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国有企业依法破产实务研究 摘要 随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断地完善，依法破产是解决那 些长期亏损、扭亏无望国有企业退出市场经济舞台的主要渠道。由于我国市场 经济体制还不完善，各项法律法规也不健全，加上地方保护主义现象还比较严 重等原因，导致国有企业在依法破产过程中存在逃废金融债务、侵害职工合法 权益等现象，严重阻碍了我国市场经济的健康发展，甚至影响到了社会稳定。 本文着重从加强人民法院审判工作、规范清算实务及完善破产善后制度等角度 提出规范国有企业依法破产行为措施，确实维护债权人和破产企业职工的合法 权益。其中建立清算管理人制度、设立专业的审理机构、成立统一破产企业托 管中心及加强破产企业党组织建设等措施是一种积极的探索。 关键词：国有企业依法破产实务研究 p r a c t i c er e s e a r c h i n gl e g a lb a n k r u p t c yo fs t a t e o w n e d e n t e r p r i s e s a b s t r a c t a st h e s y s t e m o fs t a t es o c i a l i s tm a r k e t e c o n o m yb e i n ge s t a b l i s h e da n d d e v e l o p e dc o n t i n u a l l y ，t h el e g a lb a n k r u p t c yi st h es o l ec h a n n e lt os o l v et h o s e e n t e r p r i s e s w h i c hc o u l d n tm a k e p r o f i t sl o n g t e r m a n dl a c ko fc o m p e t i t i o n c a p a b i l i t ya n ds h a l lb es e to u tt h es t a g eo ft h em a r k e te c o n o m y b e c a u s eo ft h e m a r k e te c o n o m yu n d e v e l o p e d ，l a w sa n dr e g u l a t i o n su n i m p r o v e da sw e l la sr e g i o n p r o t e c t i o n i s me t c ，t h es t a t e o w n e de n t e r p r i s e se x i s tt h ep h e n o m e n at ow e l c ha n dt o i n f r a c te m p l o y e e s l e g a lr i g h t sa n db e n e f i t si nt h el e g a lb a n k r u p t c yp r o c e s s ，w h i c h c o u n t e r a c t st h ed e v e l o p m e n to fs t a t em a r k e te c o n o m ya n de v e nt o u c h e st h es o c i a l s t a b i l i t y w i t ht h er e g a r do fe n s u r i n gc r e d i t o r s a n de m p l o y e e s l e g a lr i g h t sa n d b e n e f i t s ，t h i sd i s q u i s i t i o nw i l lb ep u tf o r w a r dm e a s u r e st or e g u l a t es t a t e o w n e d e n t e r p r i s e s l e g a lb a n k r u p t c yb yt h ew a yo fs t r e n g t h e n i n gt h ep e o p l e sc o u r t j u d g m e n ta n dc a r r y i n go u tt h el i q u i d a t i o na f f a i r sc r i t e r i o na sw e l la sp e r f e c t i n gt h e s y s t e ma f t e rt h el i q u i d a t i o nf i n i s h ，e t c ，m a i n l ys e e i n gf o rt h ea c t i v em e a s u r e s ，s u c h a se s t a b l i s h i n gt h es y s t e mo fl i q u i d a t i o n a d m i n i s t r a n t ，s e t t i n gu pp r o f e s s i o n a l i n q u i s i t i o nd e p a r t m e n t ，f o r m i n gt h et r u s t e e s h i pc e n t e ro fb a n k r u p t c ye n t e r p r i s e s s t r e n g t h e n i n gt h ec o n s t r u c t i o no fe n t e r p r i s e s p a r t yo r g a n i z a t i o ne t c k e yw o r d s ： s t a t e o w n e de n t e r p r i s e l e g a lb a n k r u p t c yp r a c t i c er e s e a r c h i n g 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。据我所 知，除了文中特别加以标志和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果， 也不包含为获得金a b 王些态堂 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作 的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签字：贡植耳 签字日期：二”六年- 月，日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解金壁工些太堂有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并向 国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅或借阅。本人授权盒月b 王些太 堂一可以将学位论文的全部或部分论文内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文者签名：责植季 签字日期：= 。天年1 月，日 学位论文作者毕业后去向：政府审计 工作单位：安徽省滁州市审计局 通讯地址：滁州市三里亭里2 6 8 号 导师签名：e 臣7 z 诬 签字日期：年ft 月占日 电话：0 5 5 0 - - 3 0 3 6 4 7 8 邮编：2 3 9 0 0 0 特别声明 本学位论文是在我的导师指导下独立完成的。在研究生学习期间，我的 导师要求我坚决抵制学术不端行为。在此，我郑重声明，本论文无任何学术 不端行为，如果被发现有任何学术不端行为，一切责任完全由本人承担。 学位论文签名：莒疆乎 签字日期：；p 。天年，月八月 致谢 在工大两年半的学习即将结束，首先十分感谢合肥工业大学，感谢工大管 理学院m p a 中心，为我们提供了良好的学习环境! 通过在工大的学习让我收 益匪浅! 在此还要感谢张公让博士，在我整个论文写作过程中，从最初的选题 到最终定稿都给予耐心细致的指导。同时也感谢各位评审老师在百忙中抽出时 间对我的论文进行评审。 由于本人才疏学浅，加上时间也比较仓促，收集资料不甚详细。本文中观 点不当之处，敬请各位专家老师批评指正。 作者：责植辛 ：。i 年，一月，峒 第一章引言 破产的法律含义指债务人因经营不善等原因导致严重亏损，资不抵债，不 能清偿到期债务，由债务人或债权人向法院申请以破产形式进行债务清偿的法 律程序。从中可以看出申请破产的条件有两条：一是因严重亏损，资不抵债； 二是不能清偿到期债务。大多数人认为企业破产的决定条件是资不抵债，但本 文认为判定企业申请破产的决定条件应是不能清偿到期债务，并呈连续状态。因 为最高人民法院在有关企业破产司法解释中规定：“债务人停止支付到期债务并 呈连续状况，如无相反证据，可推定为不能清偿到期债务。这是判断企业破产 的司法依据。州”因为有时企业在未达到资不抵债状态时，所剩也只是帐碰资产， 不能用货币资金偿还到期债务，已经没有偿债能力了。此时进入破产偿债程序， 不仅能有效地维护债权人的合法权利，也能最大限度地减少企业因长期停产所 带来的破产企业财产损失等问题发生。 向法院申请破产的主体可以是债务人也可以是债权人。但由债权人申请破 产，有以下两种情形之一的，根据中华人民共和国企业破产法( 试行) 规 定不适用破产程序：一是与国计民生有重大关系的企业，国家财政给予资助或 采取其他措施帮助清偿债务的；二是取得还债担保手续，并能够从破产申请之 日起6 个月内清偿债务的。企业申请破产主要目的是在人民法院的裁决下，对 破产企业的资产进行清理和处置变现，然后将所得价款在各个债权人之间按照 债权受偿顺序按比例进行公平分配，以维护债务人和债权人的合法权利。 1 1 国有企业破产历程及意义 新中国建立后按照前苏联的模式实行计划经济体制，国有企业的供应、生 产、销售均按国家制定的计划进行，不存在竞争也不存在因不能清偿债务需要 破产的问题。但随着我国改革开放的不断深入，逐步向市场经济过渡，许多国 有企业不能适应新体制的要求，出现了资不抵债不能清偿债务的情况，严重地 阻碍了市场经济健康有序地发展。如何让这些国有企业退出市场舞台成了议论 焦点。随着1 9 8 6 年我国企业破产法( 试行) 颁布实施，成为我国国有企业破 产发展的起点，它的适用范围是国有企业，而其他性质的企业破产适用民事 诉讼法有关规定。 1 9 8 6 年8 月3 日，连续亏损1 0 年的沈阳市防爆器械厂宣告破产，成为新 中国成立以来第一家破产的国有企业，7 0 多名职工也随之成为国有企业第一批 下岗工人”1 。该厂破产打破了在我国大多数人认为破产是资本主义社会的产物， 在社会主义国家没有破产的传统观念。但1 9 8 9 年至1 9 9 1 年期间，全国审理国 1 最高人民法院关于审理破产案件若干问题规定2 0 0 2 年9 月 2 资料来源于人民法院报，2 0 0 6 年7 月 有企业破产案件只有7 7 5 件，在i9 9 2 年我国明确了要建立社会主义市场经济体 制目标后，各地开始按照市场经济规则的要求，对国有企业实行了优胜劣汰， 逐步将破产作为国有企业因资不抵债、严重亏损等原因丧失生存条件退出市场 的主要方式之一。在此之后，国有企业破产工作在我国才陆续地推展开来，据 有关资料表明：近些年来，全国共审理国有企业破产案件总数已达6 2 8 6 3 件0 1 。 国有企业因经营不善导致资不抵债，不能清偿到期债务时，实行破产制度， 是我国建立社会主义市场经济体制的必然要求，国有企业破产制度的确立和实 施有着十分重要的意义。首先是对债权人的有效保护。国有企业不能清偿到期 债务时，通常其土地、房屋及固定资产等有效资产均已经抵押给商业银行或是 其他金融机构。由于各级政府的干预及国有企业的特殊性，商业银行却不能通 过要求债务人处置抵押资产来清偿债务以维护自己的合法权益，导致我国国有 商业银行不良贷款比例一直居高不下，对经济的正常运行造成了不良影响。其 他一般债权人则更没有有效的措施维护自己的权益。只有通过破产程序，才可 以相对公平的使各类债权人得到清偿，因为破产法及相关法律规定破产企业的 破产财产必须用于清偿债务，并要按照法律规定的清偿顺序进行清偿。当破产 财产不足于清偿全部债务时，对同一清偿顺序的债权进行按比例分配，避免了 同等清偿顺序的债权人获得不同清偿比率的现象发生，有效地维护了债权人的 合法权利，实现债权依法公平清偿；第二有利于资源的优化配置，市场经济理 论中市场的基础功能之一就是利用价格等工具对资源进行优化配置。导致国有 企业破产的原因很多，但主要还是因为不能适应市场经济的要求，通过破产程 序对破产企业的资产进行处置可以使有效的资源转向其他投资领域继续发挥作 用；第三加强对职工权益的保护。破产法和最高人民法院发布的司法解释都规 定人民法院审理破产案件时应当依法保障企业职工的合法权益。在企业进入破 产程序后，企业拖欠职工的工资、养老、医疗等社会保险费用，以及按规定依 法终止劳动关系时应当支付给职工的补偿金等其他职工债权作为第一顺序清 偿，在债权申报时，劳动债权无须申报即可生效，在最大限度内维护了国有破 产企业广大职工的合法权益，对促进和谐社会的建设起到了较为积极的作用； 最后对国有企业建立现代企业制度起到促进作用。随着大批的国有企业破产， 给现有的国有企业敲响了警钟。政府、国有企业领导人都在思考国有企业破产 的原因，如何才能尽可能地避免重蹈覆辙。建立现代企业制度将是他们首要选 择，因为现代企业制度的核心思想就是“产权明晰，政企分开，责任明确，管理科 学”。3 如果国有企业能按照现代企业制度进行管理，可以解决目前国有企业普 遍存在的权责不清、管理薄弱、政企不分等许多阻碍国有企业发展的问题。因 此，国有企业的破产加快了我国国有企业建立现代企业制度的步伐。促使国有 3 人民法院网 4 十五届四中全会决议1 9 9 9 年9 月2 3 日 企业为了避免破产，不得不主动采用新技术、新工艺，增强核一t 3 竞争力，不断 改善经营状况，提高企业经济效益，发挥国有经济的主导地位作用，为我国市 场经济的健康、有序地发展，为我国构建和谐社会作出应有贡献。 1 2 新企业破产法概述 自1 9 8 6 年制定了中华人民共和国企业破产法( 试行) 以来，初步形成 了我国的破产法律制度，对推动我国经济发展起到了积极的作用，但是随着经 济体制改革的不断深入，这些法律已经不能适应时代发展的需要，现行企业破 产法存在的缺陷也越来越明显。为了适应我国市场经济体制的要求，有必要制 定新的企业破产法。在这样的背景下，出台了中华人民共和国企业破产法， 将于2 0 0 7 年6 月1 日起正式实施。新破产法具有以下几个特点： 一是适用范围扩大，维护了破产法律制度的统一。1 9 8 6 年的破产法主要适 用于全民所有制企业，适用范围为窄。随着我国市场经济的快速发展，我国出 现了公司制、合伙制与个人独资等新的企业组织形式，形成多种企业组织形式 共存的局面。新破产法就根据我国实际情况既适用于国有企业，也适用于其他 各类企业组织。新破产法还注重与其他相关法律法规的衔接，因为如民事诉讼 法、公司法等法律都对相关企业的破产作出了相应的规定，这样新破产法做到 了既扩大了适用范围，又避免了相关法律之间冲突，对维护我国破产法律制度 的统一起到了积极作用。 二是法律条款具体，具有一定的可操作性。1 9 8 6 年的破产法只有六章四十 三条，所作的规定大多是原则性的规定，缺乏可操作性的法律条款。并缺少重 整等企业挽救程序，以及维护职工和债权人合法权益的相关规定。而新破产法 内容较为具体，分为十二章共一百三十六条，把人民法院在审理企业破产案件 中积累的实践经验上升为法律。如：债权申报日期的规定原先破产法规定不得 少于三个月，而新法根据实际情况改为自公告之日起，最短不少于三十日，最 长不得超过三个月：新法还规定自破产程序依照有关规定终结之日起两年内， 发现破产人有可分配财产的，债权人可以请求法院按照财产分配方案进行追加 分配等等新加内容。这样新破产法在具体操作中就具有很强的可操作性，使企 业依法破产工作做到有法可依。不象以往审理企业破产案件需要依靠最高法院 不断出台司法解释和批复作为依据。 三是对国有企业依法破产作出了特别规定。国有企业在我国计划经济时期 为我国社会建设发挥了重要作用，在改革开放过程中，承担了巨大的改革成本。 由于体制、机制等原因，部分国有企业需要通过破产形式退出市场。由于种种 原因，这类国有企业实施依法破产的主要困难来自于企业职工安置。为了解决 这个问题，国务院出台了一系列政策措施，确保部分国有企业依法破产工作能 顺利开展。结合我国实际情况，这些特殊政策还要延续一段时间。新破产法从 我国实际情况出来对国有企业依法破产作出了专门规定。如：第一百三十二条 规定：本法实行后，破产人在本法公布之目前所欠职工的工资和医疗等费用， 依照本法第一百一十三条规定清偿后不足清偿部分，以破产人有担保的财产优 先于担保人受偿的同时。还规定本法实行前国务院规定的期限和范围内的国有 企业实施破产的特殊事宜，按照国务院有关规定办理。 新企业破产法的出台和实施必将使我国国有企业依法破产工作逐步走向 法制化、规范化轨道，对我国市场经济的健康有序发展作出应有的贡献。 1 3 国有企业破产的形式 从法律角度讲破产的形式只有一种，那就是依法实施破产。严格按照中 华人民共和国企业破产法( 试行) 和中华人民共和国民事诉讼法规定的程 序、方法进行破产清算。但由于我国的国情特殊性决定了要解决国有企业历史 遗留问题必须要符合我国的实际情况。在计划经济时期，国有企业为我国经济 的发展作出了巨大贡献，承担了许多本应由政府负担的社会职能。因此国务院 制定了一系列政策用于解决国有企业破产过程历史遗留问题。因此目前国有企 业破产存在两种形式即政策性破产和依法破产。 1 3 1 、政策性破产 国有企业政策性破产是1 9 9 5 年国家为了实现国有企业脱困目标以及加快 推进国有企业改革而采取的只适用于符合条件国有企业破产形式。政策性破产 是为解决历史遗留问题而采取的一项特殊政策，政策性破产的特殊性在于：首 先只有纳入全国计划破产的企业，才可以享受国务院规定的特殊破产政策。其 次特殊政策体现在根据关于试行国有企业兼并破产中若干问题的通知第5 条规定，可以用破产企业的全部财产优先用于安置职工。国务院文件规定，破 产企业的土地使用权及其他财产，即使已设置抵押，变卖所得也要优先用于破 产企业职工安置，而不得优先清偿抵押债权人。这与破产法( 试行) 和担 保法的有关规定相违背，实际上相当于以国务院的行政法规废止或修改全国 人大常委会制定的法律。但实旌政策性破产却符合我国现阶段国情，有利于平 稳推进国有企业的改革和维护社会稳定的一项有效措施。截至2 0 0 5 年4 月底， 全国共安排计划破产项目3 3 7 7 项，核销国有银行呆账和金融资产管理公司债权 2 2 3 8 亿元，安置破产企业职工8 2 0 万人，消灭亏损源1 3 4 l 亿元“1 。通过实施 政策性破产，一批长期亏损、资不抵债、扭亏无望的国有大中型企业和资源枯 竭矿山企业平稳有序地退出市场。在有力地促进了我国经济结构调整的同时也 5 资料来源于新华网 4 提高了国有经济的整体竞争能力。 近几年来，国有企业政策性破产工作取得了重要进展，对于深化我国国有 企业改革，调整国有经济布局和结构，促进企业发展，维护社会稳定都起到了十 分重要作用。随着我国市场经济的不断完善，为了适应市场经济的要求，全国 企业兼并破产和职工再就业工作领导小组发布关于进一步做好国有企业政策 性关闭破产工作的意见文件，决定国有企业实施政策性关闭破产工作的截止 日期为2 0 0 8 年底”3 ，以后所有国有企业退出市场的渠道只有一种那就是实施依 法破产程序。 1 3 2 、依法破产 自我国实施市场经济以来，国有企业就面对非公有制企业的竞争压力，许 多国有企业由于历史的原因或是不能适应经济体制的变革而陷入困境之中。为 了解决国有企业破产所面临的职工安置等历史遗留问题国务院出台了政策性破 产方案，但其只适用那些列入国家优化资本结构试点城市的国有大中型企业， 而且还要经过国务院批准之后方可实施政策性破产。许多各级地方政府为尽快 推进国有企业改革，主动选择采取依法破产的形式来解决国有企业历史遗留问 题。依法破产的主要特点就是严格按照中华人民共和国企业破产法( 试行) 和中华人民共和国民事诉讼法的有关规定实施国有企业破产。其主要特点 是在维护职工合法权利的同时也十分重视维护债权人的合法权利，如：抵押资 产在抵押债权部分不得纳入破产财产进行分配，而是优先清偿抵押债权人。对 职工债权也有明确的规定，对不属于第一清偿序列的职工债权不得优先清偿， 如职工投资及职工集资利息。国务院已经出台文件，明确表示政策性破产将于 2 0 0 8 年结束，今后所有国有企业破产均按照新中华人民共和国企业破产法 有关规定实施。因此今后依法破产将是国有企业破产的唯一途径。依法破产是 市场经济的基本制度，可以体现市场经济公平原则，因此本文将着重分析国有 企业依法破产现状及如何规范国有企业依法破产工作。 案例情况 某市a 电扇厂在破产前有人员1 5 0 9 人，其中：离退休人员2 9 4 人，在职职 工1 2 1 5 人，其中大专以上学历2 5 人。 2 0 0 2 年5 月，该厂账面反映资产总额7 9 7 8 2 l 万元，其中：固定资产2 7 9 2 万元( 含职工宿舍5 2 9 万元) ，流动资产5 1 8 6 2 1 万元( 含四年以上应收款2 4 4 l 万元、待处理损失2 7 5 万元) ，负债总额1 0 7 7 4 万元，其中：欠银行贷款本息 5 9 1 6 万元( 其中：华融资产管理公司3 3 0 6 万元，已用厂区土地房产和主要设 6 国务院关于进一步做好国有企业政策性关闭破产工作的意见2 0 0 6 年1 月 备办理抵押，光大银行贷款2 5 0 0 万元) ，账面资产负债率1 3 5 0 4 。 该厂从1 9 8 0 年开始生产家用电风扇，主要生产家用台扇、落地扇。当时的 市场行情较好，该厂生产的电风扇和长城电扇、蝙蝠电扇齐名，产品供不应求， 并出口东南亚和拉美等国，1 9 9 5 年电扇产量5 0 万台，销售收入1 。3 5 亿元，利 税5 0 0 多万元。成为当时a 市的骨干企业之一，为a 市的经济发展做出了重大 贡献。 1 9 9 6 年当地市政府为加快产业结构调整，利用b 集团的规模优势和品牌优 势，促进该厂更快更好地发展。在未经过职工代表大会审议的情况下，市政府 以文件形式宣布由b 集团对a 厂进行兼并。由于事先该厂工人没有得到通知， 加上b 集团人员在对该厂进行接管过程中方法简单粗暴。导致该厂职工大规模 的上街游行，抵制接管行为。为了贯彻落实市委市政府要求，市政府组成了以 分管工业副市长为组长的工作组进驻该厂做职工思想工作，宣传市委市政府的 政策方针，以及兼并后种种好处。最终b 集团兼并了该厂，并按照方案划走该 厂四个分厂资产2 4 6 1 7 l 万元，接收职工3 7 2 人，应承担债务1 8 7 3 万元，因种 种原因当时未办理资产清点及债务划转手续。通过一年多地运作，生产经营出 现严重滑坡，1 9 9 7 年该厂销售收入仅为1 0 0 0 多万元。该厂职工再次大规模的 上访强烈要求退出b 集团，市政府1 9 9 7 年1 0 月根据该厂的要求，同意该厂退 出b 集团，已划走的四个分厂资产和人员仍留在b 集团。该厂管理人员和职工 积极性受到严重挫伤，加上市场不景气等原因，从1 9 9 9 年起该厂全面停产，大 部分职工下岗。全厂职工的生活费全部依靠市政府救济和厂房、品牌出租收入 维持。职工每月生活费仅为6 4 元，从2 0 0 2 年至破产前每月为8 0 元，部分职工 生活极其困难，停产期间职工多次上访影响了社会稳定。 2 0 0 2 年市政府为了彻底解决该厂问题，决定对该厂实施破产，由于不能争 取到政策性破产，决定对该厂实施依法破产。为搞好此项工作成立了以市长为 组长的破产领导工作组，下设办公室从市财政、审计、劳动等部门抽调人员组 成，由市经贸委主任任组长，具体负责该厂的依法破产工作。2 0 0 2 年1 1 月1 8 日市政府工作组进驻该厂开展工作。工作组在充分了解该厂的情况后，制定了 详细的破产预案和实施方案。经初步测算解决该厂职工问题需资金约8 0 0 0 万 元，每推迟一年破产将增加费用约1 0 0 0 万元。 在市政府想法设法筹措资金时，市长被调到省里某部门任职，新到任的市 长需要熟悉各方面的情况，该厂破产工作便搁置起来，直到2 0 0 4 年初才重新提 上议事日程，最终于2 0 0 4 年7 月向法院申请破产。在实施破产过程中，少数职 工因个人利益没有得到满足，以该厂破产是市政府当初把他们并入b 集团所致 为由，多次煽动职工上访要求政府突破职工安置政策，提高补偿标准。2 0 0 4 年 1 0 月冲击了该厂资产拍卖会现场，导致拍卖活动被迫中止，在社会上造成了很 大的影响。当时市政府为了稳定职工情绪和维护社会稳定，决定放宽安置标准， 提高补偿金数额，结果部分职工仍然继续上访，并提出新的要求，本市其他破 产国有企业职工也纷纷要求比照该厂政策执行。由于少数职工的煽动，该厂职 工继续上访导致整个破产工作难以推进，市政府召开紧急会议商讨对策，经研 究决定成立思想工作组对广大职工宣传政策的同时，并由公安部门对个别职工 进行训诫。由于该市政府采取的措施果断及时，化解了群访事件的发生，稳定 了社会秩序。但是也对该市国有企业改制破产工作造成了一定的后遗症，即对 职工安置政策的突破。加大了改革成本和今后破产工作的难度。最终该厂于 2 0 0 5 年底完成了破产清算程序，职工安置费用达到1 2 亿元，远高出当初预算。 下面主要以此案例来分析国有企业破产主要原因、依法破产过程中存在的主 要问题以及如何规范国有企业依法破产工作。 第二章国有企业破产主要原因 我国部分国有企业破产的原因因每个企业的实际情况不同而有所不同，但 导致国有企业长期亏损、资不抵债，形成“赤字”破产的主要原因有以下几个 方面。 2 1 产品缺乏竞争力 在市场经济大潮中一个企业要想立足于不败之地，其主要产品必须要有较 强的竞争力。而大多破产国有企业的产品往往不具有竞争力，导致国有企业产 品竞争力不强的主要原因有： 一是产品单位成本较高。从财务管理的角度看影响企业利润主要，的主要因 素有产品成本、销售费用、管理费用、财务费用等。大多国有企业的产品成本 和管理费用等都高于民营企业。象a 厂职工有1 5 0 0 人，行管人员却多达2 2 0 人。机构设置不是因事而设，是因人设置机构，该厂领导就有一个厂长、四个 副厂长、总工程师、总会计师，还有设立了办公室、党办、监察室、后勤处、 保卫处、车队等2 3 个处室，还不包括各个生产车间的管理人员，如此庞大的管 理队伍不仅没有提高生产效率，反而加大了企业的产品成本和挫伤了一线职工 的积极性，使产品的产量和质量都难以得到保证。 二是没有形成规模经济。市场经济时期随着竞争目趋激烈，除了部分高科 技产品和垄断行业能保持较高水平利润率。其他行业应该是薄利的，尤其是象 a 厂技术含量低，劳动密集型行业，利润率是比较低的。这种情形之下要想获 取更多的利润，最佳的办法就是增加产量和销售量，就是人们常说的薄利多销 的原理。当然规模经济也是在一定规模之内是有效的，超过了一定的规模则是 会起到相反的效果。电扇行业是技术含量低、劳动密集型行业，可以采取组装 形式降低成本。广东南海每年电扇产量近三千万台约占全国产量的四分之三， 该地区充分发挥产业集群作用，有专业生产电扇网罩、电机等配件厂家。电扇 生产厂家只是购进电扇配件进行组装而已，这样大大降低了产品生产成本。但 是由于国有企业生产能力受到限制，不能发挥规模经济作用。如a 厂在生产能 力最强的时候每年也只能生产5 0 万台电扇。而广东南海一家民营企业的年生产 量就可以达到2 0 0 万台。民营企业每台电扇有一元利润，每年就有2 0 0 万的利 润。而国有企业每台电扇必须有1 5 3 0 元的毛利润才能维持企业的正常运转。 这样一来，在价格上国有企业和民营企业就不能相竞争了。 三是产品结构单一，不能满足市场需求。国有企业的产品往往品种单一， 不能适应市场的变化。如a 厂主导产品是电风扇，由于电扇是劳动密集型产业， 科技含量和生产技术水平都低，随着社会生活水平的不断提高，消费者对电扇 的颜色、功能等要求越来越高，国有企业因管理上的弊端不能适应市场的变化， 产品的外观、功能等不能满足消费者的需求。南方一些民营企业却可以迅速捕 捉到市场的信息及时地改变产品的外观、增加新的功能以满足市场的变化。如 a 厂生产的电扇的种类只有家用台扇和落地扇，颜色和功能都比较单一，广东 南海的民营企业生产家用电扇不仅有台扇、落地扇还有壁扇，还根据市场的需 求生产工业用的各种类型的电扇。因此他们的产品一上市就迅速占领了市场大 部分份额。 四是国有企业社会负担沉重。在计划经济体制时代，国有企业承担了政府 许多的社会职能。如本应有政府和社会解决的职工住房、医疗、养老、入学、 就业以及其他问题，均有企业自己解决，形成了具有中国特色的企业办社会现 象同时也加重了企业的负担。如案例中的电扇厂有幼儿园、学校、食堂、卫生 院、澡堂可谓一应俱全，有的国有企业甚至还有电影院和理发室。该厂为解决 职工家属和子女就业问题还特意成立了分厂，专门为总厂配套生产电扇零部件， 其价格远高于直接购进的价格。随着市场经济体制的逐步建立，这些成了国有 企业的沉重包袱。导致国有企业难以和轻装上阵的民营以及外资企业相抗衡了。 综上所述，国有企业主要产品缺乏竞争力，加上各种负担太沉重，无法和 民营、合资及外资企业在同一起跑线上进行竞争，最终只能走向艰难维持或资 不抵债的境地。 2 2 人才流失 在市场经济条件下，企业都面临着激烈的竞争，要想立于不败之地。只有 不断地提高企业的核心竞争力，提高企业核心竞争力最重的前提条件就是要有 人才。只有拥有高素质的技术人才和管理人才，才能不断地提高产品质量，才 能提升企业的综合实力。国有企业激励机制缺乏，严重压抑了人才的积极性和 创造性。具体表现在一晋升渠道不畅通。在国有企业中论资排辈现象十分严重， 没有建立正常的晋升机制。二是职工待遇较差，社会保障机制不完善。由于国 有企业负担沉重，职工待遇一般都比较差，部分垄断行业除外如电力、电信、 石油行业。即使是厂长退休了也只能从社会劳动保障部门领取微薄的退休金， 当前民营或外资企业的待遇远远高于国有企业，导致国有企业大量的管理、技 术人才甚至领导纷纷另谋出路，他们大多被民营或外资企业聘用。他们所带走 的不仅是技术还有大量客户资源，这对于原本就举步维艰的国有企业无疑是雪 上加霜。例如a 厂曾拥有大学学历职工有1 0 0 多人，随着时间的推移，由于国 营企业固有的体制弊端，缺乏必要的激励机制，加上企业经济效益越来越差， 职工普遍收入低，严重挫伤了职工的积极性，中层管理人员和技术骨干纷纷外 出谋生，造成大量人才流失。到企业破产前拥有大专以上学历的不足3 0 人。 管理和技术人才的大量流失也导致了国有企业管理工作十分薄弱。国有企 业管理工作薄弱也是造成部分国有企业走向衰落的原因之一。国有企业由于不 9 能适应市场经济的要求，还停留在计划经济时代的管理模式，没有建立符合市 场经济体制要求的现代企业管理制度，存在着财务管理制度、监督机制、内控 制度不健全、或是执行管理制度不到位以及组织机构设置不合理、职责不清等 问题。如该厂在进入破产程序时发现大量的办公文件和财务材料都己丢失，连 工资发放单据都不完整，各项管理工作都十分混乱，给后来的破产清算工作添 加了工作难度。 2 3 重大决策失误 现代管理理论有一个著名的论断就是当一个企业资产规模超过1 0 0 0 万美 元时，如果不能持续发展的话，其生命周期一般不会超过5 年。在此期间，只 要出现一个经营决策重大失误，就会使企业陷入困境之中。在我国由于长期实 行计划经济体制，大多数国有企业都是按照计划生产销售，根本不需要考虑太 多的决策问题，随着我国市场经济体制不断地健全，要求国有企业也要按照市 场经济规则进行生产经营。政府和企业不能迅速地适应市场经济的要求，加上 缺乏科学的决策机制，在决策过程中出现了大量失误，给国有企业造成了巨大 损失。国有企业决策失误主要体现在以下两个方面。 首先是政府职能转变不到位造成- 决策失误。根据公共管理学的相关理论， 市场经济条件下政府的职能主要有：提供公共产品和服务、稳定经济发展、调 节资源配置和维持公平竞争等，从社会发展看政府职能应该是小政府大社会”1 。 在我国从传统的计划经济向市场经济转变过程中，政府没能及时转变职能，仍 停留在计划经济时期。政府的主要问题就是仍然过多地干预国有企业生产经营 活动，甚至代替国有企业进行重要的生产经营决策。例如案例中该厂破产的一 个关键的因素就是当地政府作出将该厂整体并入b 集团的决策失误。虽然当地 政府出发点是为做大b 集团，为a 厂更好更快地发展，为促进当地经济的发展， 但在作出决策前未进行充分的调研论证，听取包括职工在内各方面意见和建议。 政府的越权决策并造成失误，严重挫伤了该厂中层领导干部和广大职工的积极 性，该厂经营出现了大幅度地下滑，最终走向破产境地。 其次是国有企业自身缺乏相应的科学决策机制导致重大决策失败，使企业 陷入负债经营困境。我国国有企业最大弊端之一是权责不清。由于缺乏有效的 监督机制和责任追究制度，国有企业领导干部一个地方干不好可以再换一个地 方继续干，于是出现了所谓“四拍干部”即研究项目时拍脑袋决策、实旌项目 拍胸脯保证、出了问题拍大腿后悔、最后拍屁股走人。由于缺乏监督和科学决 策机制少数国有企业领导为了自身的政绩或是自身素质问题，在进行重大决策 时未进行深入调研和科学论证，盲目投资，最终形成不良资产或巨额损失。国 有企业的资产负债率一般都很高，难以依靠自身力量来进行投资，主要依靠商 7 张榍成公共管理学。人民大学出版社，2 0 0 1 年 1 0 业银行的贷款来进行投资或是扩大生产规模，一旦出现决策失误，势必给企业 带来沉重的债务负担，使企业陷入经营困境之中。如：a 厂在没有进行充分论 证和市场调研的情况下，自1 9 8 8 年以来贷款数千万元投入巨额资产引进电扇、 电机生产线和静电喷塑生产加工线，由于生产技术更新和产品开发力度未能紧 跟市场需要，致使引进的生产设备未能很好利用，一部分长期不用造成锈蚀腐 烂，一部分设备已经淘汰不能使用，根本无法用产品销售来偿还贷款利息，偿 还本金更无从谈起，从此背上了沉重的债务包袱。还有一个典型决策失误的案 例就是河南中原制药厂倒闭事件。该厂是我国七五、八五期间在医药行业 投资规模最大的重点工程之一，总投资1 8 亿元，也是我国医药行业首次利用世 界银行贷款建设的项目，但是项目还没有投入生产运行就已停产。导致其倒闭 的主要原因之一，是因为该项目的一项关键技术是我国企业决策者在没有详细 调查了解的情况下，从瑞士的一家仅有2 0 多人的小公司引进的，后经查明该公 司从根本没有这项专利技术。 2 4 、外部环境改变 上述几点导致部分国有企业破产的原因主要是企业自身存在的问题所致。而 有些国有企业破产的主要原因则来自于外部环境的变化。由于企业外部环境的 改变注定了部分国有企业必然会走向严重亏损、资不抵债的境地。企业外部环 境的变化主要体现在以下几个主要方面： 一是因企业赖以生存资源枯竭。我国有许多国有企业主要从事自然资源的 开发生产，如各类矿山、煤田、石油等行业。这些国有企业的生存、发展全部 依靠自然资源，而这些自然资源都是有一定的开采年限的，不可能是用之不尽 取之不竭，一旦发生资源枯竭，那么这些企业就失去了生存的基础，只能走向 关门破产的境地。如当前许多国有小型煤矿和小型矿山性企业就囡挖掘资源的 枯竭而面临关闭的境地。 二是国家宏观经济政策的调整。为了适应我国市场经济体制的要求，以及 为了兑现我国在加入w t o 时的承诺。我国自实行改革开放政策以来，对宏观经 济政策做了许多重大的调整。取消了许多的优惠政策和保护性政策，如逐步地 取消和降低进口关税、规范出口退税等措施。许多国有企业由于没有了优惠政 策和保护性政策，就难以和国外等非公有制企业的竞争。如我国许多的军工企 业和纺织行业就是由于国家宏观政策的变化而陷入破产困境之中。 三是国家发展战略的调整。许多国有企业走向破产，也是由于受到国家发 展战略的影响。如我国改革开放之初，加快我国经济快速发展，作出东部率先 发展的战略。国家把大量地财力和重要项目投向东部地区，并给予许多政策支 持。经过这么多年的发展，东部地区取得了巨大发展。但是也造成了我国日前 的区域发展不平衡，许多国有企业因此而陷入困境。当初东北老工业基地为促 进东部地区发展做出了重要贡献。但是由于国家发展战略的影响，国家对东北 工业基地长期采取多取少予的政策方针，致使许多国有企业无力更新设备，甚 至连正常生产也难以维持，对其可持续发展造成了很大的制约，许多国有企业 因此而被迫关门停产。最终导致严重资不抵债，只能通过破产的形式来解决问 题。 由于我国部分国有企业存在的上述种种问题，加上我国市场经济体制的逐 步建立，大部分行业引入了竞争机制。部分国有企业在市场经济体制下已不能 适应市场经济竞争规则，导致部分国有企业因管理不善、严重亏损、资不抵债 陷入困境之中。大多数国有企业破产往往都因负债总额远远大于资产总额，才 导致企业无法清偿到期债务，只能通过破产清算形式退出市场的历史舞台。像 电扇行业曾经涌现了一批知名企业，例如：骆驼、长城、蝙蝠等企业。均因不 能适应市场经济体制的要求以及自身存在许多问题而纷纷破产倒闭。 第三章国有企业破产存在的问题 国有企业依法破产工作在维护职工和债权人等各方合法权益方面虽取得了 一定的成果。但由于我国目前规范企业破产的法律不够健全，如上地方保护主 义现象十分普遍，在许多国有企业依法破产过程中存在人民法院审理案件独立 性不足、债务人借破产逃废债务、广大职工和债权人利益得不到保障等现象。 3 1 人民法院审理案件独立性不足 国有企业依法破产是一项程序性和规范性都很强的专业性工作，各级人民 法院只有严格遵照法律法规审理企业破产案件，才能有效维护债务人、债权人 的合法权益，才能保证国有企业破产清算工作的顺利进行。在实际工作中，破 产国有企业所在当地政府和相关利益人为了自身的利益会采取不合法的手段来 影响法院的裁决。国有企业依法破产过程中存在许多影响人民法院裁决的因素。 第一破产法律法规不够完善，法院审理破产案件依据不充分。法律法规是 法院审理各类案件的唯一依据，我国目前审理企业破产案件的主要法律依据是 1 9 8 6 年颁布中华人民共和国企业破产法( 试行) 。随着时间的推移和社会经 济的快速发展，在企业破产过程中出现了许多该法没有明文规定的事项，使法 院审理破产案件没有充分的法律依据。虽然最高人民法院先后出台了关于审 理企业破产案件若干问题的规定等司法解释性文件，但是仍然不能满足各级 人民法院审理企业破产案件的需要，破产法律法规的不健全已经影响了法院审 理企业破产案件的质量和效率。 第二各种干扰因素多，法院审理国有企业破产案件独立性不足。国有企业 依法破产涉及到各方利益，如法院处理不当或是未能满足任何一方要求时，诱 发社会矛盾，都能成为社会不安定因素，加大了法院审理企业破产案件的压力。 加上地方保护主义现象仍然十分严重，给法院依法审理破产案件带来了很大的 压力，很多时候法院难以独立地依据法律审理企业破产案件，有时甚至作出不 合规的判决。 第三缺乏审理破产案件的专业法官，难以保证审理企业破产案件的质量。 目前各级法院还没有设立专门的机构审理企业破产案件，也缺乏具有清算专业 知识和经验的法官。现在企业破产案件的审理一般都由负责民事诉讼的法官审 理，一般民事诉讼案件和破产案件存在很大的差别，企业破产案件经常涉及到 职工安置以及各种突发事件的处理等情况，审理破产案件的法官不仅要具有破 产清算专业知识，还要具有丰富的破产清算工作经验，否则很难保证审理破产 案件的质量。 第四监督法院审理破产案件力度不足。破产清算程序与一般的民事诉讼程 序不同在于，一般民事诉讼可以上诉，而破产案件中规定当事人只能对审理破 产案件中的驳回申请裁定提起上诉，对于一般事件债权人及其他利益相关人只 能提请申诉。对法院审理破产案件监督力度不够，特别是在地方保护主义现象 很严重、有时法院为了谋取部门利益等情况下，难以保证能公正、公平、公开 的审理企业破产案件，不利于维护债权人与债务人的合法权益。 3 2 侵害债权人合法权益 国有企业依法破产清算过程中，因涉及到当地政府的利益，为了维护地方 政府的利益，法院在审理破产案件过程中以及清算组在清算过程中常会发生侵 害债权人合法权益的现象，这里的债权人也包含破产企业职工。 首先是债务人利用破产形式逃废债务。近十几年来，全国共审理了几万起 国有企业破产案，据有关资料披鼹，在改制破产企业中有4 2 6 5 6 户在工行、中 行、农行、建行开户，贷款本息3 8 4 6 亿元，其中有1 4 6 0 亿元贷款本息无法收 回，其中利用破产逃废债务的案例也不在少数，严重侵害了债权人的合法权益， 尤其是各商业银行损失最为严重“1 。最高人民法院十分关注破产案件带来的逃 废债务问题，制定规章要求各级法院在审理企业破产案件中要严格依法立案、 审理，防止国有企业利用破产之机逃废债务。但由于规定具体操作性不强，约 束力也十分薄弱。各级地方政府为了本地利益对企业逃废债的行为采取默许甚 至是纵容的态度，使国有企业利用破产进行逃废债务行为愈演愈烈。企业通常 采取以下几种形式来逃废债务：一是在申请破产前，将土地房产、机器设备等 有效固定资产全部抵押给一个债权人，而这个债权人是本地另外一家国有企业， 在进入破产程序后利用抵押债权可以优先清偿的原则，将有效资产清偿给另外 一家国有企业，无疑侵害了其他债权人的合法利益。二是采取“金蝉脱壳”方 式转移资产逃避债务。在国有企业申请破产前，成立新的企业利用原企业的资 产、销售渠道等资源进行生产，将负债、富余人员留在原企业。采取先剥离有 效资产，然后留下空壳企业申请破产；有的企业在申请破产前隐匿、转移或低 价处置企业有效资产。这些行为都严重侵害了债权人的合法权益。由于债权人 在破产程序中处于弱势状态，维护自身合法权益的方式和手段不多。加上法院 往往会作出有利于债务人裁定，债权人在合法权益受到侵害时也只能是无可奈 何。 其次是破产企业职工合法权益得不到充分保障。随着农村剩余