集约化和农村城市化 奠定基础。圆 目前，学者对宅基地使用权制度的改革方向大致是趋同的，总的来说，就是革除 弊病，使农村宅基地制度符合广大农民、市民的利益，也就是符合国家的利益。 同 时，进一步赋予宅基地使用权以物权特性，以适应市场经济发展的需要。 四、研究思路与方法 本文从笔者所在工作单位的统计数据分析入手，发现宅基地固化政策在实施过程 中存在的问题，为验证问题的真伪及问题产生的原因，笔者假设了若干可能导致问题 产生的原因。为印证假设的正确与否，笔者通过问卷调查等形式，收集了一定数量的 样本数据，再运用定量分析学中的基本分析手段，对顺德区杏坛镇近年来农村宅基地 固化政策执行情况作了初步的分析，分析的结果基本印证了笔者提出的某些假设，从 而揭示了政策执行中存在的客观问题。 在研究过程中，首先将假设问题进行概念操作化，并设计了调查问卷；然后通过 分段抽样、分层随机抽样、q 型层次聚类等方法确定了样本抽取的具体方案，并对样 本实施调查；最后的步骤是数据整理和分析，在此过程中运用s p s s 统计软件的强大 功能，对获得的样本数据运行了科学的处理，特别是对一些相关变量进行了交叉分析 和检验，从而进一步揭露隐藏在数据背后的真相。本文通过实证研究的方法，以调查 报告和案例分析的形式反映了顺德区宅基地固化政策执行中的某些问题，期望为公共 政策的进一步完善和改进提供有益的帮助。 o 相关案例有浙江省嵊州市政府出台的关于开展农村宅基地整治的若干意见 ，2 0 0 2 。相关案例有上海市人民政府2 0 0 3 年制定的关于鼓励本市村民宅基地让出给农村集体经济组织的实施细则( 试 行) ) 。所谓村民宅基地让出给农村集体经济组织，是指郊区农民按照自愿原则，将依法取得的宅基地让出给村集 体经济组织或者村民委员会，不再申请宅基地的行为 o 盛荣农村宅基地制度改革的目标及方案分析中国农业大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 5 4 - 2 6 8 第2 章政策的由来与存在问题 一、顺德新一轮农村体制改革回顾 改革开发以来，顺德为适应农村生产力的发展，不断深化农村改革，调整农村生 产关系，而2 0 0 1 年开始的新一轮农村体制改革则最为引人瞩目。有学者对顺德这次 农村体制改革给予的评价是：体制实现了城市化、产权实现了市场化、资源实现了集 约化，并认为其体制创新的背景具有典型意义。自2 0 0 1 年起，顺德按照城市化的发 展目标，全面推行农村体制改革，重点对全市农村经济结构、行政架构、管理方式和 运行机制等方面进行调整和改革，建立起适应城市化进程的农村新体制。市委市政府 先后出台了一系列的政策措施。2 0 0 1 年，顺德市委市政府出台了关于进一步深化农 村体制改革的决定，同年，市委市政府办公室相继制订了关于固化农村股份合作 社股权量化股份合作社资产的实施细则、关于合并村和村委会改居委会设置的实施 细则、关于调整农村集体土地管理制度的实施细则等一系列配套政策。顺德农村 体制改革的主要内容有以下几个方面： 一是按照城市化目标进行农村区域重组。其中一项重要举措就是对中心城区和各 建制镇的城市规划区内的“城中村 以及位于城乡结合部，人均耕地面积低于全市平 均水平的三分之一的村进行城市化改造，将村民委员会改为居民委员会( 即俗称的“村 改居”) ，将原村民的农业户口转为非农业户口，将原属农民集体所有的土地转为国有 土地。 二是固化农村股份合作社股权，量化股份合作社资产。首先是将农村股份合作社 的股份划分为集体股和个人股，并确定集体股占总股份的2 0 ，个人股占总股份的 8 0 。然后是实行股权固化，按照2 0 0 1 年9 月3 0 日在册农业人口，将股份合作社的 股份一次性配置到个人并且固化股权，以后的新增人口不再配置股份。股东的股份不 随年龄的增长而变化并允许转让、继承和赠与。 三是规范村级集体资产的管理和运作。规定村级集体资产不得量化到个人，须由 各村成立村级集体资产管理公司进行管理和运营，实行独立核算，自负盈亏。同时， 明确村级集体资产的收益主要用于当地社区的公共福利事业等费用开支。 四是加大村一级集约利用土地的力度，大力推行集约工业区建设。明确规定全市 今后工业区的开发必须由镇一级按照规划，连片开发、集约建设。每个工业区的开发 。赵过渡，颜海娜顺德市农村管理体制改革实践的理论分析城市问题，2 0 0 3 ，l ：6 7 9 面积不少于2 0 0 0 亩，并对经认定的集约工业区给予扶持优惠政策。规定村一级不再 允许新办工业区。 五是转变村委会的管理职能，调整人员供给关系。在推进农村体制改革的过程中， 顺德对村委会实行政企分开，政事分离，明确村委会不再直接参与任何经济经营活动， 主要职责是履行村民自治范围内的事项和协助镇政府从事行政管理工作。 二、农村集体土地管理改革的探索 。 近年来中央高度重视农业、农村和农民问题，2 0 0 4 年以来连续四年的中央一号文 件都以指导搿三农一工作为主题，十六届五中全会更提出了建设社会主义新农村的伟 大号召。而无论是从新农村建设的初步实践及广大农村长期发展的历史来看，还是从 宏观的国家政策层面到微观的地方政府治理层面观察，土地问题始终是“三农 问题 中的重中之重，土地权益是所有中国农民最切身利益之一，农村综合改革和新农村建 设无可避免地要面对和处理好新形势下的农村土地问题。 顺德推行农村体制改革的核心内容之一，就是改革农村集体土地管理制度，以促 进农村集体土地的集约高效和科学合理利用。如果不对农村集体土地管理制度进行改 革，顺德农村体制改革便无法顺利推进，城市化的发展目标就很难如期实现。鉴于 此，顺德市委市政府积极争取国土资源部和国务院法制办的重视和支持，于2 0 0 1 年 1 0 月，被国土资源部和国务院法制办批准为农村集体土地管理制度改革试点市圆。顺 德推行农村集体土地管理制度改革的主要内容包括以下四个方面：一是全面推进改革 征地制度；二是配合农村区域重组，实行集体土地转为国有土地；三是推行集体建设 用地使用权流转；四是固化村民宅基地。 所谓固化村民宅基地，就是按照设定的时限，对符合用地申请条件的村民按每人 不超过8 0 平方米的标准一次性固化村民宅基地指标，并落实到个人。具体来说，对 已改为居委会的，按照到2 0 0 5 年1 2 月3 1 日止符合分户条件的人数以及每人不超过 8 0 平方米的标准进行一次性分配宅基地；对尚未改为居委会的村，按照到2 0 0 8 年1 2 月3 1 日止符合分户条件的人数及每人不超过8 0 平方米的标准一次性分配宅基地。据 统计，当时顺德全区共有4 9 9 5 8 人( 不包括后来发现的漏查人员) 符合固化条件 。 在核实有关固化宅基地人员名单后，区国土管理部门将固化用地指标下达到各镇，由 镇一级国土管理部门将固化指标分解到村( 居) 委会，并由镇及村( 居) 委会编制好 。刘涛顺德城市化进程中农村集体土地管理研究硕士论文中山大学行政管理系，1 6 2 0 0 6 。国土资源部、国务院法制办公室关于同意将顺德市列为农村集体土地管理制度改革试点的批复 ( 国土资函 ( 2 0 0 1 ) 4 6 9 号) 佛山市顺德区人民政府加快农村集体土地管理制度改革步伐促进土她资源高效合理集约使用国土资源通讯， 2 0 0 3 ，1 2 - 4 1 4 5 ， 1 0 住宅区规划，落实到具体地块，严格按规划进行建设，此后全区不再分配农民宅基地。 这意味着今后除了拥有固化指标的村民外，其他任何人将不再享有申请宅基地的 权利，而每个村庄供村民申请的宅基地将会是一个不会随人口增多而变化的定量数 字。村民若要申请宅基地必须要有固化指标，固化指标是村民申请宅基地的必要条件。 应该说，村民宅基地固化政策的出台，对于促进村、镇节约使用土地，提高土地利用 效益是有积极作用的。 然而一项公共政策的实施情况及效果并不是政策制定者所能控制的，我们也看 到，在一些地方，某些解决“三农”问题的政策和措施出台以后，它们的实施效果和 实际作用却少有人再去关心过问，以致一些政策要么半途而废，要么流于形势，或者 是不能全面达到所预期的效果，也无法及时得到必要的修改和完善。这使得农村中某 些应该得以改善或改变的问题依然存在着，不仅农村改革的成效会大打折扣，农民对 政府的信任度亦会下降。 三、各地宅基地管理普遍存在的问题及顺德的情况 宅基地作为农村土地的重要组成部分，在农民的日常生活生产中起着举足轻重的 作用。农村宅基地问题面大量广，情况复杂，涉及广大农民的切身利益，长期以来一 直是农村工作的热点、难点问题之一。因此，很多专家、学者以及政府部门都非常 关心宅基地管理方面存在的问题，并试图提出解决方案和建议。 中国土地勘测规划院地政研究中心对我国城市郊区宅基地问题进行调研后认为， 目前我国宅基地管理中存在的主要问题有：一是法律法规不完善，加大了宅基地管理 的难度，认为与立法较为完备的城市房地产管理相比，农村宅基地方面的立法滞后， 不仅存在大量的法律真空，而且内容比较粗浅；二是宅基地规划滞后，在一定程度上 导致农村住宅建设用地规模失控；三是“空心村、空置住宅依然存在，超标准占地 现象较为普遍；四是宅基地的市场流转面临体制性障碍，隐形交易引发的产权纠纷多； 五是农村宅基地初始登记发证工作缓慢；六是在新农村建设中，盲目推行农民住宅公 寓化。 中国农业大学的一项研究表明，当前农村宅基地制度带有浓厚的计划经济色彩， 在市场经济主导的现代农村，这种制度必须受到冲击，并表现为广泛存在的宅基地使 用权方面的问题：一是宅基地产权不清，农户房屋的产权不能完全实现；二是宅基地 浪费现象严重；三是占用耕地；四是地下交易活跃。 浙江省社会科学界联合会2 0 0 5 。付娆农村宅基地：主要问题与对策建议农村经济：2 0 0 8 ，1 ：1 2 。中国土地勘测规划院地政研究中心我国城市郊区宅基地问题研究中国土地：2 0 0 7 ，l ：4 0 - - 4 1 。盛荣农村宅基地制度改革的目标及方案分析中国农业大学学报( 社会科学版) ：2 0 0 5 ，4 ：2 6 2 7 年的一项研究则将当前农村宅基地管理方面存在的问题归结为五个方面：一是农村住 房建设无序，规范管理滞后；二是农民建房越来越难，影响城乡和谐发展；三是宅基 地制度设计存在缺陷，破坏法制统一；四是宅基地使用权权能受限制，农民资产不能 充分发挥效益；五是宅基地管理失控，滞后于农村经济社会发展。福建省国土资源 厅对全省农村村民建房用地的现状进行调查后，认为存在布局不合理、用地不科学、 违法用地多、收费不统一等问题圆。 作为一项特殊的用益物权，宅基地使用权制度方面存在的诸多问题也是法律专家 和学者普遍关注和争论的焦点，这一点在 ( 国土资厅发( 2 0 0 8 ) 5 2 号) 的要求在全区各镇街各抽取了一个村庄进行相关调查，还于2 0 0 7 年1 2 月召开过个人住宅用地工作会议，各管理所均对辖区内宅基地的使用和管理问题提交了有关报告 1 2 第3 章宅基地固化政策的定量分析 一以顺德区杏坛镇为例 杏坛镇位于顺德的西部，辖区土地面积居顺德1 0 个镇( 街道) 的首位，全镇总 人口约1 2 万，其中农村人口占绝大部分。杏坛镇经济水平相对落后，长期以来是以 农业为主导产业，是珠三角“桑基鱼塘特色农业的传统和典型区域，近年来由于产 业政策调整的原因才开始走上工业化的路子。客观地说，比起顺德其他镇( 街道) ， 杏坛镇农村的社会经济面貌更为陈旧和传统一点，在这里分析农村宅基地固化政策的 实施情况具有“解剖麻雀 的功效。 据统计，在2 0 0 2 年到2 0 0 6 年五年时间里，杏坛镇2 9 个村( 居) 委会共有3 4 0 宗村民申请固化宅基地并获批准的个案，平均每个村( 居) 委会只有1 1 7 宗，有1 5 个村( 居) 申请宗数小于1 0 ，其中有4 个村( 居) 在五年内申请固化宅基地的数字居 然是零；若按年度统计的话，平均每村每年只有2 3 宗申请固化宅基地的个案，全镇 5 年里所有申请宗数只占全体固化宅基地村民总数的2 3 3 ( 见表1 ) ，申请个案如此 之少有些出人意料。 表12 0 0 2 - 2 0 0 5 年杏坛镇各村( 居) 申请固化宅基地的数量 2 0 0 5 色2 0 0 5 正 固化人口5 年来申请申请率 序号村居名称 总人口数总户数总数固化用地数( 宗)( ) l杏坛3 5 0 1 8 8 53 2 641 2 3 2 罗水2 3 3 8 5 2 62 0 41 25 8 8 3 马齐 2 6 3 2 6 4 25 7 11 83 1 5 4 雁园 2 7 2 46 5 83 8 61 53 8 9 5吕地2 6 5 26 2 52 8 3 2 38 1 3 6光辉2 7 0 3 6 1 24 2 630 7 0 7 西北 2 8 0 56 5 35 4 630 5 5 8上地3 8 1 58 9 4 5 2 5 3 0 5 7 1 9 高赞 1 0 1 3 2 2 4 3 61 5 2 71 3o 8 5 1 0新联 5 4 8 01 2 7 3 1 2 0 2 1 3 1 0 8 1 l海凌 3 0 0 47 0 9 1 5 9 6 3 7 7 1 2桑麻3 9 6 59 4 8 5 2 4 0 o 0 0 1 3 逢简5 6 1 2 1 3 9 4 5 1 85 0 9 7 1 4 龙潭 8 3 6 2 2 0 5 51 1 5 84 2 3 6 3 1 5 北水3 4 3 9 8 8 6 1 9 51 7 8 7 2 ：主： 2 9 7 7 7 6 52 8 57 2 4 6 1 6 口 1 7 昌教4 6 5 71 1 4 4 1 5 0o 0 1 8路涌 1 2 6 2 3 2 06 868 8 2 1 3 1 9 马宁 2 7 5 0 6 7 2 3 9 3 61 5 3 加 马东 3 2 3 1 8 3 9 5 0 7 1 52 2 l 西登 3 2 3 07 8 6 5 3 46 8 0 2 2 麦村 8 9 2 6 2 2 5 5 1 5 9 6 40 衢 2 3 光华4 6 4 9 1 0 9 71 7 2 l l 6 2 4 古朗 4 8 7 8 1 2 1 9 7 6 2 ：2 3 3 眈 2 5 南朗4 3 1 6 l o 3 4 5oo 2 6 东村 3 8 3 19 2 55 9 91 72 明 2 7 南华 4 3 0 1 1 0 6 21 9 284 1 7 2 8 安富 1 7 0 14 4 53 4 4o0 2 9 右滩 3 4 1 78 2 2 1 1 2 5 4 4 6 合计1 1 7 2 9 92 8 6 3 7 1 4 5 7 5 3 4 0 2 3 3 上述有关情况的初步分析促使笔者迫切想寻求以下问题的答案：实施固化政策五 年来，农村宅基地在分配和使用过程中存在哪些问题? 其运作的真实情况是怎么样 的? 基层农民对其有何意见和看法? 这些问题不仅是研究者关注和关心的，同时也是 政策制定者们应该了解和掌握的。为了能解答上述问题，笔者决定对目前杏坛镇农村 宅基地管理的存在问题作一调查和分析，并以此来尝试评估固化政策的实施效果。 一、研究方法与资料来源 ( 一) 成立假设 笔者认为，平均每村每年只有2 3 宗申请宅基地的个案，以及五年来只有2 3 3 的 申请率应该不是一种正常宅基地需求的表现，总体是非常偏少的。经初步分析，可能 会有以下两大类原因： 1 客观自然因素 。 假设a _ 实际用地需求量小的因素。传统上，申请宅基地者多以在村庄长期居住 者为主。但由于