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地方公务员绩效评估体系研究 摘要 建立科学的公务员绩效评估体系，是贯彻党的十七大提出的完善体现科学发展观和正确 政绩观要求的干部考核评价体系的重要举措，对于提升公务员领导水平和执政水平，建设高 素质的公务员队伍具有重要意义。从管理的角度来看，通过对公务员政治表现、专业知识、 工作能力以及工作实绩进行评估，可以使组织全面了解干部的情况，为公务员队伍管理的奖 惩、任免等决策提供准确依据，并能加强对公务员的监督，优化公务员队伍，提升机关的整 体行政效率。没有评估或评估不公正，就失去衡量干部的客观依据和标准，难以保证对公务 员的管理以及合理使用。我国在公务员绩效评估领域的研究已经取得了一些成果，但在实际 操作中仍存在一些问题。如考核指标交叉，造成重复考核，考核标准的设计不明确，考核方 法不当，依然停留在粗放型的“领导与群众相结合 上，重表面工夫而缺乏实际内涵，造成 了考核结果不够客观真实，缺乏权威性。本人拟通过对绩效考核理论和方法的学习和研究， 找出目前公务员绩效评估方面存在的一些问题，拟通过前沿的绩效评估理论与先进的绩效测 量工具，更好地解决目前存在的问题，以实现评估系统框架能够较全面反映公务员的绩效内 涵；指标设置能够体现工作的重点难点；评估主体能够对各项指标做出客观的判断；评估结 果能够得到评估客体的认同与接受，并作为自身提升绩效的努力方向；在保证效果的前提下 尽可能地简化评估程序，提高评估效率的目的。从而设计一套具有相对可行性的、适合公务 员特点的，科学合理的绩效评估体系。 该系统的总体思路是根据不同部门、岗位和级别，建立起详细、科学的评估要素系统和 评价标准系统，以准确评估、评价公务员德才表现和工作实绩，为选拔任免、培训奖惩等提 供依据，督促公务员不断提高整体素质。该系统的设计，特别突出了以下要求：一是科学性， ： 评估系统能较全面反映公务员的绩效内涵；二是导向性，以结果导向来看待绩效，同时对行 为的评估放在与绩效密切相关的关键行为上；三是多视角，将上级、下级、平级、相关等多 个视角同时纳入系统；四是差异性，设置能够体现不同岗位、职级绩效指标和指标权重；五 是实用性，指评估流程尽可能简便与清晰。 关键词：公务员绩效评估体系 t h es t u d yo fp e r f o r m a n c ee v aiu a 七io ns y s t e mo fciviis e r v a n t s a b s t r a c t e s t a b l i s h i n gs c i e n t i f i cp e 哟咖a n c ee v a l 嘣i o ns y s t e mo fc i v i ls e r v 肌t si s 廿l ei m p o r t a n tm e 雒u r eo f i m p l e m e n t i n gs c i e n t i f i cd e v e l o p m e n tc o n c e p ta n d 吐l ec o r r e c tp o l i t i c a lp e r f o r r n a n c ec o n c 吼w h i c hi s s i 鲥f i c a n tt 0i m p r 0 v el e a d e r s h i pa i l de s t a l ) l i s hh i 曲q u a l 时o fc i v 订s e n ，a n tt e 锄a t l ep o 缸o fm a i l a g e m 毗i f w ee v a l u a t e 廿l ep o l i t i c s ，p r o f e s s i o n a ll ( 1 1 0 w l e 起e ，a b i l i 劬锄dp e i o 朋a 1 1 c eo fc i 、，i ls e a i l t s ，w ec 觚1 e a n la b o u t p e r s o i l sc o m p r e h e n s i v e l y g e tt 1 l ei r 曲n l l a t i o nf o re n c o u r a g e m e 鸭p 吼i s h i i l e n t 锄dp r o m o t i o i l ，e n f o r c en l e s u p e n ，i s e ，b e t t e rc i v i ls e r v a i l tt e 锄，锄di m p m v ee x e c u t i v ee 伍c i e n c y w i n l o u te v a l u a t i o no r 、啪n ge v a l u a t i o n ，w e c a i l tg e ti m p e r s o n a le v a l u a t i o ns t a l l d a r d c h i n ah 笛h a ds o m ea c l l i e v e m e n t si i lt h e 咖d yo fp e 订b m a i l c e e v a j 眦t i o ns y s t e mo fc i v i ls e r v a n t s ，b u ts t i nh a sp r o b l e m si i lu s i i 培i ti nr e a l i t y ，s u c h 笛e v a l u a t i o ni n d i c a t o r s i i i t e r s e 乩r e p e t i t i o ne 砌u a t i o 巩a m b i g u i 锣i l le v a j u a t i o ns t a i l d a r da n di m p r o p e ri ne 河m t i o nw a y s t h e s e p r o b l e m sc a u s e 翻s e h 0 0 da n dm a l ( em er e s u nl a c ko fa u t h o r i t yi n 虹l ee 删i o n t h ea u m o ri s 仃y i n gt of i n do u t s o m ep r o m b l e m si n l ep e r f 0 册a n c ee v a l 删o ns y s t e mo fc i v i ls e r v 锄t sa n d 他s o l v et l l ep r o b l e m sb ys u t d y i n gt l l e 9 d v a i l c e dp e r f 0 肌a n c et h e o r i e sa n dm e 也。出a n dt i l e l l ，m ea u m o rw a i l t st 0e s t a b l i s he v a l u a t i o n 白mw h i c hc 锄 c o m p r e h e i l s i v e l ye v a l u a t ec i v i ls e r v a n t s p e r f o n i l a n c e ，d e s i g ni 1 1 d i c a t o r sr e f l e c t i r 培e m p h a s e sa i l dd i 伍c u l t i e si n w o r k a tt 量l es 锄et i m e ，t h ea u m o rh 叩e st 0d e s i g nc o m p a f e l yr e 懿o m l b l ep e r f b 皿觚c ee v a l 删o ns y s t e mf 研c i v i l r v 锄_ t s ，i i lt i l i ss y s t e m ，e v a l u a t i o nm a k e r sc a nm a k ei m p e r s o r l a j j u d g e m e n ta m o n ga l ln l em d i c a t o r s ，e v a l u a t i o n r e s u l t sc a i lb er 。c o 弘i z e db y 廿l ep e o p l ea n db et h es 铷d a r do fi m p r o v j n gp e m 粕1 a n c e ，s i l l l p l j 矽i n gt 1 1 ee v a l u a j t o n p r o c e d u r e 锄di m p r 0 v ee 训u a t i o ne 搦c i e n c y ： t h ee v a j 叫i o n ，s t e m0 ft l l i st h e s i sb a s e s0 nd i 彘r 明td 印a n m e n t s ，p o s i t o 嗡l e v e l s ，s c i e n t i 6 ce v l u a ! t i d n f a c t o r ss y s t e m 锄ds t a i l d a r ds y s t e i i l w k c hc 锄e x a c t l ye v 2 l l u a t e 廿l ep e 响册a n c eo fp u b l i cs e n r a n t s 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o r m a n c ee v alu a tlo ns y s t e m 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。据 我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的 研究成果，也不包含未获得其他教育机构的学位或证书使用过的材料。与我一同工作的同志 对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：褙签字日期沙脚月矽日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并向国家有关 部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权学校可以将学位论 文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、 汇编学位论文。同时授权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文 数据库，并通过网络向社会公众提供信息服务。( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：五粥 签字日期油陴f 月秒日 翩繇谢么 样日q 胡p 日 地方公务员绩效评估体系研究 1 序论 1 1 选题依据及理论意义 1 1 1 选题依据 目前，我国公务员绩效评估体系主要存在以下问题：( 1 ) 评估要素设置缺乏科学性。一 是缺乏不同单位之间的横向差异与不同职级之间的纵向差异，所有的公务员都使用同一套 指标体系；二是考核的要素内容不能够充分衡量关键绩效，真正的绩效差异难以通过现有 的指标体系得到客观反映；三是现有的考评指标导致评估主体在打分过程中的主观随意性 较强，导致公务员对绩效考评的认同度大幅下降。( 2 ) 考核结果无法发挥应有作用。现行考 核制度仅对优秀和基本称职、不称职的人员给予相应的奖惩，但是被评为称职的人员往往 对考核结果感到无所适从，他们无法从考核结果中看到自身优势和不足，找准自己的位置 和下步努力方向；而事实上，这一群体正是公务员的主体。( 3 ) 考核形式过于烦琐：现行的 考核体系一般在时间安排上一般要求月、季、半年、全年均进行考核；在组织领导上要求 各单位考核组长、副组长、组员全部齐全；在考核方式上要求自评、互评、领导评定、会 议研究面面俱到。这种做法从测量学上看会直接增加考核误差，从组织行为学上看会引起 评估主体与评估客体的厌倦情绪。 由于上述问题，现行公务员绩效评估的科学性、成绩的客观性、结果的实用性都不同 程度存在一定缺陷。 1 1 2 研究目的 拟通过前沿的绩效评估理论与先进的绩效测量工具，更好地解决目前地方公务员，主 要指区( 市) 级公务员，在评估中存在的问题，以实现以下目标： 1 、评估系统框架能够全面反映公务员的绩效内涵； 2 、指标设置能够体现工作的重点难点； 地方公务员绩效评估体系研究 3 、评估主体能够对各项指标做出客观的判断； 4 、评估结果能够得到评估客体的认同与接受，并作为自身提升绩效的努力方向； 5 、在保证效果的前提下尽可能地简化评估程序，提高评估效率。 1 1 3 理论意义和实际应用价值 建立科学的公务员绩效评估体系，是落实科学发展观、正确政绩观、科学人才观的重 要举措，对于提升公务员领导水平和执政水平，建设高素质的公务员队伍具有重要意义。 从管理的角度来看，通过对公务员政治表现、专业知识、工作能力以及工作实绩进行评估， 可以使组织全面了解干部的情况，为公务员队伍管理的奖惩、任免等决策提供准确依据， 并能加强对公务员的监督，优化公务员队伍，提升党政机关的整体行政效率。没有评估或 评估不公正，就失去衡量干部的客观依据和标准，难以保证对公务员的管理以及合理使用。 l 、公务员绩效评估是公务员管理中的重要环节，是其它管理环节如奖惩、培训、辞退、 职务升降等正确实施的基础和依据 公务员的奖励和惩戒必须遵守实事求是的原则，做到奖不虚施、罚不枉加，而要做到 这一点，就离不开绩效评估，离不开对公务员工作表现中的具体事实、情节，所造成的社 会影响、经济效益( 或损失) 等情况的考察了解评估，否则，公务员的奖惩就成了无源之水、 无本之木。要辞退公务员，同样需要对公务员的工作表现、难以胜任本职工作等情况进行 评估，看是否符合被辞退条件，只有符合了，才能辞退公务员，否则，被辞退人员有权利 提出申诉或控告。对公务员工资、职务级别的晋升不仅要根据其职位所在工作性质、难易 程度、责任大小和所需资格条件，更要根据公务员的工作表现和工作实绩，根据公务员在 履行本职工作过程中所表现出的工作才干和潜在能力，要真正做到这一点，就离不开对公 务员的绩效进行科学的评估。 2 、公务员绩效评估是激励公务员积极工作，努力上进的有效措施，有利于公务员树立 正确的政绩观 2 地方公务员绩效评估体系研究 按照美国行为学家马斯洛的需要层次理论1 ，只有当较低层次的需要得到满足后，人们 才可能寻求更高层次需求的满足，这种更高层次的需求，就成为激励人们上进的新的因素。 对于公务员来说，较低层次的需求己经通过比较稳定的薪金和社会保障制度得到满足，因 此，他们将更多追求较高层次的满足，如事业成功，获得社会的承认和尊重，个人的全面 发展使个人的价值得到实现等。通过公开、公平、公正的绩效评估，使公务员的工作业绩 能得到社会的承认和尊重，从而满足了公务员对荣誉的追求，有利于提高公务员的积极性 和主动性。为此，通过对每个公务员做出实事求是的评价，分清功过优劣，并根据评估结 果，确定公务员的奖惩、升降和工资待遇。这样，就能改变“干多干少一个样，干好干坏 一个样，能上不能下，能进不能出 的“大锅饭、铁饭碗 的状况，使滥竽充数者再也无 法混下去。这就必然会起到鼓励先进，鞭策后进的作用，激励全体公务员奋发向上，钻研 业务，努力工作，争创优异成绩。从评估的操作来看，评估过程也是公务员对照职责要求， 检查自己工作的过程，也是公务员之间相互比较过程，必然对在职公务员产生督促和激励 作用。 3 、公务员绩效评估有利于选拔人才，有利于公务员队伍素质的稳定与提高，有利于政 府行政效率的提高 选拔人才和合理使用人才的关键是识别人才。只有了解一个人，才能做到合理地用其 所能，避其所短，大才大用，小才小用，从而达到人尽其才，才尽其用的目的。由于对公 务员的绩效评估，贯彻了注重实绩、平等竞争的原则。通过评估，可以鉴别公务员素质的 优劣，对公务员是否具备胜任现职的工作做出公正的评价，可以对公务员是否具备担任高 一级职务的条件做出正确的预测，并根据公务员的能力和对国家贡献的大小决定任免、升 降，逐渐形成一种公正、平等的人才竞争机制，有利于不断涌现出大批出类拔萃的优秀人 才。 4 、公务员绩效评估的建立既有利于行政首长对公务员的管理，又有利于公众对公务员 的必要监督 1 1 马斯洛理论把需求分成生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求五类，依次由较低层次到较高层次。需 求各层次问的关系表现为：这五种需求象阶梯一样从低到高，但这种秩序不是完全固定的；一个层次的需求相对地满足了， 就会向高一层次发展。这五种需求不可能完全满足，愈到上层，满足的百分比愈少；一时期内，可能同时存在几种需求， 因为人的行为是受多种需求支配的。但每一时期内总有一种需求占支配地位。 3 地方公务员绩效评估体系研究 对公务员的绩效评估可以比较客观、全面地反映公务员的工作实绩和工作能力，使主 管领导较为客观地了解公务员的情况，便于主管领导知人善任、选拔人才，发挥下属的长 处和优点，避免用人问题上的主观性、片面性和盲目性，可以防止任人唯亲，拉帮结派、 以权谋私等种种腐败现象发生。同时，由于对公务员的绩效评估标准、范围公开化，将广 大人民群众作为评估主体，在评估过程中充分听取公众意见，透明度比较大，有利于公众 对公务员的必要监督。在一定意义上讲，绩效评估过程也就是公共部门向人民学习、为人 民服务、请人民评判、让人民满意的过程。 1 2 国内外研究现状和发展动态 我国现阶段公务员考核是在建国后干部“考察 和“鉴定的基础上逐步发展起来的， 我国理论界及政府内部众多学者和专家对公务员考核进行了研究和探索。( 1 ) 关于公务员 考核制度的研究，2 0 0 3 年祝建兵、王春光指出，我国公务员考核制度存在的问题包括考核 标准不明确、考核等次少、考核方法简单化、考核结果使用不当、考核主体责任不清等， 并提出相应的解决方案。皇娟从职位分类不发达、考核的主观色彩过浓、传统不良观念的 影响三个方面论述考核制度的缺陷，并提出了相应的改进措施。刘剑、曹健对我国公务员 的分类制度予以分析，指出目前我国公务员分类制度存在着公务员范围界定过窄、领导职 务和非领导职务设置不科学、职务分类不合理等问题。( 2 ) 关于公务员考核的存在，2 0 0 5 年肖鸣政概括与分析了当前公务员考评方法中急需解决的8 个难点问题：1 、绩效表现的全 时空性与观察考评的有限性问题：2 、绩效的模糊性与考评的精确性问题：3 考评的客观性与 考评过程的主观性问题：4 、考评量化的可能性与现实性问题：5 、考评对象的个别差异性与 考评标准的同一性问题：6 、考评内容的分项与综合问题：7 、考评方法的科学性与简便性问 题：8 、考评结果处理的信息性与效用性问题。( 3 ) 关于公务员考核的内容和方式，2 0 0 4 年 何爱兰提出构建公务员考核的2 2 个指标，并用公务员绩效信息分析模型对公务员考核的结 果进行分析：罗章、何家利着重对“综合考核法”、“因素分析法 、“序列法 、“相对比 较法”、“代表人物比较法”等考核方法进行比较：郑志龙提出了公务员考核的“对比法”、 4 地方公务员绩效评估体系研究 “3 6 0 度考核评估方法、“目标管理法”、“平衡记分卡法”、“标杆法1 ：宋源提出将私营部 门人力资源管理的绩效评价估借鉴到公务员考绩制度中，提出考核与公共组织目标结合， 提出发展性目的的绩效评估规划。 西方的绩效考评是伴随着资本主义的发展而发展的，其考评理论的研究有七十多年的 历史。国外学者从有效性角度对绩效评价系统进行研究，侧重于对评估体系和作用机制的 微观探讨。( 1 ) 关于绩效目标的有效性，墨非( m u r p h y ) 和克莱弗兰德( c 1 e v e l a n d ) 认为，有 效性具有特殊的意义，因为绩效管理系统目标一般都是以笼统的方式表达的，它们的具体 含义到底是什么? 如果绩效管理系统真的能够明确培训和开发需求的话，又该怎样对它进行 判断? 当采用准则更加具体化时，不仅有助于评价绩效管理系统的有效性，同时也为设计出 符合要求的系统提供了一个坚实的基础。( 2 ) 关于绩效标准的构建，绩效评价的关键在于 评价标准的构建，其中p a t r i c i ac s m i t h 提出的三条标准比较有代表性：第一，与个人、 组织或社会的某些重要目标相关。这包括两个方面：一是被认为是重要目标的效度，即对评 价指标的测量既不应受到无关方差的污染，也不应不能充分解释组织和个体要实现的重要 目标：二是目标实现测量的效度不应是有偏差的或微不足道的。第二，可靠性，即在不同时 期采用不同方法所做出评价的一致性。第三，实用性，即评价指标应当是现实的、合理的、 可接受的，且具有可操作性。a l t i n k e t a l 认为良好绩效标准的要求包括：可靠的衡量、内容 的有效性、定义的具体性、非重要性、全面性、易于理解性、兼容性、及时更新性。 1 所谓“标杆法”是指参照同行业各项经营指标的平均或先进水平，在考虑行业竞争策略之基础上，合理确定企业的预算 目标。在技术先进、经济发展快速的发达国家，企业经营中大多采用“标杆法”，尤其是美国大企业董事会在制定预算目 标和审查预算时通常都会使用“标杆法” 5 地方公务员绩效评估体系研究 2 绩效评估相关理论 2 1 绩效的涵义及性质 2 1 1 绩效的涵义 绩效是效率和效益的总和，目前对绩效的界定主要有三种观点： 1 、把绩效看作是一种结果。伯纳丁认为，“绩效应该定义为工作的结果，因为这些工 作结果与组织的战略目标、顾客满意度及所投资金的关系最为密切。这种观点认为，绩效 是工作所达到的结果，是一个人的工作成绩的记录。表示绩效结果的相关概念有：职责， 关键结果领域，结果，责任、任务及事务，目的，目标，生产量，关键成功因素等等。把绩 效定义为产出的结果时，衡量标准容易制定，操作性强，容易保持客观性。 2 、把绩效看作是个体行为。坎贝尔指出，“绩效是行为，应该与结果区分开来，因为 结果会受到系统因素的影响”。但这并不是说绩效的行为定义中不能包括目标，墨菲给绩效 下的定义是，“绩效是与一个人在其中工作的组织或组织单元的目标有关的一组行为”。这 种观点更重视目标的实现过程，更多地注重员工工作过程的规范、努力程度、动机、人际 等因素。莫托维德罗和鲍曼等在此基础上提出了绩效的二维模型，认为行为绩效包括任务 绩效1 和周边绩效2 两方面。 3 、把绩效看作是胜任特征或称胜任力，强调员工潜能与绩效的关系，关注员工素质， 关注未来发展。这是因为个体因素影响整体绩效，知识、技能和动机被看作是与工作直接 相关的决定因素，而个体的其他特点，如性格、能力等，也被认为是其他决定因素的潜在 前提。随着知识经济的到来，评价及管理知识型员工的绩效也越来越显得重要。越来越多 的组织把以素质为基础的潜能列入到绩效考核的范围里，对绩效的研究也不再仅仅关注于 对历史的反映，而是更加关注于员工的潜在能力，更加重视素质与高绩效之间的关系。 1 任务绩效是与具体职务的工作内容密切相关的，同时也和个体的能力、完成任务的熟练程度和工作知识密切相 关的绩效。 2 周边绩效的内涵是相当广泛的，包括人际因素和意志动机因素，如保持良好的工作关系、坦然面对逆境、主动 加班工作等。 6 地方公务员绩效评估体系研究 2 1 2 绩效的性质 1 、多因性。是指绩效的优劣不是取决于单一因素，而是受制于主客观多种因素。 p = f ( s ，o ，m ，e ) 式中，p 为绩效( p e r f o r i i l a n c e ) ，s 是技能( s k i l l ) ，o 是机会( o p p o r t u n i t y ) ， m 是激励( m o t i v a t e ) ，e 是环境( e n v i r o n m e n t ) 。此式说明，绩效是技能、机会、激励与 环境四变量的函数。技能是指员工工作技巧与能力水平，它取决于个人的天赋、智力、教 育、经历与培训等。激励是指员工的工作积极性。激励本身又取决于员工个人的需求结构、 个性、感知、学习过程与价值观等个人特点。环境不仅包括组织的内部客观条件，如工作 性质、组织结构、组织制度与机制；也包括组织之外的客观环境，如政治、经济、市场等。 机会是偶然的，有时是不可控的，却也不容忽视。 ： 2 、多维性。指绩效须从多种维度，多个方面去分析和考评。坎贝尔早在1 9 7 7 年就总 结出3 0 项衡量绩效的标准( 总体有效性、生产率、效率、利润、质量、事故发生率等) ， 向我们展示了绩效的多维性。 3 、动态性。由于绩效只是一段时间内工作情况的反映。因此，绩效呈现出变化的状态， 随着时间的改变，绩效有可能改进转好，有可能退步变差。所以，切不可凭一时印象，僵 化地看待绩效。 2 1 3 绩效的内涵 本文中绩效指把绩效视为产出的结果，因为这样容易制定衡量标准，操作性较强，容 易保持客观性。本文拟通过对公务员的德、能、勤、绩、廉、学六个方面重新进行维度划 分的基础上，通过设计不同类型的模型，对公务员的绩效进行评估。以此作为奖惩、培训、 辞退及调整职务、级别和工资依据。 2 2 对绩效评估的理解 7 地方公务员绩效评估体系研究 2 2 1 绩效评估的产生和发展 绩效评估根植于绩效管理1 理论，并随绩效管理理论的发展而发展。2 0 世纪初，泰勒根 据大工业生产实践创立了科学管理理论体系，在该体系中，他把量化考核评估作为生产管 理的一种手段进行了论述，实现了组织管理与人员管理的对接，这是绩效管理理论的萌芽。 但由于时代的局限，其理论和技术存在种种缺陷，应用也不够广泛。随着管理科学的发展， 从2 0 世纪7 0 年代开始，西方国家进行了一场以市场化为取向，旨在推行绩效管理和强调 公众利益至上的政府改革运动，绩效管理理论在公共行政中得到了广泛的运用。在美国， 1 9 7 3 年，尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方案 ，有关部门设计了3 0 0 0 多个绩效 指标，收集了2 0 0 人以上的政府机构的投入、产出、成本等方面的信息。1 9 9 3 年国会通过 的政府绩效与结果法以及以后著名的戈尔报告，将美国政府绩效评估的实践推向了 新的高潮。在英国，从1 9 7 9 年的“雷纳评审改革”到1 9 9 1 年的“公民宪章”以及“竞争 求质量”运动，英国政府历时2 0 年建立起了一整套政府再造计划。“雷纳评审”对政府绩 效进行大规模的评估，绩效指标多达2 3 2 7 个。在澳大利亚，政府实施“服务宪章 计划， 通过制定公共部门服务标准的方式，促进了公共部门服务质量的改善。 发达国家政府绩效管理的制度化、法制化，有力地推动了公务员绩效评估的发展，促 使其走上规范化、制度化的轨道。我国引进和推行绩效管理的时间较晚，但发展很快。9 0 年代以来，在大中型企业、高校、科研院所的实践都取得了积极的成效。随着社会主义市 场经济体制的不断完善和公务员制度的逐步成熟，我国的学者们积极探索借鉴西方公务员 绩效评估的先进理论和经验，并结合我国企业员工绩效评估理论，来丰富和发展公务员绩 效评估理论，并积极运用于管理实践，取得了丰硕的理论和实践成果。 2 2 2 绩效评估的概念 1 、绩效评估的含义及目的 1 所谓绩效管理，是指各级管理者为了达到组织目标对各级部门和员工进行绩效计划制定、绩效辅导实施、绩效 考核评价、绩效反馈面谈、绩效目标提升的持续循环过程，绩效管理的目的是持续提升组织和个人的绩效 8 地方公务员绩效评估体系研究 绩效评估是通过系统的方法、原理来评定和测量公共行政部门员工在职务上的工作行 为和工作成果，它是管理者与员工之间的一项管理沟通活动。绩效评估的结果可以直接影 响到薪酬调整、奖金发放及职务升降等诸多员工的切身利益。绩效评估的目的有四个方面： 一是对员工的晋升、降职、调职、离职、薪酬决策提供依据：二是依据员工对组织的贡献评 估结果，来对招聘选择和工作分配进行决策：三是为工作计划、预算评估和人力资源规划提 供信息：四是通过对培训和员工职业生涯规划效果的评估，进一步了解员工对培训和教育的 需要。 2 、绩效评估的类型 对公共行政部门员工进行绩效评估，通常有三种类型：一是行为主导型。评估的内容以 考评员工的工作行为为主，着眼于“如何干 、“干什么”，重在工作过程。这类绩效评估的 标准容易确定，操作型强，适合于管理性、事务性工作的评估。二是品质主导型。评估的 内容以考评员工在工作中表现出来的品质为主，着眼于“他怎么干”，重在工作方式。由于 其评估需要如忠诚、可靠、主动、有创新、有自信、有协助精神等，所以很难具体掌握， 操作性与效度较差，适合于对员工工作潜力、工作精神及沟通能力的考评。三是效果主导 型。评估的内容以考评结果为主，效果主导型着眼于“干出了什么”，重点在结果而不是行 为。目标管理考评办法就是该类评估。由于它考评的是工作业绩而不是工作效率，所以标 准容易制定，并且容易操作。但它具有短期性和表现性的缺点，对具体生产操作的员工较 适合，但事务性人员不适合。 3 、绩效评估应遵循的原则 一是遵循绩效评估与管理理念相一致的原则。评估内容实际上就是对员工工作行为、 态度、业绩等方面的要求和目标，是组织管理理念的具体化和形象化，是员工行为的导向， 因此，在绩效评估的内容中必须明确：组织鼓励什么，反对什么，给员工以正确的指引。 二是遵循绩效评估要有侧重的原则。为了提高考评的效率，降低评估成本，评估内容 应该侧重于岗位职责的主要内容进行考评，不要面面俱到，要让员工清楚工作的关键点。 三是遵循不评估无关内容的原则。绩效考评是对员工的工作考评，对不影响工作的其 它任何事情都不要进行考评。譬如员工的生活习惯、行为举止等内容不宜作为评估内容， 9 地方公务员绩效评估体系研究 否则会影响相关工作的考评成绩。 2 2 3 绩效评估的发展趋势 随着绩效管理理论和方法的日趋成熟，公共部门员工绩效评估呈现以下四个方面的发 展趋势： l 、绩效评估主体趋向多元化 评估主体单一化以及信息的不对称，严重影响着绩效评估的社会认可程度。从当前实 践来看，公共部门员工绩效评估的评估主体呈现多元化发展趋势。已由直接主管领导评估 主体、自评主体，扩展到纪检、监察、综合治理委员会、政府效能投诉中心等否定评估主 体、群众评估主体、专业评估组织评估主体、新闻媒体评估主体等多元化的评估主体。多 元化评估主体的选择，在全社会形成了“鱼缸效应”，使公共部门员工的活动就象鱼缸中的 金鱼一样，时时刻刻都受到大众的审视和评判。 2 、绩效评估的内容和指标趋向科学化 随着新公共管理运动1 的深入，质量日渐成为评估的主流范畴，这是新时期绩效管理的 重要标志。对此，公共部门员工绩效评估内容的科学化主要体现在以下四个方面：一是公共 部门员工的业绩，主要表现为公共部门员工为社会经济活动提供服务的数量和质量：二是公 共部门员工的行政效率，反映的是行政机关和行政人员从事管理活动所取得的劳动成果、 社会经济效益同所耗费的人力、物力、财力及时间之间的比例关系：三是公共部门员工的效 能，是指公共部门员工所生产的“产品 和向公众提供服务的水平：四是公共部门员工的行 政成本，即公共部门员工的管理行为所占有和消耗的资源及程度。绩效评估指标是绩效评 估的具体手段，是评估内容的具体表现。当前在评估指标的选择上基本把握好了内部指标 和外部指标相结合、数量指标与质量指标相结合、肯定性指标与否定性指标相结合、技术 性指标与民主性指标相结合、客观指标与主观指标相结合、工作指标与业绩指标相结合、 个体指标与团体指标相结合。 1 新公共管理运动指2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初，一场声势浩大的行政改革浪潮在世界范围内掀起在西方，这 场行政改革运动被看作一场“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理运动”。 l o 地方公务员绩效评估体系研究 3 、绩效评估方法趋向多学科综合化 公共部门员工绩效评估体现了当代公共管理综合性的发展趋势，需要多学科知识的综 合运用。只有汇集管理学、经济学、数学、统计学、系统工程和计算机软件开发等相关领 域知识，集中攻关，才能保证绩效评估体系的科学、完整、规范，才能确保绩效评估取得 圆满成功。这其中有两点非常重要，一是充分运用数学原理，将绩效评估量化到分。二是 充分运用现代计算机网络进行评估考核，这是时代潮流，大势所趋。利用计算机评估计算， 改变了以往手工测评计分的繁琐手段，有利于提高工作效率，减轻工作量，还可以最大程 度排除人为因素在绩效评估中的干扰。 4 、质量优位原则趋向明显 这里所说的质量，主要是通过调动所有人员的潜力，以最低的成本满足顾客的要求。 从“效率优位 到“质量优位”的转变，不仅表现为绩效评估中质量标准的增加，而且表 现为全面质量管理、持续性改进质量在公共部门倍受青睐。目前一些单位和部门已将 i s 0 9 0 0 0 1 质量认证体系引入了机关管理，把以顾客为中心的竞争理念引入不同行业和部门的 服务，以竞争提高效率。这样，通过以质量指标为重点的绩效评估，在公务人员之间形成 了你追我赶、争先创优的生动局面。 1 i s 0 9 0 0 0 系列标准是第一套管理性质的国际标准。它是各国质量管理与标准化专家在先进的国际标准的基础 上，对科学管理实践的总结和提高，它既系统、全面、完善，又简洁、扼要。 l l 地方公务员绩效评估体系研究 3 常用绩效评估几种方法 3 1 排序比较评估法 排序评估法就是对相关人员按照某个评估因素上的表现，以绩效优劣排列名次。从绩 效最好的到绩效最差的进行排序。 排序法比较简单、明确，易于理解和执行。对于某个因素上绩效有问题的员工，可以 作为在该方面培训的对象。排序法一般的操作方法如下： 1 、将需要进行评估的所有人员名字列举出来，然后将不是很熟悉从而无法对其评估的 人的名字划去； 2 、用绩效评估等级表，在被评估的某一绩效要素上填上，哪位人员的表现是最好的， 哪位人员的表现是最差的； 3 、再在剩下的人员中挑出最好的和最差的。以此类推，直到所有必须被评估的人员都 被排列到表格中为止。 但是排序法的缺点是只适合人数较少的群体使用。另外，如果存在工作性质差异，或 是对跨部门的人员进行评估，则该方法不适用。 排序法在发展过程中，也逐渐得到完善，可以选择两个指标或多个指标，然后在不同 的指标之间进行权重的分配。排序法的重点是选取排序的指标，这个指标的选择会像指挥 棒一样指挥着员工的行为和努力方向。排序法是员工之间的相互比较，操作简单，目标明 确，但确实存在致命的弱点，因此很少有公务员单独使用该方法用于人员的绩效评估。 3 2 配对比较评估法 配对比较法是将每一个人员按照所有的评估要素与所有其他人员进行比较。假定需要 对4 位人员( a b c d ) 进行工作绩效评估，在运用配对比较法时，应按每一绩效评估要素列 出表格来，其中要标明所有需要被评估的人员姓名以及需要评估的所有工作要素。然后， 1 2 地方公务员绩效评估体系研究 经所有人员根据某一类要素进行配对比较，再用“+ ( 好) 和“一”( 差) 标明谁好一些， 谁差一些。然后，将每一位人员得到“好 的次数相加。 配对比较法的优点是人员之间谁做得比较好一目了然，不足是如果只比较其中的一项 因素，会有很大的局限性而且很可能带有上级的倾向性，很难客观公正，所以这一方法也 很少被单独使用在公务员评估中。 3 3 强制分布评估法 强制分布法是根据事物呈正态分布规律，评估者将工作小组中的人员的工作绩效分级 分类，再根据事先确定的比例将每个被评估的员工归到每一个工作绩效等级上去。 适用这一方法的条件是： 1 、这一比例的估计基本符合企业人员的工作业绩状况。 2 、评估者们无法在人员中进行配对比较时。这可能是由于评估者缺乏辨认各项评估 指标的知识和人员之间差异较小。在确定各项绩效等级的比例时，通常是居中的等级赋予 最大的频率值，而对两个极端的等级赋值最小。 。这种方法的优点是有利于管理控制，特别是在引入人员淘汰机制的企业中，它能明确 筛选出淘汰对象。由于人员担心因多次落入绩效最低区间而遭解雇，因而具有强制激励和 鞭策功能。 强制分布法于绝大多数的企业里被广泛应用与绩效评估，但很少单独使用，必须和各 种评估指标、甚至是目标管理结合起来使用。但是，这种方法最大的问题在于平均主义， 评估结果往往不能完全做到实事求是和客观公正。例如，如果某个人员实际表现不错，但 却排名靠后，那么很可能会让他产生挫败感，甚至会导致他将来工作效率降低；相反，如 果这组被评估者业绩平平，则有矬子里面拔将军之嫌。 3 4 关键事件评估法 地方公务员绩效评估体系研究 关键事件法是要求管理者将每一位人员在工作活动中表现突出的、与绩效密切相关的 事件记录下来。既可以是好的事件也可以是坏的事件。然后在一定的期限内，管理者和员 工根据所记录的特殊事件来讨论后者的工作绩效。 这种评估方法通常可作为其他绩效评估方法的一种很好的补充，其优点表现在： 1 、它为你向员工解释绩效评估结果提供了一些确切的事实证据。 2 、关键事件法是以员工在整个评估期内的行为为基础，避免了评估中的近期化误差。 3 、保存一种动态的关键事件记录可以获得一份关于员工是通过何种途径消除不良绩效 的具体实例。 关键事件法通常作为等级评估技术的一种补充。它在认定员工特殊的优、劣等级表现 方面十分有效，而且对于制定改善不良绩效的规划也十分方便。但是，关键事件法也有其 不利的方面。首先，对于什么是“关键事件”，不同的主管有不同的界定；其次，记录关键 事件会耗费管理人员许多时间；其三，它可能使员工过分关注主管到底写了些什么，对此 产生恐惧和抵触，不利于评估的实施。 3 5 图尺度评估法 图尺度评估法，是按照评估内容，选择不同的绩效构成因素，给每一个因素确定不同 的层级尺度，确定相应的评分标准，然后据此评估每一个员工。它是业绩评估中使用最广 泛的方法，通常来说，图尺度评估法多以描述或数字等级作为评估尺度，是最简单和运用 最普遍的工作绩效评估技术之一。下面就是一种典型的评估尺度表 1 4 地方公务员绩效评估体系研究 评估等级说明 0 ：杰出( 0 u t s t a n d i n g ) 。在所有各方面的绩效都十分突出，并且明显的比其他人的绩效优异 的多 v ：很好( v e r y g o o d ) 。工作绩效有大多数方面明显超过职位要求。工作绩效是高质量的并且 在评估期间一贯如此 g ：好( g o o d ) 是一种称职的和可信赖的工作绩效水平，达到了工作绩效标准的要求 i ：需要改进( i m p r o v e n i n e n tn e e d e d ) 。在绩效的某一方面存在缺陷。需要进行改进 u ：不令人满意( u n s a t i s f a c t o r y ) 。工作绩效水平总的来说无法让人接受，必须立即加以改进。 绩效评估登记在这一水平上的员工不能增加工资 一般性工作绩效评估要素评估等级评估尺度评估事实依据或评语 1 、质量：所完成工作的精确 o 口1 0 0 9 0分数 度、彻底性和可接受性 v 口9 0 8 0 g 口8 0 一7 0 i 口7 0 一6 0 u 口6 0 以下 2 、生产率：在某一特定的时 o 口1 0 0 9 0分数 间中所生产的产品数量和效 v 口9 0 8 0 率 g 口 8 0 一7 0 i 口7 0 6 0 u 口 6 0 以下 3 、工作知识：实践经验和技 0 口1 0 0 9 0分数 术能力以及在工作中所运用 v 口9 0 一8 0 的信息 g 口8 0 7 0 i 口7 0 6 0 u 口6 0 以下 4 、可信度：某一员工在完成 o 口1 0 0 9 0分数 地方公务员续效评估体系研究 任务和听从指挥方面的可信 v 口9 0 8 0 任程度 g 口8 0 7 0 i 口7 0 6 0 u 口 6 0 以下 5 、勤勉性：员工上下班准时 o 口1 0 0 一9 0分数 程度、遵守规定的工作休息、 v 口9 0 8 0 用餐时间的情况以及总体的 g 口8 0 一7 0 出勤率 i 口7 0 一6 0 u 口6 0 以下 6 、独立性：完成工作时不需 0 口1 0 0 一9 0分数 要和只需要很少监督的程度 v 口9 0 8 0 g 口8 0 7 0 i 口7 0 6 0 u 口 6 0 以下 当然，许多企业不仅仅停留在对一般性工作绩效因素的