（公共管理专业论文）城市化进程中农民工权益保障机制研究——以潍坊市为例.pdf

摘要 农民工问题是近年来各级政府和学术界广泛关注的一大社会热点问题。农民工 问题表面看上去是农村劳动力的转移，实质上涉及国家工业化进程中产业工人的来 源，涉及到“三农问题的解决，同时农民进城务工也是加快城市化，推进城乡一 体化发展的重要进程，无论从理论上还是社会实践上都具有重要意义，越来越受到 重视。农民工权益保护是解决农民工问题的核心内容之一，关乎城市发展、农村富 裕、社会和谐等重大的全局性问题。连续几年来，特别是2 0 0 3 年之后，国务院和相 关部委不断制定相关政策，采取多项措施，各地也不断加大对农民工权益保护力度， 农民工状况有了很大改进，但是，从社会现实看，整体局势仍然不能乐观，对农民 工权益保护方面，没有形成健全完善的保障管理机制，不时发生一些恶性事件，因 此对农民工权益的保障是一项艰巨的长期的复杂的工作。 本文首先分析了农民工的基本情况以及产生的原因，认为农民工问题已经成为 影响社会发展的重要因素，而农民工的权益保障问题异常突出。文章详细介绍了我 国农民工权益保障中存在的问题及其产生的负面效应，然后借鉴国外劳工权益保障 的制度措施，并结合山东省潍坊市的农民工权益保障的有效措施，比较详细地提出 了建立保障农民工权益的具体措施：( 1 ) 保障农民工的经济权益，包括就业权益， 获得劳动报酬权益，安全卫生健康权益和居住权益四个方面。( 2 ) 保障农民工的社 会权益，包括农民工的培训和子女受教育权益以及建立分类分层的社会保障体系。 ( 3 ) 保障农民工的政治权益要建立农民工维权组织，给农民工提供维权的途径。( 4 ) 政府要完善其管理机制，并要加强立法执法，切实保障农民工的合法权益得以实现， 期望能够对解决当前农民工存在的实际问题具有参考价值。 关键词：农民工；权益：保障：机制 a b s t r a c t t h ep e a s a n t w o r k e rp r o b l e mi so n eo ft h eg r e a tc o m m u n i t yf o c u sp r o b l e m sw h i c hi s w i d e l yc o n c e r n e db yt h eg o v e r n m e n ta n da c a d e m i cc i r c l e si nt h ep a s tf e wy e a r s o nt h e s u r f a c e ，t h i sp r o b l e ml o o k sa st h et r a n s f e ro fl a b o rf o r c ei nc o u n t r y s i d e ，v i r t u a l l yi t i n v o l v e st h eo r i g i no fc o u n t r yi n d u s t r i a l i z ep r o g r e s so ft h ei n d u s t r i a lw o r k e ra n dt h e “t h r e ea g r i c u l t u r e ”p r o b l e m a tt h es a m et i m e ，w o r k i n gi nc i t i e so ft h ep e a s a n t w o r k e r s a l s os p e e d su pt h ep r o g r e s so ft h eu r b a n i z a t i o n ，c a r r y i n gf o r w a r dt h es i g n i f i c a n tp r o g r e s s o ft o w na n dc o u n t r yi n t e g r a t i o nd e v e l o p m e n t t h i sp r o b l e mh a sb e e nt a k e ni n t om u c h m o r ea c c o u n tn om a t t e rt h e o r e t i c a l l yo rp r a c t i c a l l y t h ep r o t e c t i o no ft h er i g h t sa n d i n t e r e s t so ft h ep e a s a n t - w o r k e r si so n eo ft h ek e yp r o b l e m si nr e s o l v i n gp e a s a n t w o r k e r s p r o b l e ma n dc o n c e r n i n gt h ed e v e l o p m e n to fc i t y ，t h ep r o s p e r i t yo fc o u n t r y s i d e ，t h e h a r m o n yo ft h es o c i e t y i nr e c e n ty e a r s ，e s p e c i a l l yf r o m2 0 0 3 ，t h es t a t ec o u n c i la n d d e p a r t m e n t sh a v em a d es o m ec o n c e r n e dp o l i c i e sa n da d o p t e dm e a s u r e s v a r i o u sp l a c e s a l s oc o n t i n u o u s l yw i d e n e dt h ep r o t e c t i o no ft h ep e a s a n t w o r k e r s r i g h t sa n di n t e r e s t s t h e s t a t u so ft h ep e a s a n t - w o r k e rh a sc h a n g e dal o t o nt h eo t h e rh a n d ，t h eo v e r a l ls i t u a t i o n c a nn o tb eo p t i m i s t i c a l l ys e e nf r o mt h es o c i a lr e a l i t y t h e r eh a sn o tb e e nas o u n d p r o t e c t i o nm e c h a n i s mo nt h ep r o t e c t i o no ft h ep e a s a n t w o r k e r s r i g h t sa n di n t e r e s t s f r e q u e n t l yt h e r ea r es o m eu n t o w a r di n c i d e n t s t h e r e f o r et h i si sa na r d u o u s ，l o n g - l a s t i n g , c o m p l i c a t e d w o r k t h i sa r t i c l ef i r s ta n a l y s i st h eb a s i cs i t u a t i o na n dt h er e a s o no ft h ep e a s a n t w o r k e r s t h ep e a s a n t w o r k e rp r o b l e mh a sb e c o m ea ni m p o r t a n ts e c t o ri ni n f l u e n c i n gt h e d e v e l o p m e n to ft h es o c i e t y a n dt h ep r o b l e mo ft h ep r o t e c t i o no fp e a s a n t - w o r k e ri s e x c e p t i o n a lp r o m i n e n t t h i sa r t i c l ei n t r o d u c e st h ee x i s t i n gp r o b l e m si np r o t e c t i o no ft h e p e a s a n t w o r k e r s r i g h t sa n di n t e r e s t sa n di t sa d v e r s ei m p a c t t h e nt h i sa r t i c l eu t i l i z e st h e f o r e i g nm e a s u r e si np r o t e c t i n gt h ep e a s a n t w o r k e r s r i g h t sa n di n t e r e s t sa n di t sa d v e r s e i m p a c t c o m b i n i n gt h em e a s u r e so fw e i f a n gc i t y , t h i sa r t i c l ed e t a i l e dr a i s e st h ec o n c r e t e m e a s u r e s ：f i r s t ，p r o t e c t i n gt h ep e a s a n t w o r k e r s e c o n o m i cb e n e f i t s ，i n c l u d i n gt h er i g h t s a n di n t e r e s t si nj o bo p p o r t u n i t y ，g e t t i n gp a y m e n t ，b es a f e t y ，h e a l t h ya n dg e t t i n gr e s i d e n c e s e c o n d ，p r o t e c t i n gt h ep e a s a n t w o r k e r s s o c i a lb e n e f i t s ，i n c l u d i n gt h er i g h t sa n di n t e r e s t s i n t r a i n i n g , e d u c a t i n g c h i l d r e na n ds e t t i n gu pc l a s s i f i e d ，l a y e r e ds o c i a l s a f e g u a r d m e c h a n i s m t h i r d ，p r o t e c t i n gt h ep e a s a n t - w o r k e r s p o l i t i c a lb e n e f i t s ，s e t t i n gu pt h er i g h t s a f e g u a r d i n go r g a n i z a t i o na n ds u p p l y i n gac h a n n e lf o rt h ep e a s a n t - w o r k e r s f o r t h ，t h e g o v e r n m e n ts h o u l dp e r f e c tt h em e c h a n i s m ，e n h a n c e t h el e g i s l a t i o na n dt h el a w e n f o r c e m e n t w es h o u l ds a f e g u a r dt h er e a l i z a t i o no ft h ep r o t e c t i o n w eh o p ew ec a n s u p p l yr e f e r e n c ev a l u eo ns o l v i n gt h ep r e s e n tp r a c t i c a lp r o b l e m st h ep e a s a n t w o r k e r s h a v e k e yw o r d s ：p e a s a n t w o r k e r ；r i g h t sa n di n t e r e s t s ；s a f e g u a r d ；m e c h a n i s m 学位论文独创性声明、学位论文知识产权权属声明 学位论文独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文系本人在导师指导下独立完成的研究成果。文中 依法引用他人的成果，均已做出明确标注或得到许可。论文内容未包含法律意义上 已属于他人的任何形式的研究成果，也不包含本人已用于其他学位申请的论文或成 果。 本人如违反上述声明，愿意承担由此引发的一切责任和后果。 论文作者签名：走由a 乏刍r 期2 呼朔狮 学位论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的学位论文及相关的职务作品，知识产权归属学校。 学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权利。本人离校 后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，署名单位仍然为 青岛大学。 本学位论文属于； 保密口，在 年解密后适用于本声明。 不保耐 ( 请在以上方框内打“”) 论文作者签名：太窍 飞丕 导师签名： 爱膨 同期：2 哆年霸2 i 同 日期：2 垆卵之j 同 ( 本声明的版权l 门青岛人学所有，未经许可，任何单位及任何个人不得擅自使刈) 5 3 青岛大学m p a 硕十学位论文 1 选题目的和意义 引言 农民工问题是随着国家政策的调整，我国农村人口向城市大规模转移而出现的 一种社会现象。我国农村人多地少，农业收益低，随着现代农业的发展，机械作业 的推广，农村出现大量剩余劳动力。最近十几年中，乡镇企业、工业企业迅速发展， 城市房地产业迅猛扩展，城市工业化进程加快，需要大批劳动力。这为农村劳动力 向城市转移提供了条件。由于我国实行农村和城市不同的两种户籍制度，处于不同 的社会地位和享有不同权利，尽管农民到了城市工作，但因为身份转换受到限制， 与城市中的企业工人处于不同的层次和地位，不能完全融入城市生活。随着经济社 会不断发展，农村劳动力转移，大批农民成为农民工，至u 2 0 0 6 年农民工已经超过2 个亿。一方面，农民工为当地经济的发展做出了巨大贡献，城市越来越离不开他们的 存在；另一方面农民工受自身素质和外部环境等因素的影响和制约，没有享受到与 贡献对等的权利，合法权益被侵犯的现象时有发生，甚至普遍存在，他们处于城市 社会的下层地位，属于社会的弱势群体。如此庞大的群体，涉及社会诸多问题，农民 工问题直接涉及经济发展、社会稳定多个层面。农民工权益的缺失引起对城市主流 社会不满，发展成为对社会的仇视和报复，阻碍农村剩余劳动力的转移，延缓城市 化进程。农民工权益得不到保护，降低了政府的合法性基础，不利于构建社会主义 和谐社会，对政治稳定构成潜在的威胁。因此，完全可以说，农民工问题成为社会 的热点和焦点问题。 目i j i f ，农民工问题引起国家高度重视，引起全社会的广泛关注，政府也相继出 台了一系列政策措施，专家学者也进行不断研究探讨。农民工这一问题实质上已经 由经济层面上升到政治层面。但是，到目前为止农民工权益形势依然严峻，媒体不 时还报道各地出现侵犯农民工权益的问题，甚至发生一些恶性事件。农民工的权益 应该得到充分保护，这样才能体现社会的公讵性，体现政府的全民性和公正性。尤 其是十七届三中全会后，在全面推进城乡经济一体化和社会协调发展的今天，切实 保护农民工权益显得同益重要。 2 本课题研究动态 劳动者从农民向雇佣工人的发展是世界各国工业化、城市化过程中都要解决的 共同性课题。但农民工是中国劳动者在这一发展中所产生的一个特殊群体和过渡形 式，他们既不是真正的农民，又不是完全意义上的工人，更不是图际意义上统称的 引言 “劳工 。他们是一个典型的由经济和社会双重因素造成的弱势群体。u 1 所以，严格 来讲本课题国外并没有专门的研究。在此情况下，对农民工问题的研究以及权益保 护，主要是由国内专家学者来进行的。 国内许多专家学者对农民工权益保护的研究比较广泛，从经济学、社会学、法 学、管理学等方面进行了重点研究，经济学方面，如刘怀廉的农村剩余劳动力转 移新论用“推拉”理论即农村产生的“推力及城市的“拉力 来论证农村剩余 劳动力转移的原因。在北沙的聚焦中国民工一书中，建筑业仅2 0 0 2 年一年，拖 欠农民工工资就达3 3 6 6 亿元，而他们对城市建设的贡献则是难以估量的，他们所创 造的价值至少有上力亿元。还有一些学者从经济学角度关注“民工荒”问题，他们 的立足点都是农民工对于城市社会的经济贡献上。从而分析出农民工的付出与获得 是不成比例的，农民工的经济利益是得不到保障的结论。社会学方面，陆学艺著的 当代中国社会流动指出了主要是因为同益严重的城乡差别和地区差距，迫使农 村人口大量向城镇流动，李培林的农民工一中国进城农民工的经济社会分析分 析了农村人口流动的主要原因是农村收入增长缓慢。郑杭生教授在社会学概论新 修一书中关于农民工问题提出了一个向上流动的观点，他认为农民工是农村中的 精英，他们可以并且应该通过一定的途径来实现社会地位的上升，实现向上的流动。 关注农村社会的社会学家陆学艺教授，也对于农民工问题有很多的研究。而他的侧 重点则是关注农民工的社会保障问题，关注城乡的二元社会保障体系问题。法学方 面主要是针对农民工的经济权益和社会保障权益的缺失，寻找法律上的依据，希望 通过健全法律法规的途径来解决农民工问题。如卢海元著的走进城市：农民工的 社会保障一书立足于社会公正和社会安全，建立适合农民工特点的社会保障制度， 让农民工与城市居民享有各种同等的权利和机会；王聚成编著的明天的城里人一 农民工的权益保障及陈民等著的农民工维权论都对农民工各种权益的主要内 容提出了农民工的维权的各种途径。娄本清律师在他的农民工劳动权益保护的难 点与出路一文中就是通过列举具体事例来证明民工的工伤问题得不到保障，希望 通过立法部门的对工伤法制建设的加强和完善，通过劳动保障部门、相关政府机关、 法制部门等的协调配合来解决农民工的工伤问题。管理学方面从现有体制、政策及 管理对农民工的影响角度进行研究。如邓鸿勋、陆百甫主编的走出二元结构一农 民就业创业研究，分析了在二元结构基础上，农民工由于户籍制度，劳动力市场分 割，公共管理的缺失等导致农民工处于“权益缺失”状态，并不断边缘化；蔡防的 中国二元经济与劳动力转移及梅会平的不确定性、风险与中国农村劳动力区 际流动，认为农村劳动力的转移不仅能促进农村经济的发展，而且也将改变我国的 就业结构，同时由于制度、市场户籍等诸多障碍使农民没有转化为“市民 ，也加剧 l t l 李列农民j l ：权益保护问题研究 d 福建师范人学硕十学位论文2 0 0 6 2 青岛入学m p a 硕士学位论文 了农村劳动力跨地区的周期性和不稳定性。 综合来看，从各自研究的学科和视野出发，进行了多层次，多角度探索，这为 我们进一步研究农民工问题提供了积极借鉴。但是，鉴于农民工问题的复杂性，目 前的研究还有欠缺。对于农民工问题的研究相对比较宽泛和松散，一些学者所提的 对策建议不少，以抽象的思路、原则居多，具体的、可操作的政策、措施还不足， 研究的成果可用于实际工作的不很多。因此对农民工权益保护问题的研究、探索还 需要付出较大努力，维护农民工合法权益的许多工作还需要我们认真去做。 3 研究的思路和方法 ( 1 ) 研究的思路 本文在引言中首先对农民工权益保障研究的目的和重要意义进行了分析，同时 对国内在农民工权益保障领域研究的动态进行了详细的说明。 在第一章中从理论的基础上对农民工的概念，历史进程和政策变化，农民工现 象产生的原因及对社会发展的作用做了详细的阐述。然后从对农民工的经济权益， 社会权益，政治权益三个方面存在的问题做了介绍，认为农民工多方面的权益受到 了侵害。 在第二章中介绍了国外劳工权益的保障情况。在保障工人社会保障权益，改革 户籍制度、教育培训、劳动力转移、权益保障进程以及政府的职能作用等方面为我 国建立有效的农民工权益保障机制提供了借鉴。 在第三章中结合潍坊的实际情况，详细介绍了潍坊市农民工的现状，分析了潍 坊市在保障农民工权益方面采取的措施，像在农民工就业权、劳动报酬权、社会保 障权益等方面都取得了较好的效果，当然也存在一定的问题，如管理机制，社会保 障等方面都有待进一步解决。 在第四章中结合国外和潍坊市有关保障农民工权益的情况，提出建立保障农民 工权益的机制，从四个方面提出了保障农民工权益的措施：保障农民工经济权益， 社会权益和政治权益方面都提出了具体的措施，同时也指出政府要更改善其管理模 式，加强立法执法，从而真正有效的保障农民工的权益。 ( 2 ) 研究的方法 理论研究与社会调研相结合，通过查阅大量农民工权益保障相关资料及研究 理论，结合对一些农民工的调查、交谈，较全面地掌握了我国农民工权益保障的现 状及存在的各类问题。运用个案与普遍结合方法，注重实证分析。本论文以潍坊 为例，在论文写作过程中到潍坊市建设、劳动保障、民政、文化、教育等部门进行 座谈，并到企业去与农民工零距离接触，充分了解潍坊市农民工权益保护具体情况， 有益地开阔了思路。充分运用数据和各类资料，做到定量分析与定性分析相结合， 3 引言 在分析研究潍坊市农民工权益保障存在的各类问题时充分运用数据进行定量分析， 在提出农民权益保障各类具体措施时主要以定性分析为主。 4 解决的主要问题和创新 本文对农民工的权益保障问题进行了深入研究：首先对农民工问题的产生情况， 农民工的权益保障存在的问题和对社会产生的负面效应进行了详细的阐述，然后借 鉴国外农民工权益保护的具体措施，结合我国潍坊农民工权益保护的具体情况，以 及出现的问题，有针对性的提出了解决农民工权益保护问题的机制。在保障农民工 经济、社会、政治权益方面都给出了具体的保障的措施，同时政府要完善其管理职 能，并要加强立法执法，切实有效的保障农民工的合法权益。 论文的创新点在于：( 1 ) 解决权利保护的单一性问题，本文就经济权益( 农民 工就业权、劳动报酬权、安全卫生健康权益、居住权益) ，社会权益( 培训教育权益、 社会保障权益) ，政治权益三方面权益的保护，提出了较全面、系统地保障农民工权 益中可采取的针对性较强的具体措施。( 2 ) 结合潍坊的实际情况，借鉴潍坊市保护 农民工权益的有效措施，建立切实可行的保障农民工权益的机制。 4 青岛人学m p a 硕十学位论文 第1 章当前我国的农民工问题及成因分析 在城市化进程不断加快的时代，在构建社会主义和谐社会的今天，农民工问题 成为社会热点和社会矛盾凸现的焦点。农民工问题越来越受到各级政府的高度重视， 成为影响社会发展进程的重要因素。可以说农民工问题涉及“三农”问题解决进程， 影响中国城市化进程和社会发展进程。 1 1 当前我国的农民工问题 1 1 1 农民工概念 农民工这一概念是我国大陆特有的称谓，对于农民工这一称呼有人认为是一种 歧视，也有人认为是中性词。近年，也有学者提出新市民的称呼。在8 0 年代术以前， 进城农民工数量不多，没有形成规模，8 0 年代术，大批农村人口持续流向城市，逐 步引起人们重视。 “农民工”这一概念是由中国社会科学院张雨林教授1 9 8 4 年首次提出。当时主 要指的离土不离乡的在乡镇工作的农民。 此外还有些不同的表述，比较简单的定义：“农民工指的是保留农民身份的城镇 务工者。”1 ，比较全面的定义表述，“农民工是指没有城市户口，而在城市就业和 工作，以农村户籍为标示的农村进程务工经商人员”口3 。也有的表述为：农民工是 指户籍在农村，达到法定年龄，具备劳动能力，在各种用人单位以及经济组织中城 市各项产业，从而履行劳动义务、享有劳动权利，应受劳动法以及相关法规保护和 调整的劳动者。口3 近两年也出现了一些法定概念，如2 0 0 8 年2 月江苏省政府出台的江 苏省农民工权益保护办法第2 条：本办法所称农民工，是指进城务工和在乡镇企业 就业的户籍在农村的劳动者。2 0 0 6 年l o 月，山东省潍坊市出台的农民工医疗保险 暂行办法第一条：本办法所称农民工，是指具有农村居民户籍，在国家规定的劳动 年龄内且有劳动能力，与城镇用人单位形成劳动关系的劳动者。 陆学艺先生认为，“农民工是指在本地乡镇企业或者进入城镇务工的农业户口人 员 h 。，不仅包括在外务工的绝大多数农村流动人口，还包括了在农村就地为他人 从事有偿非农活动的农村人口。 从以上概念的不同表述中，我们可以看出农民工有狭义和广义之分，狭义上的 i i i 孙文胜，柳涛论农【心i ：权益的保护知与行 j 社会科学论坛2 0 0 5 ( 8 ) ：1 3 7 1 2 1 朱文文农民i ：权蕊保护中的政府责任 d 南京师范人学硕十学位论文2 0 0 7 1 3 1 黄军锋刍议农氏i ：权箍法律保障体系的完善 j 理论导刊2 0 0 8 ( 6 ) ：8 1 4 1 陆学艺，龚维彬从机制入手解决农民i ：问题 n 中国经济导报，2 0 0 6 - 1 0 1 7 ( c 3 ) 5 第1 章我国的农民l ：问题及原冈分析 农民工仅指在进入城市工作的农村人员，如：“农民工指的是保留农民身份的城镇务 工者 。广义的农民工还包括了在乡镇企业工作的农业户口人员，如，“农民工是指 在本地乡镇企业或者进入城镇务工的农业户口人员”。 无论对其怎样表述，作者本人认为农民工的概念从字面来看，至少应当包含以 下要素：首先农民工在身份上是农村户籍，拥有农业户口；在工作上，是在城市或 者乡镇企业工作，也就是从事非农业劳动。本文采用的是狭义上的农民工含义。 与农民工概念密切相关的是农民工问题，包含了两个层面，一是就农民工本身 而言的，重在管理、引导、保护，特别是农民工权益保护问题；二是由此带来的其 他社会问题，主要是负面效应，如，城市人口就业，城市公共交通、社会治安、人 口拥挤，农村出现老人村和失学儿童问题等等，本文农民工问题是指第一层面。 1 1 2 我国农民工问题形成的历史进程及政策变化 在我国农民工问题主要经历了以下几个发展阶段，在这些不同阶段，国家政策 也有相应的变化。 第一阶段：建国后n 8 0 年代初( 1 9 8 3 年) 。5 0 年代进行工业化的时期，曾经有过 大规模的工业化建设需要大量的农民进城，因为当时持续的时问较短，没有延续性。 5 0 年代未，国家应对当时的短缺经济，限制农业人口转变为非农业人口。1 9 5 7 年国 务院发布了关于制止农村人口盲目外流的指示，采取限制农村人口进入城市的政 策，分别实行城市户口和农村户口，实行城乡分治的二元化社会。直至1 9 7 8 年，全 国的城市化率只有1 7 9 ，8 2 1 的人口还是农民。 第二阶段：8 0 年代初( 1 9 8 4 ) 到2 0 0 3 年。在这一阶段，我国实行了改革开放政 策，农村实行家庭联产承包责任制，农业生产连年大幅度增长，农业剩余劳动力也 大量出现，农民从土地上解放出来，为加快工业化、城市化建设创造了条件。同时 国家政策首次对农民户口出现松动，1 9 8 4 年中央提出农民可以自理口粮，到县以下 的城镇务工经商，这是从控制流动转向允许流动的起点。这一时期农民工流动的规 模在中国是史无前例的。这是一次大规模的人口大迁移的过程，也是我国工业化和 城市化的发展进程。乡镇企业异军突起，f 值大发展时期，农民自发地向二、三产 业转移，产生了“进厂不进城，离土不离乡”的具有时代特色的农民工。到1 9 8 8 年， 乡镇企业的就业人数连年增加，平均每年的增长速度超过2 4 雎1 。 第三阶段：2 0 0 3 年至今。截止! l j 2 0 0 3 年，全国已有1 亿左右农业劳动力转移到了 非农业。”，同时长期的农民工问题积累，得不到根本上的解决，并由此带来其他社会 1 1 1 陆学艺农民l ：问题要从根本上治理 j 新华文摘，2 0 0 3 ( 1 2 ) ：9 1 2 1 赵俊超等农吣问题新探 m 北京：中国发展：n 版社，2 0 0 5 ：6 9 7 0 1 3 l 王舟波中国农氏l ：维权之路及前瞻 j 新华文摘，2 0 0 4 ( 1 5 ) ：4 5 6 青岛人学m p a 硕士学位论文 问题。从2 0 0 3 年开始，农民工问题引起政府和社会各界关注。2 0 0 3 年，国务院办公 厅发布关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知，就解决农民工进城限 制、就业限制、工资拖欠等问题作了详细规定。这一时期也是重新j 下视农民工作用 的时期，2 0 0 3 年“非典”期间，大量农民工离开城市，造成了许多城市不能j 下常远 转，从而进一步表明城市已经离不开农民工的存在。2 0 0 4 年以来，在珠三角地区出 现“民工荒”，一些地方政府开始认识到保护农民工合法权益对地区经济发展的主要 作用“3 。 、 在以上的这几个阶段中，国家对农民工问题采取了不同政策，也正是因为这些 不同政策的引导，农民工的发展壮大出现阶段性特点。尤其在第二阶段，户口制度 逐渐松动。1 9 9 3 年中共中央关于建立社会主义市场经济体制的若干决定，明确提 出要发展劳动力市场，鼓励农民、农村剩余劳动力转移，在地区间允许流动。2 0 0 1 年，江泽民同志在中央经济工作会议上指出，农民进城务工，跨区域流动，是经济 发展的要求，是市场经济的要求，不能搞限制性、歧视性的政策。2 0 0 2 年，中共中 央2 号文件提出对农民工要“公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务”。 在第三阶段，2 0 0 5 年中央经济工作会议上，胡锦涛总书记要求，各地区要切实 保障进城务工人员合法权益，认真解决他们在工资待遇、工作环境、社会保障等方 面的问题。2 0 0 6 年2 月国务院关于解决农民工问题的若干意见印发，文件从战略 和全局的高度，明确了做好农民工工作的指导思想、基本原则和政策措施。2 0 0 6 年4 月，国务院研究室发布4 3 万字中国农民工调研报告。2 0 0 7 年中央一号文件中进一 步强调要加强农民转移就业培训和权益保护，加大“阳光工程”等农村劳动力转移 就业培训支持力度。适应制造业发展需要，从农民工中培育一批中高级技工。做好 农民工就业的公共服务工作，加快解决农民工的子女上学、工伤、医疗和养老保障 等问题，切实提高农民工的生活质量和社会地位。 随着国家对农民工政策的清晰化，农民工的政治地位，也有了越来越明确的定 位。2 0 0 3 年9 月，中国工会第十四次大会提出，“农民工已经成为我国工人阶级的新 成员和重要组成部分”，农民工加入工会被首次写入工会代表大会的报告。2 0 0 4 年 “一号文件”中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见，第一 次明确认定“进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分”。 1 2 我国农民工问题成因分析 在中国，农民工问题的产生不是一个偶然的现象，有着深刻的原因。一方面， 农民工是工业化、城市化的必然产物，是农村剩余劳动力的必然表现形式；另一 1 1 l 孙友然，我国农【心i ：权益保障问题研究综述 j 南京人口管理干部学院学报，2 0 0 8 ( 4 ) ：2 6 3 1 7 第1 章我国的农民：l ：问题及原冈分析 方面，它也是我国长期以来社会政治经济体制发展不平衡的产物：还有第三方面的原 因就是农民工寻求自身的发展。 ( 1 ) 大量剩余劳动力的出现以及乡镇企业吸收能力下降 党的十一届三中全会以后，农村经济体制的重大变革使农村劳动力发生了深刻 变化，一方面从传统体制的束缚下解放出了大量农业劳动力，另一方面传统的二元 经济结构丌始松动，农民获得了对自身劳动力的自由支配权。他们有着空前高涨的 生产热情，由于耕地有限，农业劳动力明显剩余。如果说，农村剩余劳动力是在旧 体制下被低效率所掩盖的，那在新体制下却被暴露无遗。 我国人均耕地面积的减少和人口的急剧增加，导致了大量剩余劳动力的出现。 我国的人均耕地的面积1 9 4 9 年为2 7 亩，然后不断减少到2 0 0 0 年人均耕地面积约 为1 1 亩。总人口从1 9 5 4 年的6 0 1 亿不断上升到2 0 0 0 年第5 次人口普查的1 2 9 5 亿。这一增一减使得农村剩余劳动力进一步增加。大量农业劳动力闲置起来得不到 利用，其边际效益为零或为负值，从而导致农村剩余劳动力的转移。 乡镇企业吸收能力下降，导致大量农民向城市转移。进入8 0 年代未期，由于市 场竞争越来越激烈，迫使企业采用新技术新设备参与竞争，使劳动密集型企业向资 本密集型企业转变。那种被认为是中国一大奇迹的农民“离土不离乡，进厂不进城” 的乡镇企业工业化模式逐渐衰落了。乡镇企业吸收农村劳动力的能力随之下降，促 使大批的农村剩余劳动力进入城市寻找出路。据有关部门对全国3 1 个省( 区、市) 6 8 万个农村住户和7 1 0 0 个行政村的抽样调查，2 0 0 3 年术农村劳动力转移达1 6 9 5 0 万人。城市新增的就业岗位为农村的大量剩余劳动力提供了进入城市就业的机会。 而城市高收入与农村低收益的巨大差别则是农民工产生的内在诱因。穷则思变，农 村劳动力严重过剩，农民没有工作可做，为了生计，为了下一代，农民当然要出去， 而城市大量的就业岗位又为农民工提供了可以就业的机会。 ( 2 ) 农村生活的压力与城市的吸引力 改革丌放后我国农民的收入有了大幅度的提高。但从现阶段看来，由于农业投 资环境不利以及农业投资回报率低下，农民收入难以增长，这使得农民从事农业生 产的积极性不高。1 9 7 8 年1 9 8 4 年，全国农民收入平均增长率为1 5 1 ，1 9 8 5 年 1 9 8 8 年，平均增长率为5 ，1 9 8 9 年1 9 9 4 年，平均增长率为3 2 ，而1 9 9 5 年1 9 9 8 年，平均增长率维持在3 左右， 农民收入增长在不断的下降( 如图1 1 ) 。这种“增产不增收”的现象在农业生 产中普遍存在。一方面足投入资金的缺乏，产业效益的低下；另一方面由于自然灾 害等因素的影响，加上农产品价格波动性较大，使得农民从事农业生产的积极性受 t i 国家统计局农村丰 会经济调奄总队编2 0 0 4 年农村小康蓝皮- 饽中国农村全面小康检测报 告中国统计出版社，2 0 0 4 ( 1 1 ) ：3 2 8 青岛人学m p a 硕七学位论文 到影响，导致农业收入长期在低水平上徘徊。相比之下，外出打工倒是一种低成本、 低风险的做法。 图1 1 农民收入增长率( ) 资料米源：朱力，中国民1 二潮，福建人吣出版社，2 0 0 2 年，第1 1 2 页 由于城乡之间存在着巨大的收入差距，在理性的利益权衡后，农民丌始向非农 业转移。从事非农业劳动收入显著高于在家务农的收入。另外，从事非农工作的劳 动强度也往往低于农业劳动或与农业劳动强度相当，但相同劳动的强度所得到的劳 动报酬则有很大的差别，最终导致了农民工向城市转移。 ( 3 ) 管理制度的变革和地方政府的推动力量 改革开放前，国家对农民进城进行了严格的控制，传统户籍管理制度的重要内 容之一是控制住户与人口的地区迁移，农民几乎没有自由流动到城市的可能。改革 丌放后，为适应经济发展的需要，要求改革户籍制度的呼声越来越高。2 0 世纪9 0 年代，我国丌始了对二元户籍制度的谨慎改革。在2 0 0 1 年3 月，国务院转批公安部 关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见，要求各地全面开展小城镇户籍管理制 度改革工作，并于2 0 0 1 年1 0 月lr 在全国范围内推行小城镇户籍制度改革。与此 同时，一些大中城市也大幅度地调整户籍政策，放宽落户条件。国家“十五计 划确定了在大中城市全面进行户籍制度改革，提出在5 年内完成这一改革的设想。 为适应国民经济和社会发展的客观要求，我们应力争取消户籍对农村剩余劳动力转 移的限制，使劳动力能够合理流动，形成全国统一的劳动力市场，并为人口流动和 劳动力资源的重新配置提供现实的可能性。 改革开放后，一些地方政府已经把农业剩余劳动力转移纳入到整个经济发展与 改革的大系统中，采取倾斜性政策，大力支持农民工进城。发展农村教育，努力提 高广大农民的人口素质，扩大了农民的择业面，提高了农民工在城市的就业率。特 别是大力开展农村职业技术培训，为农民走出土地重新就业创造了有利条件。 ( 4 ) 市场经济下城市发展的需要 1 1 】杨云善，时明德中国农比i ：问题分析 m 北京：中国经济出版社出版，2 0 0 5 ( 9 ) ：2 2 9 第1 章我国的农民 ：问题及原冈分析 几乎所有的发展中国家在经济起飞阶段都存在着大量的农村剩余劳动力，能否 将这些剩余劳动力转化为生产性资源，不仅关系到一个国家农业生产水平能否提高， 而且关系到能否达到支持经济快速发展的水平。社会生产力的发展必然引起产业结 构、就业结构、城乡结构的改变，最终导致大量农村剩余劳动力向城镇转移，乡村 人口减少而城镇人口剧增，这是不以人的意志为转移的客观规律。这种改变过程被 称之为“城市化，城市化发展水平是一国现代化水平的重要标志。我国要在本世纪 中叶达到中等发达国家水平，城市人口至少要占全国总人口的6 0 以上，这将意味着 在本世纪的初期，中国至少要有5 亿以上的农业人口城市化。此外，现代化城市的建 立，在考虑了它的地域条件、人文环境等因素后，首要任务是进行包括道路、桥梁、 工厂等基础设施建设，而这些基础设施建设所需要的大量劳动力绝大多数来自农村。 1 3 农民工权益保障中存在的问题 农民工权益是农民工作为我国公民应当享有的各项权益。大多数时候，人们往 往首先想到的经济权益，如就业权、劳动权、获得报酬权等，当前对农民工权益的 保护也往往是停留在这一层面上，除此外，还有自主择业权、文化教育权、安全卫 生权、迁徙自由权、居住权、民主政治权益等。概括起来讲，大致可以分为经济权 益、社会权益、民主政治权益。 、 从目前现实情况来看，农民工面临的问题仍然严重，基本权利仍然受到我国当 前经济社会结构的不公诈待遇，缺乏政府的制度和政策支持，使生活在城市的农民 工处于非常尴尬和悲哀的境遇。 1 3 1 经济权益屡遭侵害 经济权益包括就业权，获得劳动报酬权，安全卫生健康权，居住权等。农民工经 济权益受侵害主要表现在以下几个方面： ( 1 ) 多数农民工经济地位低微，没有平等的就业权 首先，农民工就业途径狭窄。城市的劳动力市场存在着正式市场和非正式市场。 证式市场是通过行政管理部门确认合法规范的渠道( 如劳动力市场) 就业，签订劳动 协议关系，有明确的防议纠纷解决途径。除了正式市场外还存在着大量的非正规的 民问劳动力市场。因正式市场中寻求就业学历要求高，资格证书多，求职成本高， 农民进城务工时学历、资格证书多为其弱项，很难在乖式市场中寻求岗位，因此转 而投向非j 下式市场寻求机会。在非f 式市场，多以血缘、地缘和业缘关系为纽带， 投亲靠友，寻找就业门路。据调查，由定居本地的亲属、朋友介绍的和由同样在外 务工经商的同乡、亲友介绍找到工作的占了一大部分，自荐到用工单位工作，自主 就业，招工广告，包工头、老板招募，劳务市场，招聘会，报纸、电视、广播等媒 l o 青岛火学m p a 硕士学位论文 体找到工作的则相对较少( 见下表1 1 ) 。因此农民工的就业途径非常狭窄，虽然近 几年政府为农民工就业做了大量工作，但依然没有改变他们的就业途径的分布。如 何使各种就业信息准确的传达给他们仍为现实社会的一个重大问题。 表1 1 农民工求职途径 求职途径所r i 比例 由定居本地的亲属朋友介绍2 8 2 0 同样在外务l ：经商的同乡亲友介绍 2 5 9 9 白荐到刚l ：单位1 0 5 1 自主就业 7 9 4 招l ：j 告 7 3 8 包i ：头、老板招募 5 1 5 劳务市场 3 8 5 招聘会 2 4 6 报纸、电视、广播 2 0 5 数据米源：农比i ：生活质量调查国家统计局2 0 0 6 年1 0 月 其次，农民工职业分布单一。下表1 2 为农民工的职业分布状况，从中我们可 以看出农民工进入城市后所从事的职业主要还是靠自己的体力，从事技术类工作的 在整个群体中所占比例不高，而其中又是以男性群体为主，女性从事技术工作的几 乎没有，这与我国的劳动密集型产业有关。由于其所从事工作与其体力的付出有密 切关系，因此其收入也与其劳动时间有着密切关系。 表1 2 农民工职业分布状况 男性职业分布所i o i 比例女性职业分布所i 北匕例 技术i ：人 1 7 6 5 各类服务员 3 5 1 4 生产1 ：人1 6 6 6 生产：l ：人 1 3 2 7 建筑1 ：人 1 2 9 9 一般职员及办事员 1 0 4 5 专业技术人员 8 9 4 数据来源：农比i ：生活质量调查国家统计局2 0 0 6 年l o 月 最后，农民工工资普遍偏低。尽管农民工外出务工收入比农村高，但是与城市 第1 章我国的农民j ：问题及原冈分析 居民收入相比仍然普遍比较低。一半以上的农民工月收入在8 0 0 元以下，收入超过 1 5 0 0 元的只有一成。同时，农民工的工资的行业差距较大，如下表1 3 ，从中我们 看出收入最高的行业采矿业的平均收入也只有1 3 2 7 元月，而最低的则只有7 7 1 元 月，比最高的低5 5 6 元月。 表1 3 农民工在不同行业内的平均工资统计 所住行业平均收入 采矿业 1 3 2 7 建筑业 1 1 7 8 交通运输仓储和邮政业 1 1 0 4 居比服务和其他服务业 8 5 6 住宿和餐饮业7 9 6 水利环境和公共没施管理业 7 7 l 数据米源：农比i - 生活质量调查国家统计局2 0 0 6 年1 0 月 在收入不高的情况下农民工面临较大的支出压力，在分析其收入流向就可以发 现农