（公共管理专业论文）呼伦贝尔实现美丽与发展双赢中政府生态责任实践的思考.pdf

原创# t 声明 本人声j ；岿：彦i 。f 2 钓学f 节沱文芝，f 人1 7 t , ：- 弘嘶0 j 旨譬卜进行的研究1 1 。1 ，l 乏敏碍的昕瓮成 浆。除本文已经注明弓 用 勺 ；：| ? j 给，t 乏文中不包。；c 地入己纶发丧或援。与近f f j r 。) ! 宄成裂，也 不包含为获得凼墓占叁堂艘其他教育机构的? 二位或证l 两使q j 过的材料。我同工作的同 志对本研究昕做的任伺贡献均已在论文中作了明确的说b 月并表示谢意。 学位论文作者签 日删币麓：孵s期： 兰里! ! ：竺! 7 在学期间研究成果使用承诺书 ：一j ，” ，鼻。 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 攀爨擎势蚵哆釉脚、卿或其敝制孤鳄氟蝴粒做 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期闻取得豹研究成果属于内蒙古大学。作者今后 使用涉及在学期问主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期问导师的同意：若用 于发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方词投稿或公开发表。 ： 一一。 学位论文作者签名 日期 指导教师签名： 日均j ： 内蒙古人学公共管理帧l j ( m p a ) 位沦_ ：【： 呼伦贝尔实现美丽与发展双赢中政府生态责任实践的思考 论文摘要： 生态环境的恶化已经成为制约人类社会发展的关键因素，党的十七大提出 在全社会牢固树立生态文明观念，在此过程中政府无疑需要有力地承担起生态 责任。 本文通过对生态文明、政府生态责任等概念及理论的阐述，客观分析了呼 伦贝尔资源的富集性与环境的脆弱性，介绍了呼伦贝尔作为国家的绿色生态屏 障和重要的资源储备区，面临经济发展和环境保护双重任务，如何在政府生态 责任实践中以“四退四迸”破解了保护生态与发展经济矛盾，“用1 的土地，释 放9 9 的森林草原生态”保护了生态环境，促进了经济发展，实现“有进有退、 美丽与发展双赢”。同时，也梳理出呼伦贝尔政府对企业责任引导不够、财政 体制不合理等政府生态责任实践中的缺失与不足，结合对国外部分国家政府生 态责任实践经验借鉴，论文结尾部分，笔者针对呼伦贝尔生态及产业现实，提 出了从强化政府生态责任的对策与保障措施，构建及完善了呼伦贝尔政府生态 责任体系。 关键词：生态文明政府责任呼伦贝尔 内。家l 人公j t 爸j 勤j ! i ( m p a ) ! 位论文 a b s t r a c t a st h ew h o l eg l o b a le c o s y s t e mi sd e t e r i o r a t i n g ，t h ed e v e l o p m e n to f t h es o c i a la n de c o n o m yh a sa l r e a d yr e s t r i c t e d o u rc o u n t r yp r o m o t e st h e c i v i l i z e de c o l o g i c a lv i e w , a n dd u r i n gt h i sp r o c e s s ，a l ll e v e l so fg o v e r n m e n t n e e dt ot a k er e s p o n s i b i l i t yf o rt h ee s t a b l i s h i n go ft h ec o n c e p ta n dt h e c o n s e r v a t i o no fn a t u r e a tt h eb e g i n n i n go fm yt h e s i s ，ih a v ee x p o u n d e ds o m et h e o r i e sa n d c o n c e p t s w h i c ha r ea b o u tt h e e c o l o g i c a l c i v i l i z a t i o na n dt h e g o v e r n m e n t se c o l o g i c a lr e s p o n s i b i l i t y t h e n ih a v ep a r t i c u l a r l ya n a l y z e d t h er i c hr e s o u r c e sa n dt h ew e a k n e s so fm yo w nh o m e t o w n h u l u n b u i rg r a s s l a n d ，w h e r ei st h em o s ti m p o r t a n tn a t u r ep r o t e c t i o na r e a i nr e c e n ty e a r s ，m a n m a d ed a m a g et ot h ee c o l o g i c a le n v i r o n m e n t o c c u r e df r e q u e n t l y h o wt op r o t e c tt h ee c o l o g i c a le n v i r o n m e n t ，w h il e p r o m o t i n gt h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n ta tt h es a m et i m e ，h a sb e e nb e c a m e as e r i o u st o p i c t h eg o v e m m e n to fh u l u nb u i rm a d eal o to fe f f o r tt o r e a l i z et h e “b e a u t i f u la n dd e v e l o p m e n t a l ”t a r g e t ：t h ep o l i c y u s e1 o f t h el a n d ，r e l e a s e9 9 o ft h ef o r e s ta n dt h eg r a s s l a n d h a sb e e np r o p o s e d ； t h ep r a c t i c e s eo fc o n s e r v i n gn a t u r a lr e s o u r c e sh a v em a d er e m a r k a b l e p r o g r e s s e s b u t o nt h eo t h e rs i d e ，t h e r es t i l la r es o m es t r u c t u r a l d e f i c i e n c i e si nt h eg o v e r n m e n t se c o l o g i c a ll i a b i l i t ys y s t e m a c c o r d i n g t oan u m b e ro fr e l a t e d f o r e i g ne x p e r i e n c e s ，t h e ，如复f i 】人公j i j 埋f 瑚t ( m i a ) ：。f ? ，：2 上 g o v e r n m e n t s h o u l ds t r e n g t h e nt h er e s p o n s i b i l i t yi nt h el o n gr u n ，o f p r o t e c t i n g t h e e c o l o g i c a l r e s o u r c ea n de c o n o m i c d e v e l o p m e n t c o n t r a d i c t i o n s ，w h il es e t t i n gu pt h eh u l u nb u i rg o v e r n m e n te c o l o g i c a l l i a b i l i t ys y s t e m a n dc o n s u m m a t i n gt h ef i n a n c i a ls y s t e m a tt h ee n do f m yt h e s i s ，i n c o n s i d e r a t i o no ft h er e a l i s t i cs i t u a t i o n ，a f t e ra l lt h e s e r e s e a r c h e s ，im a d es o m ea d v i c ef o rr e f e r e n c e i i i ；大j 蒙【t i 人公其管堙彤! i ( m p a j 位沦j 【： 目录 引言 1 政府生态责任相关概念及理论基础理论1 1 1 生态丈明理论1 1 1 1 生态文明理论的产生1 1 1 2 生态文明理论的不同角度1 1 1 3 生态文明的基本特征2 1 2 政府生态责任3 1 2 1 对政府生态责任的认识3 1 2 2 政府生态责任基本理论4 1 2 3 加强政府生态责任的路径选择5 2 呼伦贝尔政府生态责任现状及问题6 2 1 呼伦贝尔资源与环境6 2 1 1 呼伦贝尔的资源富集性6 2 1 2 呼伦贝尔的生态脆弱性8 2 2 呼伦贝尔政府生态责任构建的现实要求9 2 2 1 主要环境问题10 2 3 呼伦贝尔政府生态责任构建是实现美丽与发展双赢的最优选择1 1 2 3 1 呼伦贝尔政府生态责任实践一一关于“有退有进”11 2 3 2 伦贝尔政府生态责任实践一一关于“用1 的土地，释放9 9 的森林草原生 态”13 2 3 3 呼伦贝尔政府生态责任实践一一关于“点状布局、集中发展、深度开发、 循环利用”13 2 4 呼伦贝尔政府生态责任缺失体现1 4 3 国外政府生态责任的实践经验借鉴15 3 1 国外政府生态责任的实践15 i v 内家占人。1 ：j ! ：管囊帧t 。( m i ) ，、) 学化论文 3 1 1 法国政府生态责任的实践 3 1 2n 本政府生态责任的实践 3 2 国外政府生态责任经验借鉴 4 强化呼伦贝尔政府生态责任对策及保障措施17 4 1 强化呼伦贝尔政府生态责任对策18 4 1 1 强化生态丈明建设18 4 1 2 加强生态保护与建设18 4 1 3 把生态教育纳入义务教育19 4 1 4 加大保障生态制度供给1 9 4 1 5 倡导绿色生产生活方式，发展森林草原碳汇19 4 2 加强呼伦贝尔政府生态责任实践的保障措施19 4 2 1 产业政策措施19 2 4 2 人口政策措施2 0 2 4 3 土地政策措施2 0 2 4 4 环境政策措施2 0 2 4 5 绩效考核措施2 0 参考文献2 l 致谢2 2 v 5 6 7 ，1 1i 引言 呼伦贝尔市位于内蒙古自治区东北部，总面积2 5 3 万平方公里，辖1 区7 旗5 市，总人口2 7 2 万，共有4 2 个民族，是典型的边疆地区、原生态地区、民 族地区和经济后发地区，既有资源富集、环境优美地广人稀、蓄势待发等优 势，又面临生态脆弱、发展粗放、基础薄弱等制约。如何扬长避短、发挥优势， 实现保护生态、发展经济、改善民生三者相互协调、互相促进，是实现呼伦贝 尔科学发展的首要问题。 纵观呼伦贝尔的发展，仍然没有摆脱以煤炭采掘、土地屯垦、逐水草养牧 为主的资源依赖型经济，这种发展对生态环境索取的同时，也一定程度上破坏 了生态环境。当前，呼伦贝尔正面临着难得的综合机遇期，享受着国家的西部 大开发东北老工业基地振兴和扶持少数民族地区发展等多重优惠政策，国家 实施的大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划中呼伦贝尔市9 个旗市区 列入，总面积1 9 7 万平方公里，占全市面积的7 8 ；人口2 4 3 1 万，占全市总 人口的9 1 ，特别是东北地区振兴规划把呼伦贝尔确定为国家大型煤电化基 地，在基础设施建设、优势产业发展等方面为呼伦贝尔提供了诸多扶持政策和 更为广阔而可靠的市场空间，这种投入和需求的双向拉动，使呼伦贝尔面临的 发展机遇更为现实。与此同时，生态建设与保护的压力也更加巨大。 近几年，围绕呼伦贝尔资源、矿产开发等经济类方面研究较多，在呼伦贝 尔政府生态责任方面的研究相对较少，本论文在落实科学发展观，建设生态文 明的背景下，探讨呼伦贝尔如何借鉴国外政府生态责任的经验，辩证处理好发 展中的各种矛盾；提出了结合呼伦贝尔实际的加强政府生态责任对策及保障措 施，研究了政府生态责任具有的现实理论和实践意义，为呼伦贝尔更好的实践 政府生态责任提供了依据，为呼伦贝尔实现“有进有退、美丽与发展双赢”提 出了可以付之实践的方案，具有重要的现实和理论价值。 v i 勺。泵l jjj 、公j ：管廷垃i fx ! p a j 二j 0 论爻 1 政府生态责任相关概念及理论基础 1 1 生态文明理论 1 1 1 生态文明理论的产生 文明是人类文化发展的成果，是人类改造世界的物质和精神成果的总和，是人类社会 进步的标忠。生态文明，是指人类遵循人、自然、社会和营发展这一客观规律而取得的物 质与精神成果的总和：是指人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、 持续繁荣为基本宗旨的文化伦理形态。 上世纪2 0 年代美国芝加哥学派形成了人类生态学。他们提出把自然生态的一些原理应 用剑城f 仃中，管理好城市社会，这是城市的生态文明。1 9 4 8 年美国著名动物学家利奥波德 创造了一种新的伦理学十地伦理学，把十地、水、植物和动物看作是一个完整的生态 系统，反对“人类沙文主义”和以人为中心的伦理准则，即“人只是人自然家庭中的酱通 一员，不麻该使人作为自然的主宰。”1 9 6 0 年关国并名海洋生态学家卡尔逊出版的寂静的 春大一f s 足近代生态文明发展的一个重要的里稃碑。卡尔逊呼吁人类不要残酷地对待自 然，要恢复理性，倡导一种生态的、合理的文明。1 9 7 2 年在瑞典斯德哥尔摩召开的联合国 人类环境会议是生态文明的义一个里群碑。当时国际社会关注的问题是要环境还是要发 展? 结论是：人类只有一个地球，人类要善待地球、善待环境，保护环境应该是首要的、 第一位的。1 9 9 2 年在巴两哩约热内卢举行的联合国环境与发展人会上，国际社会关注的问 题足环境利发展要平衡。2 0 0 2 年南佑约翰内斯堡召开的里约1 0 年环境高峰会上，义提出寓 环境保护丁经济建设之中，在发展中保护环境。这种环境与经济的真正融合才是更高层次 的，扛态文明和科学发展观。2 0 0 7 年党的十七人报告提出：“要建设生态文明( e c o l o g i c a l c i v i l i z a t i o n ) ，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增k 方式、消费模式” 1 。倡导生态文明建设，不仅对中国自身发展有深远影响，也是中华民族面对全球日益严峻 的生态环境问题作出的庄严承诺。 1 1 2 生态文明理论的不同角度 国内相关专家对于“生态文明”概念，归纳起来，大致有如下五种角度。 胡锦涛：十七大工作报告2 0 0 7 年1 0 月 l 、7 义的细度。生态文j 是人类的一个发展阶段。这种观点认为，人类龟今l 二经历了 玛i 始文明、农业文明，i ：! 业文明一个阶段，征耐自身发腰与自然关系深刎反思的基础i z ， 人类即将迈入乍态文明阶段。 2 、狭义的角度。生态文明是 会文明的一个方面。如余谋吕住生态文明是人类的第 四文明中的观点。这种观点认为，生态文明是继物质文明、精神文明、政治文明之后的 第四种文明。物质文明、精神文明、政治文明与生态文明这“四个文明”一起，共同支撑 和谐社会人厦。其中“物质文明为和谐社会奠定雄厚的物质保障，政治文明为和谐社会提 供良盘，的 十会环境，精神文明为和渚社会提供智力支持，生态文明是现代社会文明体系的 基础”。 3 、生态文明是一种发展理念。这种观点认为，生态文明与“野蛮”相对，指的是在l ： 业文明已经取得成果的基础上，川更文明的态度对待自然，拒绝对人自然进行野蛮与粗暴 的掠夺，积极建设和认真保护良女r 的生态环境，改善与优化人与自然的大系，从而实现经 济社会可持续发展的 = = 远目标。 4 、生态文明是一种政治。环境问题日益政治化，如肖显静在生态政治谈剑，“由 丁：乍态与政治的紧密关联，更由丁全球生态危机致使适应人类生存的空间日益缩小，人类 的生存和发展目箍受剑威胁，人f f j 产生了强烈的协调人与自然以及人与人之间关系的理念， 导致了环境问题的日益政治化，冈此生态文明是一种政治责任”。 5 、制度属性的角度。生态文明是社会主义的本质属性。国家环保部副部k 潘岳在论 社会主义生态文明中谈剑，“资本主义制度是造成全球性生态危机的根本原冈，生态问题 实质是社会公平问题，受环境灾害影响的群体是更人的社会问题，资本主义的本质使它不 可能停i 卜剥削而实现公平，只有社会主义才能真正解决社会公平问题，从而在根本上解决 环境公平问题”。冈此，生态文明只能是社会主义的，生态文明是社会主义文明体系的基础， 是 会主义基本原则的体现，只有社会主义才会自觉承担起改善与保护全球生态环境的责 任。 1 1 3 生态文明的基本特征 l 、走可持续的经济发展模式。生态经济、绿色经济、循环经济成为主要经济形式。在 发展经济过稗中遵循以- 卜原则：人类利用自然又受制丁自然的原则、经济主导与生态基础 制约促进的原则、经济有效性与生态安全性兼容协调的原则，以及经济效益、社会效益、 生态效益整体统一的原则等。 第2 页共2 2 贞 2 、倡导低消费、! i ：态化、f ：i 朴、健废而订菔的 ：会消费模式。住社会生活【| 】逆循生态 学原理，谍j 托建立人j 人手! j i 皆棚处协调发眨的笑系： 3 、劳动青以科学发展观为核心的生态素质不断提高住自然和 ：会两个层面上自由全 面发展。从生态角度树立：臼己的附界观、人生脱、价值观。劳动者掌握了智能化微制造技 术、生态化农业技术、生物l ：稃技术、循环经济技术、清洁化的新能源技术、新材料技术 等支撑生态文明人厦的技术体系后，其生态责任和生态义务意识人人增强。 4 、政府履行保护和促进生态文明的社会责任。在生产、分配、交换、消费各个领域， 政府惩恶扬善，维护公众利益。政府通过法律、制度、宣传、教育等形式，倡导生态文明 行为。 5 、在法律制度方面，其价值取向的特点是：促进生态文明者，受保护、受褒奖；破坏 生态文明者，受制裁、受惩罚。 1 2 1 对政府生态责任的认识 当我们谈剑可持续发展的时候，一定首先谈剑环境、生态问题，冈为环境与可持续发 展直接涉及剑人类的生产方式、生活方式包括消费方式。目前人类的基本经济活动仍然严 重依赖丁石油和煤炭等这种资源和高碳的模式。在我国改革开放二十年，经济持续快速增 k ，但同时也带来了众多生态灾难、环境污染等问题。我国生态环境的现实和政府发展经 济的内在要求，促使政府住发展经济的过f 挈中，要树立和落实科学发展观，担负起保护生 态环境的责任。 1 、从政治意义上讲，解决生态环境问题一定是在国家制度及其体制框架内得以进行和 完成的，应该是政府的责任。 2 、从经济学意义上讲，环境作为公共物品的性质，决定着政府对解决环境问题责无旁 贷。从近现代经济发展史上看，政府对环境这个公共物品的关注有一个过程。当斯密时 代，主张政府担当“守夜人”的角色，职责是提供公共品。凯恩斯时代，针对有效需求不 足，主张政府干预经济，强化政府的经济职责。当时资源环境的约束还没有显现出来，还 谈不上强化政府环境保护的责任。当资源环境严重制约经济卒十会发展，甚至危及人类生存 和延续时，政府加强对环境这个公共物品管理就成为社会发展的必然要求。 3 、从政府责任上讲，政府作为公共权力的行驶者，其责任有着丰富的内涵，它的一 举一动关系着社会的方方面面，主要有政府的政治责任、政腑的行政责任、政府的法律责 任、政府的道德责任和政府的生态责任。 第3 页共2 2 页 勺装1 1 1 人公共管珲f ：j ! tr m p a ) 7 - 珍欠 4 、从人众昀? 譬趋认识j ：移 ，如f i 圈鹎住，上态文f 1 月j 政精的责任伦理中谈剑的，“彳j 一个环境保参。，的实让恻鹰，惘查显示，在企业、政时剐公! c 个人j 个主体中，谁麻对中国 只：境状况负最多贞任，谁负次多责任，准负最少责任时，6 7 2 q 6 的铍访者认为政府应负最多 责任，6 3 4 的人认为企业应负次多责任，高达7 3 8 的人认为公【屯个人负最少责任。1 这 说明，中国公众对丁环境保护，寄最人希望丁政府，希望政府在环境保护中发挥重要作用。 综上所述，生态责任是政府职能的一个重要部分。 1 2 2 政府生态责任基本理论 l 、“政府生态责任”是指政府在社会发展中，科学考量生态环境的承载力，在促进社会、 经济和人的全面发展的同时，所担负的保护和治理环境，引导企业、公众和1 f 政府多f l 织多 中心参与环境管理，保证生态平衡与协调发展的责任。 2 、政府承担生态责任的理论基础。 生态意识文明建设需要有力的政府引导。在全社会弘扬生态文明观，这是我国生态 文明建设的基础和先导。生态文明建设的迫切性、艰巨性需要政府的积极作为，尤其在我 国目前资源1 ，约的内生机制缺乏，生态保护的比间性、社会性严重不足，增强各级政府的 生态意识、责任意识、人本意识十分重要。政府有责任引导逐渐确立以人与自然和谐为取 向的生态伦理观，营造有利丁生态文明建设的文化氛同，使全社会在了解危机的基础上， 增强责任感和主体意识，提高人们对生态文化的认同，增强人们对自然生态环境行为的自 律，促进公众依法、理性、有序、有效参与，使公众成为推进环保事业的积极力量，真正将 环境保护基本国策落实剑每个单位、每个家庭和每个人。 生态制度文明建设需要政府加快推进。我国资源环境管理中的“政府失灵”，根本 的原冈在丁制度上的缺陷。这个制度缺陷突出地表现在我国的环境资源法律中：例如“缺 乏上级政府环保部门制约卜级政府的环保不作为或不当作为的制度安排：缺乏防i e 政府主 要领导人对本级政府环保部门依法履行职责进行不当干预的制度安排：对相关部门的环境 保护职责设定过丁模糊和宽泛，行政自由裁量权的范围过人；缺乏社会对丁政府有关环境 的行政决策和行政行为的制度安排”。冈此，要尽快建立和完善有利于建设生态文明，促 进人与自然和谐目标实现的法律、政策、规则等制度体系，增强决策者和全社会的制度意 识，形成良好的生态制度文化，这是我国生态文明建设的基本保证。 王国聘：联生态文明与政府的责任伦理) ) 科学时报2 0 1 0 年2 月9 日版 第4 页共2 2 页 生态行为文j 建设需要政一：j ：簪尤帚池。这是我l 目生态文明建改的天键，也是根本。生 态文明的提倡者必须是生态文明的实践著，必须做剑身体力行：作为学握肴公共资源和公共 权力的败盼及政府官员，应、以卞态意识丈明为指导，以乍态制度文明为准则，以促进人1 j 自然和谐为目标，把环境保护落实住具体的政府行为中，住保护环境七，要争取做剑不欠新 账，多还旧账。如果政府严格按照保护环境的法律、伦理要求玄做，人比才会尊重政府，才 会自发地加入剑保护环境的行列中来。 1 2 3 加强政府生态责任的路径选择 1 、坚持以科学发展观指导经济建设，发展循环经济，在经济发展中实现生态保护。在 经济落后阶段，人们为了生存和发展，往往以破坏生态来换取自身的经济利益。但随着经 济的发展和生活水平的不断提高，人们对生态环境质量的要求也越来越高，这是生态环境 改善的内在动力。同时，环境的保护和治理义是以一定的经济实力为基础的，它需要资金、 技术、设备的支持。我国正处丁两个阶段的过渡期，冈此应在坚持经济发展的前提f ，发 展循环经济，在经济发展中实现生态保护，在生态保护中实现经济持续发展，形成经济生态 化和生态经济化的良性循环。 2 、加强对国氏的生态教育，营造生态文化与道德体系。教育是促进可持续发展和提高 人们解决环境与发展问题的能力的关键。面向可持续发展的环境教育应与我国的教育改革 相结合，使环境教育内化为教育的重要组成部分，使整个教育向可持续发展的方向转变。 当前我国人多数国【屯缺乏从自我做起，从点滴做起，关心爱护环境及肖约资源的思想和行 动，对生态破坏和资源浪费的行为普遍存往着熟视无睹、见怿不怿的现象。树立新的社会 风气迫在眉睫。通过加强舆论监督，通过各类；! ! i l 体积极宣传各种生态环境知识，提高公众 对我国生态环境问题的认识，使之积极参与剑形式多样的环境保护活动。政府管理人员要 学习生态知识，逐步树立生态危机意识，从生态环境、经济、字十会协调发展的战略高度进 行管理决策。 3 、健全政府生态制度。生态环境的客观情况与政府发展经济的内在需求促使政府履行 生态责任。贯彻执行保护环境的基本国策，坚定实施科教兴国战略。鼓励科技创新， 对开发生态技术、生态产业的个人与单位实施政策倾斜。建设多元化的生态治理投入机 制，健全生态治理的监测预警机制，形成以生态优先为前提的政府规划机制。贯彻实施 绿色g d p 生态核算制度。应特别开展对党政领导干部生态环保责任审计，要把生态绿化、 生态环保、生态修复、生态招商等绿色g d p 指标纳入干部政绩考核体系，建立生态目标责 第5 页共2 2 页 任制，作为十h l ；t l t j 的霞爱依据，着力增强一f ：部的生态意识，使他f i 堡步讨、z 科学的发 展观干 j 政绩观。 4 、推进卞态保护的法制建设。根据国际环境保护立法的趋势剃生态环境保护的具体要 求，逐步完善现行的资源管理利环境保护的法律法规，消除住生态保护等方面存住的立法空 白，增强法律的可操作性。建立环境战略评估制度，对各项经济活动进行生态保护、资源 利用方面的战略评估和预测，有效地阻j 卜资源环境破纠：行为的发生。强化有关环保执法的 力度，加强对执法人员进行生态方面的教育和培i ) lj ，增强其生态理念，提高其执法素质。 5 、强化生态国际合作，注意保护国家的生态资源不被掠夺，警惕各种掠夺生态资源的 形式，防i 卜国家主权的流火，维护国家的环境权和发掌权。当前，生态问题是一个全球化 的问题，只有加强国际合作才有解决。中国政府应充分利川现彳f 国际公约和相关协定的规 定，积极引进生态治理的先进技术、设备、人才和管理经验。强化生态国际合作，真正把 建设生态文明纳入国家发展规划中。 2 呼伦贝尔政府生态责任现状及问题 2 1 呼伦贝尔资源与环境 呼伦贝尔市是伞围面积最人的一个地级市，也是“世界上十地管辖面积最人的地区级 城市”，总面积2 5 3 万平方公里，相当r 山尔省与江苏省两省之和，尔邻黑龙江省，阳、 北与蒙占国、俄罗斯相接壤，是中俄蒙_ = 国的交界地带，与俄罗斯、蒙占国有1 7 2 3 公里的 边境线，有8 个国家级一、_ 二类通商口岸，其中满洲里口岸是全国最人的陆路口岸。市境 内的n 予伦贝尔草原是世界四人草原之一，全市有天然草场1 2 6 亿宙，大然林地2 0 3 亿亩， 人均i i l 。有量居全国之首。人兴安岭森林作为我国北方陆地生态系统的主体，在呼伦贝尔市 面积1 3 万平方公里，河流、湿地旱罗棋布，生物多样性丰富，生k 着3 0 0 0 多种植物和4 0 0 多种兽类和禽类。嫩江、额尔古纳两人水系，有人小河流3 0 0 0 多条，湖泊5 0 0 多座。呼伦 贝尔地区的草原和森林具有巨大的生态价值，仅大兴安岭贮碳、制氧的效益就超过百亿元， 为东北、华北人粮仓提供的涵养水源效益高达数十亿元。这一切构成了完整的生态环境系 统，这个系统是东北亚生物罔的重要组成部分，是祝国北疆绿色生态屏障，其独具特色的 生态环境和不可替代的功能、作用，确立了保护与开发的重要地位。 2 1 1 呼伦贝尔的资源富集性 呼伦贝尔与东北临近省共同列为国家牛奶、牛羊肉、人豆、专用小麦等优势农产品主 第6 贞共2 2 页 勺支i t ij 、。j j i j i ：f ： i fm p a ) 。i t i f - 卫 产陬。n 于伦d ! 尔境内l 发现矿，_ 9 类6 5 种，矿眯( 点) 近7 0 0 处，绥： - 分布侄“一盆眄 带”上( 海拉尔盆地、人兴安岭北段成矿带、得尔布卜成矿带) ， ! ! 治区已发现矿产总数 的4 9 。水资源总譬3 1 6 1 9 亿t 方米，其中地表水资源锗2 9 8 1 9 亿立方米，l i 全圈地表 水资源封的1 ，一i 自治区地农水资源譬的7 3 。森林覆盖率4 9 。森林活立木总蓄积量9 5 亿立方米。全市森林活立木蓄积鼙i 卜i 自治区的9 3 6 ，1 1 i 全国的9 5 。予伦贝尔是国内 煤炭资源丰富城市的最典j 弘代表，截i ：2 0 0 8 年末，全市探明煤炭储量1 0 0 0 亿屯，远景资 源餐近2 0 0 0 亿吨，居自治区第二位，探明资源储鼙是黑龙江、吉林、辽宁三截总和的6 倍。 可以准确的讲，呼伦贝尔是内蒙占自治区乃至国家的能源，矿产、水资源富集区。详见图 表1 、图表2 。 表1全国、内蒙古自治区、呼伦贝尔自然资源比较 内蒙古 吁伦贝尔呼伦贝尔 资源名称单位全国 呼伦贝尔市 市资源i i市资源 i 自治| x i 全国比重全区比重 十地资源 万平方 1 、t - 地面积 9 6 01 1 8 32 5 32 6 4 2 1 3 9 公里 2 、耕地面积亿亩 1 8 2 61 0 70 1 80 9 9 1 6 8 2 环境资源 一、草原资源 大然草场 亿卣4 9 6 9 5 41 2 62 5 4 1 3 2 i _ 二、森林资源 1 、林地面积 亿亩 2 6 2 53 12 0 37 7 3 6 5 4 8 2 、森林活木 亿立方米 1 2 4 5 61 2 99 6 97 7 8 7 5 1 1 蓄积鼙 二、水资源 水资源总量亿丑j 朱 3 1 6 1 94 3 3 1 3 3 1 6 1 91 7 3 矿产资源 1 、煤炭探明储量 亿吨约3 0 0 06 7 6 3 4 1 0 0 07 6 9 1 4 9 8 2 、- h 油探明储量亿吨 1 8 1 4 3 0 ( 预测)1 0 ( 预测) 5 5 1 3 3 3 3 3 、铜储量 万吨8 5 3 13 2 8 1 3 7 31 6 1 4 1 8 6 4 、铁矿石储量 亿吨 5 9 3 91 7 1 2 0 7 4o 1 2 4 3 2 第7 页共2 2 页 如亥l i 人i ：；：l j ! 鬯蚀j fm i a ) 亿论文 表2 全国、内蒙古自治区、呼伦贝尔人均自然资源占有量比较 吁伦9 1 尔吁伦d ： 内蒙j j 市人均资市人均资 资源名称 单何全圈呼伦可! 尔市 自治源与全国源! 令区 对比对比 。t 地资源 i 、人均十地面杉平方公里 0 0 0 7 30 0 4 9 0 0 9 41 2 8 8 倍1 9 18 倍 l 2 、人均耕地面积 u |1 3 84 4 56 6 5 4 i 2 倍1 4 9 倍 环境资源 一、草原资源 l 人均大然草场 凼3 7 53 9 6 74 6 5 7 1 2 4 2 倍 1 1 7 倍 二、森林资源 一 i 、人均林地面积 出1 9 91 2 8 97 5 0 3 3 3 7 0 倍5 8 2 倍 2 、人均森林活木蓄 立方米 9 4 35 3 6 43 5 8 1 7 3 7 9 8 倍6 6 8 倍 积晕 矿产资源 1 、人均煤炭探明储 吨约 2 8 1 2 1 5 43 9 9 6 0 38 4 0 6 l 倍1 4 2 倍 量 9 8 3 8 9 1 2 4 7 43 6 9 6 0 2 、人均厶油探明储 吨1 3 7 32 6 9 2 倍2 9 6 倍 鼙( 预测)( 预测) 3 、人均铜储垃吨0 0 6 5o 1 40 5 l 7 8 4 倍3 6 4 倍 4 、人均铁矿钉储鞋吨 4 4 9 57 1 1 82 7 3 5 0 6 l 倍0 3 8 倍 参见刘永估青觉张丽君呼伦贝尔经济发展研究，中国经济出版社2 0 0 9 年版，第3 5 0 页一3 5 3 页。 2 1 2 呼伦贝尔的生态脆弱性 呼伦贝尔年平均温度0 c 左右，无霜期8 5 1 5 5 大，温带人陆性气候，属丁半干旱区， 年降水量2 5 0 - 3 5 0 m m 左右，年温度差、日期温筹人，是我国生态脆弱区中面积较人、脆弱 生态类型较多、生态脆弱性表现较明显的地区之一。呼伦贝尔草原、森林、湿地作为国家 重点保护的生态脆弱区域列入了全国生态脆弱区保护规划纲要。呼伦贝尔生态的脆弱性 分为地质环境本身的脆弱性和人为造成的生态脆弱性两个方面。 l 、呼伦贝尔地质环境的脆弱性，在森林地带的表现是山地七层非常薄弱，一旦破坏就 难以恢复，容易发生沙质荒漠化：表现在草原地带是地表十层厚度普遍只有0 1 m 一0 3 m ，下 面是平均厚度3 0 m - - 4 5 m ，最厚超过1 0 2 m 的松散冲积、湖积沙层，一旦表士遭到破坏，则 古沙翻新，风蚀沙化肆虐，沙质荒漠化加速发展。 2 、历史上对草原几次大的开垦过程，耕地面积跳跃式急剧增加：2 0 世纪5 0 年代末至 第8 页共2 2 页 6 0 年代仞以幽营农场建设为- ! l 勺人裂荒，7 0 年代乜：j 营农场扩建刊盟外流k 人批涌入7 f ! 连草 原，9 0 年代义一次人规模扦曝草原，剑1 9 9 7 年耕地舾班已栩、_ r - 1 9 4 9 年的近9 倍，相应 地n 予伦贝尔大然草原面积则减少1 0 2 。8 0 年代和9 0 年代，全国肉类需求急增，导致n 予 伦贝尔地区牲自养殖皱人增，远超草场承载氅。耕地面积和牲眚头数的跳跃式急剧增加的 同时给生态环境带来破纠：。 2 2 呼伦贝尔政府生态责任构建的现实要求 综上，我们可以看出：呼伦贝尔无论资源还是环境，其人均- i l 。有鼙均远远高丁- 全国、 全区平均水平。但相反其经济总耸却与其资源l i 有颦不成比例，2 0 1 0 年全年国内生产总 值3 0 0 6 7 0 亿元，自治区生产总值7 6 0 0 亿元，n 于伦贝尔市生产总值6 3 2 6 6 亿元，约为全国 的0 2 ，自治仄的8 ，从目前看，孵伦贝尔生产总值与其资源环境- j ，有量不成正比。 呼伦贝尔拥有丰富资源的同时，面l | 台i 难得的综合机遇期。享受着国家的曲部大开发、 尔北老i ：业基地振兴和扶持少数【心族地区发展等多重优惠政策，特别是东北地区振兴规 划把呼伦贝尔确定为国家人型煤l 乜化基地，在基础设施建设、优势产业发展等方面为呼 伦贝尔提供了诸多扶持政策和更为j 阔而可靠的i f j 场空间，这种投入和需求的双向拉动， 使呼伦贝尔面临的发展机遇更为现实。 呼伦贝尔适时的提山了打造内蒙古自治区新的经济增k 极，“剑2 0 1 2 年，财政总收入 超过3 0 0 亿元，经济增量部分l 、。剑全区增苗的2 0 左右，实现“l1 5 5 3 5 ”的产业发展目标， 即形成l 亿吨煤炭开采、1 0 0 0 万千瓦电力装机、5 0 0 万吨煤化l ：、5 0 0 万吨水泥、3 0 0 万吨 石油开采、5 0 万n 屯有色金属冶炼生产能力，成为自治区新的经济增长极。 儿年来，呼伦贝尔优惠的招商引资政策，丰寓的煤炭、有色金属、石油等资源，吸引 了北方能源公司、中国人唐集团公司、中国黄金集团、云大化集团、神华集团等一批国内 实力雄厚的能源集团纷纷进驻呼伦贝尔，采矿和兴建化l i 企业。如，北方能源公司投资3 00 多亿元的煤电一体化项目：金新化i ：投资3 3 亿元的年产5 0 万吨合成氮和8 0 万吨尿素 项目；东能化f1 2 0 万吨甲醇，已先行投资9 9 8 亿元建设年产4 0 万吨的甲醇中a 线2 0 万 吨项目：鲁能集团建设年产4 0 万吨甲醇项目、大唐集团年产1 8 万吨合成氨和3 0 万吨尿素 项目、新人洲年产2 0 万吨电石转1 2 万吨p vc 项目都已上马投产一 曹征海：呼伦贝尔市第二届委员会第十一次全体会议上的讲话2 0 0 8 年1 2 月 第9 页共2 2 页 表3“十一五”末呼伦贝尔能源重化工基地产能 产品，能 煤炭l 亿吨以上 电力装机1 5 0 0 万干瓦以l 煤制油 5 0 0 万n 屯以上 煤制天然气甲醇5 0 0 万吨以上 加i ：原油 1 0 0 万吨以上 聚氯乙烯 2 0 0 万吨以上 l ：业硅 1 0 0 万吨以上 据统计，2 0 0 0 年，全国人均收入为4 0 0 0 元，而呼伦贝尔市人均收入仅为3 0 0 0 元左右； 剑了2 0 0 9 年，全国人均收入为1 2 0 0 0 元，而n 于伦贝尔市人均收入达剑了1 3 2 9 8 元。呼伦贝 尔2 0 0 9 年全年财政收入8 1 8 亿元，同比增长1 0 2 ，而煤炭化i ：两项财政收入l l l 1 4 左厶。 人批煤化i ：、金属冶炼、矿业开采企业的相继落户投产，带米了地区经济快速增长、 人【心收入持续增加的同时给生态环境也带米了严重的问题，草原森林的犟挖、i ：业污水废 气的排放，加之城市扩人、人口的增加、过度放牧草等，致使十地退化、斗= 地沙化面积增 人；十壤侵蚀强度人，水十流失加重；气候干旱，资源环境矛盾突出；湿地退化，凋蓄 功能卜降，生物多样性降低。 2 2 1 主要环境问题 1 、对草地生态系统的影响。呼伦贝尔人草原正在遭受剑严重的沙化侵袭。据最新监测 显示，呼伦贝尔市沙化十地面积1 3 1 万h m ：，其中流动沙地2 8 万h m 2 、半l 州定沙地9 1 万 h m 2 、l 刮定沙地7 4 9 万h m 。、露沙地4 3 7 万h m 二，同时。还有近ill 万h 皿二的十地具有明显 沙化趋势。 图4 呼伦贝尔沙漠化草原、有明显沙漠化草原、存在退化草原比重 第1 0 贞共2 2 页 在退化草原( 万亩) 漠化草原( 万亩) 明显沙漠化草原( 万亩) 弓：t 】人。娑公冀管j 譬，j ! i m i aj - ：1 。 i ：2 文 图5 坑口电厂及草原沙化照片 2 、对湿地生态系统的影响。呼伦贝尔草原有4 处较人湿地，即呼伦湖湿地、辉河湿地、 莫尔格勒河湿地和二卡湿地，以上湿地被称为“呼伦贝尔草原之肾”，滋润草原，调1 7 着 草原气候，增加降水量，遏l f = 草原荒漠化，对草原生态环境影响很人。煤炭、电力、化i ：、 油、矿产开发等产业成为流域经济发展的重点，流域内川水量相应急剧上升，位于人草 原腹部的4 人湿地由丁近些年干旱，海拉尔河筲儿条河流水量小，湿地萎缩，生物多样性 遭到不同程度破坏。 3 、水环境污染问题。n 于伦贝尔市水资源储链很丰富，但随着i ：业企业、人口的增加， 城市的扩人，需水避逐年增加，排水鼙随之增加，加之部i ：业及生活废污水处理能力低， 部分f j 业和生活污水未经处理达标直接入河流。 2 3 呼伦贝尔政府生态责任构建是实现美丽发展双赢的最优选择 呼伦贝尔市在2 0 0 7 年1 2 月召开的市委二届八次全委会议上，认真总结过玄儿年的发 展历程和上要经验，充分认识剑正确处理保护生态与发展经济的关系，科学实践政府生态 责任是建设生态文明、解决呼伦贝尔实现义好义快发展的首要问题，按照科学发展观的要 求，全面实施生态市建设，作出了