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南通市崇川区。城中村”改造问题研究 中文提要 南通市崇川区“城中村”改造问题研究 中文提要 “城中村是我国城市化进程中一种特有的现象，随着城市化建设的迅猛发展， “城中村一存在的问题愈发显得突出，与城市化发展的矛盾也日益尖锐，“城中村 已成为城市加快发展中的严重障碍。由于“城中村”具有城和乡的特质，其存在状况 与城市面貌相差甚远，“城中村一村民的生存方式、生活方式以及思想观念与城市居 民具有明显的差距。有效地进行“城中村”的改造既是一个严峻的现实问题，也是值 得探究的理论难题。文章以南通市崇川区为研究对象，深入解剖了“城中村”特别是 南通市崇川区“城中村 的现状和存在问题，阐述了该区“城中村”改造的基本原则 和思路，揭示了该区“城中村 改造的现实路径，并对南通市崇川区“城中村”的有 效改造提出了政策性建议。 关键词：“城中村一改造政策选择 作者：陶高兵 指导教师：钱振明 南通市崇川区“城中村”改造问题研究英文提要 a n a l y s i so n t h et r a n s f o r m a t i o no f r v i l l a g e sw i t h i nt h e c i t i e s o f c h o n g c h u a nd i s t r i c t ，n a n t o n g a b s t r a c t n ep r o b l e mo f v i l l a g e si nc i t i e s i sa l lu n i q u ep h e n o m e n o ni nc h i n a su r b a n i z a t i o n w i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to ft h ec i t yb u i l d i n g ，t h ep r o b l e m so f v i l l a g e si nc i t i e s h a v e b e e nb e c o m i n gm o r ee v i d e n t , w h i c ha r eb r i n g i n gi n c r e a s i n gc o n f l i c t s 、析t ht h ed e v e l o p m e n t o ft h ec i t i e s ”v i l l a g e si nc i t i e s h a v eb e c o m eas e r i o u so b s t a c l eo ft h eu r b a nd e v e l o p m e n t t h e r e f o r e ，i ti sn e c e s s a r yt ot r a n s f o r m v i l l a g e si nc i t i e s ”a st h e v i l l a g e s ”h a v et h e c h a r a c t e ro fb o t ht h ec i t ya n dt h er u r a l ，t h e i re x i s t e n c ei sv e r yd i f f e r e n tf r o mt h e a p p e a r a n c eo f t h ec i t i e s a l s ot h e r ei sab i gd i s p a r i t yi nt h es u r v i v a lw a y , t h el i f es t y l ea n d t h ei d e a sb e t w e e nt h ev i l l a g e r sa n dt h ec i t ) rp e o p l e s t h e r e f o r e ，t h et r a n s f o r m a t i o no f v i l l a g e si nc i t i e s i sn o to n l yas e r i o u sp r a c t i c a lp r o b l e m ，b u ta l s oa ni s s u ew o r t ht o e x p l o r e 1 1 1 ep a p e rt a k e sc h o n g c h u a no fn a nt o n gc i t ya sa ne x a m p l et oa n a l y z et h e c u r r e n ts i t u a t i o na n de x i s t i n gp r o b l e m so fi t s v i l l a g ei nc i t i e s ，e l a b o r a t e st h eb a s i c p r i n c i p l ea n dt h em e a s u r e so ft h e v i l l a g e si nc i t i e s ”t r a n s f o r m a t i o n , r e v e a l st h et r a i l s o ft h ec h a n g ea n dt r i e st op u tf o r w a r ds o m ee f f e c t i v ep o l i c yr e c o m m e n d a t i o n so ft h e t r a n s f o r m a t i o n k e yw o r d s ：v i l l a g e si nd r i e s ”t r a n s f o r m a t i o np o l i c yo p t i o n s w r i t t e n b y ：t a og a ob i n g s u p e r v i s e db y ：p r o f q i a nz h e nm i n g 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权的声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含 其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏州大学 或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本声明的法律 责任。 研究生签名： 日期：止酶 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论文 合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论文的 复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本 人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文 外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分 内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 卢鳟严 南通市崇川区“城中村”改造问题研究弓l 言 引言 “城中村”是指在我国城市化进程不断推进、城市大力扩张的背景下，在城市规 划区范围内所保留的在社会组织结构、经济生活、人员身份、管理方式、土地制度以 及社区传统文化等方面依然传承农业社会特征或未加以彻底转变的农村社区聚落点。 随着城市经济发展的提速，城市规模急剧扩大，城中村也随着城市发展逐步形成。城 中村是掩映在城市里的村庄，城中村的存在是我国城市化进程中存在的普遍而又独特 的现象，它引发了城市管理中的诸多新矛盾，严重制约着城市的发展和社会的城市化 进程，因此城中村必须得到改造，城中村的改造是一个城市走向现代化的必由之路， 是一项具有重大意义的工作，也是我们全面提高城市化水平、改善人民群众生活质量 的必然选择。但实施改造城中村的改造，在思想观念、经济利益、政策体制与管理等 方面仍然存在着重重障碍，故城中村改造任重道远，是一项长远而又艰巨的工作。因 此，研究城市化进程中城中村的改造问题具有重要的理论意义和实践价值。近年来， 城中村问题已经成为政府、学术界、城中村村民等共同关注的问题，促使国内一些学 者和政策研究机构从经济学、社会学、城市规划学等多角度对城中村及城中村改造问 题展开了卓有成效的研究。 本文在吸收和借鉴理论界对国内各地城中村改造的研究的成果基础上，以江苏省 南通市崇川区为研究区域，针对崇川区城中村的类型、改造现状等情况，分析了城中 村产生的原因和存在的突出问题，侧重论述了怎样改造城中村，阐释了崇川区政府应 遵循以人为本、协调发展、分类指导、标本兼治、因地制宜的改造原则，实施改造要 坚持以科学的思想观念为先导，以资金投入为基础，以政策倾斜为依托，以规划促和 谐，确保利益损耗与利益补偿相一致，从而更好的缓解城中村改造过程中面临的各类 矛盾。运用实证分析的方法，以一个建成区为视角，对城中村改造之路进行了一些探 索，力图为各级城市政府解决城中村改造这一既刻不容缓但又非常棘手的问题提供有 效的路线图，有较强的现实参考作用。 南通市崇j i l 区“城中村”改造问题研究一、“城中村”改造问题的提出 一、“城中村改造问题的提出 改革开放以来，随着我国经济社会的发展，城市化水平快速提高，城市用地需求 迅速增长，原处于城市郊区的村庄和耕地被纳入到城市发展的范围，成为城市的一个 组成部分，但基于现行的土地政策和各地区招商引资的实际需要等因素，政府通常将 纳入城市的村落保留一定的土地，由此形成了以居住为主要职能且兼顾招商引资实际 需要，不同于一般城乡社区的“城中村”。 所谓“城中村”是指在我国城市化进程不断推进、城市大力征地的背景下，在城 市规划区范围内所保留的在社会组织结构、经济生活、人员身份、管理方式、土地制 度以及社区传统文化等方面依然承传农业社会特征或未加以彻底转变的农村社区聚 落点。“城中村”是中国城市化变迁中的一种特有现象，其实质是城乡二元结构在尚未 解构的情况下城市郊区的农村被动地加入城市化的产物。政府出于公共利益的需要， 调整城市规划，扩充城市的区域空间，将城郊的农村纳入城市发展的范围，这是“城 中村”改造的最直接原因。在现实层面，“城中村”虽然在地理位置上划入城市的范围， 但“城中村”的居民生存方式并未得到根本性的改变，其居住环境也与城市有一定的 差距，“都市里的村庄”使“城中村 与城市发展的差距和矛盾日益突出，已经成为 推进城市化进程、发挥城市功能、提升城市综合竞争力的巨大障碍。改造“城中村 ， 使其摆脱自身状况的固有弊端并与周边城市环境衔接获得协调发展，已成为刻不容缓 的任务。 随城市化进程的发展，城市区域不断地扩张，越来越多的城市中原先的城乡结合 部被纳入到城市建设和发展的范围，一些农村村庄和村落为城市的发展所挤占，成为 “都市里的村庄一，俗称“城中村。由于城中村的现状与城市的发展面貌存在着明显 的差距、城中村村民和城市居民的生活方式和生存方式不尽一致，因此，改造城中村 使之适应和跟上城市的发展，成为城市发展的一大迫切问题。 城中村的改造在实践方面已经在全国的各类城市普遍展开，由于城中村的实际状 况天差地别，同时城中村的改造涉及到城中村土地的置换和流转问题，涉及到城中村 村民的生活保障等问题，虽然各地实际已经大规模地开展城中村的改造，但是缺乏统 一的法律法规，因而产生了城中村改造的诸多问题，理论界对于城中村的改造也给予 2 南通市崇川区“城中村”改造阿题研究一、“城中村”改造问题的提出 比较大的理论热情，关于城中村改造的著作相继出版，理论文章也在各种报刊问世， 学者们对城中村的改造提出了许多积极性建议。但是由于城中村改造涉及的社会问题 是多方面的，加之理论指导滞后于现实的发展，因此有必要联系城中村改造的实际， 提出城中村改造的原则和方法，为城中村的改造提供有效的理论指导。 理论界关于城中村改造的理论观点主要包含以下几个方面： ( 一) 城中村的概念及含义 有的学者认为城中村就是存在于城市与村落之间的混合社区。也有的学者认为 城中村是指那些位于城市规划区范围内或城乡结合部，被城市建成区用地包围或半包 围的、没有或仅有少量农用地的村落 。还有的学者认为城中村是城市在发展的总体 规划中不得不保留的仍在实行农村集体所有锘! i 和农村经营体制的农村社区 。还有的 学者从转型的角度认为城中村是指城市总体规划发展区内农业用地很少或没有，居民 职业结构与生存方式的主要指标上已经完成向城市社区的转型，但在基本素质上仍然 缺乏城市社区内涵特征的村落 。 ( 二) 城中村的特征 研究者们在概括城中村的特征主要聚焦于三个方面。一是城中村的外观特征，城 中村大多是民居高矮不一，贴面楼、拉手楼丛生，缺乏统一连续的街景立面和天际轮 廓线，生活基础设施配套严重不足，缺少公共绿化面积，文化体育休闲设施匮乏 。 二是城中村的社会特征，认为城中村与完全的城市面貌有所不同，是亦城亦乡，亦农 非农，人口职业构成复杂，外来人口众多，村民文化素质不高，经营经商不够规范， 管理部门缺位，很容易沦落为“黄赌毒”的温床，恶性案件屡有发生，难以控制的城 市角落 。三是城中村的经济特征。城中村村民的主要经济来源是村集体经济分红， 出租屋收入以及小规模的商业与餐饮业，甚至还有相当数量的灰黑色经济与体制外经 济o 。 o 李培林，聚变：村落的终结都市里的村庄研究m ，中国社会科学，2 0 0 2 ，l ：1 6 8 1 7 9 o 李俊夫，城中村的改造【m 】，科学出版社，2 0 0 4 徐金礼、马彦琳，土地参与城中村改造的研究m ，上海城市管理职业技术学院学报，2 0 0 6 ，4 ：4 3 o 赵过渡，郑慧华，吴立鸿，城中村社区治理体制研究川，国家行政学院学报，2 0 0 3 ，3 ：9 3 9 7 o 廖俊平，田一淋，p p p 模式与城中村改造m ，城市开发，2 0 0 5 ，3 ：5 2 5 3 张成福、王丽，城中村现象透视m ，经济论坛，2 0 0 4 ，8 - 1 4 2 - 1 4 3 o 蓝宇蕴，城中村：村落终结的最后一环【i 】，中国社会科学院研究生院学报，2 0 0 1 6 ：1 0 0 - 1 0 5 南通市崇j l i 区“城中村”改造问题研究 一、“城中村”改造问题的提出 ( 三) 城中村的形成原因 关于城中村的形成原因，有学者认为城乡隔离的二元结构体制是城中村产生的根 本原因，这种城乡隔离的二元结构体制主要表现在二元土地制度、二元人口管理制度 和二元行政管理制度。这些因素成为城中村改造的制度因素，是城中村改造的难点所 在。另外局部利益驱使则是城乡隔离的二元结构体制长期存在的主要原因。城中村的 村民在二员结构制度中有其特殊的利益，村民可以获得由农村土地产权制度所带来的 租金收入、可以享受由农村人口管理制度所带来的计划生育、人口迁移、宅基地分配 这三大优势带来的利益，还可以参与集体经济的分红等。还有的学者认为城中村的 形成主要有三方面的原因。城中村一是土地供应有限与城市用地无限扩张的产物、二 是城乡隔离的二元结构体制的必然产物、三是公共需要与个人需要的利益性矛盾的结 堕 术o ( 四) 城中村的改造 l 、城中村改造的实证研究不少学者当地的城中村改造的实际提出了见解，有 结合深圳城中村改造的理论文章 、有结合安徽省合肥市城中村改造的文章、还有结 合郑州市城中村改造进行的研究 。这些研究结合具体的城中村改造的案例，对城中 村改造提出比较有意义的理论与方法。 2 、城中村改造中的土地利用城中村的土地利用问题是城中村改造中不可回避 的重要问题。学者们认为土地是农村之本、农业之根、农民之命脉，因此城中村改造 的核心问题是明晰土地产权问题。由于城中村的土地产权不明晰，使城中村村民的合 法利益屡受侵害，也使城中村改造陷入困境，导致城中村改造的实践缺乏足够的法律 依据 。还有的学者提出了解决城中村改造中的土地利用问题的对策，即树立科学的 土地利用伦理观、完善土地管理制度、节约集约利用土地o 。还有的学者研究了城中 村改造中的土地流转问题。认为城中村的改造涉及到土地的流转，包含集体土地所有 。张润梅，试析城中村形成的原因【j 】，商场现代化，2 0 0 7 ，4 ：3 3 o 汪园、胡守庚，论城中村的土地利用问题及对策【j l ，安徽农业科学，2 0 0 7 ，2 5 程家龙，深圳特区城中村改造开发模式研究阴，城市规划汇刊，2 0 0 3 ，3 ：5 7 - 6 0 西叶鹏、徐晓燕、汪路，合肥城中村改造初探四，建筑学报，2 0 0 4 ，l l ：2 3 - 2 6 口王素云，郑州市都市村庄改造策略之研究i j 】，河南商业高等专科学校学报，2 0 0 3 ，4 - 2 6 - 2 8 原光，论城中村改造中的土地产权制度的完善和发展【j 】，科教文汇，2 0 0 7 ，5 ：1 5 3 o 汪园、胡守庚，论城中村的土地利用问题及对策【j 】，安徽农业科学。2 0 0 7 ，2 5 4 南通市崇川区。城中村”改造问题研究一、“城中村”改造问题的提出 权流转、集体建设用地使用权流转、农用地承包经营权流转，并且分析城中村改造中 土地流转中的问题，呼吁制定相应的法律规范管理土地产权流转市场。有的学者认 为土地是城中村改造的最佳切入点，主张显化土地资产，筹集城中村改造资金，转变 土地所有权，加强引导，加快土地产权流动圆。 3 、城中村改造的模式学者们根据本地的城中村改造的实践，概括了城中村改 造的种种模式。一是城中村改造的p p p 模式。认为城中村的改造必须突破资金瓶颈， 借鉴国外旧城更新中普遍采用的公私合营模式( p u b l i c p r i v a t ep a r t n e r s h i p ) 主张通过 制订法律，规范民间投资，积极培育投资主体，多方吸引社会资金、健全p p p 项目 投融资体系，筹措足够的资金进行城中村的改造 。有的则提出了城中村改造的3 5 1 模式，三是把握好三个关键环节，一是经济测算关、二是规划方案关、三是发展思路 关。五是五项创新。一是土地供给变传统出让为项目招标、二是拆迁主体由专业拆迁 公司变为村集体、三是拆迁程序变先签后拆为签拆同步，以拆促签、四是安置模式变 实物、货币两可选择为全部实物安置、五是居住模式变多层为高层。一指的是高度民 主，城中村改造坚持走严格的民主程序回。有的学者分析了城中村改造的利益相关者， 提出了城中村改造过程中的利益相关者利益的合理定位，认为城中村的有效改造，有 助于提升城市综合竞争力、应满足开发商的恰当的利润和社会效益、村民应当得到合 理的安置和长期的社会保障。在此前提上，可供选择的城中村改造的模式一是村股份 公司与土地开发公司共同组建城中村改造开发公司，进行城中村的改造与开发工作、 或是在政府指导下，由村股份公司独立承担整个城中村的改造与开发工作，还可以由 政府指导，由发展商独立承担城中村的改造与开发工作 。 一 4 、城中村改造的障碍因素学者们冷静地分析了城中村改造的种种障碍因素。 概括起来有思想观念障碍、政策法规障碍、改造成本障碍 。有的学者强调了资金方 面的障碍，认为城中村的改造涉及到许多成本费用，包括集体土地变国有土地的市场 价格费用、拆迁村民的房屋安置费用、农民自用房屋变居民商品房屋的变更费用、集 体经济组织变为法人单位的变更和资产评估费用，村委会改为居委会后的公共开支费 。喻燕、胡高原，城中村土地流转模式研究f j l ，国土资源科技管理，2 0 0 0 ，5 ：5 2 5 4 o 徐金礼、马彦琳，土地参与城中村改造的研究【j l ，上海城市管理职业技术学院学报，2 0 0 6 ，4 ：4 3 喻蒸，城中村改造的p p p 模式探析川，国土资源科技管理，2 0 0 7 ，i ：4 0 o 毛庆满、徐淑芳，城中村改造的“3 5 1 ”模式田，中国土地，2 0 0 6 ，2 ：3 9 王纯，浅谈城中村改造开发模式选择【j 1 ，中国工程咨询，2 0 0 6 ，8 ：2 2 9 刘一苏、刘喜广、刘朝晖，我国城中村改造的障碍因素及对策【j 】，现代农业科技，2 0 0 7 ，1 0 ：1 8 7 5 南通市崇川区。城中村”改造问题研究一、“城中村”改造目题的提出 用等，认为这是一笔庞大的开支，也是城中村改造面临的最大难题。 近年来的城中村改造问题研究，已经取得了初步的成果，尤其是围绕城中村的概 念、特征、形成机制、改造模式取得了实质性的进展。今后城中村改造的研究我认为 重点问题一是城中村改造的法律法规研究。城中村改造的步伐在各地越来越快，而和 城中村改造相关的法规和政策还不太成熟，甚至法规之间还有些抵触，影响了城中村 的依法改造，因此有必要加强城中村改造的法规研究，从理论上为城中村改造的法规 出台奠定理论依据。二是城乡二元体制的消解问题。城中村的改造涉及了城市的相关 政策和农村的相关政策的不尽一致，究竟依据城市的政策还是农村的政策，是城中村 改造面临的一大难题，如果在城中村的改造过程中在城市政策或农村政策之间来回摇 摆，实际的城中村改造工作也就无所适从。三是和谐社会的构建与城中村改造的关系 问题，因为城中村改造涉及至i j 城中村村民的实际利益问题，因此引发的社会矛盾比较 直接，如果处理不妥，容易使矛盾激化，如何顾及城中村改造中的各方利益，实现城 中村的和谐改造显得越来越重要。 综上所述，城中村的改造从理论上给予指导，对于城中村的有效改造、对于推进 城市的发展显然具有重要的理论意义和实际价值。本人以南通崇川区城中村的改造作 为自己硕士毕业论文的研究课题，正是基于以上的考虑，再加之本人直接从事城中村 的改造工作，有相当的体会和经验，相信本课题的研究，能够提高自己的理论水平， 也能够促进自己的本职工作。 o 周杰，论城中村改造的难点及对策田，中州学刊，2 0 0 7 。2 ：1 1 6 6 南通市崇j | 区“城中村”改造问题研究二、“城中村”的形成机理 二、“城中村的形成机理 “城中村”现象是传统城乡体制因素与城市开发建设现行政策、管理性因素共同 作用的结果，具体来说主要是由以下因素造成的。 ( 一) 中国传统城乡二元结构 我国长期以来实行高度集中的计划经济体制，在户口迁移、粮食供应、就业安排、 福利保障等方面严格区分农业人口和非农业人口，实施城乡分割对立的二元体制。 拥有非农业户口就意味着享受国家给予的各种优惠的福利待遇，比如公费医疗、养老 保险、粮食补贴、就业安排等。长期以来，农民盼望着有朝一日能“跳出农门”，成 为城市居民。随着城市化进程的推进，一部分农村被城市所包围，形成“都市里的村 庄，虽然村民过上城市居民的生活，但仍无法完成其身份的转型，农民依然只能生 活在城市中的农村。城中村的居民虽在村外享受着市政公益事业的便利条件，在居 住环境上仍属农村，在物质形态上实现了部分城市化，但由于传统二元隔离体制的作 用，城中村的村民在就业、子女上学、医疗、养老保险等方面仍存在差别，在生活习 惯与生活方式上仍无法与城市文明相接轨。 ( 二) 城乡土地所有权体制矛盾 我国土地所有权的“二元制导致“城中村一虽然在用地上已属城市用地范围， 但土地所有权原则上仍归集体所有。于是，城市区域的国家所有制与乡村区域的集体 所有制两种产权并存，各自按自己的轨道运行，在同一地域内难免产生矛盾圆。目前 城市土地的有偿使用制度已基本形成，但对于村镇集体土地的使用权有偿转让，国家 尚未在法律上做出明确规定，这就造成村镇集体土地进入市场时的不规范行为比比皆 是，主要表现为集体土地不经依法征收便进入市场，农用地未经批准便转为非农用地 等，造成土地流转管理及土地收益分配上的混乱。此外，集体土地所有权理论上又为 乡镇、村、村民小组三级所有，土地产权主体的多元化也是引起土地使用权入市混乱 的一个主要原因。优越的地理位置使“城中村 土地隐形市场相当活跃。一些村民或 。马星，城中村问题的形成与更新改造【j 】，特区经济，2 0 0 7 ，h1 5 0 o 房庆方、马向明、宋劲松。城中村：从广州看我国城市化进程中遇到的政策问题【j 】，城市规划，1 9 9 9 ，2 3 ：1 8 2 0 7， 南通市崇川区“城中村”改造问题研究二、“城中村”的形成机理 单位以出租土地为由，变相出让集体土地使用权；有些人以买卖地面建筑物为名，非 法买卖土地；有些则擅自改变土地用途，如将沿街的住宅用地改为商业用地等，这些 隐形市场的存在一方面造成“城中村 土地被蚕食鲸吞的恶劣局面，另一方面使本应 属于城市或集体的土地收益大量流入个人或某些单位的腰包。 ( 三) 社会转型过程中的制度缺失以及法制法规滞后和不健全 我国社会正处于转型期，一方面，大量新制定的制度不断出场，推动着社会结构 发生深刻变化；另一方面，各种旧的制度盘根错节，以各种形式在各方面限制着社会 结构的变迁。例如，壁垒森严的城乡两种户籍制度尽管己松动，但并未完全打破，持 城市户口与持农村户口“区别对待 的问题还无法解决，这使涉及到就业、医疗、教 育、住房、养老等一系列关系到村民切身利益的大事依然无法在制度上得到与城里人 相同的待遇保证。村民的一系列社会保障制度的滞后和缺失，是“城中村难以消解 的重要原因之一。“城中村 的改制、改造必然要牵涉户籍制度、土地制度、财政体 制、投融资体制、城市管理体制、行政管理体制等方方面面。社会的急剧转型对制度 建设提出了新的要求，“城中村”的出现反映出放权让利式的宏观体制改革自身存在的 制度性缺陷和相关法制法规滞后和不健全- 。 ( 四) 城市管理的疏漏客观上导致“城中村”自发生长 城市化能否健康发展包含着对城市政府管理水平的要求，乡村向城市转型的过程 很大程度地受到政府行为影响，政府宏观调控力度不足，也是“城中村 形成的原因 之一。政府在村镇规划的编制与实施、向城市转型过程中农村产业结构和用地布局的 调整等方面，未能采取积极的引导措施充分调动村镇的积极性，同时亦未采取严格的 控制手段，避免其对城市建设带来的负面影响。城不像城，村不像村，正是由于他们 在成长的过程中不能获得正常的城镇管理和规划的权限，所以才在自发中走了一条两 不像的道路。 处于市场约束尚未完全建立与传统计划约束尚未完全消失的中国城市管理体制， 存在着严重“体制空洞 。处在“体制空洞 中的政府行为具有很大的随意性和长官 意志性。政府对“城中村的改造抱着“能不动就不动一、“能动多少就动多少的“得 。王雷，论城中村改造中社会保障机制的建构【j 】，许昌学院学报，2 0 0 6 ，4 - 1 2 4 8 南通市崇川区“城中村”改造问题研究 二、。城中村”的形成机理 过且过态度，绕开棘手问题，回避矛盾。开发单位更不愿将资金投入村庄的拆迁和 改造。长此以往，随着农村建设量的加大和地价的增长，对其改造的难度越来越大。 此外，由于“城市一乡村一在管理上独特的行政隶属关系及缺乏健全的村镇管理制度 和机构，使得城市规划管理和监察部门对农村集体土地的使用无法行使有效的管理， 这也客观上导致“城中村现象滋生。 9 意逶素崇援区“骧孛耪”改造游蘧磅究三、鬻逶审豢建送“城孛辩”戆现捷与戆焱 三、南通市崇川区“城中村”的现状与特点 ( 一) 崇川区“城中村 的现状 崇川区是南通市的主城区，也是城郊合一型的行政区，“城中村”在该区内是一种 较为普遍的现象，区属原三乡一镇( 现隽文峰、学墨、钟秀、饪港四街道和狼出镇) 内的“城中村 情况可为以下三种类型： 第一种类型完全没有集体土地，所有村民组全部办理了撤组改屠手续，但仍有少 量零星国有耕地和朱利用土地的社区居委会。这类社区居委会仅占原三乡一镇全部居 ( 村) 的1 3 ( 见表1 ) 。o 已全部撤组改居、撤村建居的社区( 表1 ) 村域面积 街道社区居委会撤组数 ( 亩) 任港剧场 7 1 5 0 0 文峰厂北 1 31 5 0 城南 95 0 钟秀 城东82 2 5 2 新桥 83 0 0 学田学田l l3 0 合计6 5 6 4 2 8 2 第二种类型是虽然办了撤树建居的手续，但仍部分保整原村民小组的建制，有部 分集体土地( 含建设用地和耕地) 的社区居委会，这类社区居委会占原三乡一镇全部 鼹( 树) 的5 7 ( 见表2 ) 。 如表2 所示，任港街道5 个撤村建居社区居委会中仍保留有8 个村民小组，有集体 土地3 2 5 0 富，其中耕地9 3 6 童。钟秀街道8 个擞村建屠社区屡委会中，仍有3 8 个村民小 组，加上一个行政村( 运河村) 的1 4 个村民小组，共有集体土地5 3 7 9 亩，其中耕地3 0 1 4 誊。 o 本文中有关商通市崇川区城中村的| 箩 宵相关数据资料均来自镯通市规划管理局。 l o 南通市崇川区“城中村”改造问题研究三、南通市崇j i i 区“城中村”的现状与特点 已撤村建居但仍保留部分村民小组的社区( 耙) 已撤组保留村民 镇、街道已撤村建居数 改居数小组数 光明、厂南、五一、红星、解放坝、祠堂桥、 文峰72 42 7 五步口 生建、校北、校西、中心、联合、城北、百 钟秀 83 23 8 花、郭里头 任港5姚港、任港、城港、战胜、南通港2 28 狼山 7桃园、临江、洪江、三角桥、园林、曹公祠 1 34 5 合计 2 79 11 1 8 第三种类型是虽有较多集体耕地，暂未办理撤村建居手续的行政村，但有的近期 已经被列入城市重点建设的范围。这类行政村占原三乡一镇全部居( 村) 的3 0 ( 见 表3 ) 。 未撤组建居的行政村( 和) 镇、街道行政村数近期建设规划 三里墩、鲍家村、果园、明星、文峰工业园区、新城区控 文峰 5 星火制用地 钟秀 1运河 物流园区 军山、南郊、同心、剑山、陆 狼山 8狼山风景区控制用地 洪、城北、闸桥、狼山 合计 1 4 根据现有资料分析，崇川区原三乡一镇范围内，共有4 7 个居( 村) ，其中3 3 个撤 村建居，尚有1 4 个行政村。有土地面积6 5 4 6 4 亩，其中国有建设用地3 2 8 2 6 亩，国有耕 地4 8 2 亩，集体建设用地1 4 1 1 7 亩，集体耕地1 4 8 0 9 亩，集体未利用土地2 3 3 亩。原有村 民小组4 2 5 个，现已撤组改居的2 7 2 个村民小组中，除1 7 个村组已对集体经济组织成员 整组安置外，仍有2 5 万多名集体经济组织成员。 政协崇川区委员会城市建设委员会，关于加快崇川区“城中村”改造的调研报告，2 0 0 5 1 0 - 2 8 l l 素逢赘崇强嚣“城孛薅”改造霾蘧研究三、露逶泰崇锺嚣“城孛聿重”鹃现状与特纛 ( 二) 崇川区“城中村”的特点 l 、量多面广崇川区是南通市的核心区，辖区面积9 9 8 9 平方公里，2 0 0 4 年底辖 区共有人n 5 0 7 i ，分布在2 个镇、8 个街办，辖区内建有7 6 个社区居委会、1 8 个居民委 员会、4 7 个村民委员会。狼山镇、钟秀街办、学田街办、任港街办、文峰街办5 个镇 街、4 7 个村民委员会均有“城中村存在。“城中村一分布在辖区内的5 个镇街，约占 辖区村( 居) 级基层组织总数的3 3 3 3 ，区域分布比较散，约占辖区面积的4 0 。 2 、成因复杂。在城市不断发展过程中，一些树庄逐步被城市所蚕食、分割、包 围，村庄的集体土地在逐步征用和出让中失去；而村庄里的人口绝大多数依然是农业 人髓，他们在生产方式上已经因失去土地丽不能再依赖精耕细作、自给自足的传统农 业生产，而代之以民营中小企业经营为主要形式的第二产业和以房屋出租、小商品经 营为主要形式的服务业。这些“城中村 虽在城市，却依然按照农树落后的管理模式 运营，造成了“城中村经济运行效率低下和环境的脏、乱、差。同时，体现现代城 市文明的基础设施在“城中村 很难实施建设，也使部分农民失去了更多的融入城市 并共享城市文明的机会。这种现状一方面严重影响了城市形象，同时也极大的困扰了 “城中树 本身的发展，阻碍了其小康社会建设的步伐。 3 、整治困难“城中村”是城镇化发展到一定时期的产物，城镇化的过程就是城 市向农村推进和农村融入城市、农民变市民的过程。由于城乡发展的时序和空间关系 以及城市拓展的多向性和不均衡性，决定了在城市发展过程中不可避免的会出现城乡 交错发展的现象。城镇化的过程，对投资商和发展商来说就是追求投资最小化和利益 最大化的过程，即用最小的代价换取最大的利益，而在城镇化发展的初期这种特征表 现得尤为明显。不少投入产出率相对较低的地方，往往就是“城中树”问题较为突出 的地方。 “城中树现象起源于上世纪八十年代，城市建设的大提速带动了城市面貌的大 改善，也间接导致了“城中村 的形成和发展。而“城中村的经济因城市的发展加 快又不断改善。要全面彻底对“城中村进行改造难度较大，涉及的主体复杂，改造 所需的庞大资金以及方方面面的协调工作等将是面临的主要困难。 ( 三) “城中树 所弓| 致的问题 “城中村作为城市化进程中一种独特的现象，在地理位置上它已经成为城市的 1 2 鬻遴泰崇蠲区“蠛孛耪”改造竭题酝究三、穰逶市豢翊嚣4 城孛树”戆现获与特纛 组成部分，但在管理体制上，它又处于城市的边缘，存在城乡二元化的管理体制。城 审树挣这种独特现象，也存在和隐含着一系列的社会阂题。 l 、城乡管理体制上的双轨制使得乡村难以融入城市 由于历史的瘴因，行政管理和户籍豢l 度土的城乡二元性，使“城中村一壹未被 纳入城市统一建设和管理的轨道。特别是城市基础设施建设的重点还在老街道，新建 成的居住小区还是巍老的街办接管。虽然南通豢川区自2 僦年以来，任港、文峰、钟 秀等乡镇已实行“撤乡( 镇) 建街、撤村建社区 的转制，但城市行政管理中的计划、 规划、建设、统计、考核等工作，在原乡村和原屠委会仍是两张皮。以任港衡办为铡， 2 0 0 1 年，由原人西街办和任港乡合并成任港街办，城港村、城港新村在地理位置上相 互融入，理应在管理模式上有所创新，但在两年多的工作实际中，社区管理和村委会 的管理仍实行双轨制，“城中村 并未完全渗透进城市管理的体系。特别是“城中村 在教育、医疗、社傈等方面还保留着原来的尾巴，村民离真正意义上的“城市居民捧 还很远。 2 、“寄生型、外生型”的村集体经济模式潜伏隐患 以剩余集体所有土地、居民宅基地为基础所形成的竞争性的土地出租市场和房屋 戳租市场弓| 发了物质空间的杂乱无序，其发展具有很大的自发性、盲强性，表现为乡、 村、组与市、区争夺地盘，城市道路开发到哪里，违章就建到哪里。因此，崇川区经 济比较发达的街道、衬委会都是在一定程度上依靠违章和征地。“城中村这种集体 经济收入依赖租金和征地补偿金的方式，是典型的“寄生型经济。如文峰街道的厂 = l 艺树、五一树、三里墩村，钟秀街道的百花村、郭里头树等( 改制以后称社区) 集体 经济比较发达，都是以村委会为管理阶层，村委会全面负责农民的生活和管理，包括 医疗於贴、生活福利以及村域范番内的道路建设和养护、树屠民的供电、供水等基础 设施建设，还包括卫生环境管理、外来人口管理等。这逐渐形成块状管理的供给制模 式。这种畸形发展经济形态导致了村民“寄生型的生存状态和心理动态，游手好 闲、无所事事。这些农民不轻易放弃既得利益，不愿意迁离本土，再加上拆迁安置政 策不搿达标一、安置措施不到位，造成部分“城中村 农民集体抵制土地征用、房屋 拆迁，进而影响了“城中村”的改造。 3 、规潮滞后导致用地混乱和基础设施不完善 崇川区“城中村大多处于南通市区旧城区的外圈，由于城乡规划、土地管理制 1 3 南通市崇川区“城中树”改造阀题砑究三、南通市崇川区“城中村”的现状与特点 度上的二元性，乡村的各类建设未纳入城市总体规划，形成“城中村 地区居住用地、 工业用地、商业用地相互交织；由于集体用地( 含宅基地) 管理与建设混乱，造成违 法用地、违章建筑相当集中。尤其是“城中村 的农民住宅多以独家独户的传统家庭 模式建筑而成，既造成土地资源的严重浪费，又造成土地征用拆迁时的高代价。由于 农民住宅密度高、采光通风条件差、违法违章搭建与乱倒垃圾等脏乱现象突出，村民 居住环境普遍较差。“城中村 的道路、供水、供电、电讯、排水、垃圾处理一般都 不配套，各种管道、电线杂乱无章，排水排污不畅、垃圾成灾，卫生死角多，消防隐 患严重。 4 ，社区治安问题日益严重 r “城中村”成为村民、流动人口和城市居民的混合社区，尤其是大量的外来流动 人口涌入，加上管理滞后缺失，使“城中村”的社会治安问题十分突出、复杂。低收 入以及出租屋的低租金使“城中村”成为流动人口居住首选场所。制假售假、偷漏税、 无证经营人员在“城中村”聚集现象较为突出，对正常的市场生产经营秩序冲击严重。 由于外来暂住人口和流动人口成分复杂，甚至其中夹杂了一些负案在逃的犯罪分子， 造成犯罪率迅速上升。外来人口的大量涌入，直接或间接引起“城中村”居住环境、 治安环境的恶化。在2 0 0 6 年南通市崇川区所发刑事案件中，外来人口犯罪率占7 6 5 ， 外来人口的高度流动性造成其社区归属感淡漠，同时带来的还有他们的婚育及子女 教育等诸多问题。 1 4 南通市崇川区“城中村”改造问题研究四、崇川区“城中村”改造面i 临的矛盾 四、崇川区“城中村 改造面临的矛盾 “城中村一是掩映在城市里的村庄，它给城市建设和管理既带来许多新的课题， 已成为城市管理者的一块“心病 ，同时它也引发城市管理的新的矛盾，这些问题与 矛盾制约着城市的发展和城市化进程。显然，改造“城中村 不是一个孤立的问题， 而是一项与实现城市化目标紧密相连的重要问题，是经济社会发展的必然要求。 “城中村一改造并不是单纯的村民变市民、分散的农村村落变为集中居住的城市 社区，其中涉及到一系列的复杂问题。诸如土地、经济、环境、住房、社会保障、社 区管理、农民身份转换等一系列的问题。“城中村”的改造亟待解决的矛盾主要反映 在三个方面，即土地征用与补偿的矛盾、安置问题和村民的社会保障问题。 ( 一) “城中村 集体土地征用与补偿的矛盾 根据调查，大多数的“城中村”仍然拥有大量的集体土地，这些土地原来就是村 民赖以生存的生产资料和生活资料，“城中村”的改造基本上是由于政府为城市的发 展根据公共利益的需要征用“城中村的土地所带来的城市发展的新任务，由于土地 资源和集体土地产权的特殊性，带来了集体土地征用与补偿的矛铲。 农村的集体土地的产权基于历史形成的集体范围，一般以行政村为单位，全体村 民平等的享有集体土地的权利及利益，而村委会是村民的自治组织，可以代表全体村 民作为具体的土地权利的行使主体。 ， 由于“城中村”特殊的城乡结合部的地理位置，其集体土地的一般结构由农业耕 地、宅基地、村公共用地和乡镇企业经济组织用地几个部分构成，随着城市化的发展， “城中村 的集体土地的价值较一般农业用地的价值大大的攀升，使得“城中村”的 集体土地的征用和处置显得比较敏感和复杂。 根据国家相关法律，“城中村”的集体土地属于农民集体所有。宪法第十条规 定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有； 宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。 民法通则第七十四条规定“集体所 有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或 。谢青、苏振锋、岳亮，基于土地增值的城中村改造利益分配研究【j l ，宁夏社会科学，2 0 0 6 ，5 ：3 3 1 5 南通市崇川区“城中村”改造问题研究四、崇川区“城中村”改造面临的矛盾 者村民委员会经营、管理。已经属于乡( 镇) 农民集体经济组织所有的，可以属于乡 ( 镇) 农民集体所有。一 然而村委会虽然可以经营管理集体用地，但并不可以随心所欲的处置集体土地。 国家可以依法征用土地，但必须给予补偿。宪法第十条还规定，“国家为了公共利 益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”城市房地产管 理法第八条规定“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后， 该幅国有土地的使用权方可有偿出让。” 从上述法律可以看出，在我国实际存在着二元土地产权制度，国家拥有国有土地 产权，村民集体拥有集体土地产权。集体土地产权始终处于从属地位。 在“城中村”改造的过程中，集体土地的征用与补偿构成了“城中村”改造的主 要矛盾。一方面，“城中村 村民所拥有的集体土地，村民们只享有使用权和收益权， 而不具有转让权，其所有权也是不稳定的。村民拥有的集体土地在公共利益的名义下， 随时可能被国家征用。另一方面，集体土地的征用和国有土地的出让可以最大限度地 实现土地的市场价值，而“城中村”的集体土地不能转让更不可能直接实现市场价值， 无形中集体土地的产权受到了国有土地产权的侵占，进而使“城中村 的村民及集体 的利益受到损害。特别是国家征用的补偿价格与国家出让土地的价格悬殊颇大，其间 的价格差却不为村民所享有，这与“城中村 改造需要投入大量的资金形成明显的矛 盾，导致“城中村”改造资金匮乏步履艰难。 ( 二) “城中村村民住房的拆迁与安置的矛盾 “城中村”的村民由于历史原因和相关法律的规定，在农村集体土地中可以拥有 自己的宅基地，并且在宅基地上建造了自己的住房。由于城市建设的需要，“城中村 的集体土地包括村民的宅基地以及在宅基地上的村民的自住房面临拆迁的命运，这就 产生了村民住房的拆迁和补偿的矛盾。 如何补偿被拆迁的村民，我们国家至今没有一个独立完整的集体土地上的房屋拆 迁安置补偿的国家级法律，仅是一个国务院于1 9 9 1 年颁布的城市房屋拆迁管理条例 ( 后于2 0 0 1 年1 1 月1 日起城市房屋拆迁管理条例新版出台，旧版本即废止，2 0 0 7 年 l o f t1 日国务院又中止了2 0 0 1 年以来适用的城市房屋拆迁管理条例，至今尚未出台 新的政策) 。因此“城中村 的集体土地上的房屋拆迁活动，是适用拆迁条例还 1 6 南通市崇川区“城中村”改造问题研究四、崇川区“城中村”改造面临的矛盾 是适用土管法，无论在理论上还是实践中都存在着争议，因为适用的法律不同， 补偿标准也就不同，当事人的权利与义务也就不同。 毫无疑问，“城中村”的集体土地的被征用是公共利益的需要，村民应该服从城 市建设和发展的大局，但是，被拆迁的村民的利益是否应该得到保护，在多大程度上 获得相应的补偿，如前所说，由于国家征用的价格与国家出让的价格的不一致，导致 村民的安置和补偿大大低于村民付出的代价，因此在“城中村”的改造中，村民原有 住房的拆迁成为“城中村”改造的老大难问题，再加之有些村民利用“城中村 改造 的时机，为了牟取更多的经济利益，私自搭建违章建筑，扩大住房面积，使得“城中 村”改造的矛盾更加尖锐。如果承认违法建筑的产权，也就鼓励了违法行为，引发新 的抢建风；