（公共管理专业论文）城市公共住房政策分析及对策研究.pdf

城市公共住房政策分析及对策研究 ii 摘 要 居住问题对世界上任何一个国家来说，都是一个重大的社会经济问题，它与 人民是否安居乐业、社会是否和谐稳定健康发展紧密联系在一起。 中国的房地产市场化，的确有效地拉动和刺激了经济的发展。然而随着房价 的飞涨， 中低收入阶层的住房问题却日趋突出， 已成为目前社会的焦点问题之一。 为了有效解决住房问题特别是中低收入阶层的住房问题， 中国政府做了大量的工 作，出台了一系列的政策和措施，但是由于种种原因，效果不是很明显。本文基 于这一背景，通过实证分析、对比分析等方法，试图由现象到本质，找出我国城 市公共住房政策问题的症结所在，然后针对问题，提出解决的办法和措施。 本文第一部分绪论中首先提出“居住问题对世界上任何一个国家来说，都是 一个重大的社会经济问题” ，通过当前我国城市住房的实际情况揭示出选题的背 景和意义, 阐述在我国进行公共住房问题研究的必要性和重要性以及研究的主 要思路，然后简要介绍了公共住房领域国内外政府有关公共住房管理的政策、部 分学者、专家的研究情况。第二部分是有关公共住房的概念、公共住房特征及公 共住房政策的描述，使读者能对公共住房有一个全面的概念理解。第三部分介绍 了我国城市公共住房政策沿革，通过分析公共住房领域存在的种种不正常现象， 挖根溯源，找出发生这些现象的七个根本原因所在。第四部分首先系统地介绍了 目前世界上在解决公共住房问题方面有典型意义的 5 个国家和地区的公共住房 政策，以期对我国的公共住房政策有借鉴和指导意义。然后根据公共住房政策问 题产生的原因，在借鉴国外经验的基础上，首次提出了“体现公平，立法先行； 科学规划，合理布局；经济适用，服务到位；有限权利，金融保障。 ” “体现公平，立法先行； 科学规划，合理布局；经济适用，服务到位；有限权利，金融保障。 ”的整体解 决思路，并提出了六条有针对性的解决措施：1、推进公共住房的立法工作，制 定有关公共住房方面的法律；2、制定科学合理的公共住房发展计划，体现公共 住房的经济适用性；3、严格操作程序，彰显社会公平；4、实行有限产权，打击 投机行为；5、完善金融财政政策，提供金融财政支持；6、加大社会监督力度， 确保政策落到实处。 以求达到标本兼治， 彻底解决城市公共住房政策中存在的问题。 本文希望，通过在公共住房政策领域的有关问题的研究与探讨，能对我国以 后的城市公共住房政策的修订有一定的借鉴意义，促进我国住房问题的有效解 决，推动全面建设小康社会和构建和谐社会的目标的实现。 关键词：公共管理；公共住房政策；问题；解决 公共管理硕士学位论文 iii abstract housing problem is an important social and economic problem to any nation in the world. it is closely bonded with whether people can lead a happy life and society can develop harmoniously. the real estate market of china really pulled and stimulated the development of the economy availably. but with the building price soaring rapidly, the housing problem of medium and low income community was gradually outstanding. now, the housing problem has become currently one of the social focus problems. to resolve the housing problem effectively, especially for the medium and low income community, the chinese government did a great deal of work, carrying out policy and a series of measures. but for various reasons, it didnt achieve a lot .according to this background, this article use many methods, such as substantial evidence analysis and contrast analysis etc. it must find out the key problem of our country urban public housing policy, and then put forward the solutions and the measures. the first part of this article puts forward housing problem is an important social economic problem to any nation in the world first. it elaborates its necessity and importance to study the housing problem and the main way through the current phenomenon of the housing realm in our cities. the first part studied the public housing realm of domestic and some international scholars, experts. the second part is the description of concept, characteristic and policy relevant to public housing, which makes the reader be able to have an overall comprehending to the public housing and its policy. the third part introduces the public housing policys origin and development of our country, find out seven basic reasons by analyzing various abnormal phenomenon, tracing and digging the resource of the public housing problems. the fourth part introduces systematically the public housing policy of five nations and regions in the world currently and to resolve the public housing problems firstly. we expect that they can give lessons and guides to our country. according to the public housing problems, then the article puts forward the whole solution the first time fair and lawmaking in advance; science plan and reasonable layout; economy and serving; limited right and the finance guarantee. also the author puts forward six solve measure: 1. pushing forward the lawmaking work of public housing, establishing concerning law of public housing; 2.drawing up science and reasonable plan of the public housing development, supplying economic and 城市公共住房政策分析及对策研究 iv suitable public housing; 3.operating procedures should being strict and society equity should being showed; 4.the right being limited and speculation behavior must being stroke; 5.providing public financial and financial support; 6.strengthenning societys inspect, insuring a policy to execute. we can resolve the existent problem in the public housing policy thoroughly by these ways. we hope to help the emendation of the later public housing policy of our country city through the research and study of the public housing policy realm, promoting our country the housing problem to resolve effectively, realizing the target of a middle-class family society and harmonizing the society completely. key words:key words: public administration; public housing policy; problem; solution i 湖湖 南南 大大 学学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得 的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个 人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承 担。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1、保密，在_年解密后适用本授权书。 2、不保密。 （请在以上相应方框内打“” ） 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 公共管理硕士学位论文 1 第 1 章 绪论 1.1 研究背景及意义 “民以食为天，以住为地” ，衣、食、住是人类生存、发展和享受所必需的 基本生活要素之一，是人类生存的基本需要。居住问题对世界上任何一个国家来 说，都是一个重大的社会经济问题，是关系到人民安居乐业和社会和谐稳定，健 康发展的关键所在。 “安得广厦千万间”,从根本上解决居民的住房问题，使家家 户户“俱开颜” ，是各国政府为之奋斗的重要目标。 随着我国改革政策的不断深化和城镇化建设步伐的加快， 城镇居民人口急剧 上升，同时，城镇居民的收入水平不断增加，城镇居民的消费结构、消费观念、 生活方式也随之发生了转变。以前的由国家机关和企事业提供福利住房的模式， 由于其面积小、户型差、数量有限已不适用城市发展、企业市场化、经济发展以 及人民日益增长的对较高物质生活水平的追求。1998 年，中国参照国外公共住 房建设管理经验，开始实行住房分配货币化改革，停止福利实物分房。在宣布这 一改革的纲领性文件国务院 1998 年 23 号文件27中，第一次提出在全国范 围内建立新的住宅供应体系，这一体系包括高收入者购买和租住商品房，向中低 收入者供应经济适用房和向最低收入者提供廉租住房三个层次。在这种背景下， 全国各地开始全面启动公共住房项目。根据建设部的全国数据显示：1998 年， 经济适用房竣工面积占商品住宅面积的 39.04%；而 1999 年，经济适用房竣工面 积为商品住宅竣工面积的 62.33%。对此，建设部官员评价说： “当时经济适用房 竣工面积比重很大，已经在住宅建设中起到了主导的作用，占据十分重要的地 位。 ”17 但是在由实物分房向货币购房过渡后的相当长时间内， 由于商品房的巨大经 济效用和利润空间的存在，经济适用房的投放速度和数量下降。根据国家统计局 数据， 2004 年全部房地产开发投资中， 住宅投资 8837 亿元， 比上一年增长 28.7%。 其中，经济适用房投资 606 亿元，比 2003 年减少 2.5%，是 2002 年以来的首次 负增长。考虑到物价上涨因素，下降幅度更大。2005 年 15 月，经济适用房的 投资更是同比下降 16.7%。 17城市中低收入阶层基数较大而且随着城镇化建设的 加快有愈来愈大的趋势，公共住房供求矛盾突出，再加上由于实际运行中操作管 理的不规范，使得这种矛盾更加突出，相当部分城镇特别是大城市无房户或少房 户居民翘首盼房。由此形成的社会问题已成为继违规拆迁、违规收容遣送和农民 工工资后的另一个威胁和谐社会建设的隐患所在。 我国各级政府在公共住房建设和管理中到底应扮演一个什么样的角色， 如何 城市公共住房政策分析及对策研究 2 制定合理的公共住房政策，整合有限的房产资源，有效地管好，用好、开发好公 共住房，缓解供求矛盾，切实解决中低收入阶层的住房问题，实现居者有其屋， 对于建设持续发展型、资源节约型的和谐社会有着至关重要的意义。 本文正是基于目前中国公共政策不完善， 公共住房市场存在着较大的供求矛 盾，中低收入阶层难以享受到国家政策优惠的背景，通过首先介绍部分国家和地 区解决住房问题的成功经验， 然后从公共住房政策实施过程中所发生的种种现象 着手， 与国外成功经验进行比较分析， 深入挖掘产生这些现象的根源， 顺藤摸瓜， 找出问题的症结，结合中国实际情况，针对性地提出解决我国中低收入阶层住房 问题的措施和建议。 1.2 文献综述 1998 年，中国国务院 23 号文件正式确定把发展经济适用房和推进廉租住房 制度建设作为我国的公共住房政策加以实施。随之,国务院及下属的各部委、中 国人民银行颁布了一系列的管理办法、措施、规定，如建设部城市廉租住房管 理办法 、中华人民共和国建设部,财政部,民政部,国土资源部,国家税务总局城 镇最低收入家庭廉租住房管理办法 、由中华人民共和国建设部、中华人民共 和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国国土资源部、中国人民银行联合颁 布的经济适用住房管理办法等，对经济适用房及廉租房的定义、适用群体、 优惠政策等作出了一系列明确的规定。 中国城市的公共住房政策慢慢地开始清晰 起来。 各国包括经济发达国家为了有效解决中低收入家庭住房困难的问题,出台了 一系列的政策,一些国家和地区包括英、美、日等发达国家，把公共住房上升到 法律的高度，作为政府的一项主要职能提出来。许多经济学家和学者就此课题进 行过专门研究。如英国伦敦经济学院经济系巴尔教授在福利国家经济学第十 四章对公共住房政策予以专门的实证和规范分析，原新加坡总理李光耀在新加 坡的公共住房政策得失之间的政治与地产 中对公共住房的理解提升到关系到 一个国家的政治稳定的高度。我国近年来的许多专家和学者也十分关注此问题， 对此作了许多有益的探索和研究， 为我国公共住房政策的修订实施提出了许多有 建设性的建议。如清华大学学者张红在房地产经济学中对房地产领域的市场 失灵、 房地产市场的政府干预以及房地产领域的市场领域的政府失灵与政府干预 的作用谈了自己的理解。 世联地产顾问 （中国） 有限公司董事长陈劲松先生在 公 共住房浪潮-国际模式与中国安居工程的对比研究一书中，对中国城市化发 生转变，政府开始关注低收入群体的住房问题的导向，通过对公共住房的背景溯 源，研究美国、日本、新加坡等国家以及港澳地区的住房政策，提出了公共住房 是解决居住问题的主要策略。叶剑平、范光耀则在其弱势群体的住房保障、管 公共管理硕士学位论文 3 理与政策 一文中通过对我国目前弱势群体的构成及购房分析以及对我国廉租房 的问题分析，提出了一系列的解决办法。上海财经大学教授姚晓玲编著的中国 公共住房政策模式研究 对世界一些主要国家和地区的公共住房政策进行了详细 介绍和比较，结合我国公共住房政策的特点，提出了我国公共住房政策模式设计 的理论基础。田东海先生在其住房政策：国际经验借鉴和中国现实选择一文 中首先提出了公共住房发展的政治、行政、技术和经济可行性四位一体的政策分 析框架，然后以瑞典、英国等国家和地区为代表，系统分析了国外公共住房政策 的演进，从公共住房发展计划、建设技术政策、住房金融政策和分配政策 4 个方 面对住房市场的影响入手，分析比较各国住房实践中成功的政策措施，以此作为 中国公共住房发展的借鉴和参考，从住房发展和变革层面论述了住房发展策略， 指出中国政府应该着力于建立合理的公共住房发展机制， 公平有效地实现中国政 府的住房发展目标。 城市公共住房政策分析及对策研究 4 第 2 章 公共住房政策概述 2.1 公共住房的概念 2.1.1 住房问题 居住是人类生存的基本要求。人类的居住场所-主要由墙、窗和屋顶构成 的住房是作为人类基本消费资料，其生存、发展和享受所必需的基本要素，具有 不可移动性、耐用持久性、唯一独特性、供应无弹性、价格不稳定性、可继承性、 供给有限性、高价值性、投资与消费的双重性等特点。 从世界各国住房发展的实践中，我们可以看出，在以市场为基础的住房供应 和消费体系中，即在将住房作为商品销售的条件下，人们对于住房的质量和数量 的满足程度，取决于对商品住房的购买能力。当住房的价格高于居民的支付能力 的时候，就产生了住房问题。在市场经济条件下，以市场为基础的住房供应和分 配的体系中，即把住房作为商品用以出租、出售的条件下，人们对住房的支付能 力决定了他们对于住房的数量、质量的满足程度，因此住房价格与居民的支付能 力始终是住房问题的核心。因为如果人们有了足够的钱，他们就可以买到自己喜 欢的住房，也就不存在本文所讨论的住房问题，正是因为部分居民的住房消费支 付能力的不足，才产生了没房住或住房紧张的社会现象。上述观点隐含了一个这 样的重要信息， 即大量的中低收入者的货币支付能力与具有适宜的住房标准的住 房价格存在着一个巨大的鸿沟，由于这个鸿沟的存在，就使得住房问题不只是一 个经济问题而且是一个社会问题，如果住房问题解决得好，社会稳定、人民安居 乐业，社会不断健康、文明向前发展。反之，街头小巷出现大量无家可归者，他 们露宿街头、寻衅滋事，甚至铤而走险，走上犯罪的道路，从而造成政局不稳、 社会动荡等严重的社会问题。 住房问题是伴随着工业化和城市化的发展产生并日渐严重的， 正如恩格斯在 其论住宅问题中所提出的“住宅缺乏现象” ，是大工业发展和城市发展的产 物。可以这样说，住房问题的产生与城市的发展尤其是现代城市的发展是密切相 关的。如果解决了城市的住房的问题，也就基本上解决的全社会的住房问题。而 从住房的供应对象和需求的主体角度，在任何一个社会，都存在着高、中、低收 入阶层，在市场经济发达的国家中，这种分层更加明显。对于中、低收入阶层， 特别是贫困收入阶层来说，对纯商品住房的需求则严重表现出消费能力不足，对 于他们来说，如果没有政府提供帮助，是无法解决其住房问题或改善其居住条件 的，所以从这个角度，住房问题其实就是中低收入阶层的住房问题。也就是说， 城市中低收入阶层是住房问题的主体，也是政府住房政策的目标主体。也正因为 公共管理硕士学位论文 5 如此，政府根据社会各阶层收入水平和房价（租金）水平的相对状况，通过特定 的住房发展计划给予住房补贴，以通过收入再分配帮助其实现住房权利，解决其 住房问题，也就成了政府公共管理的一个重要内容。 2.1.2 公共住房的定义 为了解决中低收入的住房问题，由中央或地方政府直接投资建设住房，或者 通过对建房机构（如房地产公司）提供补助、税费减免，再由建房机构建设，然 后按政府规定的价格、租金或由政府出资购买后再以规定的价格、租金向中低收 入阶层出售或出租住房。这类住房，就被称之为“公共住房” 。如美国的公共住 房 （public housing） ,日本政府的公营住房和公团住房， 新加坡的公共组屋 （或 称政府组屋） ，香港的公屋（包括廉租屋和居屋）等。 2.1.3 目前中国公共住房的分类 1998 年，中国政府正式确定把发展经济适用房和推进廉租住房制度建设作 为我国的公共住房政策加以实施。由此，针对中低收入阶层的经济适用房和针对 最低收入阶层的廉租住房作为中国的公共住房就成了中国社会保障制度的一个 重要组成部分。 经济适用房经济适用房 2004 年 5 月 13 日，由中华人民共和国建设部、中华人民共和 国国家发展和改革委员会、中华人民共和国国土资源部、中国人民银行联合颁布 的经济适用住房管理办法中将经济适用房定义为政府提供政策优惠，限定建 设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房。是按国家住房 建设标准（不含别墅、高级公寓、外销住宅）建设的普通住宅，其价格按建设成 本确定。建设成本包括征地折让费、勘察设计及前期工程费、建安费、小区内基 础设施配套建设费、贷款利息、税金、13的管理费。经济适用房以微利 价出售，只售不租。其成本价由 7 项因素（征地折迁费、勘察设计费、配套费、 建安费、管理费。贷款利息、5以内的利润）构成。出售经济适用房实行政府 指导价，其售价由市、县人民政府根据以上几项因素综合确定。并定期公布不得 擅自提价销售。在 2004 年 9 月国务院新闻办公室发布的中国的社会保障状况 和政策白皮书中对购买经济适用房的条件作了进一步限制：符合下列条件的家 庭可以申请购买或承租一套经济适用住房：有当地城镇户口（含符合当地安置条 件的军队人员）或市、县人民政府确定的供应对象；无房或现住房面积低于市、 县人民政府规定标准的住房困难家庭；家庭收入符合市、县人民政府划定的收入 线标准；市、县人民政府规定的其他条件 34。 那么， 经济适用住房是什么产权？与房改房、 商品房的产权有何不同？目前， 我国相关规定为：居民个人购买的经济适用住房产权归个人，产权分四个部分： 使用权、占有权、处置权和收益权。与房改房、商品房相比，经济适用房的产权 城市公共住房政策分析及对策研究 6 只在收益权上与它们不同。房改房上市后收益的 94归出售人所有。上市出售 后，每平方米在 4000 元（含）以下的，全部归个人；每平方米在 4000 至 5000 元的部分，80归个人所有，20归原产权单位所有；每平方米 5000 元以上的 部分，和原产权单位五五分成；买方补交 3的土地出让金。商品房上市出售后， 收益全部归个人所有。经济适用房上市后，收益同样全部归个人所有，所不同的 只是在出售时，新的购房人要按经济适用住房所在地标定地价的 10交 纳土地 出让金或相当于土地出让金的价款。在标定地价明确前，土地出让金或相当于土 地出让金的价款暂按房屋售价的 3交纳。这样，购买人就可按商品住宅办理产 权登记。 廉租住房 廉租住房 “1998 年以来，中国政府积极推进廉租住房制度建设，不断完 善廉租住房保障政策。对按政府规定价格出租的公有住房和廉租住房，暂免征收 房产税、营业税。各地政府在国家统一政策指导下，结合当地经济社会发展的实 际情况，因地制宜建立城镇最低收入家庭廉租住房制度。廉租住房制度以财政预 算安排为主、多渠道筹措廉租住房资金，实行以住房租赁补贴为主，实物配租、 租金核减为辅的多种保障方式。 对住房面积和家庭收入在当地政府规定标准之下 的家庭，当地政府按申请、登记、轮候程序给予安排，保障其基本要求。 ” 35。 我国的廉租住房类似于香港的“廉租屋” ，只租不售，出租给城镇居民中最低收 入者。廉租房的来源主要是腾退的旧公房。 2.2 公共住房的特征 从世界各国住房实践方面来看，公共住房具体以下基本特征： (一)从住房的需求角度来看， 公共住房的需求主体是城市的中低收入阶层和 最低收入阶层，在这里，我们根据国际上通用的收入水平四分法，一般将当地城 市居民的四分之一划为这一阶层。 图 2.1 收入阶层划分图 高 收 入 阶 层 中等收入阶层 低收入阶层 中低收入阶层 中等偏下收入阶层 公共管理硕士学位论文 7 （二）从住房的供应者角度来看，是政府为了实现社会公平，通过对建房机 构（如房地产公司）提供补助、税费减免，再由建房机构建设，然后按政府规定 的价格、租金或由政府出资购买后再以规定的价格、租金向中低收入阶层出售或 出租住房，以实物形式来实现社会再分配，体现了强烈的政府干预色彩。 （三）从住房的金融角度，公共住房不是纯粹的商品，它不以营利为目的， 只回收成本，甚至由政府提供大量补贴。 （四）从住房流通角度，由于公共住房的目标群体的特殊性，对它的上市流 通，比如出售、出租、转售、转租有着比较严格的规定。 （五）从住房的分配过程，公共住房的分配主要以家庭收入、已有资产和居 民的居住状况为主要依据，形成分配和轮候排队系统。 2.3 公共住房政策概述 在阐述公共住房政策之前， 让大家先了解一下国际上在住房政策上取得的共 识。1948 年世界人权宣言第 25 条把居住权利列为基本人权： “每一个人都 有权力拥有足够的生活水平， 以保障他个人及其家庭的健康及安适， 尤其是食物、 衣物、居住、医疗以及必要的社会服务。 ” 1996 年联合国伊斯坦布尔人居宣言 明确指出： “保证人人享有适当住房和使人类住区更安全、更健康、更舒适、更 公平、更持久，也更具效率。 ” “要全面逐步实现国际法律文件提出的人人享有适 当住房的权利。 ” “将寻求各级公共、私营和非政府伙伴间的积极参与，以保证所 有人及其家庭能获得土地使用权的法律保障， 能免受歧视并能平等地得到经济上 可承受的适当住房。 ” （一）住房政策 所谓政策，是指政府为了实现一定历史时期的任务和目 标而规定的行动准则和行动方向。按照不同的标准和依据，可以把政策分为不 同的种类，其中，按照政策的调整对象的不同，可以把政策分为经济政策和社 会政策。经济政治和社会政策是紧密联系，难以区分的，经济增长奠定或扩大 了社会政策的基础；反之，某些社会政策的特定目标往往也是经济政策的目标， 因此，人们习惯上将这类社会政策称之为社会经济政策，我们这里所说的住房 政策主要是指国家各级政府在变化的社会、经济和政治形势下，为适应不同时 期的住房需求和住房供应模式而设计的干预措施，带有社会经济政策的明显特 征，它包括中央政府政策和地方政府政策两个层次，从这个意义上，我们可以 把住房政策定义为政府为改善住宅的数量、质量、价格及所有权和使用权而设 计的措施。这四个要求共同构成了住房政策的主要内涵，并在各国政府的住房 政策基本目标中得到体现。 从整体上看，住房政策一般包括目标、内容、结构和程序四个方面。所谓目 标，就是政策明确指向某个或某些目的，包括住房政策究竟为谁服务以及如何服 城市公共住房政策分析及对策研究 8 务；内容是与其他政策有明确区别的一套原则和行动；即住房政策由什么组成， 范围如何界定及与其他政策领域的相互影响；结构是指行动者、机构和他们之间 的联系共同构成的决定目标、内容及其传达的一整套体系，其焦点是政策制定和 实施的机制，如政府在社会经济发展、公共住房解决过程中的定位及中央政府、 地方政府以及其他政策实施机构的关系；所谓程序，是指住房政策制定、实施和 接受的某种固有过程，即政策制定、实施和成果评价的方式。 哈斯曼和奎格利（harsman,quigley 1991）认为，工业社会住房政策的基础 是效率性、 公共性和社会政治性。 如美国自 1949 年以为的所有住宅法案都以 “全 美人民都有一个象样的家和合适的居住环境”为其目标。英国政府提出来的“让 人人都有个体面的家”的住房政策。城市住房政策主要包括公共住房政策、住房 自有政策、住房金融政策、住房补贴政策等。一般而言，世界各国解决不同社会 阶层住房问题的办法是：中等收入及以上家庭的住房改善、更新等需求交给市场 解决；而低收入家庭的住房问题，则制定公共住房政策来解决。显然，各种具体 的住房手段和住房市场形态都有着深刻的经济、社会和政治背景，但各种政策都 是在体现效率性、公平性和社会政治性的基础上，深刻反映着国家和地区的政治 经济宏观战略和发展状况，上述的住房政策及其特性也同样适用于公共住房政 策。 （二）公共住房政策 因为住房问题的核心是解决中低收入者的住房问题， 所以各国政府干预住房市场的主要目的是为了解决中低收入者的住房问题，满 足他们日益增长的住房需求，公共住房也就成了住房问题的主体，政府制定的 住房政策也就自然以公共住房政策为主，其他住房为辅。由此，我们可以得出 公共住房政策的概念，即政府通过一系列行政的、经济的手段对公共住房的供 应、需求和生产系统进行干预、调节，以实现中低收入阶层住房需求的目的。 公共住房政策对住房市场系统的调节和干预主要有两个目的：一是调节住房生 产资源的分配，纠正市场缺陷，确保住房市场在数量和结构上的平衡；另一个 是运用再分配手段确保全社会住房产品分配的公平，尤其是保障低收入群体的 住房权利。前者即住房的供应目标，后者即住房的公平目标。这两大目标显然 是公共住房政策存在和实施合理性的依据。政府通过制定和实施合理、科学的 公共住房政策，既可以解决中低收入者的住房问题，缓解社会矛盾，又可以改 善整体城市的居住环境，维护了社会的稳定，促进了社会的和谐健康发展。这 是世界各国的住房政策的主要目标。如瑞典政府 1967 年的法案中就提出了“以 合理的价格向全民提供有益于健康的、设计合理和设备齐全的住房” ，中国政府 的经济适用房政策的出台和实施都是公共住房政策目标的具体表现。 公共管理硕士学位论文 9 第 3 章 中国城市公共住房政策的发展沿革现状及存 在的问题 3.1 中国城市公共住房政策的发展沿革 从新中国成立至今， 中国城市公共住房政策的发展经历了由政府直接调控和 非商品化为基础的住房福利模式向政府间接调控和商品化为基础的政策模式的 转变过程，在时间上主要表现为四个阶段（见表 3.1） 表 3.1 中国公共住房政策发展历程一览表 时期 公共住房政策模式 具体措施 公共住房政策的传统 阶段（1949-1977 年） 公共住房完全福利 化政策 1、政府统一建造，无 偿提供； 2、以实物分配为主； 3、住房分配的低租金 与等级制度 有计划商品经济条件 下的住房商品化 （1978-1992 年） 开始公共住房商品 化政策的尝试； 1、以成本价出售公有住房； 2、优惠出售公有住房 3、鼓励自建住房 4、提供补贴改革 向市场经济转变后住 房市场飞速发展的阶段 （1992-1998 年） 公共住房福利化政 策和商品化政策并重 1、全面推行公积金制度 2、 国务院关于深化住房 制度改革的决定的出台； 3、经济适用房政策的实施 住房分配全面货币化 的阶段（1998 年至今） 公共住房由实物化 向货币化全面转变 1、停止实物分分配； 2、大力开发经济适用房 第一阶段：高福利住房政策下的完全公共住房（1949 年-1978 年） 新中国成立后，为了解决居民的住房问题，中国政府在计划经济体制下，制 定了一系列的公共住房政策。这一阶段的公共住房政策是完全福利化的政策模 式，住房建设资金完全来源于国家基本建设资金。这一阶段的基本特征是：1、 公共住房完全由政府统一供应。2、公共住房的需求主体为企事业单位。3、公共 住房无偿分配，采取低租金政策。住房作为福利，以实物形式分配给职工。这种 模式存在明显的特点： 由于基本上由国家投资， 且而投入资金受国家财力的限制， 所建住房的面积、数量远远不能满足城市居民的住房需求；城市住房租金政策和 管理制度很不合理，公共住房租金偏低、管理不善，制度不严；没有房产交易市 场，住房建设不能形成良性循环。 第二阶段： 改革开放， 实行有计划的商品经济下的住房商品化 （1978 年-1992 城市公共住房政策分析及对策研究 10 年） 1978 年，邓小平同志提出了出售公共住房、调整房租、个人买房建房的住 房制度改革的总体构想， 中国开始从公共住房福利政策逐步向公共住房商品化政 策转化的过渡模式。该阶段的特点是：1、由完全福利性向部分福利性转变；2、 由配给制向非配给制转变；3、由非商品性向商品化、社会化转变。 第三阶段：向市场经济转变后的住房飞速发展时期（1992 年-1998 年） 1991 年 11 月，国务院办公厅下发了关于全面推进城镇住房制度改革的意 见 ，要求在 1992-1993 年内，在全国范围内全面推进城镇住房制度改革。这标 志着中国公共住房政策已从探索和试点阶段， 进入全面推进和综合配套改革的新 阶段。1994 年，国务院下发国务院关于深化城镇住房制度改革的决定 ，确定 了房改的根本目的： 建立与社会主义市场经济体制建设相适应的新的城镇住房制 度，实现住房商品化、社会化；加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不 断增长的住房需求。同时要求全面推行住房公积金制度，积极推进租金改革，稳 步出售公有住房，加快经济适用住房的开发建设。 第四阶段：住房实物分配向货币分配转变后的公共住房（1998 年至今） 1998 年，国务院颁布了关于进一步深化城镇住房制度制度改革，加快住 宅建设的通知 （国发199823 号） ，明确提出了停止住房实物分配，实行住 房分配货币化的新政策。提出了建在全国范围内建立新的住宅供应体系，这一体 系包括高收入者购买和租住商品房， 向中低收入者供应经济适用房和向最低收入 者提供廉租房三个层次。这是我国分配制度的一次重大改革，使延续了近 50 年 的住房实物分配制度寿终正寝，具有划时代的意义。我国住房市场从此由卖方市 场转向买方市场， 由集团消费转向个人消费， 从而给房地产业带来一系列的变化。 2003 年上半年，随着楼市发展开始提速，商品房价格开始节节攀升，央行的 121 号预警文件给整个市场带来了很大的震动。围绕着市场是否有泡沫，市场是否过 热，是否健康，市场争议很大。紧接着，2003 年国务院关于促进房地产市场 持续健康发展的通知 （国发200318 号） ，2005 年的“国八条” （ 国务院办公 厅关于切实稳定住房价格的通知 ，国办发20058 号文,俗称“老八条” ）等房 地产调控指导性政策相继出台。紧随其后，国务院又转发了七部委的关于做好 稳定住房价格工作的意见 （俗称“新八条” ） 。时隔一年之后的 2006 年 4 月份， “国六条”紧接出台，旋即国务院转发了九部委的“15 条新政” （即关于调整 住房供应结构稳定住房价格的意见 ） 。 这一系列关于房地产市场调控文件的相继 出台，不只是表明了我国政府对老百姓能否买得起房，住得到房的问题的关注， 也表明了政府调控房产市场的决心， 同时也标志着公共住房政策已开始进入了一 个新的阶段。 公共管理硕士学位论文 11 3.2 中国城市公共住房政策的现状 国务院 1998 年 23 号文件出台， 标志着在中国实行了近五十年的实物分房制 度告一终结，中国从此进入货币化购房的时代。由此，中国房地产作为国民经济 的一个重要组成部分，迎来了他们的春天，有如雨后春笋，迅速发展起来，在很 短的时间内成为了国民经济的支柱产业。2004 年，全国固定资产投资 70073 亿 元，其中全年房地产开发投资 13158 亿元，占固定资产投资总额的 18.78%，比 上年增长 28.1%；商品房销售额 10376 亿元，增长 30.0% 24。但是由于住宅商品 房作为买方市场的价值特殊性，纯住宅商品房的销售价格从 2000 年起开始风生 云起，急剧上涨，其涨幅及涨速已严重超过了普通城市居民的承受能力，特别是 北京、上海等一些大城市。最新统计表明，2004 年北京商品房每平方米平均售 价为 5053 元，其中住宅为 4747 元，分别比上年末上涨 6.7%和 6.5%。2005 年 住宅商品房平 均 价 格 同 比 涨 幅 为 23.2 ，1-8 月北京商品房价格继续上升， 房价累计上升 8.4%。2004 年上海市住宅商品房销售平均价格为每平方米 6385 元，比 2003 年上涨 15.8%。其中，上海市中心城区住宅商品房销售平均价格上 涨 27.5%，外环线以外地区上涨 10.7%。2005 年住宅商品房平均销售价格为 6698 元/平方米，比上年上涨 9.7%，2006 年 8 月上旬商品住宅成交均价为 8786 元/ 平方米。高昂的房价与中低收入居民的收入水平形成一个巨大的反差，新的一个 名词“房奴”也由此走进百姓的生活。如何在房产市场化的形势下解决中低收入 阶层的安居问题，就成了各级政府的当务之急，于是，全国各地开始风风火火报 项目，热火朝天盖经济适用房。根据建设部全国数据显示：1998 年，经济适用 房竣工面积占商品住宅 39.04%,而 1999 年经济适用房竣工面积为商品住宅竣工 面积的 62.33%。对此，建设部官员评价说： “当时经济适用房竣工面积比重很大， 已经在住宅建设中起到了主导的作用,占据着地分重要的地位.” 17（本文认为， 1998 年、 1999 年有关经济适用房的数据不能采信， 因为当时的背景是国发 1998 23 号出台后，实物分房被叫停，全国各地纷纷赶搭末班车，特别是政府部门和 一些经济效益好的企事业单位， 以经济适用房的名议报批， 由单位出资兴建住房， 然后以房改房的价格卖给单位职工。 这批住房无论是从建筑面积上、 舒服程度上、 造价上还是其所针对的人群，都是与经济适用房的初衷背道而驰的。据调查，很 多省市，如湖南省长沙市，直到 2003 年底才停止福利分房的政策） 。由于商品房 的巨大经济效用和利润空间的存在，以及房地产业对 gdp 的正面拉动作用，在随 后的几年中，经济适用房的投放速度和数量下降。根据国家统计局数据，2004 年全部房地产开发投资中，住宅投资 8837 亿元，比上一年增长 28.7%。其中， 经济适用房投资 606 亿元， 比 2003 年减少 2.5%， 是 2002 年以来的首次负增长 24。 考虑到物价上涨因素，下降幅度更大。2005 年 111 月，经济适用房的投资更 城市公共住房政策分析及对策研究 12 是同比下降 8.8%。甚至部分地区如南京、长沙，2005 年宣布停止新的经济适用 房项目的审批。 3.3 目前中国城市公共住房政策存在的问题 在公共住房政策实施过程中，人们发现，经济适用房不经济，面积大，位置 偏远，实际购房群体身份可疑等现象在经济适用房政策实施过程中屡见不鲜，廉 租住房政策成了写在纸上，建在空中的一个美丽的梦。对中低收入群体来说，只 能望房兴叹。 所有这些现象的存在都折射出我国在实施公共住房政策中存在着许 多不容忽视的问题，亟待解决。 3.3.1 公共住房建设未提升到一个法律的高度予以保障 从 1998 年以来，中国政府对于公共住房的建设和管理颁了很多管理办法， 通过行政手段予以保障，但立法方面的保障却基本空白。 据统计，截至目前颁布实施的有关公共住房方面的行政法规、文件主要有： 1998 年：国务院关于进一步深化城镇住房制度制度改革，加快住宅建设 的通知 （国发199823 号） ，这是我国住房体制改革的纲领性文件，在这个 文件里， 确定了建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系的解决城市住房 问题的总体思路。建设部关于大力发展经济适用房的若干意见 。国家(发展) 计划委员会、建设部、国土资源部、中国人民银行关于进一步加快经济适用住 房(安居工程)建设有关问题的通知 。 1999 年： 中国人民银行 经济适用住房开发贷款管理暂行规定 ； 国务院 住 房公积金管理条例 (国务院令 262 号) ； 建设部 城市廉租住房管理办法（1999 年 4 月 22 日，已由下一个文件废止） 。 2003 年：中华人民共和国建设部、中华人民共和国财政部、中华人民共和 国民政部、中华人民共和国国土资源部、国家税务总局城镇最低收入家庭廉租 住房管理办法 。 2004 年：建设部中华人民共和国建设部、中华人民共和国国家发展和改革 委员会、中华人民共和国国土资源部、中国人民银行联合颁布的经济适用住房 管理办法 。 2005 年：国家发改委、建设部城镇廉租住房租金管理办法 ；建设部、民 政部城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法 。 中国是一个法制国家，但是截止至今，中国仍没有一部真正意义上的有关公 共住房的立法。虽然以上规范性文件，明确了经济适用房建设的土地政策、金融 信贷政策、税收政策、价格政策和房改政策，以及城市廉租住房的租金政策、申 请条件、审核方法、退出机制和廉租住房的程序问题。但是这些行政法规的强制 公共管理硕士学位论文 13 作用、执行力度以及对公民权利的保障和政府义务的履行方面，是不能起到法律 实施的作用和成效的。因而也就出现了政府对公共住房建设的热情不高、财政补 贴过低、执行国务院和各部委的文件力度不大的现象。有的地方政府甚至各行其 是，另搞一套。2005 年 8 月