（公共管理专业论文）佛山市行政审批制度改革实践研究.pdf

rp ：、 弋一 i 。 r 论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位敝作者签名：卢玲头 同期：渺矿年，月扩日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学 位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查 阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其 他方法保存学位论文。 学位论文作者签名：夕冶受 日期：炒7 年，月罗日 导师躲彩， 日期：矿萝年，尹月a 日 论文题目：佛山市行政审批制度改革实践研究 专业：公共管理 硕士生：卢海英 指导教师：张海清副教授 摘要 行政审批制度改革是行政管理体制改革的重要突破口，是一项涉及政府职能 转变、组织结构调整、行政文化重塑、管理方式创新的改革，是管制政府向服务 政府过渡的必经之路，也是一项长期艰巨的系统工程。它既属于行政管理学范畴， 又属于行政法学范畴，内容包括实体改革、程序改革和监督管理三个方面。1 9 9 8 年，深圳特区第一个启动这项改革，之后，各地政府进行了艰难而又漫长的探索。 佛山市是我国较早开展这项改革的地区之一，取得了一定的改革成效。在实体改 革方面清理审批事项力求彻底全面，建立长效机制加强管理；在程序改革方面推 行“窗口式 办公、“一站式服务，下放审批事权，方便办事，提高效率；在 监督管理方面开展电子监察工作，利用现代信息手段加强内部监督。但是，佛山 市审批制度改革仍然存在削减事项实质性进展不大、“一站式 服务定位模糊、 下放事权盲目不彻底、电子监察局限性大等问题，必须进一步深化改革。笔者认 为应建立独立、专业的行政审批改革机构，增强审批制度改革的专业性、权威性； 推进“一站式”行政服务体系建设，增强行政服务中心的服务功能，拓展“一站 式”网上服务，推进流程再造和部门协同，促进行政服务文化建设；科学合理下 放审批事权，促进管理重心下移；构建多元化的监督体系，加强权力制约。 关键词：行政审批佛山制度创新 t o p i c ：t h e r e s e a r c ho nr e f o r m a t i o no fa d m i n i s t r a t i v e e x a m i n a t i o na n d a p p r o v a ls y s t e mi nf o s h a n m a j o r ：p u b h ca d m i n i s w a t i o n n a m e ：l u h a i y i n g s u p e r v i s o r ：z h a n g h a i q i n g a b s t r a c t t h er e f o r m a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a l s y s t e m i sa n i m p o r t a n tb r e a k t h r o u g h o ft h er e f o r m a t i o no f a d m i n i s t r a t i v es y s t e m s ，i n v o l v i n gt h et r a n s f o r m a t i o no ff u n c t i o n ，t h e a d j u s t m e n t o f o r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r e ，t h er e m o u l d i n g o f a d m i n i s t r a t i v ec u l t u r e ，t h em o d eo fa d m i n i s t r a t i o ni n n o v a t i o n ，i st h e r o a do ft h e r e g u l a t o r yg o v e r n m e n tt r a n s i t i n g ot h es e r v i c e g o v e r n m e n t ，i sa l s oal o n g - t e r ma r d u o u ss y s t e m se n g i n e e r i n g i n1 9 9 8 ， f i r s tr e f o r m a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n d a p p r o v a ls y s t e m h a v el a u n c h e di ns h e n z h e n s p e c i a lz o n e ，a f t e r w a r d , l o t s o f r e g i o n a lg o v e r n m e n t sh a v ec a r r i e do nd i f f i c u l ta n dl o n ge x p l o r a t i o n i nt h i sa s p e c t t h i sr e f o r mh a st h ec h a r a c t e r i s t i co fl o c a la t t e m p t i o n i na d v a n c e ，f o s h a ni so n eo ft h ee a r l i e rt oc a r r yo u tt h er e f o r m a t i o n g ， h a sac e r t a i nd e g r e eo fr e p r e s e n t a t i v e n e s si no u rc o u n t r y t os u mu p a n da n a l y z et h ee x p e r i e n c e sa n dt h ep r o b l e m so fl o c a lg o v e r n m e n t n r e a r m ，r e s e a r c ho nt h ed i r e c t i o no fd e e p e n i n gr e a r m ，t h i sa r t i c l e s t u d yo nt h ec a s eo ff o s h a n s r e f o r m a t i o n g ，f r o mt h ea s p e c t so f a d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a lm a n a g e m e n tm e c h a n i s m ， o p e r a t i o nm e c h a n i s ma n ds u p e r v i s i o nm e c h a n i s ma n ds oo n ，s u mu p t h e e x p e r i e n c e s o f i n n o v a t i n g a d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n d a p p r o v a lm a n a g e m e n ts y s t e ma n d m e c h a n i s m s ，a n a l y s i s t h e p r o b l e m sa n dl i m i t a t i o n sa n dp r o p o s et h ec o n c e p t i o no fd e e p e n i n g r e a r m t h ea u t h o rt h i n kt h a ts h o u l de s t a b f i s ht h ei n d e p e n d e n ta n d s p e c i a l i z e do r g a n i z a t i o n ，s t r e n g t h e np r o f e s s i o n a la n da u t h o r i t a t i v eo f e x a m i n a t i o na n da p p r o v a l m a n a g e m e n ta n ds y s t e mi n n o v a t i i o n ； p r o m o t i n gt h ec o n s t r u c t i o no f ”o n e - s t o p a d m i n i s t r a t i v es e r v i c e s y s t e m ，s t r e n g t h e ns e r v i c ef u n c t i o n t h eo fa d m i n i s t r a t i v es e r v i c e c e n t e r ，t oe x p a n dt h e o n e - s t o p o n l i n es e r v i c e s ，p r o m o t et h e c o n s t r u c t i o no fa d m i n i s t r a t i v es e r v i c e c u l t u r a l ，s t a n d a r d i z et h e e x a m i n a t i o na n da p p r o v a l b e h a v i o r s ，d r i v er e - e n g i n e e r i n ga n d d e p a r t m e n tc o o r d i n a t i n g ，i m p r o v et h ee f f i c i e n c yo fe x a m i n a t i o na n d a p p r o v a l ；i m p r o v et h es y s t e mo fs i m p l i f i c a t i o na n dd o w n w a r do f a u t h o r i t y ，p r o m o t ef u n c t i o ns t r u c t u r ea d j u s t m e n ta n dt h ec e n t e ro f m a n a g e m e n tg r a v i t yd o w n ；c o n s t r u c t em u l t i - s u p e r v i s o r ys y s t e ma n d s t r e n g t h e np o w e rc o n s t r a i n t s k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a l f o s h a n s y s t e mi n n o v a t i o n 1 1 i 目。录 中文摘要”i 英文摘要” 目录 弓l言1 第一章佛山市行政审批制度改革的演进历程6 第一节改革的萌发6 第二节改革的发展7 第三节改革的深化8 第二章佛山市行政审批实体改革9 第一节实体改革的内涵9 第二节审批事项清理现状和清理难的原因“1 0 第三节建立审批事项审查公示制度的经验启示1 3 第三章佛山市行政审批程序改革 第一节程序改革的目标原贝0 “1 6 第二节“一站式”服务实践和发展定位分析1 8 第三节审批事权下放及合法性探讨2 6 第四章佛山市行政审批监督管理3 1 第一节监督的范畴3 l 第二节电子监察系统在内部监督中的作用和局限性分析3 l 第五章佛山市深化行政审批制度改革的构想3 6 第一节构建独立、专业的行政审批改革机构3 6 第二节推进“一站式”行政服务体系建设”3 7 第三节科学合理下放审批事权4 0 第四节建立多元化的监督体系4 0 结语4 2 参考文献“4 3 一、命题的提出和意义 引言 行政审批制度改革是一场政府的自我革命，是行政管理体制改革的重要突破口。目 前，对改革的重要性和必要性研究无论从理论上还是实践上，都已经得到政府和社会公 众的认同。随着行政许可法的出台，行政审批制度的法制化问题基本解决，行政审 批制度的发展方向和目标模式也得到进一步明确。近年来，全国各地陆续掀起了行政审 批制度改革热潮，在实践中摸索出一系列行之有效的改革措施，对我国行政审批制度改 革的理论研究提供了更为丰富的内容。佛山市是我国开展行政审批制度改革工作较早的 一个地区，在精简审批事项、推进信息公开、简化审批程序、改善审批服务、加强审批 监管等方面做了许多有益的尝试。但同时也应该看到，在现有的体制环境下，佛山市的 行政审批制度改革仍旧存在许多问题。行政审批制度改革是一项实践性很强的制度变 革，侧重把地方政府的实践经验上升为理性认识，显得尤其重要。纵观近年来学界的研 究成果，虽然对行政审批制度的重要理论、弊端、动力机制以及改革问题和对策进行了 大量的研究，但对区域性改革实践的研究却少有涉猎。笔者试图从一个改革实践者的视 角，对佛山市行政审批制度改革的经验和问题进行分析研究，进而提出深化改革的思路， 以期对地方的改革实践提供借鉴参考。 笔者认为这项研究有三方面的意义：( 一) 该项研究具有现实指导意义。党的十七 大明确提出要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府 ，行政审批制度改革作为其 中的重要内容之一，将面临新的工作局面。在新形式、新要求下，对区域性改革经验进 行总结，对改革的局限性和存在问题进行分析，并提出深化改革的对策，无疑将给各地 的改革实践提供借鉴和参考。( 二) 该项研究具有一定的学术价值。目前，新公共管理 理论在政府管理中广泛应用，世界各国积极倡导提供“以顾客为导向”的政府服务，笔 者对佛山市“一站式 行政服务进行总结分析，提出引入社会评价机制的具体措施，对 新公共管理理论在行政审批制度改革中的应用将是一个有益的补充。( 三) 该项研究与 笔者所从事的工作密切相关。笔者目前从事行政审批制度改革工作，自2 0 0 2 年以来具 体策划、组织和参与了佛山市行政审批制度改革，掌握了大量具体翔实的数据，对地方 政府的改革实践进行理性分析更具针对性，而且可以指导下一步的改革，有助于促进本 职工作。 二、文献综述 1 9 9 8 年，深圳市在我国首个开展行政审批制度改革工作以来，全国各地如火如荼推 进这项改革向深入发展，至今仍成为改革的热点和重点，随之对这项改革的理论研究也 大量涌现。归纳起来，行政审批制度改革的理论研究主要有弊端研究、问题和困境研究、 “一站式”行政服务机构研究、动力机制研究、地方政府审批改革的现状和路径研究。 首先是弊端研究。研究的内容主要在于结合现实背景对行政审批制度弊端的发掘， 由此开始对行政审批制度的审视与再构建。这类研究从审批的范围、设定、程序等方面 论述审批项目过多、审批程序不规范、审批时间过长、审批监督责任缺失等弊端，进而 提出改革的理论建议。这方面的研究论著主要有：顾爱平的中国行政许可制度改革探 究、肖金明的行政许可制度的反思和改革、姜燕的完善行政审批改革过程中的监 督检查机制、程之胜的行政审批制度改革与立法问题研究、刘巍的行政许可之地 方立法控制、何水朱宏寨的我国行政审批后续监管的现状、存在的问题与对策等。 其次是问题和困境研究。结合各地审批制度改革实践，分析改革中存在的问题和推 进改革的困境，提出重构改革路径的设想。韩伟坤的行政审批制度改革问题研究、 宋丽红的中国行政审批制度改革理论和实践探析认为，我国行政审批制度改革还存 在取消的审批项目不合理、制度改革动力不足、改革流于形式、边减边设、改革重取消 轻监管、配套制度安排跟不上、技术难题成为瓶颈等问题，从行政生态环境的构建及体 制创新的广阔的视角提出深化改革的路径选择。廖扬丽在政府的自我革命：中国行政 审批制度改革研究中分析了行政审批制度改革的经济体制限制、行政管理体制限制、 行政法限制，认为摆脱当前困境的根本出路在于五大战略工具选择，即：转变政府职能 ( 核心战略) ，结果为本、注重绩效管理( 结果战略) ，顾客为本、顾客主权( 顾客战略) ， 权力下放、重心下移( 控制战略) ，塑造新型服务文化( 文化战略) ，从实体上构筑服务 2 型政府。 第三是“一站式”服务机构研究。从新公共管理理论视角论证建设行政服务机构对 深化行政审批制度改革、构筑服务型政府有着重要意义，找出在组织权限、功能定位、 运行机制和法律地位等方面的发展制约因素，进而从发展定位、政治支持、法制保障、 体制与流程再造结合、科学分权、电子政务、行政文化等方面提出对策建议( 陈翔的地 方行政服务中心的定位和方向基于安徽省的实证研究) 。有的认为行政服务中心是 在原有行政审批制度基础上的一种派生制度安排。中央政府、地方政府和微观主体在这 一制度安排中找到了各方对制度供求的均衡点，并使之产生了良好的经济绩效、政治绩 效和社会绩效。但行政服务中心具有“回头留恋张望”式的路径依赖特征，原有制度的 强大惯性不时地牵引它返回旧的轨道，为此必须对其科学定位、整合权责关系、构建监 督机制( 陈时兴行政服务中心对行政审批制度改革的机理分析) 。也有的学者对行政 服务机构提出是在减少政府体制漏洞从而弥合服务缝隙，还是增加体制分割从而扩大服 务缝隙的质疑，有的学者肯定“一站式”行政服务机构对促进服务型政府建设的意义的 同时，认为“一站式”行政服务机制对职能整合的作用仍需进行法律跟踪和实践分析 ( 沈荣华，杨国栋论“一站式”服务方式与行政体制改革) 。 第四是动力机制研究。从经济体制改革、加入w t o 需要、现代政府建设、社会转型 期利益结构调整、现代科技发展等方面分析行政审批制度改革的外在动力和内在动力， 也有的从利益相关人的不同视角对行政审批制度改革的动力机制进行研究。这方面的论 著主要有：韩伟坤的行政审批制度改革问题研究、潘秀珍的利益集团理论视角的 中国行政审批制度改革、廖扬丽的政府的自我革命：中国行政审批制度改革研究、 黄泰岩的试论我国行政审批制度改革的动因和我国行政审批制度改革的博弈论分 析等。 第五是地方政府改革的现状和路径研究。在地方政府与中央政府的角色对比中，论 证地方政府在改革中的重要地位和自利行为，从一个动态的角度，即转变政府职能的角 度，对持续至今而又掀起高潮的行政审批制度改革本身进行重新审视，进而对重塑我国 的地方政府行政审批制度改革提供一些建议构思( 徐斌的我国地方政府行政审批制度 改革的现状与路径研究以地市级政府为主要分析对象) 。 另外，也有的学者从一些全新的角度提出了新的观点，如从经济学的角度对行政许 3 可的属性对本身属性进行深入的分析( 高富平的浅议行政许可的财产属性) 、对行政 审批的原则和范围进行经济合理性探讨( 叶劲松的关于行政审批制度改革的经济学思 考) 、对电子审批的价值和业务流程再造进行分析( 叶鑫的基于角色网络理论的行 政审批系统模型及应用研究、邓耀辉的基于角色网络理论的行政审批业务流程再设 计) 。 笔者注意到，学界对行政审批制度本身的关注已经足够，但对行政审批制度改革实 践的关注却显薄弱。同时，以我国某一级地方政府为主要对象的相关研究也相对缺乏。 本文以佛山市为研究对象，试图通过对佛山市行政审批制度改革实践的实证分析，检视 我国地方政府的行政审批制度改革，进而提出深化改革的建议。 研究方法和基本框架 本文主要运用实证分析和理论分析的方法，从佛山市行政审批制度改革历程、实体 改革、程序改革、监督管理等方面，总结归纳佛山市的改革经验，分析局限性和存在问 题，在此基础上，提出深化改革的构想。 文章正文分四章： 第一章：佛山市行政审批制度改革的演进历程。总结佛山市行政审批制度改革的萌 芽、发展和深化三个阶段历程，论述不同阶段的改革特点。 第二章：佛山市行政审批实体改革。论述行政审批实体改革的内涵，归纳佛山市清 理审批事权的现状，分析审批事权清理难的原因，总结佛山市审批事项审查公示制度的 经验启示。 第三章：佛山市行政审批程序改革。阐述行政审批程序改革的目标原则，从推行“一 站式”行政服务、下放审批事权两个方面总结佛山市推进审批程序改革的实践经验，论 述“一站式 行政服务的成效和下放审批事权的积极效果，分析“一站式 行政服务运 行障碍和发展定位，归纳下放审批事权存在的问题，探讨下放审批事权的法律障碍。 第四章：佛山市行政审批管理监督。论述监督的范畴，归纳分析佛山市行政审批电 子监察系统在内部监督中的作用及其局限性。 第五章：佛山市深化行政审批制度改革的构想。从构建独立专业的行政审批改革机 4 构、建设“一站式”行政服务体系、科学合理下放审批事权、建立多元化监督体系四个 方面构建佛山市深化行政审批制度改革的思路。 5 第一章佛山市行政审批制度改革的演进历程 佛山市行政审批制度改革自1 9 9 8 年至今共经历了十年，分为萌发阶段、发展阶 段和深化阶段。期间，经过了认识由浅入深，改革机构由不固定到固定，改革措施由形 式上减少审批事项数量到深入实体改革、程序改革和监督管理的历程，在我国具有一定 代表性。 第一节改革的萌发 从1 9 9 8 年至2 0 0 2 年为佛山市行政审批制度改革的萌发阶段。 9 0 年代中，沿海地区大兴招商引资热，如何为外商投资企业创造良好的发展环境， 吸引更多的投资，成为当时沿海各地要解决的首要任务。9 0 年代末，中央国务院酝酿行 政审批制度改革，但还未进行统一部署，而此时的深圳市悄然兴起了精简行政审批事项 的改革。为推进招商引资工作，加快投资项目的审批速度，佛山市、顺德市、南海市紧 跟其后大力推行行政审批制度改革。1 9 9 8 年，佛山市政府成立以市政府秘书长为主任的 行政审批制度改革办公室，开始第一轮行政审批制度改革，取消了大量经济领域的审批 事项。2 0 0 1 年，国务院、省政府先后公布取消一批行政审批事项，并部署各地统一清理。 借着这股东风，佛山市政府又部署开展了第二轮行政审批制度改革，要求各部门对照国 务院、省政府的改革成果，精简行政审批事项，并尝试在工商登记领域建设统一集中的 办事大厅。这轮改革在前一轮改革保留下来的审批事项中进行再清理，继续取消了一批 审批事项，而工商企业登记大厅由于工商局的协调力度不够，未真正启动运行。 这个阶段改革的主要特点是：以实体改革为主，改革的主要任务是精简行政审批事 项，改革呈现封闭式特点，改革者和被改革者对行政审批的概念较模糊，缺乏理论指引， 哪些不适应市场经济需要应该取消，哪些应该保留或加强，没有科学的论证，靠感性认 识，注重数字政绩，形式主义较严重，各部门实际操作的事项远不止公布的数目。 6 第二节改革的发展 从2 0 0 2 年至2 0 0 7 年为佛山市行政审批制度改革的发展阶段。 2 0 0 2 年是佛山市行政审批制度改革的重要一年，首先南海、顺德和佛山陆续成立了 行政服务中心，为外来投资者提供“一站式”、“一条龙 的审批服务。同年，佛山市实 施区划调整，顺德、南海、三水、高明划归佛山市成为市辖区，并另增设禅城区，形成 一市辖五区的管理格局。为保持各区作为经济发展主战场的稳定局势，佛山市政府实施 简政放权，在不改变顺德、南海原已享有的地级市管理权限的基础上，通过委托放权的 形式赋予各区更多的行政管理权，使三水、高明、禅城享有与顺德、南海同样的行政管 理权。至2 0 0 5 年，佛山市一市五区全部建成行政服务中心。 佛山市经过前两轮清理审批事项和简政放权后，仍然存在家底不清、事权界限不明、 事权操作规程不透明等问题，2 0 0 4 年底至2 0 0 5 年，以贯彻落实行政许可法为契机， 佛山市政府在新的管理格局下，第一次统一部署一市五区彻底清理审批事项，明晰市、 区权限，规范和公开审批操作规程。这次改革克服了形式主义，摸清了家底，将中央、 省属垂直管理单位纳入清理范畴，明确界定了行政许可、其他审批和日常管理三类审批 事项，并依法界定了每一项审批事项的设定依据、实施主体、审批条件、申请材料、审 批程序、审批收费和市、区的管理权限，并广泛征求社会意见，引入社会监督。同时， 佛山市政府出台佛山市行政审批管理监督暂行规定，对行政审批在佛山市的适用、 公开、实施、监督和责任追究以及审改办的日常工作部门和职责分工作了明确规定，为 行政审批的管理和监督提供了制度保障。 2 0 0 6 年6 月至2 0 0 7 年4 月，借鉴深圳的做法，佛山市政府部署建设行政审批电子 监察系统，对市、区所有保留实施的行政审批事项进行在线监察，巩固市政府2 0 0 5 年 行政审批制度改革成果。 这个阶段改革的主要特点是：实体改革和程序改革并重，改革任务从精简审批事项 为主逐步向推进政务公开、规范审批程序、加强管理监督、改进政府服务、下放审批事 权转变，向健全行政审批管理、运行和监督机制转变，注重改革的日常化、制度化和电 子信息的应用，改革机构具有更强大的统筹协调和综合功能，改革的范围扩大，改革力 度加强，改革更具专业性，更加务实、理性。 7 第三节改革的深化 2 0 0 8 年开始，佛山市行政审批制度改革进入深化阶段。 2 0 0 8 年5 月，在广东省委和佛山市委解放思想的东风下，佛山市政府推动新一轮行 政审批制度改革工作。这项改革的主要任务是：以“提升效能、改善服务”为原则，着 力于体制、机制和管理方式的创新，压缩审批“内循环”，从“两横两纵”进一步梳理 和优化审批流程，积极探索和推进行政审批权相对集中和集中监管，推行跨部门并联审 批，压缩内部环节和时限，深化简政放权，减少管理层级，推行联网审批，链条式整体 公示审批流程、承诺审批时限。同时，推进三项配套措施，构建市、区、镇( 街) 三级 政府统一、高效、便民的行政服务体系，健全各部门行政审批内部工作制度，统一各区 办事标准，推进“一站式”网上审批。目前，这项工作仍在推进过程中。 这次改革的主要特点是：改革深入到审批的具体运行，健全外部机制与内部机制并 重，注意电子化、标准化和规范化，注重社会评估机制，引入高校公共管理专业力量， 以课题合作形式对各单位改革意见进行评估分析。 第二章佛山市行政审批实体改革 传统的审批制度，审批范围太广、事项太多；审批权的设定依据泛滥，据不完全 统计，我国现行法律法规中有近百部法律、四百多部行政法规涉及行政审批，还有大 量的地方性法规和一大批部委规章、政府规章也设定了行政审批。行政许可法第 1 2 条、1 3 条、1 4 条、1 5 条、1 6 条规定了行政许可的设定范围和法律授权，根据这些 规定应该对目前的行政审批事项、审批依据和实施主体进行清理。然而在地方实践中， 由于清理审批事项涉及到部门的职能、管理方式的调整，甚至触及到部f - j n 益，因此 自1 9 9 8 年开展行政审批制度改革工作以来，事项清理一直持续至今，虽然取得了明显 成效，但仍然存在事项过多、权责不清晰、设定不规范、实施随意性较大等问题，而 且自下而上清理审批事项的路径也影响了清理的效果，事项的清理工作今后仍然是行 政审批制度改革的重点和难点，因此，对审批事项清理过程中存在的问题及其原因进 行分析，对创新事项管理的经验进行总结，有助于今后的改革实践。 第一节实体改革的内涵 实体改革包含行政审批的范围、审批权的设定、审批权的执行三个部分。行政审批 制度是行政管理的主要手段和一种重要工作制度，是一种利益平衡机制、资源分配方式 和市场经济的补充，在协调平衡市场秩序、公共利益与市场主体的私人利益，在保护公 民、法人和其他组织的合法性及生态平衡和自然资源等方面起到了积极的作用。在计 划经济条件下，为了实现有计划、按比例、高速度的发展，政府主要是通过行政命令和 行政指导的方式参与经济活动和实现社会管制，管制范围涉及生产生活的方方面面，严 重制约了市场机制的基础性调节作用，改革势在必行。然而，“行政审批制度其实是在 计划经济向市场经济转轨的过程中出现的，在计划经济条件下有行政审批，但很难说已 经形成了一种制度，行政审批作为一种制度出现，是改革开放的结果。 所以，对行 政审批制度进行改革，实际上是要对改革开放过程中出现的问题进行调整，而不是全盘 西廖扬丽著：政府的自我革命：中国行政审批制度改革研究，法律出版社，2 0 0 6 年版，第1 0 1 页。 o 宋丽红著：中国行政审批制度改革理论和实践探析，硕士学位论文，吉林大学，2 0 0 5 年，第7 页。 张康之著：行政审批制度改革：政府从管制走向服务，载于公共行政2 0 0 4 年第2 期，第3 5 3 6 页 9 否定，特别要对无处不在的行政审批范围进行科学合理的界定和缩小。根据行政许可 法的原则和规定，第一，涉及国家安全、人民群众的生命和财产安全以及一些不设立 行政审批可能严重危害公众、社会及国家利益的特殊行业、特殊产品必须实行行政审批。 第二，取消不符合法律依据的、繁多冗杂的审批事项，行政审批权力从一些领域退出来。 对于生产性和营利性的项目交由市场规则来管理，采取招标、拍卖、直接协商等方式取 代现有的行政审批制度，将企业经营范围内的权力交还给企业。同时，结合本地的实际 情况，对于法律、法规和规章规定的关系国计民生的专营专卖项目如电力、煤气、自来 水、铁路、电话通讯等，以及少数必须严格控制的指令性计划指标可以适当地保留审批。 第三，对于不同的行政审批领域，政府审批权力要强弱适当，如对一般的管理事项可以 采取备案制代替行政审批；对于凡是能够事后进行监督的事项，应该采取核准登记制代 替行政审批，或彻底放开。而对于确实需要审批的领域，尤其城市规划、土地开发和利 用、环境保护、财政支出项目，以及涉及社会安定和人民群众的特种行业和项目，必须 强化。 第二节审批事项清理现状和清理难的原因分析 二、清理结果 1 9 9 8 年至2 0 0 5 年，佛山市开展了三轮大规模的审批事项清理工作。第一轮清理是 在1 9 9 8 年至2 0 0 0 年，共纳入3 9 个部门，历时两年，取消和合并审批事项共6 0 7 项， 保留5 0 5 项行政审批事项，2 0 0 0 年以第4 号政府令的形式对外公布改革成果。第二轮是 在2 0 0 1 年至2 0 0 2 年，共纳入4 0 个部门，将第一轮改革保留下来的5 0 5 项审批事项再 清理，取消和合并1 9 0 项，保留实施3 1 5 项，其中取消的1 8 6 项事项大部分仍以日常管 理事项保留实施，在实际操作中与改革前并未做出调整，于2 0 0 2 年通过市政府第8 号 令对外公布改革成果。这两次清理工作都是由市府办组织推进，以减少审批事项数量为 清理原则。第三轮清理是在2 0 0 4 年至2 0 0 5 年，纳入一市五区共2 8 2 个部门，包括市、 区直属单位和中央、省属单位，各单位上报1 3 8 0 项审批事项，经过清理取消1 5 7 项， 保留9 3 8 项审批事项、2 1 6 项日常管理事项，所有保留实施的审批事项由省级以上规范 性文件、规章设定，本级规范性文件设定的审批事项全部取消。所有清理的事项及法律 l o 依据和实施主体，通过市政府( 2 0 0 5 ) 1 2 7 号文件公布实施，所有保留事项的办事规程 以办事指南的形式在互联网和各服务大厅对外公示。这轮清理由市行政服务中心组织推 进，以彻底清查家底、公开办事程序为清理原则。之后，2 0 0 5 年至今清理工作仍未结束， 以单位上报后日常审查的方式进行，陆续又清理调整了1 3 0 项审批事项。 二、存在问题和原因分析 经过三轮大规模的事项清理工作，佛山市行政审批事权仍然存在以下问题： 一是审批事项削减力度不够，数量仍较多，审批范围较广。佛山市在第三轮改革中， 对审批事项的清理工作更注重摸底公开，对省部级规章和规范性文件设定的许可未进行 削减，只是归类为其他审批事项继续实施；一些取消审批转为备案的事项归类为日常管 理事项后，对其实施内容审查不严格，有的仍具有许可性质；一部分省级不规范交办的 事权未作调整。 二是一些事权市、区之间和部门之间权限界定不清晰。如一些需要两级审批的事项， 市、区两级没有进行权限划分，审查的内容往往相同，有的区一级部门在初审时要去看 一次现场，市级部门在终审时又要去看一次现场，造成重复和干扰；一些事权公布的 实施主体为“区、市x x 行政主管部门 ，主体不确定，给申请人造成困扰；一些事权 部门间权限分界模糊，部门实施相互扯皮推诿，如用地报批事项，规划和国土部门的审 批权设置存在重复交叉，实际操作不协调。 三是审批事项概念模糊分类不清晰，难以把握。佛山市将所有行政机关依自然人、 法人和其他组织的申请做出的审查、批准和备案管理都纳入行政审批范畴清理，并把审 批事项分为许可事项、其他审批事项和日常管理事项三类，但对三类事项的界定仍显笼 统，在实际操作中有一定的把握难度，特别是关于日常管理事项的界定，容易与其他日 常事务的管理如行政给付等产生混淆。 四是事权规程设置随意性较大。一些事权法律法规未规定明确的审批内容、审批条 件、申请材料、审批时限和审批程序，部门根据管理经验自行设置，自由裁量空间大； 一些事权部门增加模糊条件，如在佛山市公布的审批事项办事指南中，有的事权除列举 母以上所数据为佛山市政府令第4 号、第8 号、佛府( 2 0 0 5 ) 1 2 7 号、佛府办( 2 0 0 6 ) 1 1 6 号、佛府办( 2 0 0 7 ) 1 0 9 号等历次清理审批事项的文件公布数据。 法律法规规定的条件和申请材料外，还另外公布有“业务科室要求的其他条件和材料 。 究其原因，主要表现在以下几方面： 一是法律方面的原因。法律规定不明确，一部分事项实施主体规定为“县级以上 x x 行政主管部门 ，存在不确定性；还有一些事权法律法规规定的内容不具体，没有与 其他相关法规衔接，造成界定困难，如根据城市道管理条例( 1 9 9 6 年6 月4 日国务 院发布) 第十条，“单位投资建设城市道路的，应当符合城市道路发展规划，并经市政 工程行政主管部门批准”，“单位投资 的范围以及批准的内容示作明确规定，与发改部 门的投资立项审批和规划部门的规划管理存在交叉；行政许可法对行政许可的概念 规定太笼统，具体事项不易把握。 二是单位上报方面的原因。由于审批单位的审批业务分散在不同业务科室，每轮清 理工作中，由专门的科室和人员负责组织统筹，业务科室和统筹科室的人员不断调整变 化，事项清理工作缺乏连续性，对审批事项概念和改革的理解也不一致，特别是一些单 位对法律依据和政策依据概念区分模糊，各单位每次上报的事项数量、名称和有关资料 不统一，造成清理确认上的困难。 三是改革主体方面的问题。佛山市审批制度改革工作由各级行政服务中心承担，人 员配备一般是- n 两个人，大多是在承担行政服务中心日常事务性工作同时，兼顾行政 审批制度改革工作，无暇顾及对改革政策的深入研究，而且涉及法律、行政管理专业背 景的人员少，对改革的理解不系统。 四是上下改革脱节的原因。一些事项不能适应社会发展需要，设定的政策文件依据 还是8 0 年代制定的，如“侨房确认一，但未得到及时清理修订，或者明明存在交叉和重 复甚至矛盾，但由于国务院和省一级部门没有清理取消，下级业务部门也无法取消，存 在下动上不动上下脱节。另外，国务院及各部委至今未出台权威的完整的审批事项目录， 对审批事项名称也未作统一规范，基层政府的清理工作难以统一。 五是改革信息缺乏。大量的政策法规掌握在审批单位手上，而且政策法规变化更新 的信息审批单位掌握更准确，而改革者对这些信息有可能是缺失的。并且，由于改革的 推动更多的是政府强制式，没有真正把申请人的信息收集起来，第三轮清理过程中虽然 也就清理的事项广泛征求社会意见，而且市政府1 2 3 4 5 行政服务热线也收集申请人的一 些意见，但社会力量没有完全发动起来，收集到的意见更多的是针对服务态度、服务质 1 2 量方面的，即便是人大、政协和一些行业社团、法律专家也由于对具体的审批业务不熟 悉而提不出更专业的意见，能应用到审批制度改革的信息很少。 第三节建立审批事项审查公示制度的经验启示 在第三轮审批事项清理工作中，佛山市政府公布了佛山市行政审批事项清理结果 ( 佛府( 2 0 0 5 ) 1 2 7 号) ，形成了佛山市审批事项目录，制定佛山市行政审批管理监 督暂行规定( 佛府( 2 0 0 5 ) 1 2 6 号，以下简称规定) ，规定了审批事项审查公示制度， 对全市各级审批机关的审批事项进行台账式动态管理，要求各级审批机关按该目录实施 行政审批，未经该目录公布的不得实施，需新增、取消、调整实施的要报市行政审批制 度改革领导小组办公室( 以下简称审改办) 进行合法性审查公示，涉及大批量修改的经 市政府同意后对外公布实施。同步地，有关审批机关要将新增或调整事项涉及的办事规 程报同级审改办进行合法性审查后，对外公布实施。该项制度的实施使佛山市审批事项 清理工作走上规范化、制度化和日常化的轨道。这项制度实质包含审查和公示两个制度， 但由于这两个制度在实施上紧密相关，为保持统一性，这两个制度在这一节一并分析。 一、审查公示制度的内涵 1 审查公示的内容。审查公示制度包含两方面内容，一是对全市各级审批机关实 施的行政审批事项目录及其办事规程按统一的格式、统一的载体进行集中公示，事项目 录包括保留事项名称及其设定依据、实施主体，取消事项名称及其取消后的管理方式等， 办事规程内容包括事项名称、审批依据、实施主体、审批条件、申请材料、受理地点、 审批程序、审批收费、审批结果、法律效力、救济方式、咨询与投诉机构和电话等1 5 项内容；二是各审批机关要在公示目录基础上进行新增、取消、调整的，涉及修改的事 项目录及其办事规程公示前需经过合法性审查，审查内容包括事项名称、审批依据、实 施主体、审批条件、申请材料、审批程序、审批收费、法律效力等8 项内容。 2 审查公示主体。各级审改办是审查公示的主体。各级审改办由同级行政服务中 心牵头会法制局、编委办、监察局共同承担日常工作，其中，行政审批事项的合法性审 查和集中公示工作，主要由行政服务中心和法制局负责，行政服务中心负责公文流转、 1 3 意见统筹汇总和公示管理工作，法制局负责提出合法性审查意见，涉及实施主体调整的 编委办加具审查意见。 在审批事项及其办事规程的审查公示工作中，市、区审改办进行分级管理，其中， 市审改办负责对全市审批事项目录进行统一审查公示，对本级审批机关实施的审批事项 办事规程进行审查公示；区审改办对本区域内审批事项目录加具初步审查意见，对本级 审批机关实施的审批事项办事规程进行审查公示。 3 审查公示程序。各级审批机关要新增、取消和调整审批事项目录及其办事规程 的，向同级审改办提出书面申请，同级审改办进行合法性审查，涉及审批事项目录修改 的，区级审改办将区级部门的书面申请和区审改办的审查意见报经市审改办审查。经过 审查，由同级审改办将审查意见函复审批机关并将新增、修改内容对外公示。涉及大批 量事项目录修改的，由市审改办报市政府经常务会议讨论决定后，由市政府公布实施。 4 公示管理。行政审批事项目录及其办事规程通过市、区政府和行政服务中心门 户网站统一对外公示，各级审批机关在本单位门户网站链接公示本单位的审批事项目录 及其办事规程。 各级审改办和审批机关负责对公示内容的管理和维护。佛山市政府统一开发佛山市 行政审批事项管理系统，通过统一的管理平台各级审改办和审批机关按权限进行审批事 项公示的日常动态台账式管理。其中，各级审批机关通过系统向同级审改办提出修改公 示内容的申请，系统引入工作流模式，经过审查，审批机关再根据同级审改办的复函意 见修改公示内容后，提交各级审改办确认并按公示权限将公示内容发布到网站。审批事 项管理系统与行政审批电子监察系统、行政审批业务操作系统互联互通，所有电子数据 的日常更新维护可同步到相关的各系统，确保审批事项的实施、公示和监察基本参数的 准确性、统一性和严肃性。 审查公示制度的经验启示 行政审批事项审查公示制度给我们带来以下三方面的启示： 1 行政审批事项的制度化、日常化和台账式管理，控制了行政审批事项的自由增 减和审批行为的随意性。行政审批是根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请， 1 4 依法定职权、程序进行审查，决定是否准许其从事特定活动的行政行为，具有相对稳定 性、规则性和直接强制性。由于我国行政审批制度的产生和发展与计划经济体制密切相 关，一方面，其承担了调节经济发展使之与主观行政计划同步的政治职能，另一方面又 构成计划经济时代政府管制的主要内容，是执行经济计划的重要行政手段回。因此，我 国传统意义上的行政审批制度，审批范围覆盖经济社会生活的方方面面，除了法律法规 设置了大量行政审批外，一