（公共管理专业论文）城市化过程中集体土地利用及其对策研究.pdf

摘要 城市化是实现现代化最经济的途径，是我国全面建设小康社会不可逾越的阶段。随着城市化 过程的深入和市场经济的快速发展，集体土地资源作为城市化过程中最重要的生产资料，需要进 行市场化配置的呼声越来越高。然而，由于受土地制度、市场条件等多种因素的影响。集体土地 使用权私下、变相的转让大量存在，不仅严重损害了国家、集体的利益，导致了集体土地利用的 混乱，影响了土地市场的正常秩序，而且造成了土地交易的不安全，给经济发展、社会稳定和城 市化进程带来了隐患。如何规范城市化过程中集体土地的利用、消除集体建设用地隐形流转、促 进集体土地的集约利用是加快城市化进程必须解决的问题。 本文通过对集体土地在城市化过程中利用现状的回顾。研究分析了造成集体土地隐形流转的原 因，具体论述了集体土地征用、农村经济结构调整和不规范流转所产生的后果。在此基础上，提 出了改革征地制度、建立与农村经济结构调整配套的集体土地监管制度、建立集体土地流转的市 场机制、改革集体土地的行政监管方式等提高利用效率的途径。文章通过大量对比分析，阐述了 优化集体土地利用结构、发挥市场机制的重要性，对土地管理部门具有一定的指导意义，对加强 集体土地集约利用、走土地资源可持续利用的城市化发展道路具有重要的现实意义。 关键词：城市化集体土地隐形流转 i l a b s t r a c t u r b a n i z a t i o ni st h em o s te c o n o m i cp a t ht ob r i n gu pt om o d e r n i z a t i o n ，a n di ti sa l s oas t a g e t h a tw ec a n te x c e e dt od e v e l o p m e n tm i d d l e - c l a s sf a m i l ys o c i e t yi no u r c o u n t r y a l o n gw i t h u r b a n i z i n ga n dm a r k e t i n g - e c o n o m yd e e p l y ，t h ev o i c eo fb r i n gt h ec o l l e c t i v el a n dr e s o u r c e sw h i c h a r em o s ti m p o r t a n tp r o d u c t i o nd a t ai nt h ep r o c e s so f t h eu r b a n i z a t i o ni n t ot h em a r k e ti s b e c o m i n gm o r ea n dm o r eh i g h h o w e v e r ，o w i n gt ot h ei n f l u e n c eo f l a n ds y s t e m sa n dm a r k e t c o n d i t i o n s ，t h ef a c tt h a tl e tt h ec o l l e c t i v el a n dp r i v a t e l ya n dt r a n s f e ri l l e g a l l yi sv e r yc o m m o n t b e a c t i o n sa r en o to n l yd a m a g e 幻n a t i o na n dc o l l e c t i v eb e n e f i t sw h i c hc a u s e dt h ec o n f u s i o no f u t i l i z i n gc o l l e c t i v el a n da n da f f e c t i n gt h el a n dm a r k e ti ng o o do r d e r ，b u ta l s or e s u l t e di nl a n d t r a d ei l l e g a l t h i sb r o u g h tt r o u b l et oe c o n o m yd e v e l o p m e n t , s o c i e t ys t a b i l i z i n ga n du r b a n i z i n g l e g a l ，e c o n o m i ca n dn e c e s s a r ya d m i n i s t r a t i v em e a n sw i l lb ea d o p t e dt os o l v et h ee x i s t i n g p r o b l e m ss u c ha sc o l l e c t i v ea g r a r i a ne x p l o i t a t i o n ，c o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o ni n v i s i b l et r a d i n ga n dt h e c o l l e c t i v ef a r i l l l a n di n t e n s i v ee x p l o i t i n g t h i sa r t i c l ed e a l tw i t ht h ep r e s e n tc o n d i t i o n so ft h ec o l l e c t i v el a n dd u r i n gt h eu r b a n i z a t i o n t h ea u t h o ra n a l y z e st h er e a s o nw h i c hc a u s ec o l l e c t i v el a n di n v i s i b l et ot r a d i n g ，s p e c i f i c a l l y d i s c u s s e dc o l l e c t i v el a n du s a g e ，t h ee c o n o m i cc o n s t r u c t i o ni nv i l l a g ea d j u s t i n ga n di r r e g u l a r t u r n i n g h e r et h ef o u n d a t i o ni sl a s t , s u c hm e a n sa sl a n du s a g er e f o r m ，t h ec o l l e c t i v el a n d m a n a g e m e n te s t a b l i s h m e n tw h i c ha p p l yr u r a le c o n o m i cc o n s t r u c t i o na d j u s t i n g ，o c c u p y i n gm a r k e t o f t h ec o l l e c t i v el a n db u i l da n dt h ec o l l e c t i v el a n ds u p e r v i s i o nr e f o r mw i l lb ei m p r o v es o u n d d e v e l o p m e n to f t h el a n dm a r k e t b ym e a n so f c o n t r a s ta n da n a l y s i s ，t h ei m p o r t a n c eo f r a t i o n u s a g eo f t h ec o l l e c t i v el a n da n dr e g u l a t i n ga n dd e v e l o p i n gt h ec o l l e c t i v el a n dm a r k e tw i l la l s ob e h i g h l i g h t e di nt h ea r t i c l e i ti sv e r yu s e f u lt ol a n dm a n a g e m e n tg o v e r n m e n t t h eo p i n i o ni sb e l t e r t os t r e n g t hc o l l e c t i v el a n dr a t i o n a lu s a g ea n ds o u n dd e v e l o p m e n to fl a n dr e s o u r c e si nu r b a n i z i n g k e yw o r d s ：u r b a n i z a t i o n ，c o l l e c t i v el a n d ，i n v i s i b l et ol a n d t r a d e i i i 独创性声明 v 7 7 4 3 3 7 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位或 证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名喜匀淞协 帆矿妒吼月p 日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保 留送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上 发表、传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名：毒弓午八殇 时间：泗年陟月口日 导师签名： 时间：年月日 第一章绪论 城市化的含义是，随着工业化、现代化水平的不断提高，农村务农人员不断转移到城市去从 事非农产业，导致农业人口比重下降、城市人口比重上升。我国当前正处于城市化快速发展的关 键时期，在这一过程中出现了一些新问题。 1 1 研究目的和意义 城市化是实现现代化最经济的途径。因为城市化使一切非农人1 3 和企业得以在相对狭小的空 闯之内集中起来，得以分接、分享各种包括交通、通讯、供电、供水、教育、医疗、环保、信息 等基础设施。由于这些基础设施的投资成本为相对密集的人i z l 所分摊，才使这些设施所需的庞大 投资成本的筹措和施工成为可能。同时，由于这些设施的普及和人均成本的大大下降，大量人口 才能因迅速获得这些设施提供的各种现代化的便利而大大提高知识水平、公民素质和生产能力。 大量人口在空间的密集分布，又使劳动分工和专业化成为可能，使科技发明层出不穷，提供经济 增长的内在动力。人口在空间的密集又使服务业的发展获得广阔的市场，并成为创造就业机会和 充分吸收剩余劳动力的最终出路。不难想象，如果没有城市化，实现现代化的成本将变得极其高 昂，剥余劳动力的吸牧也将变得困难重重，因面大大推迟现代化的进程。环顾先进国家现代化的 途径，城市化无不成为它们大大降低现代化成本的主要手段。 土地是宝贵的自然资源和重要的生产资料，“是一切生产和一切存在的源泉”“i 。城市化过 程必然需要利用大量的土地，其中必须征用大量的集体土地。然而，中国是一个土地资源较为短 缺的国家，人多地少、人均耕地占有率低、耕地资源不足是我国的一个基本国情。在城市化过程 中，只有改革、完善现有集体土地产权和管理制度，促迸集体土地进入市场，顺畅流转，才能把 农村剩余劳动力从土地上解放出来，转向= 、三产业，从而促进农村经济转型，加速我国的城市 化进程。同时，离开土地的农民可以长期分享土地非农亿的级差收益，促进农民增收，带来农村 经济增长，缩小城乡差距，缓解城乡二元制结构长期积累的各种深层次矛盾，促进社会的稳定和 可持续发展。集体土地的集约利用对于促进农村经济的转型，加速我国的城市化进程具有重要意 义。 本研究逯过探索城市化过程中集体土地的利用，对我旨部分地区盲目发展小城镇，造成土地 资源浪费的情况进行了深入的分析，并从国土利用效率的高度出发，提出了不宜盲目发展小城镇， 造成土地资源的浪费。本研究通过探索城市化过程中集体土地的利用，为解决制约城市群发展过 程中的土地集约科用提供了借鉴。 l 黜厶誊鉴上主譬鹜苫 茎= 耋鳖鎏 1 2 国内外研究现状 随着城市化过程的深入，农业与城市用地的矛盾与日俱增。自工业革命以后，人口、产业不 断向城市集中，城市地域空问不断向周围乡村扩展，农业用地与城市用地的矛盾成为各类用地矛 盾中最突出的矛盾。比如，高度城市化的美国，由于建设用地的正常发展，每年都要损失6 0 0 万 亩农地。日本在1 9 5 0 年一1 9 8 0 年工业化期间，占用了宣耕平原约4 0 0 0 万亩，造成国内粮食供 应5 1 需依赖进口。巴西在2 0 世纪8 0 年代工业化进程中每年损失耕地1 8 0 万亩。 促使城市化过程中农村和城近郊区土地集约利用的措淹很多，国际上通常采用的主要有三 种： 一是通过土地产权制度来实现。按照亚当斯密界定的三项政府的经典职能，政府的首要职 能是傈护产权，政府的职能不是自己拥有财产，而是保护公民的财产权不是拥有自己豹利益。 而是傈障公民的利益。概括起来，各个国家的农村土地产权制度主要有三种基本类型；一类是以 私有制为主的农村士地产权制度，如英国；另一类是以中央政府和地方政府占主要的土地产权制 度形式，如原苏联、加拿大；第三类是大部分土地为集体所有。小部分为国家所有。社会主义国 家大多数属于这种形式。 二是严格土地征用。在城市化过程中，世界各国的法律都把国家征用土地的权力限制在服务 于“公共利益”的范畴内。并且世界各国( 地区) 都规定土地征用后必须按照市场地价给原土地 权利人一定的经济补偿，因为它给原土地权利人造成了事实上的损失。一些经济比较发达的国家， 政府更多的是采用通过与所有者合作或商议的形式获得土地，实行土地先买为主，征用为辅。当 收买发生困难对，才实行土地征用。 三是建立土地流转市场，通过市场手段实现“公共利益”范围之外的土地流转。 1 3 研究内容和方法 本文主要分析了我国当前城市化过程中，集体土地利用现实中存在的问题，问蘧产生的原因， 在对比分析的基础上提出了集体土地集约利用的对策与建议。 本课题研究主要采用实证研究和文献研究为主，另外，研究过程还辅之以社会调查、数据分 析归纳和比照分析等方法。主要根据国土资源部和地方国土资源管理部门在土地资源管理过程中 盼统计数据和管理实践经验，结合土地资源管理理论、产权理论、市场经济理论进行分析和论证。 2 第二章我国城市化过程中集体土地利用存在的问题 城市化的演变历史表明，城市化是人类社会生产力发展的结果。正是由于社会生产力的不断 发展，劳动分工的不断深化，农业生产、工业生产以及服务业的发展，促使大量分散的农业人口 向城市集中，众多的经济要素在城市空间聚集。使得城市规模不断地扩张和空间结构多元化。因 此，城市化水平在一定程度上反映一个国家或地区的工业化与经济发展水平。统计资料显示，城 市化水平的高低与经济发展水平密切相关，不同收入水平就有着不同的城市化水平，世界银行对 全球1 3 3 个国家的统计资料说明，人均国内生产总值低于3 0 0 美元的低收入国家，城市化水平仅 为2 0 。当人均国内生产总值从7 0 0 美元提高到1 0 0 0 1 5 0 0 美元、经济步入中等发展国家行列 时，城市化进程加快，城市人口占总人口比重将达到4 0 6 0 。美国城市地理学家雷诺桑姆 ( r a ym n o r t h a m ) 对世界各国城市化过程进行了分析，认为世界各国城市化尽管起步时间、发 展速度和城市化水平有很大的差异，但城市化过程基本上经历了三个过程，即初始阶段( 低于 2 5 ) 、加速阶段( 2 5 以上) 和成熟阶段( 7 0 以上) 。 改革开放以来，我国经济取得了快速的发展，城市化步伐也在加快，城市化水平从1 9 8 0 年 的1 9 3 9 、1 9 8 7 年的2 5 3 2 9 k 升到1 9 9 9 年的3 0 8 9 $ 。依照上述理论分析，我国在上世纪八十 年代中期就进入城市化“加速阶段”，城市化进程明显加快，2 0 0 3 年城市化水平达到4 0 5 3 ”1 。 随着我国经济发展的进一步加快，完全可以预见，城市化将进入一个快速发展的新时期。但 是土地是人类赖以生产和生存的基本资源，是一切社会经济活动的载体和城市社会经济发展的 必要前提，由于我国是传统的农业国，在城市化过程中征占集体土地的范围越来越广，失地农民 越来越多。征地失控，农民权益受到广泛侵害，失地农民得不到合理补偿；土地市场发育滞后， 农民转让土地难，无法以承包地做抵押；土地很难实现大规援的集中，很难进行集约化经营等。 城市化进程的加快暴露出集体土地利用的问题突出，已经引起了社会各界的关注。主要有以下几 个方面： 2 1 集体土地征用不合理 土地征用，是国家因公共事业的需要、为实施国家经济政策或国防安全、基于国家对土地的 最终所有权，依照法律程序对土地各种权利进行征用的一种行为。 城市化是人类文明进步的重要标志，是我国经济和社会发展的客观要求。自上个世纪8 0 年 代以来，城市化以空前之势兴起，城市空间迅速扩展，数量大量增加。为保证城市发展对土地的 需求，大量集体土地被征用。在现行的征地制度下。对农民集体土地的征用意味着集体土地的所 有权由原来的集体所有转变成了永久的国家所有。而我啻现行的征建制度形成于计划经挤时期， 与我国当前的经济和社会发展水平不相适应，集体土地征用过程暴露出征地范围过宽、征地补偿 标准不合理、对被征地农民的安置办法不完善、征地程序以及监督措施尚待规范等缺陷。 1 、征地实践工作中“公共利益”的范围不明确。随着城市规模的迅速扩张和城市化的快速 3 土雷盔、业厶兰鎏 主鸳鲨；j ；量三暮 耋雪基立丝鎏銎土基篮土些型旦套盔盥回錾 发展，征地已成为新增建设用地的主要来源。在实践中，无论何种用地性质或是否为“公共利益” 需要，凡涉及农地转为非农地一律都是通过征用的方式取得：非公共用地大多数是以公共用地的 名义征用的。“土地征用”概念已失去了其法律意义。以湖南省为例，2 0 0 0 年和2 0 0 1 年两年 共征用土地9 3 4 万亩，其中城市经营性用地2 1 4 万亩，占征地总面积的2 2 9 ”1 。 2 、对被征地农民的安置办法不完善，影响城市化进程。集体土地是农民最基本的生产资料， 同时又是农民最基本的生活来源，农民全靠土地聊以为生。其生老病死、子女读书、结婚全靠土 地。在对农民进行征地时，以往采取的征地政策没有能够妥善解决失地农民的安置问题，给农民 的社会生活造成了极大困难。再加之失地农民多为纯农业户，个人综合素质较低，8 0 为初中及 以下文化程度大部分除了事农以外没有一技之长，再就业非常困难，他们一旦没有了土地，就 等于失去了生存的基础。由于农民在征地中处于被动遮位，在城市化过程中，始终不能居于主导 地位，大量失地农民被动的接受政府或者是征地单位的安排，涌进城市，始终不能融入城市的主 流社会，数量极大的失地农民为生活所迫离开土地转营它业，生活在城市的边缘，在就业、子女 就学、社会保障等方面又享受不到有关政策，己影响到城乡社会稳定和农村经济发展，严重制约 了我国的城市化进程。在我国当前的城市化过程中，集体土地被征用数量巨大，且呈逐年上升趋 势。据国务院发展研究中心课题组提供的数据。1 9 8 7 年至2 0 0 1 年，全国非农建设占用耕地3 3 9 4 6 万亩，其中7 0 以上是征地，这就意味着至少有2 2 7 6 万亩耕地由原来的集体所有变成了国家所 有。按照全国土地利用总体规划纲要，2 0 0 0 年至2 0 3 0 年的3 0 年间占用耕地将超过5 4 5 0 万 亩，失地和部分失地农民将超过7 8 0 0 万人。髓着城市化进程的加快和基础建设的开展，会有越 来越多的农民失去土地，如果城市化过程中难以实现被征地集体经济的稳步发展、人员生活稳定、 就业充分等目标，失地农民就没有安全感与公平感，将会采取过激行为，引起群体冲突，增加社 会不稳定因素。这一点可以从近年来征地过程中农民上访案件呈大幅度上涨趋势的事实上得到求 证。安徽农民曾囡征地拆迁而进京自焚。据统计，目前有1 3 以上的群众上访归因于土地问题， 而其中有6 0 左右直接由征地引起。由征地造成的失地农民问题越来越突出，急需加以解决。 3 、违规征地现象严重。随着中国经济和城市建设的发展，城市化已经成为一个势不可挡的 过程，城市版图向外伸展，城乡结合部的集体土地变成一个个新的“金矿”。国内及香港房地产 开发企业在全国备大城市周边陆续展开不良占地运动。同时，在城市化过程中。伴随着工业化和 农村劳动力的转移，大片集体土地变成开发区或科技园区，相当一部分开发区未批先用、非法占 用、违法交易集体土地的现象十分严重。根据初步调查。全国有大片的高新技术开发区、经济开 发区、科技园包围在城市的黄金地带，有的面积由规划的几平方公里变为几十、上百平方公里， 一大部分开发区属县、乡自行圈占集体土地违规设立。许多地方违法授予开发区土地供应审批权， 开发集体土地。有的国家级开发区叉在各县区设立“分园”或。分区”，有的县还设立多个开发 区，更有甚者借产业开发之名，行开发房地产之实。另据1 0 个省( 市) 的统计，在4 5 8 1 万亩匿 区实际用她中，未经依法批准的集体用地就有3 1 4 6 万亩，占6 8 7 。一些缝方不尊重农民意 愿，强行征用农民的集体土地，许多被征地农民的利益被无情损害。在大规模的征地过程中，拖 欠、挪用、截留土地补偿安置费的问题比比皆是。某地将1 5 万亩园区土地以每亩3 0 万元5 0 万元的价格出让给房地产商，最低给学校的地每亩也要1 0 万元，如以平均每亩2 0 万元3 0 万 元计算，l | 5 万亩土地的价值则达3 0 亿元4 5 亿元之巨，而当地3 万农民只能够得到一次性发 给的安置费8 0 0 0 元”1 。据统计，从2 0 0 1 年至今，“圈地”之风席卷全国，土地统一管理制度不 4 王冒盔些銮主鳘j ：兰 ；苫鲨耋玺三薹 鍪雷基立丝彗堡主塞篮圭丝1 4 星盔垄兰鎏鳘 落实，违反规划建设工业园区、技术开发区、旅游度假区、“富豪”别墅群，大手笔造城( 镇) ， 是各类土地违法行为的重中之重。尤其是在城乡结合部，不少地方政府认为，经营土地对促进当 地经济发展来说最“解馋5 。他们“低迸高出”，以地生财，侵犯农民土地承包经营权的情况更 为严重。国土资源部20 03 年2 月7 月集中半年时间，对新土地管理法实施以来土地管 理和土地交易、使用情况进行全面治理整顿。在全国共查处包括历年遗漏案件在内的土地违法案 件1 6 8 万起，有7 3 8 人被依法给予党纪政纪处分。1 3 4 人被依法追究刑事责任”1 。 4 、征地管理不规范，造成土地利用率低。伴随着圈地范围的无节制扩大，土地利用总体规 划的红线被严重破坏。一些地方为引得项目，争相进行无底线的“优惠政镱大赛”。甚至以零地 价出让土地，为此付出的代价越来越重。某市信息产业科技园的一位管理人员说，当地一亩地的 开发成本在2 2 万元左右，而卖给外企每亩不过5 万元。另外一个国家高新技术产业开发区负责 人宣称：“如果真的是上芯片封装生产线，不要钱也可以。”各地地价优惠大比拼，使得一些企 业在高新技术旗号下大搞“圈地热”成为可能。在全国圈起2 0 多个“软件园”的一家企业的知 情人士说：“我们走的就是圈地圈钱圈入圈项目的路线，空手套白狼。”这家企 业的“东部软件园”由于大量地皮闲置。正在发展“生态产业”，进行草皮、花木的生产销售。 据初步统计，全国各级各类开发区平均规划面积达13 平方公里左右，但土地开发利用效益偏低。 例如，湖南省60 个省级以上开发区，除2 个国家级开发区外，其余省级开发区开发业绩均不尽 人意。其注册企业平均约百家，累计完成投资平均不过3 亿元。完成工业产值不足1 1 5 亿元， 实现利税不到20 00 万3o 00 万元，出口创汇小于200 万美元，远低于工业发达国家和 地区的平均水平”1 。如我国台湾高雄、楠樟与台中3 个开发区总用地面积仅18o 平方公里，据 l9 88 年的统计，在这不到2 平方公里的土地上。共提供了3717 亿美元的外销产品，平均 每公顷土地创汇294 亿美元。从另外一个角度来看，我国开发区开发效益低下也反映了土地利 用粗放，利用率不高，土地利用可挖掘潜力巨大。 5 、征地导致集体经济利益损失大。由于我国现行法律铡度势没有真正明确集体土地的产权 主体，国家征用集体土地，所给予的土地补偿，仅仅以不降低农民的现有生活水平作为补偿的数 量标准，丽不是按照土地本身的价值给予补偿，现实中以行政手段替代产权人行使土地权利的现 象比较普遍，致使产权人的利益未能得到应有的体现，有限的土地补偿费难以完全落实到农民集 体r 集体经济利益牺牲巨大。国家一方面在口头上承认农民集体的法律地位，而在实践上，却 由于种种考虑，并未赋予农民集体真正的平等资格，显然，农民集体的经济利益，在土地所有权 转移过程中，牺牲是巨大的。最近十几年来我国一直处在城市化进程中，由于城市的扩展用地大 多是城市周围地势平坦、交通方便、水源充足、土壤肥沃的农田，城市面积的不断增加、数量的 增长和规模的扩大，不断占用周围的集体土地，使城市用地与耕地保护的矛盾日趋尖锐，随着城 市化的快速发展，集体没有城市化过程的自主权，集体和农民利益得不到保护， 2 2 经济结构调整过程中集体土地利用出现问题多 我国当前城市化过程中伴随着农民向市民的转移、经济体制向市场经济模式的转变，集体 5 主垦盔些銮兰錾e 主警逾苫 笙三誓 菡冒鎏立垡鎏翟主基 主圭垫型盈立立益回錾 土地利用效率低下等问题开始显现。 1 、小城镇数量猛增，人均占地多，聚集效应差。我国小城镇的大发展始于1 9 7 8 年改革开放。 随着我国城市化步伐的加快，小城镇建设忽视科学合理的统一规划，遍地开花。盲目贪大求全， 追求高标准，在缺乏项目、资金和第二、三产业集聚规模的情况下，一些建制镇镇区人口规模小， 人均占地多。导致粗放用地现象严重。资料显示， 1 9 9 6 年末，全国2 2 6 个地及地级以上城市建 成区土地面积为1 3 1 6 8 平方公里，建成区人口为2 2 4 7 2 8 2 人，人均占地5 8 6 平方米”1 。而全国 第一次农业普查数据显示，1 6 1 2 6 个非城关镇建制镇，镇区平均占地2 2 0 万平方米，平均人口 4 5 1 8 6 人，人均占地4 8 6 9 平方米，相当于国家关于建制镇人均占地标准1 0 0 平方米的近4 9 倍，相当于同期地及地级以上城市人均占地的8 3 1 倍；其中东、中、西部地区建制镇镇区人均 占地分别为4 7 9 7 平方米、5 1 2 。5 平方米、5 5 7 2 平方米，分别相当于国家标准的4 8 倍、5 1 倍、5 ，6 倍及同期地及地级以上城市人均占地的8 1 9 倍、8 7 5 倍、9 5 倍。虽然发达的苏南、 珠江三角洲、温州地区建制镇镇区人口规模较大，人均占地也分别达到4 4 6 8 平方米、3 7 4 2 平 方米、2 7 5 1 平方米，分别为国家标准的4 5 倍、3 7 倍、2 8 倍及同期地级及地级以上城市人 均占地的7 6 倍、6 4 倍、4 7 倍“。从城镇内部土地的容积率来看，目前我国城镇用地的平均 容积率仅为0 3 ，远远低于发达国家水平。世界银行有关专家在1 9 8 4 年世界发展报告中提出： 城镇只有达到1 5 万人的规模时。才会出现集聚效益。我国的许多研究则认为。小城镇的镇区人 口至少要达到3 万人以上，才能正常发挥集聚的功能“。我国目前的小城镇不仅距正常发挥城市 聚集效应还有较大距离，而且建制镇因缺乏资金或投资效益太低，基础设施虽然比乡村提高不少， 比城市仍然落后较多。 2 、大量占用集体土地的乡镇企业未能实现大规模人口转移，人口城市化水平低。1 9 9 7 年， 全国乡镇企业累计吸纳了i 3 亿农村剩余劳动力占农村剩余劳动力总数的2 8 4 ，与1 9 7 8 年 同比增长1 9 2 个百分点”“。高度分散的乡镇企业占用了大量的集体土地，但乡镇企业职工人均 用地比城市职工多3 倍以上，人口未能完全城镇化的工业化要付出比人口完全城市化的工业化道 路高出8 倍的土地代价”“，进一步激化了国情矛盾。且乡镇企业劳力大都是“亦工亦农”的“两 栖”人口，他们“离土不离乡、进厂不进城”的就地转移方式，只实现了劳动的转移，并没有实 现人口空间上的稳定转移，造成严重的农村工业非城市化问题。也有不少农民虽然进了城，但由 于种种复杂的历史原因，使他们在诸如就业机会、社会保障等方面不可能真正与城市居民享有同 等权利，由此造成一大批“非农业人口”迸了城却离不开村。全国农业普查表明，1 9 9 6 年末， 全国农村建制镇( 不包括县及县级市城关镇) 1 6 1 2 6 个，镇区平均人口4 5 1 9 人，共计7 2 8 7 万人。 占同年乡镇总人口的7 蛾；虽然其中非农业人口达2 0 7 2 人，占镇区人口的比重接近4 6 。但如 果只计算非农业人口占乡镇总人口的比重，建制镇的人口城镇化水平更低，只有5 8 “。就是 说，我国县以下9 0 以上的人口仍居住在一般乡镇和村以下。即使是发达的苏南地区、珠江三角 洲、温媸地区。其农村建制镶的镇区人口占农村总人口的比重分别只有1 4 ，然、2 0 4 、1 6 2 ， 如果再加上大都没有当地城镇户口、流动性较强的镇区外来从业人口，上述比重分别只有2 1 - 1 、 2 4 6 、2 1 2 “。同时，农村非农产业产值的比重由1 9 7 8 年的3 1 4 上升到1 9 9 7 年的7 5 6 ， 上升了4 4 2 个百分点；但同期三次产业的就业结构由1 9 7 8 年的9 2 9 ：7 1 ：7 1 变化为1 9 9 7 年 的7 0 4 ：1 8 ，l ：1 i 5 ，非农就业只上升了1 5 4 个百分点”1 。 3 、集体土地的经营模式造成土地经营粗放，规模效益低。目前在集体土地中，由于土地按 6 三尘苎出盔兰磬出鲨塞 一笙三耋耋垦越立丝过罄土塞 ：圭些型旦立垒篁回誉 人口均分，好坏、远近相搭配，造成耕地过于零散，农民经营过于分散，耕地的家庭承包制使土 地经营碎化，阻碍了土地利用效率的提高，造成土地资源的浪费。根据典型调查，目前我国每个 农民平均只经营0 5 5 7 公顷( 8 3 5 亩) 耕地，平均分成9 7 块，每块不到l 亩。土地经营规模如 此狭小，又无法进行有效流转形成拽模经营，先进的科技成果应用困难，导致农民的生产积极性 不高，土地经营粗放，甚至出现土地荒芜现象，阻碍了技术变革对农业生产率的提高。例如，每 个农业劳力的农业产出可养活的人口：1 9 8 8 年，德国是6 7 人、美国是7 5 人、荷兰是1 1 2 人、 丹麦是1 6 0 人；1 9 9 4 年，以色列是9 0 人；2 0 0 0 年，中国还是一个农村劳动力另外养活一个人“”。 因此，从效率来看，促进农业增长的潜力已经发挥殆尽了“。 4 、集体土地的资源配置成本高，效率低。一是不同集体土地分配方案在集体成员间反复协 商，致使谈判费用极高；二是为使集体土地资源不致衰退，避免农户掠夺式经营，需支付极高的 监督费用；为促使农户的种植行为符合国家需要，国家常在人财物上给予大量的投资，支持和维 系费用太高：三是国家、集体和农民对土地资源资产的“争权夺利”，使土地资源利用不充分， 土地资产难以得到增值，地不能尽其用，人不能尽其才，既不公平，又无效率。尤为突出的是乡 镇企业用地，由于乡镇企业自身难以形成规模，造成了农村工业的外部不经济，影响了技术的进 步、生产条件的改善和集体土地经济效益的提高。再加上乡镇企业一旦经营不善，停产倒闭后， 因债权债务关系使本集体经济组织难以收回出租的集体土造，或收回后又难以及时出租等，造成 非农建设用地闲置，存量土地不能有效利用，发挥集体土地的经济价值困难。且集体资产投资出 路少、资金管理风险大，资产保值增值难，严重影响集体土地的经营积极性。 5 、集体土地流动在城市化过程中发生结构性扭曲：那就是稀缺的集体土地快速外流，丰富 的人口及劳动力要素缓慢外流尤其是随着城市化进程的加快。这种结构性扭曲越明显。城市化 本应是将城郊农村纳入城市，使之成为城市的一韶分，是城市现代化文明的扩展和延伸。但在我 国当前的城市化进程中，集体土地数量减少的同时，农民不能及时地转变角色从事其他职业，农 业劳动力要素外流缓慢，阻碍了城市文明的扩张和延伸，使城市化进程不能顺利地进行。资料显 示，1 9 8 7 1 9 9 5 年，我国3 1 个特大城市建成区面积扩大了近6 0 ；苏州市的城市建成区面积，由 1 9 8 6 年的1 2 9 2 平方公里扩大到1 9 9 4 年的4 1 9 平方公里，8 年扩大了2 3 7 倍1 。城、镇的膨胀 及各种开发区的建立，后果是大量集体土地特别是农田被占用。有资料表明。“六五”、“七五”、 。八五”期间，我国耕地年均分别净减少7 0 0 多万亩、4 0 0 多万亩、4 4 0 万亩“。此外，现实中 还存在多种从农业和农村抽取资金的形式，如以准备金、转存款等形式抽走农民的信用社存款， 以非常隐蔽的价格“剪刀差”从农业抽走大量资金以支援其他部门建设( 据测算，1 9 7 9 1 9 9 4 年， 农民为此付出大约1 5 万亿的资金”“) 。这还不包括各种形式的乱集资、乱收费、乱罚款等抽走 的农村资金。 2 3 集体土地隐形流转严重 受各种因素的影响，目前集体非农建设用地使用权私下、变相的转让大量存在，不仅严重损 害了国家、集体利益，导致了土地利用的混乱，影响了土地市场的正常秩序，而且造成了交易的 7 土雷銮：缕兰璺兰磐鲨苫 玺三耋耋雷彗直岱銎堡土茎篮圭丝型星主垒簦回錾 不安全，给城市化的稳步推进带来了隐患。 1 、集体土地产权违背法律流转的现象较普遍。关于集体土地使用权流转，土地管理法规 定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利 用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除 外”，可以看出，法律对集体土地产权流转的规定包括三个方面：其一，国家限制农民集体将其 使用权转让用于非农业建设。无论是农业用地，还是农业建设用地，集体土地使用权不得非法转 让用于非农业建设。其二，国家允许农业建设用地、农业用地，在不转为非农业建设用地的前提 下，依法进行转让。其三，合法取得的集体建设用地使用权，因破产、兼并等原因可能导致流转。 当前各地事实上不仅有农业用地的流转，也存在不少非农业建设用地的流转，特别是在经济发达 地区和城郊结合部地带，集体土地流转尤为活跃。农民集体已经有一定数量的土地使用权进入地 下土地产权市场，通过联营、股份制、出售、出租等各种方式转让集体土地使用权，目前基本处 于无序的流转状态。 2 、集体土地隐形流转是滋生腐败和社会不稳定的因素之一。随着我国农村人民公社体制的 瓦解，人民公社变为乡，生产大队变为村，集体土地的权力主体变为村民委员会、村民小组等最 基层的农民自治组织。而这一类组织严格地讲很难真正行使集体土地法律赋予的权利，在当前城 市化过程中，具有稀缺性和不可再生性的土地资源成为一些当投者利用职权非法获取利益的“唐 僧肉”，这是土地批租领域腐败的一种重要形式。特别需要注意的是，近几年，集体土地流转的 速度和规模明显加大，不少地方的村集体强化管理土地的权力，农户的承包权削弱了，一部分土 地收益权丧失了。级差收入主要落入集体手中，进而使一些农民成为“失地者”。集体建设用地 流转是城市化过程中的不稳定因素，势必出现新的分配不公，导致贫富悬殊，孕育新的对立。允 许集体建设用地的隐形流转就是允许少数的集体土地“控制者”和使用者利用占有的集体土地 获取较农业收入几倍乃至几十倍的收益，而多数人无法享受这份收益，必然给社会的发展增加不 稳定因素。从实践看，众多的农村集体土地的流转事例表明，在滥用权利中滋生着腐败，并成为 农村不稳定的因素之一。翻开近年来有案可查的中国高官腐败案例，许多巨贪的发迹与堕落都与 土地开发中的问题脱不了干系。资料显示，仅2 0 0 0 年1 月至2 0 0 1 年1 0 月，在不到两年的时间 内，厦门市检察机关审查起诉在城市化进程中的职务犯罪案件就有1 1 件1 8 人，其中贪污4 件、 受贿3 件、挪用公款4 件，这些案件反映出几个特点：一是重特大案件多，共有9 件，占8 1 8 ； 二是涉案金额多，11 起案件涉案金额近8 0 0 万元；三是犯罪主体身份主要是村两委的一把手， 1 8 人中村长、村党支部书记有1 4 人”“。这些职务犯罪案件均发生在土地批租、征地补偿、拆迁 安置、工程项目发包与建设等城市化发展进程的各个环节。 3 、不规范的集体土地市场运行方式，造成“圈地热”，对城市化进程和经济社会发展产生巨 大的危害。一是破坏耕地，影响粮食安全。粮食安全对于拥有1 3 亿人口的中国来说，其重要意 义毋庸赘述。但“圈地热”像一只猛虎，吞噬了大片大片的耕地。在我们这个人均耕地少、土地 后备资源不足的国度里，与国情相悖的场面触目可及：在巨大的机车无情的轰鸣声中，小则数十 亩大则上千亩，经过几十年孕育成熟的良田沃土转眼闻便变成了一片自地。值得深思的是，中匡 的粮食主产区集中在东、中部地区，有限的优质耕地更主要集中在沿海地区。而这些地区恰恰是 “圈地热”热度最高的地带，耕地因面快速减少。国土资源部提供的资料显示，自1 9 9 6 年至2 0 0 3 年的7 年间，我国耕地面积已由1 9 5 亿亩减少到1 8 5 亿亩，7 年减少了l 亿亩，平均每年约减 8 。土冒奎些厶誊耍占主丝鲨；：j ； 玺三耋 瑟雪基直丝鎏銎士墨 主圭些型昼童鸾益回琶 少1 4 2 9 万亩，比两个海南省的耕地还要多。2 0 0 3 年，在全国3 1 个省、区、市中，人均耕地低 于0 8 亩警戒线的已有6 个”，大中城市有1 6 0 个，县市有8 4 0 多个”。二是破坏土地市场秩序， 影响经济健康运行。三是纵容非理性竞争，引发低水平重复建设。统计数据显示，长三角地区 1 4 个城市“十五”规划中排在前四位的支柱产业都是电子信息、汽车、新材料、生物医药工程， 趋同率达7 0 “。我国钢铁生产结构矛盾突出，现有2 8 0 多家炼钢企业，平均规模不足7 0 万吨。 年产量5 0 0 万吨以上的只有8 家。汽车行业，目前2 3 个省( 区、市) 建有轿车整车生产线，地区 产业结构趋同化严重，且规模小、布局散、自主开发能力差。在全国1 2 3 家整车厂中，产量在5 万辆以上的仅有1 8 家，绝大多数产量在1 万辆以下。有的仅有百十辆。四是制造寻租温床，滋 生腐败现象。如火如荼的“圈地热”中，隐藏着腐败的巨大陷阱。 4 、在利益驱动下，集体土地的违规流转导致浪费严重、发展无序。当前开发区土地开发过 程中，有的开发区建设由于规划开发面积过大，点多分散，相对资金投入不足导致土地闲置；有 的开发区区位不理想，招商引资困难，无资金开发：有的开发区投资商只炒地皮，不投资开发； 也有的投资商开发资金不足或中途拆资，开发区建设停滞。这些都致使开发区大量占用土地后没 有投入，处于闲置撂荒状态。从全国情况看，开发区用地铺摊，土地闲置浪费严重。据国土资源 部初步调查，在全国省级以上900 余家开发区中，国家批准规划的近20 o 00 平方公里开发 区，已开发面积仅占规划总面积的i3 5l ，土地闲置现象十分严重。受眼前利益的驱使， 一些地方违法圈地毁地的现象十分严重。各种名目的开发区、大学城、工业园、软件园等层出不 穷。自2 0 0 3 年以来，国务院及有关部门对此进行了严格查处，各地撤销了6 0 0 0 多个开发区中的 3 7 6 3 个，核减了3 5 4 万平方公里。有统计表明，在开发区中，有4 0 是开而不发，造成大量土 地闲置1 。 5 、集体土地流转障碍制约农业人口城市化。从人力资源角度看，土地使用权的凝固化，导 致我国农村剩余劳动力转移困难。根据阿瑟刘易斯提出的“零值农业劳动学说”，传统农业中 有一部分劳动力处于隐蔽失业状态，他们形式上是就业人口，但其实际生产率为零，把这部分劳 动力从农业中抽走。不会使生产减少。据估算，中国农村的隐性失业人口有一亿人，占农村实有 劳动力的近i 4 。由于集体土地流转困难，这些隐性失业人口被牢牢拴在了土地上，这种状况 既制约集体的产业结构调整。也成为推进城市化战略的一个“瓶颈”。 6 、限制集体土地流转影响城中村的城市化进程。城中村的混乱现状实际上使城市、村集体 和村民个人三方的利益都受到了损害。由于城区范围土地资源的稀缺性、区位性、固定性。大量 存在的“城中村”使城市发展难以获得足够的土地，必须通过征用手段解决，改造开发成本较高， 特别是对于超常畸形发展的“饱和型”城中村，要将其吸纳到城市系统中来，不 导不付出很高的 代价。而另一方面，由于集体土地限制流转，“城中村”土地难以实现增值，不利于盘活土地资 产，单一的地租经济结构也制约了村集体经济发展。此外，由于“城中村”的土地房屋一直没 有纳入城市统一规范管理，导致村内违法用地、违法建设现象比较严重。道路无系统，交通用地 严重不足，土地资源未能合理有效利用，公共服务无法入村。村民的利益实际上在无形中也是受 损的。 9 第三章城市化过程中集体土地利用产生问题的原因分析 土地是十分珍贵的稀缺赍源，我国现行法搏限制集体土地使用权的有偿流转，集体所有的土 地只有经国家征用转为国有土地后才能出让、转让，但受经济利益驱动，土地隐形交易仍时有发 生，干扰和破坏着正常的地产交易秩序。在城市化过程中，土地的资产收益越来越受到政府、单 位和个人的重视。正是这神观念的转变和土地能产生经济效益的现实，带来了人们经营、开发、 利用土地的热情，房地产过热、开发区过热。土地市场需求的增加和交易量的扩大，同时也产生 了集体土地市场秩序的混乱，带来了人地矛盾、吃饭与建设矛盾的加剧等诸多问题。随着城市化 进程的加速，摆在我们面前的集体土地利用问题越来越严峻。