（公共管理专业论文）国企政策性破产政策制定的公平性问题研究.pdf

摘要 我国的国有企业改革工作已经进行了三十多年，政策性关闭破产则是国企改 革的重要内容之一。国有企业政策性破产是为解决特定历史时期遗留问题而采取 的一种特殊方式，通过核销国有银行的债务，按照有关政策规定对职工实施安置， 企业变现资产不足而由财政进行托底的方式，来消灭扭亏无望的国有企业，提高 国有经济质量的一种改革手段。在较长一段时间，政策性破产被称为国企扭亏脱 困的“杀手锏”。政策性破产工作从1 9 9 4 年开始在全国部分城市试点，2 0 0 0 年 以后全面展开，其实施的范围只能是纯国有工业类企业。 从实际情况看，我国在政策性破产工作的政策制订及执行情况中存在较多问 题：闭门造车，政策不完善、前后不统一、执行标准不确定、伸缩性较强、政出 多门相互冲突等等问题，严重影响和制约工作的深入。如何结合我国( 我省) 的 实际情况；做好相关政策法规的制定与完善，充分体现公共政策的公平性原则， 对降低改革成本，保障广大职工合法权益具有直接的影响和现实意义。 本文运用公共管理的相关理论和研究方法，从几起真实案例入手，通过对政 策性破产的历史起源和现实状况分析，深入解析了政策制定中存在的问题和原 因，运用公共政策理论阐述了政策性破产中公共政策的根本价值取向，借鉴美国、 法国和德国企业破产的立法体制及运作模式上的经验，从体制保障和机制保障两 个方面提出了在市场化条件下政策制定的公平性保障机制。 关键词：国企改革政策性破产、公平性 2 a b s t r a c t c h i n a ss t a t e o w n e de n t e r p r i s er e f o r mh a sb e e ng o i n go nf o rm o r et h a n3 0y e a r s ， p o l i c y - b a s e dc l o s u r ea n db a n k r u p t c yo fs t a t e o w n e de n t e r p r i s er e f o r mi si m p o r t a n t s t a t e - o w n e de n t e r p r i s e sa r eb a n k r u p tp o l i c yt oa d d r e s ss p e c i f i cp r o b l e m sl e f to v e rb y h i s t o r yt a k e nas p e c i a lw a yt h r o u g ht h es t a t e o w n e db a n k st ow r i t eo f ft h ed e b t ，t h e i m p l e m e n t a t i o no ft h er e s e t t l e m e n to fw o r k e r s 、析也n oh o p ef o rt h ee r a d i c a t i o no f l o s s e so fs t a t e - o w n e de n t e r p r i s e s ，i m p r o v et h eq u a l i t yo fs t a t e - o w n e de c o n o m ya sa m e a n so fr e f o r m i nal o n g e rp e r i o do ft i m e ，p o l i c y b a n k r u p ts t a t e o w n e de n t e r p r i s e s o u to fi t sl o s s e s ，k n o w na st h e ”t r u m pc a r d ”p o l i c y - o r i e n t e dw o r ki nb a n k r u p t c ys i n c e 19 9 4i ns o m ec i t i e sa c r o s st h ec o u n t r yp i l o t ，i nf u l l s w i n gs i n c e2 0 0 0 ，t h e i m p l e m e n t a t i o no ft h es t a t e o w n e de n t e r p r i s e sc a no n l yb ep u r es t a t e - - o w n e di n d u s t r i a l f r o mt h ea c t u a ls i t u a t i o n ，c h i n a sp o l i c yi nt h eb a n k r u p t c yo ft h ew o r ko fp o l i c y f o r m u l a t i o na n di m p l e m e n t a t i o no ft h ep r o b l e m st h a te x i s ti nm o r e ：b e h i n dc l o s e d d o o r s ，i n a d e q u a t ep o l i c y , n o tb e f o r ea n da f t e rr e u n i f i c a t i o n ，a n di m p l e m e n t a t i o no ft h e s t a n d a r du n c e r t a i n t y , m o r ef l e x i b i l i t y , t h ep o l i c i e sc o m i n gf r o md i f f e r e n td e p a r t m e n t s ， s u c ha sc o n f l i c t i n ga n ds oo n ，a n ds e r i o u s l ya f f e c tt h ec o n s t r a i n t so fa ni n - d e p t h r e f o r m h o wo u rc o u n t r y ( p r o v i n c e ) o ft h ea c t u a ls i t u a t i o na n dd oag o o dj o bi nt h e f o r m u l a t i o no fr e l e v a n tp o l i c i e sa n dr e g u l a t i o n sw i t ht h ei m p r o v e m e n to fp u b l i c p o l i c i e sf u l l yr e f l e c tt h ep r i n c i p l e so ff a i r n e s s ，t h er e f o r mt or e d u c ec o s t s ，p r o t e c tt h e l e g i t i m a t er i g h t sa n d i n t e r e s t so fw o r k e r sh a sad i r e c t i m p a c ta n dp r a c t i c a l s i g n i f i c a n c e t h i sa r t i c l er e l a t e dt ot h eu s eo fp u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r i e sa n dr e s e a r c h m e t h o d s ，s e v e r a lr e a lc a s e sf r o mt h es t a r tt h r o u g hb a n k r u p t c yp o l i c ya n dt h eh i s t o r yo f t h eo r i g i no ft h ea c t u a ls i t u a t i o na n a l y s i s ，i n d e p t ha n a l y s i so fp o l i c yp r o b l e m sa n dt h e r e a s o n sf o ru s i n gt h et h e o r yo fp u b l i cp o l i c yo nt h es t a t e o w n e de n t e r p r i s e sr e f o r mo f t h ef u n d a m e n t a lv a l u e so fp u b l i cp o l i c y , f r o mt h eu n i t e ds t a t e s ，f r a n c ea n dg e r m a n y , t h eb a n k r u p t c yl e g i s l a t i o ns y s t e ma n dm o d eo fo p e r a t i o ne x p e r i e n c e ，f r o mt h e i n s t i t u t i o n a lm e c h a n i s m sf o rt h ep r o t e c t i o na n ds e c u r i t yo ft h et w oa s p e c t so ft h e m a r k e tu n d e rt h ec o n d i t i o no fs t a t e o w n e de n t e r p r i s er e f o r mi nt h ef a i r n e s so ft h e p o l i c y m a k i n gs e c u r i t ym e c h a n i s m k e yw o r d s ：b a n k r u p ts t a t e o w n e de n t e r p r i s er e f o r mp o l i c y , f a i r n e s s 4 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定，即：研究 生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属于西北大 学。学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印 件和电子版。本人允许论文被查阅和借阅。学校可以将本学 位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采 用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同 时，本人保证，毕业后结合学位论文研究课题再撰写的文章 一律注明作者单位为西北大学。 保密论文待解密后 学位论文作者签名 力一a 剥币签膨竖丝 矿啼辱2 - 习知 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行 的研究工作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加 以标注和致谢的地方外，本论文不包含其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研 究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢 = 己 思。 靴敝储獬：饬、 驯钆州曰 1 绪论 1 1 引人深思的案例 “国有企业政策性破产 这一专有词汇的概念有别于人们习惯理解的“由于 政府政策的原因导致企业亏损，继而实施的破产 ，它具体是指“企业由于自身 经营不善原因导致资不抵债，从而在政府主导下进行的有别于依法破产规则的破 产活动”。 案例1 ；x 钢厂始建于1 9 6 5 年。曾是全国冶金行业特种钢生产重点企业 之一，省属企业。截止1 9 9 8 年底，共有职工9 9 6 2 人，其中在职职工7 4 7 4 人， 离退休人员2 1 8 8 人。另外还有占用原厂土地主要为大厂配套服务的集体职工 1 2 2 5 人( 其中在职8 2 8 人，离退休3 9 7 人) 。工厂占地1 2 3 4 亩，其中工业区占 地9 3 6 亩，生活区占地2 9 8 亩。企业帐面资产1 2 0 3 亿元，负债13 0 2 亿元( 主 要是银行贷款1 1 亿元) ，潜亏3 4 亿元，实际资产负债率1 5 2 i5 。 1 9 9 9 年因企业资不抵债，扭亏无望，设备落后等原因，经企业主管部门申 请，省政府同意向原国家经贸委申请实施政策性关闭破产，破产计划于2 0 0 0 年得到国务院的批准，为当时全国第三大实施政策性关闭破产企业。按当时政策 性破产文件要求，企业实施政策性破产的期限为三个月( 后来改为6 个月) ，但 钢厂的破产工作从2 0 0 1 年4 月宣传组进驻企业到20 0 5 年1 2 月法院宣布破 产终结历时近5 年时间，省财政的托底资金数额从原预算的不足2 亿元增至 将近6 亿元，期间多次发生职工堵路、群访等不稳定事件。究其原因，主要有以 下几个方面：1 、1 9 9 9 年钢材市场处于低潮，2 0 0 1 年后钢材价格猛涨，x 钢厂 的特钢生产线作为全国八大特钢生产线在当时仍处于先进水平，职工对主管部门 申请企业整体破产非常不理解；2 、政策不完善，致使在实际操作中关于破产企 业职工参加基本医疗保险有关问题、省级财政托底资金不足问题、大集体职工安 置问题、重组方的选择等问题没有政策支持，致使破产工作受阻。3 、鉴于 钢厂的特殊困难，省政府对工龄满3 0 年或距提前退休年龄5 年以内的职工 给予特殊的安置政策( 即：钢厂政策) ，后由于政府换届加之“钢厂政 策”超出了国家相关政策规定受到批评，对于是否继续沿用该政策引起了长时间 争论，拖延了工作周期，虽然最后x 钢厂实施了该政策但在全省其他破产企业 中引起了攀比，造成政府工作的被动。 案例2 ：xx 市为x 省省会城市，在该市中国有企业按照隶属关系可划分 为：中央驻地企业、省属企业、市属企业三种类型，由于企业主管部门的不同， 这些企业在实施政策性破产当中职工所享受的“待遇”却截然不同，比如：对于 职工自愿解除劳动关系、自谋职业者其经济补偿金有些中央企业职工可以拿到6 - - 1 0 万元，省属企业以及市属企业则只能拿到2 3 万元。并且同一类型的企业 中，职工的经济补偿标准也可能不同，职工对此表示强烈不满，认为同是生活在 一个城市，生活成本完全相同，为什么差别这么大? 地方政府对此也头痛不已， 改革和破产工作推进困难。 案例3 ：xx 企业为x 省属纺织类企业，2 0 0 0 年实施了政策性破产。一名 4 0 岁的纺织女工选择了自愿解除劳动关系，领取经济补偿金自谋职业。经过认 真测算，她最终得到了3 万元左右的经济补偿金，按照政策规定，在其到达法定 退休年龄5 0 岁期间，需要自己缴纳养老保险统筹、医疗保险、档案管理等费用， 经过计算，在自己拿到养老费期间，她需缴纳的各项费用共计2 4 5 万元。在此 期间，这名纺织女工上有老、下有小，技能单一重新找工作又非常困难，在这五 年期间她将靠什么生活? 案例4 ：x 糖厂是一家县级制糖企业，由于经营困难，通过申请和层层审 批，最终于2 0 0 0 年实施了政策性关闭破产。按照规定，破产企业要拿到破产终 结文书，必须出具“机器销毁、关门走人”的文件证明，为此，当地政府为了尽 快完成破产司法程序，只好实施了关门走人，职工全部推向社会，并出具了“机 器已全部销毁”的证明。而2 0 0 2 年以后，国家逐渐改变了“机器销毁、关门走 人”的政策性破产要求，鼓励企业重组新生，尽可能的安排职工重新上岗。 ( 上述4 个案例均由本文作者根据1 9 9 4 年至2 0 0 7 年间原省经贸委和省国 资委的相关工作汇报材料以及调研报告整理而来，本人确保资料来源准确可 2 靠。) 1 2 政策性破产释义 国有企业政策性破产是我国为解决特定历史时期遗留问题而采取的一种特 殊方式。具体是针对由于自身经营不善、资不抵债、扭亏无望、设备老化的国有 企业，通过国家给予“特殊”的优惠政策，核销国有银行的债务，按照有关政策 规定对职工进行安置，企业变现资产不足而由财政托底，用以消灭扭亏无望的国 有企业，提高国有经济质量的一种改革手段。他依托但不同于破产法的实 施细则，破产前期由政府主导推动，进入破产程序后依照破产法的程序进行， 但在具体的变现资产清偿顺序上有区别与破产法，且政策性破产仅适用于纯 国有工业企业当中。为加快推进此项工作，国务院专门成了了全国关闭破产和职 工再就业工作领导小组( 以下简称：全国领导小组) 。政策性破产有其一定的适 用范围和适用时间，在完成了其扭亏脱困、调整产业结构的任务后，将不复存在。 政策性破产从1 9 9 4 年开始在部分省市地区试行，2 0 0 0 年后转为全国范围，在较 长一段时间，政策性破产被称为国企扭亏脱困的“杀手锏”。虽然政策性破产带 有浓重的政府色彩，但其政策适用范围和其造成的社会效应，对于今后国家相关 法规政策制定上具有强烈的参考价值。 另外，政策性破产不同于一般意义上的依法破产：其一，政策性破产的操作 主体为国企的出资人或者亦可以理解为政府，即：在履行相关程序后，由企业提 出申请，经企业主管部门同意，上报全国政策性破产工作领导小组审核批准后， 方可实施。依法破产是由企业向所在地法院提出破产申请，法院审议并经债权人 同意后，由法院操作实施；其二，政策性破产中的一般性银行债务( 主要指国有 银行，不包括非国有银行、农村信用社、国外银行以及民营银行) 经国家批准列 入拟核销银行呆坏账准备金，在实施破产时核销，企业破产资产首先用来安置职 工。依法破产中，企业破产资产按照法律规定的偿还顺序依法按比例偿还，银行 o1 9 8 6 年1 2 月2 日全国人大常委会通过并颁布了中华人民共和国企业破产法( 试行) ，1 9 8 8 年1 1 月1 日正是实施。随后经过破产实践，多次修改后于2 0 0 7 年6 月1 日开始实施中华人民共和国企业破产法。 3 债权与一般债权同权同责，清偿顺序亦有别于政策性破产，首先用来清偿欠缴国 家的各种税费。 1 3 案例分析 在国有企业实施政策性破产工作中，破产所依据操作的各项政策是非常关键 的，对于构建和谐社会、保障社会公平、提高工作效率、减少矛盾冲突意义重大。 从上述案例我们可以看出，在政策的实施中存在以下几个方面的问题和不足： 1 3 1 政策的制定缺乏统筹考虑，先天性不足造成不公正 截至2 0 0 7 年底，全国已累计实施政策性关闭破产六千多户，破产工作也已 实施了近十五年之久，但其政策的制定一直没有一个“宪法性的纲领性文件， 直到现在，许多后续完善的政策仍在制定中，比如：厂办大集体在原有政策文件 中根本就未涉及，致使各地在解决这一问题时，办法是百花齐放、各不相同，造 成职工就业渠道和经济补偿不同，引发职工的攀比。再比如职工的养老、医疗、 职工集资款等问题的处置也是各不相同，与其配套的涉及财政、劳动、民政、国 土资源、法院等部门的相关配套政策跟不上，这就不可避免的产生财政基础好的 可以多给一些，没有条件的就能抠就抠。另外，对于破产工作的实施时间，从最 开始文件规定的3 个月，到后来政策又变更为6 个月，破产操作时间是财政支付 破产企业职工在破产实施期间生活费的依据，小小的变化带来的后期政府协调工 作量非常大。政策的先天性不足造成不公正，想要纠正非常难。 1 3 2 政策存在适用缺口，操作中容易出现不公正 许多案例说明，由于政策在较多细节上规定很粗，一些实际操作中遇到的问 题没有能够套用的政策依据，存在缺口。比如：大集体工的安置( 没有明确政策) 、 农民协议工的安置( 工作身份没有界定标准) 、有关医药费的报销( 各地标准不 一) 等等问题，执行操作的工作人员认为“政策无规定即禁止”，而政策的适用 人群则认为“政策无规定即可行”，双方认识上的不同，引发冲突当然是不可避 。国务院国有资产监督管理委员会研究室编：探索与研究国有资产监管和国企改革研究报告( 2 0 0 7 ) ， 中国经济出版社，2 0 0 8 年第1 版 4 免的。 1 3 3 政策本身界限模糊，套用政策随意性较大 比如在合同制职工的经济补偿金补偿中，政策规定“按实际工龄计算，满一 年发给本人上年度一个月的平均工资，工龄最多按三十年算 ，这就出现问题了。 企业经营效益好的单位可以按照企业的平均工资发放，这就会出现补偿金达到 l o 万元( 石油、银行等行业就产生过，虽然不是破产但套用的政策是一样的) ， 而经营效益不好甚至停产多年的单位，本身的工资就是最低生活保障，2 0 0 0 年 当时也就2 8 0 元多一点，按照平均2 5 年工龄计算也就七八千块钱，这能不产矛 盾? 另外，这一工资标准就很容易产生误解，不同人群根据利益最大化原则，对 此标准在实际操作中可理解为：社会平均工资、企业平均工资、上年度本岗位平 均工资等等，差距的拉大出现问题就不足为奇了。 1 3 4 政策的制定，没有充分考虑到我国社会保障制度不完善的实际 政策性破产本身就是一个局部范围内的、带有浓重行政强推色彩的短期政 策，本身的先天性不足亦造成其存在问题和矛盾。特别是在职工安置以及解除劳 动合同经济补偿方面，更没有充分考虑到我国现阶段社会保障体系不完善、劳动 力过剩，就业机会不足、法律体系尚不健全的实际，因而在实际操作中为了片面 追求政策依据，牵强套用原有政策，造成了案例3 所描述的问题。 1 3 5 大政策制定不严密，地方衍生政策随意性大 第一个案例中出现的“钢厂政策”就是因为破产大政策制定不严密，在 一些条款上随意性较大，致使在职工上访的压力下，出现了地方性的小政策，突 破了原有政策规定，造成大量已实施破产终结企业职工要求比照执行的“翻烧 饼 ，造成工作上的被动。 上述几个案例，虽然不能代表整个政策性破产工作的全貌，但它们反映的问 题是不能忽视的，尤其是政府主导下的的政策性破产工作的政策不公平问题是需 要学术界和实践管理者认真总结和研究的。正是基于这一责任感，促使我运用自 己在攻读m p a 期间学到的公共管理相关的理论和方法，来思考和研究这一问题。 1 4 本文的基本框架 本文共分为六章。 第一章分四节从案例入手对存在的问题进行了系统阐述，提出政策制定中不 公平所带来的矛盾和问题。 第二章对政策性破产工作的历史起源和现实状况进行了说明，并针对工作实 际做了理性思考。 在文章的第三部分，从公共管理的角度入手，阐述了公共政策的根本价值驭 向就是实现公平。 第四章重点分析了造成政策性破产政策不公平的深层次原因，这里面不但有 我国法制体制大环境的影响，也有机构设置、运行程序上的原因，另外政策制订 者人员素质的原因也不容忽视。 第五章，通过对美国、法国和德国等西方主要国家在企业破产立法体制及运 作模式的情况和特点介绍，借鉴其成功经验，提出对我们有启示的东西。 第六章是在前面论证的基础上，从机制保障和体制保障两个大的方面，提出 国企改革中政策制定的公平性保障机制和运行模式( 见图1 4 1 ) 。 我国公 企 政策 共 业 性破政政策 破 提 产工策性破 产 出 作的公产政 的 公 历史平策不 国 平 起源性公平 际 性 和现理的深 比 的 实状论层次 较 保 况基分析 与 障 借 机 础 制 鉴 ( 图1 4 1 本文结构图) 6 1 5 研究方法 本文采用的研究方法主要有以下几个方面： 首先，历史与逻辑相统一的研究方法。任何事物的发展都有其历史起点，对 企业性质的考察也需要追溯其历史的源头。因此，本文研究了国企政策性破产工 作的历史起源和现实状况。 其次，比较的研究方法。本文对不同的企业进行了比较分析，比较了政策性 破产与依法破产工作的不同，并且阐述了其他国家在破产立法及运作方面好的做 法和经验，以此为我们的工作提供借鉴。 第三，辩证唯物主义的研究方法。唯物辩证法是马克思主义政治经济学的方 法论，它揭示了事物发展过程的矛盾运动。在整个研究过程中，这种研究方法得 以贯彻。 第四，理论与实践相结合的研究方法。“理论是灰色的，生命之树常青。 正 是因为现实中企业利益关系日益复杂化，才更需要我们具备透过现象深入本质的 分析方法。同时，在理论分析和逻辑分析的基础上，本文注重对实践中一些新问 题、新现象有针对性地加以分析。 7 2 我国国企政策性破产工作的历史起源和现实状况 2 1 国有企业政策性破产的历史背景 为适应经济体制改革需要，促进国有企业自主经营，改善经营状况，提高经 济效益等，1 9 8 6 年1 2 月2 日全国人大常委会通过并颁布了中华人民共和国企 业破产法( 试行) ，1 9 8 8 年1 1 月1 日中华人民共和国企业破产法( 试行) ( 以 下简称破产法) 正式实施。破产法实施后，由于我国的社会经济环境背景因素和 破产法本身因素，其实施效果不尽如人意。从1 9 8 8 年至1 9 9 3 年，全国企业破产 案例共1 3 8 5 起，每年平均仅约为2 2 7 起。与我国一千多万户工商企业相比简直 微不足道，国有企业破产步履更为艰难。 随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，国有企业必须适应这种形势变 化，部分通过调整改革，逐渐发展壮大；还有一部分企业积重难返，长期亏损， 需要关闭退出。这些企业大多是由于体制性因素造成的先天不足和失去存在价 值，在目前社会保障制度不健全、企业经营者和职工思想观念陈旧、社会稳定压 力比较大的情况下，无法顺利退出市场，其资产不能重新配置，继续浪费和消耗 社会资源，使职工得不到妥善安置，同时造成银行巨额的不良债权。为解决事实 上大量存在的严重亏损、资不抵债的国有企业破产退出问题，妥善安置职工，1 9 9 4 年，国务院出台了国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知 ( 国发 1 9 9 4 5 9 号) ，主要提出破产财产变现首先用于破产职工的安置，解决了 国有企业破产难、职工安置难的问题，并初步形成了国有企业财产首先用于安置 职工并由同级财政托底的政策体系，即人们习称的政策性破产。这一政策的采用， 起初有人不理解，认为这样的措施是对其他企业的一种歧视和对债权不公平。随 着这一政策实施取得显著成效，逐步得到方方面面的理解和支持。 2 2 国有企业政策性破产的过程 2 2 1 起步探索，抓好试点的阶段( 1 9 9 4 - - 1 9 9 6 年) o 国务院国有资产监督管理委员会研究室编：探索与研究国有资产监管和国企改革研究报告( 2 0 0 7 ) ， 中国经济出版社，2 0 0 8 年第l 版 8 1 9 9 4 年，国务院出台了关于在若干城市试行国有企业破产若干问题的通 知( 国发 1 9 9 4 5 9 号) ，提出在上海等1 8 个城市进行国有企业破产工作试点。 试点工作的开展有着重要的现实意义，一方面启动了国有企业破产工作的探索， 另一方面引导人们突破思想禁区，开始认识到企业有生有死是市场经济的基本规 律，国有企业破产的现实逐步各方面所接受。 2 2 2 完善政策，全面推进阶段( 1 9 9 7 2 0 0 3 年) 1 9 9 7 年国务院下发了关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就 业有关补充通知( 国发 1 9 9 7 i 0 号) ，补充完善了破产政策，并将试点扩大到 全国1 1 1 个城市。1 9 9 9 年以后，在试点城市的基础上，又把关闭破产的重点集 中到纺织、煤炭、有色金属、军工等结构调整任务较重的行业，国有企业破产工 作逐步在全国范围内展开。针对资源枯竭矿山的关闭工作，2 0 0 0 年中央办公厅、 国务院办公厅又下发了关于进一步做好资源枯竭矿山关闭工作的通知( 中办 发 2 0 0 0 ) 1 l 号) ，进一步完善了安置职工的政策。国有企业破产工作的政策体系、 工作体系逐步健全，在实践中培养、锻炼出一支具有较高素质的工作队伍。 2 2 3 统筹规划，稳步过渡阶段( 四年规划阶段2 0 0 5 - - - 2 0 0 8 年) 随着我国经济市场化进程的加快，为适应金融等领域改革的深化以及即将出 台破产法的形势，从2 0 0 4 年初开始，国务院有关部门组织各地和有关中央企业 共同编制完成了全国企业关闭破产总体规划。经过一年的调查研究和部门协商， 2 0 0 4 年1 2 月总体规划上报国务院，2 0 0 5 年2 月国务院第8 0 次常务会议审议批 准了总体规划。总体规划对今后国有企业关闭破产工作的任务，实施的范围、时 间和重点都做出了明确的规定，并提出到2 0 0 8 年年底前要基本完成政策性关闭 破产任务。总体规划的实施，标志着国有企业关闭破产工作开始进入一个新的阶 段，即在继续做好国有困难企业有序退出市场的同时，逐步开始向建立依法破产 机制平稳过渡。 2 3 国有企业政策性破产工作流程及政策类别 9 主管部门审查同意后负责编制破产预案 占 按企业隶属关系将破产预案逐级报省市国资委 由省国资委( 省国有企业政策性破产协调小组) 初审 i 上 上 由财政部门出具托底函 由金融机构出具同意核销金融债务函 报请国务院国资委( 全国企业兼并破产和职工再就业领导小组) 审核 全国领导小组组织财政部、劳动保障部、人民银行等会审 全国领导小组下达企业关闭破产计划 省市政府、国资委成立企业关闭破产领导小组 编制企业破产实施方案( 含职工安置方案) 征求财政部门意见召开职代会审议破产实施方 案，通过职工安置方案 职工安置方案 报请劳动部门 批复 向省国资委报破产实施方案，申请启动破产 省协调小组组织成员单位审核，下达启动通知 省高院、各地中院受理企业破产申请 ( 图2 3 1 ) o 资料来源：陕西省人民政府国有资产监督管理委员会企业改组处：国有企业政策性破产工作流程 1 0 政策性破产工作由于是政府强势推进，程序相对依法破产而言要复杂一些， 并且各地因情况不一，存在微量调整和不同。大体流程如图2 3 1 所示。从上图 中可以看出，政策性破产工作在进入法院受理前，需要经过国资( 经贸委) 、劳 动、财政、金融机构、全国领导小组、国务院等不同职能、不同级别的政府部门 层层审核、批复，程序相对复杂。这也可以看出，程序的也是为了尽量避免暗箱 操作、逃废债务，为了最大限度的保障职工合法权益，但与此同时，也使得这项 工作效率较低。 政策性破产所涉及到的政策主要分为五大类：综合类、实施操作类、人员安 置、费用测算类以及司法解释类。破产所遵循的主要政策就是1 9 9 4 年国务院出 台的关于在若干城市试行国有企业破产若干问题的通知( 国发【1 9 9 4 5 9 号) 文件，在此文件的精神指导下，各部门相继出台了一系列配套完善政策法规。综 合类文件主要是类似5 9 号文件一样的框架性文件，是指导破产工作的指导原则 和实施纲要；实施操作类文件主要是针对破产工作的流程以及相应的审批程序、 权限作出规定和要求的政策；人员安置类文件主要是指针对职工安置的条件、去 向以及相应经济补偿等问题作出明确限制规定的文件，这是政策性破产工作中职 工最为关注的，也是职工异议最多的地方；费用测算类文件集中在金融部门和财 政部门，主要针对核销的债务、财政托底资金的计算方法、适用类型等方面作出 的规定和要求；司法解释类主要指法院针对破产工作就破产法相应条款作出 的解释。这些文件相互作用，缺一不可。 2 4 国有企业政策性破产的效果和作用 2 4 1 初步建立了劣势国有企业退出市场的机制 长期以来，在计划经济向市场经济转轨的过程中，积淀了一批早已丧失竞争 力、该淘汰而没有淘汰的国有企业。这类企业生死两难，如果不采取政策性关闭 破产措施，沉重的包袱将难以消除，资产难以处置，职工也难以得到妥善安置。 企业优胜劣汰，是市场经济的基本法则。这个问题不解决，政府就难以真正按照 市场规则办事，将会影响各类企业的平等竞争和正常运行。实施政策性关闭破产， 使优胜劣汰的竞争机制发挥作用，也有利于促进企业转变经营机制、加强经营管 理。 2 4 2 促进了产业结构的调整和国有经济素质的提高 实施政策性关闭破产，就是通过对劣势企业的积极调整和主动退出，促进产 业结构优化。国有企业改革调整中，纺织行业限产压锭、亏损糖厂关闭、有色金 属企业重组下放、煤炭行业资源枯竭矿山关闭、军工企业改革脱困等，政策性关 闭破产都起到了关键性作用。实施政策性关闭破产，是扭亏无望企业退出市场， 为优势企业的发展腾出了市场空间，促进了优胜劣汰机制的建立。同时，一大批 扭亏无望的企业退出市场，消除了亏损源，对提高国有企业的经济效益和国有经 济的整体素质也发挥了重要作用。 2 4 3 通过政策性破产，使一大批长期亏损、资不抵债、扭亏无望的企业和 资源枯竭的矿山顺利退出了市场 在各个方面的共同努力下，到2 0 0 6 年年底，经国务院批准，全国共安排政 策性企业关闭破产项目4 2 5 1 项，核销银行呆坏账和资产管理公司债权额3 1 6 4 亿 元，中央财政补助资金1 2 0 0 亿元，地方财政也安排了相应的补助资金，涉及职 工8 3 7 万人，消除企业亏损2 5 0 4 亿元。在十几年的时间里，基本解决了几千户 国有大中型企业历史遗留问题，涉及人员之多，世界其他国家是无法相比的。 2 5 国有企业政策性破产的理性思考 2 5 1 政策性破产是特定的时期解决特定的历史遗留问题的特殊方式 我国国有企业改革初期，虽然方向已经明确，但不可能有一个统一的模式。 在当时的情况下，只能从实际出发，勇于创新，开拓探索，在实践过程中及时总 结经验教训，及时完善，也只有在实践中才能将中央方针政策具体化，变为可操 作的具体办法，也才能不断深化我们的认识。在我国计划经济体制向社会主义市 。国务院国有资产监督管理委员会研究室编：探索与研究国有资产监管和国企改革研究报告( 2 0 0 7 ) ， 中国经济出版社，2 0 0 8 年第1 版 1 2 场经济体制转轨时期，也就是在这段特定的历史时期，国有企业在计划经济体制 下几十年积累的矛盾和问题集中暴露出来。这些问题完全通过市场方式消化，既 不现实，也不可能。现在看来，在当时的历史环境下，国家采取政策性措施即政 策性关闭破产，解决计划经济体制下国有企业的历史遗留问题，是必要的，也是 可行的。通过试点，逐步推开，探索出了一条使长期亏损、扭亏无望、资不抵债 的国有大中型企业和资源枯竭矿山退出市场的通道。 2 5 2 政策性破产在我国破产制度的实践中起到了承前启后的作用 政策性破产是对原企业破产法律制度的重要辅助和补充。政策性破产制度是 行政法规给予企业破产法( 试行) 有效补充和完善的结果。由于原企业破产法 律出台时存在的体制局限，本身存在缺陷，法律内容具有探索性、方向性，法律 条文呈现原则性规定特点，缺乏可操作性，与建立社会主义市场经济体制发展阶 段要求不相适应。国务院出台一系列法规政策，对法律制度给予有效补充，重点 解决好国有企业破产安置职工、国有资产流动等问题，大大提高法律上的可操作 性。 政策性破产制度本身是在实践中不断修订和完善，针对解决主要矛盾问题的 制度设计。政策性破产制度中包含企业破产的方方面面，如国有企业破产债权债 务利益主体调整关系，政府职责，职工社会保障和安置；有解决企业破产的政策 规定，也有企业破产的操作实施等规范要求。政策性破产制度伴随原企业破产 法( 试行) 十几年，在新破产法框架下还要继续实行，作为一项行政法规，其 历时之长，各地的欢迎和响应程度，社会影响之大以及取得巨大成效，并不多见， 在推动我国国有企业改革、建立社会主义市场经济的法律体系和维护社会稳定上 发挥了重要作用。 政策性破产制度框架下基本做法和经验对新破产法的出台有借鉴作用，对今 后企业依照新破产法实施破产也有指导意义。各地在推进国有政策性破产工作实 践中，在组织领导、资金保障、维护职工权益等方面总结出一些行之有效的经验。 今后，在新破产法框架下推进国有企业破产依然需要考虑解决以上方面问题，以 保证国有企业破产顺利实施。 2 5 3 政策性破产是政府主导下的破产，需要与市场经济体制接轨 虽然政策性破产在解决国有企业历史遗留问题方面取得了明显成效，但随着 我国经济体制改革的不断深化，其作为经济转轨时期的政策己不适应市场经济体 制的要求。主要表现在：一是政策性破产制度规定劳动债权优先担保债权予以清 偿，银行金融机构损失了损分担保债权收益，承担国有企业改革成本；二是政策 性破产制度行政介入比较多，政府在组织、审查、实施操作、财政托底上都扮演 重要角色。部分国有企业破产清算过程中，信息不透明，有失公平公正；三是政 策性破产制度为解决历史遗留问题除按正常程序处理债权人，债务人的利益关系 外，在处置破产企业资产上，地方政府要更多考虑安置企业职工，要求破产财产 购买者不能裁员太多，要提供更多的下岗职工再就业岗位等，要尽快盘活破产财 产。 2 5 4 政策性破产政策需要不断完善，以此放射到整个国企改革当中 国有企业政策性破产，虽然是解决特定历史时期遗留问题而采用的一种特殊 方式，但却给我们留下许多可以借鉴的宝贵经验和成功做法。一项政策好与不好 的评价是需要实践检验的，政策性破产工作从试点到全面推开经历了十几年，相 应的政策在不断地完善和修订，破产工作也逐渐程序化和规范化，但我们也看到 政策的实际运用中存在的问题比较多，有些矛盾还比较激烈。这期间最重要的一 点就是一项公共政策的出台能否最大限度的达到“公平性 ，是检验该政策的最 终尺码。前面的分析可以看出，政策性破产工作所遇问题的最终归结点都集中在 了政策上、实施细则上、可操作性上，因此政策仍需不断地完善和细化。国企改 革工作任重道远，其政策的完善和细化工作也将不断进行，因此从政策性破产工 作政策所引发的公平性问题也将会不断地研究和讨论下去。 1 4 3 公共政策公平性的理论基础 政策性破产虽然是特殊历史时期下的针对特定对象的“特殊政策 ，但其政 策的出台和实施具有强烈的公共政策的特点，属于狭义上政府部门公共政策的一 部分。对于拟实施政策性破产的企业来说，就是该政策的受众，其范围遍布全国 各地、分布于各个行业之中、管理权属从中央到省、市、县，涉及到的职工人数 则众达几百万，可以说其具有公共政策的特点。如何在兼顾这些职工在同一政策 适用范围内的权利与义务的相一致，以及放在整个国企改革的大范围内保证相对 公平，切实维护职工基本权益，这些都直接或者间接受制于政策性破产的政策引 导的影响。从已实施的政策性破产情况来看，因为政策原因导致的不公平现象时 有发生，这就不能不提到该政策的制定、出台及实施的基本目的，是为了甩掉包 袱还是重整企业、是为了保障职工权益还是损失少部分职工利益以换取大范围大 概念上的公平，这些都是政策制定时所必须考虑和涉及的问题。因此，有必要从 广义的角度对公共政策的价值取向做一说明。 在公共政策的研究过程中，贯穿始终的一条主线就是公共政策的价值问题。 任何一项公共政策的出台，都必然包含政策主体的价值选择，体现政策主体的价 值观。在“市场+ 政策 的二元调节机制中，市场机制应主要解决效率问题，公 共政策应主要解决公平问题。因此，在公共政策的公平、效率、可行性、实践性 等众多价值中，其根本价值取向理应是公平。 3 1 公平涵义的理解 公平是对人与人之间涉及利益分配的社会关系之平等状况所作的肯定性评 价。具体来说，包括以下几层含义：第一，公平是反映和评价人与人之间社会关 系的范畴。公平是一个社会性概念，它产生于人们的社会实践活动，它体现着主 体间的一种关系。第二，公平是一种有条件的平等，允许人与人之间存在差别， 并且反映了某种利益倾向。第三，公平是对平等状况的肯定性评价。也就是说公 平实际上蕴涵着一种合理性。 公平有别于平等。从公平所反映的利益倾向可以看出，合理的平等就是公平， 即与效率协调的平等；不合理的平等就是不公平。真正意义上的公平绝不是平均 主义，而是能够在总体上推进效率发展的。任何忽视平等或效率来理解公平的涵 义都是不全面的。 就社会意义而言，公平是经济、社会发展的重要动力，是现代社会规范的灵 魂，也是服务于公域的现代公共行政所追求的根本价值目标。在现代公共政策中， 公平不能简单地作为一种抽象正义来运用，而应该将公平理念体现在公共政策的 各个环节上，寓于公共政策的全过程。在政策实施过程中，人们会自觉或不自觉 地用公平理念来衡量某一公共政策，并根据这种公平要求的满足程度决定对公共 政策行为的服从。因此，只有在正确理解公平的基础上，才能使公共政策的价值 取向有一个合理定位，进而充分地发挥公共政策的利益分配功能。 3 2 公共政策的本质蕴涵公平理念 公共政策的本质是“政府对社会公共利益所作的权威性分配 。其主要表 现为三个最基本的特征：公共性、权威性、合法性。 3 2 1 公共政策的公共性体现公平原则 公共性是公共政策的本质属性，是公共政策运行的出发点和归宿，也是公共 政策分析的基本理念和核心精神。“公共政策的意思与其字面意思相同，即为公 共而制定的政策。 圆政府制定公共政策的目的就是针对公共问题而进行的价值 分配，“公共性”往往通过对公共问题的处理而得以实现，公共政策只有遵循公 平原则来解决公共问题，才能使公共性得以最终实现。伴随市场经济向纵深发展， 我国已经形成了多元化的利益格局，不同利益主体之间的矛盾和冲突也随之凸 显。公共政策的公共性最为直接的体现应该是公平理念和公共服务精神，这就需 要公共政策超越个人利益，反映社会多元利益的协调和发展。 3 2 2 公共政策的权威性以维护社会公平为根本价值 公共政策的权威性取决于政策主体的权威性和政策的正确性。首先，政策主 。陈庆云：公共政策分析中国经济出版社，1996 年版 国【日】药师寺泰藏：公共政策北京经济日报出版社，l991 年版 1 6 体权威性直接取决于权力获得的公平性。一方面，政策主体权力获得的公平性体 现在获得权力的程序必须公平。另一方面，政府权力获得的公平性来自于人民的 意愿。因为政府权力必须受托于人民，民众和政府最根本的关系是“委托代理” 关系。然而，要满足人民的意愿，公共政策就必须以一种公平精神去实现和增进 公共利益，使政府权力获得民众的认可和支持，从而体现政府权力获得的公平性。 其次，政策的权威性要靠政策内容的正确性来维护。而政策内容正确性的核 心实际上就是公平性，其主要表现为利益调整和分配的合理性，也就是在公共政 策制定中要体现公平原则。如果政府从其私利出发来制定公共政策，使公共政策 的内容背离公平原则，则势必引起人们的极力反对，即使有权威机关的强制力作 后盾，人们也会以各种方式予以抵制，最终使政策丧失权威性。 3 2 3 公共政策的合