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城市社区共治模式的建构 以上海市徐汇区湖南街道为例 摘 要: 中国的经济体制改革所引发的国家政治、经济、社会生活的变 革,必然会导致城市社区的发展。本文从社区治理理论及内涵出发, 阐述了社区建设和社区治理之间的关系, 并联系城市社区治理模式及 变迁状况,指出构建社区共治模式是解决城市社区政府管理“失灵” 的一个重要手段,也是当前中国城市社区治理模式的必然选择。 文章阐述了社区共治是指社区建设、社区管理、社区服务、社 区安全的公共事务由政府、社会、市场共同协作来推动,通过政府引 导、协调、支持市场和社会共同来建设社区,从而达到政府、社会和 市场的良性互动、和谐共赢。构建社区共治模式是由于当前社区存在 的社会资源分散化、社会需求多样化、社会管理主体多元化的现状所 致, 它是社会发展的必然趋势。 只有发展社区多元主体共同治理社区, 才是社区发展的唯一出路。 本文指出基层政府已不是社区治理的唯一主体,政府在市场和 社会之间起到指导、协调和监督作用。并借鉴国外在社区共治方面的 一些做法和基本经验,以及上海社区共治方面的实践,指出当前我国 的社区共治模式建构还处于初级阶段, 但对于社区治理的发展具有重 要的推动价值。 本文以上海市徐汇区湖南街道社区共治的建构为例,列举了该 街道社区共治模式的组织体系、运行机制和运行方式,并用大量的工 作实例阐述了社区共治在社区建设中所取得的效应。 文章强调社区共 治成员的组织体系中,除了政府、市场、社会这三大网络以外,还存 在党的网络。党的网络是四大网络重要的联系和纽带,她依靠其特有 的政治和组织优势,将其他的三个网络联合组织起来。各大网络可以 自由发展, 又相互连结。 以党的组织建设为重要纽带的社区组织网络, 形成了纵向到底、横向到边的社区共治组织网络,有利于社区各类群 体共同参与社区治理。 论文提出社区共治模式改变了传统社区管理中 政府对社区的管理和控制,而是与社会各成员共同治理社区的过程, 各社区治理主体通过协商、合作、整合、互动的方式共同治理社区事 务。 文章指出当前的社区共治模式还存在不足和缺陷,还面临着一 些机制和体制性的困境。主要表现为:一是社区共治网络发展还不均 衡;二是社区共治多元主体关系没有理顺;三是社区共治运行形式化 现象存在;四是社区共治意识还不强。针对这些问题,文章又对它们 存在的原因进行了深入的分析阐述。 本论文进而提出了构建完善社区共治模式的对策和建议:一、 促进社区共治多元主体均衡发展;二、加强社区共治法治建设;三、 社区共治的制度创新;四、积极培育公民的参与意识和社区理念。 当前,国家提出的构建社会主义和谐社会就是要让整个社会达 到人与社会、人与自然、人与人之间的和谐共存、和谐发展。社区共 治模式是社区治理模式变迁过程中的一个发展阶段。 建构多元、 合作、 互动、整合的社区共治模式本身对推进和谐社会、和谐社区发展具有 重要的实践意义。 关键词:城市社区,社区共治,社区建设 the construction of community multigovernable model in urban a case of hunan street of xuhui section, shanghai city abstract with the reform of the economic structure in china, it will cause the development of chinese politics, economy and social. this paper employs the theory and content of community governance to expound the relationship between the community construction and community governance. and according to the change of governance model in community urban, it points out that constructing the community multi-governable model is the way to settle the “government failure” in urban community. it is the choice of the development of community governance model in china. the article emphasizes community multi-governance means community construction, community management, community service, community the public business of the safety be pushed by the common cooperation of the government, society, market, passing a government leading, moderating and supporting market and societys construction community together, attaining government, society and market thus of positive interaction, harmonize to win totally. to develop community, the only method is developing community multi-governance. this is because of dispersive social resource, differential demand and differential subject of administration. this article point out, the grass-roots government is not the only governable subject. governments function is instruction, moderate and direct. this article emphasizes community multi-governance is in an early stage of development, but it value to push the development of community governance. the article takes the hunan street of xuhui section, shanghai city for instance. it sum up community multi-governable models organization system and operation mechanism, and emphasizes that there also exist the net work of party in the member of community multi-governable system, addition to government, market, society. the party is the link to the other subjects, relying on her political and organizational advantages. the article points out community multi-governance in today still exist shortages. main performance is: firstly, the development of the community multi-governable network is still unbalance; secondly, the relationship of the community-governable subject did not straighten out; third, the community multi-governable function is still formalistic. forth, the consciousness of community multi-governance is still not strong. the suggestion putting forward a further development community is: first, strengthen legislation and innovation in the community multi-governance; second, development the community multi-governance. third, development effective vehicle for community multi-governance, strengthen the sense of belonging to the community; forth, strengthen party and government social work ability. keywords: urban community, community multi-governance, community construcion 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明:所呈交的学位论文,是本人在导师的指导下, 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外,本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本 文的研究做出重要贡献的个人和集体,均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名:张蓉 日期: 年 月 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定, 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版, 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索,可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密,在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 (请在以上方框内打“”) 学位论文作者签名:张蓉 指导教师签名:卢汉龙 日期: 年 月 日 日期: 年 月 日 1 绪 论 当今世界,谋求经济与社会的全面、协调、可持续发展无疑是全球性的共同课 题。党的十六届四中全会提出“构建社会主义和谐社会”也是在这样的背景下提出 的。构建社会主义和谐社会,创造有利于社会发展的物质文明、政治文明、精神文 明已成为全体社会的一致共识。社区是人们区域生活的共同体,社会的基层组织, 也被认为是社会的细胞。 当前, 在全社会大力倡导构建社会主义和谐社会的背景下, 尤其要重视社区的建设,因为社区和谐是社会和谐的基础。和谐社会建设的核心问 题是市场化条件下社会建设和社会治理问题,而依托社区建设和社区治理来谋求社 会发展,将社区置于社会发展的目标中,对整个社会持续健康发展具有举足轻重的 重要意义。 中国自确立了社会主义市场经济体制改革以来,整个社会经过了几十年的发 展,正在发生着剧烈的变化。国民生产总值 gdp 到 2006 年达到了 2000 美元,世界 排名第四,人民生活水平明显提高。与此同时,当代中国正处于一个社会急剧转型 时期,社会的政治管理体制和经济管理体制正在发生深刻的变化。 “单位体制”逐 渐弱化, “社区”功能开始得到认同;社区中私人部门和公共领域的出现;社区居 民越来越关注他们的居住空间;大量的农民工和外籍人士进入城市社区;市场和社 会中的非政府组织、非营利组织“第三部门”加入社区管理和社区建设。这些 都是党和政府要高度关注的社会发展问题。 为此 20 世纪 90 年代国家民政部提出 “社 区建设”的理念,通过社区建设来化解当前社会矛盾,促进人与社会、人与环境、 人与自然的和谐共生。 然而, 我们也发现由政府主导的社区建设已不能简单地理解为地区性的经济和 社会方面的建设,而是社区共同体的建设。它是建立在社区所在地政府组织、企事 业单位组织、社会团体组织能够很好地被“组织”起来,为着一个共同的目标,协 同努力,利用社区资源,发挥各自功能,改进社区环境,解决社区共同需求,最终 实现社区经济与社会的协调发展和社区整体生活质量的提高。从宽泛的意义上讲是 社区多元主体共同治理的过程。社区建设只有与社区治理结合在一起发挥作用,中 国城市社区的发展才能实现真正意义上的提升,构建社会主义和谐社会的目标才能 真正得以实现。 2 建设一个和谐社会,政府与社会的分工合作已经变得十分重要,社区的建设发 展不仅需要经济社会的发展,还需要社会的支持。只有社会的支撑,政府部分职能 “让度”给社会,社区治理才能逐步达到“善治”的目标。因此,加快政府职能转 变,寻求一种适合中国人文社会特色的政府与社会和谐相处的治理模式是社区新一 轮发展的首要任务,它也逐步进入社会学、政治学等学科研究者的视野,并成为这 些领域研究的重点课题。 社区治理是社会基层治理的一个范畴, 新公共管理研究者对社区治理的研究多 是从社区民主自治建设、社区治理模式发展与变迁、中国城市社区治理模式等方面 进行阐述。社区治理的研究成果也多集中体现在单位制理论与社区治理结构转型、 社区组织治理模式、社区组织网络中的重要关系等方面,未就社区共治模式存在及 发展进行研究。 本论文作者从社区治理理论及城市社区治理模式变迁的角度出发, 指出由于社 会资源分散化、社会需求多样化、社会管理主体多元化,使“社区共治”成为中国 城市社区治理模式的必然选择,这是解决城市社区政府管理“失灵”的一个重要手 段。论文阐述了社区共治的概念、内涵、国外社区共治方面的经验,以及上海市社 区共治的实践,并以作者工作的上海市徐汇区湖南街道为例,总结了该街道社区共 治模式的组织体系、运行机制和运行方式,并用大量的工作实例阐述了社区共治在 社区建设中所取得的效应。进而就当前发展社区共治模式还存在的不足分析了原 因,并提出了建设性的意见和建议。 社区共治理念的提出本身就是社区治理各成员在社区这个环境中和谐共生、 互 助合作、互利共赢的理念,建构社区共治模式将对和谐社区、和谐社会的发展起到 重要的理论和实践价值。 3 第一章 城市社区治理模式及中国的选择 随着世界经济的迅猛发展, 全球化、 民主化、 信息化、 合作化的理念深入人心, 公民社会和非政府部门也随之蓬勃发展,尤其是市场和私营部门大量介入公共领 域,使原来传统的政府管理出现了“失灵”现象。为此“治理”的概念被提出,被 人们接受,并被广泛地应用于与国家或地方的公共事务管理有关的理论研究和实践 中。 治理是指 “各种公共的或私人的机构和个人管理其共同事务的诸多方式总和。 ” 1它是使相互冲突的个体或不同的利益得以调和,并且采取联合行动的持续过程。 治理既包括有权迫使人们服从的正式制度和社会组织,也包括各种人们同意或以为 符合其利益的非正式的制度安排。治理不同于政府管理,管理的主体是社会的公共 机构,而治理的主体既可以是公共机构,也可以是私人机构,还可以是公共机构与 私人机构的合作。它是通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同目标等方式实 施对公共事务的管理,从而形成一个上下互动的管理过程。治理的概念被广泛的应 用于社会各个领域和行业,社区治理也成为了城市社区发展的一项重大的课题。将 “治理”概念应用于社区建设的过程中,对我国社区的长远发展具有十分重要的理 论和现实意义。 第一节 社区治理理论及内涵 社区是社会的细胞,是城市基层治理的基本单位。1887 年德国社会学家滕尼 斯在共同体与社会一书中,首先提出社区的概念,他强调的是共同体的概念。 随着社会变迁和社会学学科的发展, “社区”的内涵也在不断丰富。根据中共中央 办公厅、国务院办公厅转发国家民政部关于在全国推进城市社区建设的意见中 所定义的社区概念,社区是指“聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共 同体。 ” 2 1 俞可平.治理与善治m. 北京:中国社会科学文献出版社,2000 年.22. 2 参考中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发民政部关于在全国推进城市社区建设的意见的通知 (中 4 而长期以来的社会主义计划经济体制下,政府是社区发展的唯一主体,并通过 行政体系对经济社会生活实行全权化管理,各类全能性的“单位”组织则是实施管 理的基点。由于单位掌握了大量的资源,是职工生产和福利的主宰者,职工与单位 之间也就形成了依附和庇护关系。而计划经济体制下,作为社区组织的社区居民委 员会的功能由于被社区内的单位所覆盖,居民委员会也就徒有表面形式,仅仅是城 市基层政权机关的具体执行机构,只是政府对社会的管理职能延伸到社区的执行 者,起到拾遗补缺的作用。社区工作被简单的称之为社区管理。 随着中国城市经济、政治、文化的迅速发展,单位制被瓦解,市场经济体制和 现代企业制度逐步建立,社区在市场化的条件下成为私人生活的公共空间,一个介 于公民和政府之间的公共领域开始出现。中国的经济体制改革所引发的国家政治、 经济、 社会生活的变革必然会导致城市社区的发展。政府越来越认识到“不适应性” 现象的发生,政府的管理“失灵”了。由此,社区治理进入了管理者的视野。 社区治理是指以社区地域为基础,政府与社区组织、社区居民共同自觉的管理 社区公共事务,持续推进社区发展的活动。它体现的是社区范围内不同主体依托各 自资源而发生的相互作用。政府所倡导的社区管理应该是公民自理和治理的过程。 社区治理主体包括居民、社区自治组织、社区内非政府组织、社区党组织、政府组 织、非政府组织、市场组织和辖区单位等。社区治理的动力来源于两个方面:一是 政府的推动;二是社区自身的力量。 因此,城市社区治理四方面的内涵:第一,社区治理的主体是多元的,政府并 不是国家唯一的权力中心,各种机构(包括社区居民、社区组织)只要得到公众的 认可,都可能成为各个不同层面社会的权力中心。第二,是社区治理反映的是参与 主体之间相互协作和依赖关系。国家把原先由政府承担的责任逐步转移给公民社 会,即各种私人部门和公民团体。强调国家与市民社会合作的过程中,不再坚持国 家职能的专属性和排它性,而是强调国家与社会组织间的相互依赖关系。第三,社 区治理是一个上下互动的管理过程,这个过程强调参与者各方持续互动。四是社区 治理是参与者自觉、自愿的行动。社区治理不仅强调政府与市场的协调合作,更重 要的是寻求政府、社会与市场三者之间的合作,寻求一种通过调动各种力量和资源 达到“善治”的社会体制。 3 围绕社区治理中政府、社会、社区这三者之间的相互 办发)200223 号. 3 李丽君.我国城市社区治理的变迁与发展走向j.山东社会科学,2005(7) :123. 5 关系,学术界提出了不同的社区治理模式。 第二节 城市社区治理模式 社区治理作为社区发展的目标, 其治理模式也随着社区发展目标的调整而发生 变化。治理模式是在一个时期根据一定的国家与社会的关系来形成的。它包括治理 的主体和治理的方式两个重要方面。在传统社会形态下,由于国家对社会进行全面 控制,其治理主体呈单一性、排他性、不可选择性;其治理方式呈单向性。在现代 社会形态下,国家和社会处于明确的分工合作的状态,形成合作共治的局面。政府 的产生源于公民的同意, 政府的公共决策反映的是公民意志, 社会和国家良性互动, 政府和社会共同为公民提供公共物品或准公共物品,其治理模式具有多元性、双向 性的特征。从西方国家的治理结构看,社区治理模式存在不同的模式。我国随着经 济体制的变化,城市社区治理模式也经历了不断更新发展的阶段。 根据政府与社区之间权能关系不同,社区治理模式大致可以分为三种类型:一 是自治型治理模式;二是行政主导型治理模式;三是混合治理模式。 4 一、自治型治理模式。 实行自治型治理模式的社区一般具有明确的地理界限, 社区是基层社会管理单 位,社区内建有自治性的组织机构,如社区委员会、社区董事局、社区服务顾问团 等。有些都订有自己的“宪章”或相应的法律法规,对各种社区组织机构的组成及 权限作出明确的规定,并具有法律保证。非政府非营利性组织在社区治理中发挥重 要的作用,社区治理的各项服务性工作一般由非政府非营利组织具体操作实施。 5 这种治理模式主要存在于欧美等发达的工业化国家。 二、行政主导型治理模式。 实行行政主导型治理模式的社区一般政府设有专门的社区治理管理部门, 政府 行政力量对社区治理有比较强的影响和控制力。一般由政府实施公共设施的规划、 给予财政支持,并组织发起社区活动。这种治理模式主要存在于一些发展中新型的 工业化国家。 三、混合治理模式。 4 刘娴静.城市社区治理模式的比较及中国的选择j.社会主义研究,2006(2) :5961. 5 吴亦明.现代社区工作m.上海:上海人民出版社,2003.236. 6 实行混合治理模式的社区一般由政府部门人员与社会团体代表共同组成社区 治理机构,政府对社区工作进行规划、指导,并拨付经费,但政府对社区的干预相 对较为间接,社区组织拥有一定的自治空间。采用这种治理模式最具代表性的是日 本和以色列等。 第三节 中国城市社区治理模式变迁与选择 中华人民共和国自成立以来,党和政府加强了基层社区的组织建设,组建了形 式多样的社区治理模式。1954 年制定并颁布了城市居委会组织条例 ,并于 1989 年颁布了中华人民共和国城市居民委员会组织法 ,以法律的形式规定了城市社 区居委会的性质、任务、组织结构、与相关部门的关系以及工作方法、工作经费等 事项。然而,计划经济体制下社区居委会的功能被行政化,居委会成为了政府基层 政权的执行机关,主要从事社区政务性的工作,居委会的自治功能却被“弱化” 。 90 年代后,中央提出“社区建设”的思路,强调政府要减少对社区生活的干预,居 民应通过自助、互助和他助的形式,并依靠市场发展社区服务,增强居民的社区归 属感和认同感,逐步实现社区自治。 由于居委会在社区的特殊地位决定了中国城市社区治理模式在很大程度上体 现为政府与居委会的关系。综观中国城市社区居民委员会的发展与演变,可以把社 区治理模式分为两类:一类是行政推进型治理模式;另一类是合作主义治理模式。 行政推进型治理模式,由街道和居委会代表政府对社区进行治理,实行的是自上而 下式的管理。合作主义治理模式主张政府与社会进行制度化的良性互动,社区各治 理主体之间各司其职、分工合作。卢汉龙研究员在中国城市社区的治理模式一 文中指出,中国的城市社区治理模式主要有两种,一是上海模式,二是沈阳模式。 上海模式实施的是“两级政府、三级管理” ,将过去的党政权利系统转移和下放到 街道办事处, 是典型的以行政推动为主的工作机制, 存在效率和可持续发展的问题。 沈阳模式建立以居住地居民的认同感和归属感为纽带,以提高居民生活质量、综合 素质和文明程度为目的,以社区成员的自我管理、自我服务为手段,有党和政府领 导、社会各方参与的区域文明小社会,形成共居一地、共同管理、共保平安、共建 7 文明、共求发展的社会化自治管理的运行机制,是合作主义治理模式。 从中国城市社区治理模式的变迁, 以及与世界各大城市社区治理模式相比较可 以看出,治理模式由社会形态决定,但社会形态并不自动产生治理模式,而是需要 人们主动地把握时机进行构建。“中国的社区建设事实上是一个民主建设问题。 ” 当社区在市场化的作用下逐步成为市民的公共空间,加之社区中的非营利组织、非 政府组织像雨后春笋一样蓬勃发展起来以后,在发展社区民主自治的进程中,社区 的治理模式不可能实行“政府行政单一主导”的管理模式。同时,由于中国当前国 家政治体制和管理体制的现实状况,城市社区的建设绝不可能脱离政府的指导,以 及政府作为公共资源的最大拥有者,因此社区建设离不开政府的支持。当前,中国 社区治理模式必须从由“政府行政单一主导”向包括政府、社会、市场在内的“社 区各成员合作共治” 发展, 这是解决城市社区政府管理 “失灵” 的一个重要手段。 因此,发展“社区共治”是当前中国城市社区治理模式的必然选择。 张宝锋.我国城市摄取治理结构研究综述.华北水利水电学院学报,2006,22(1):69. 卢汉龙.中国城市社区的治理模式j.上海行政学院学报,2004,5(1) :5665. 李丽君.我国城市社区治理的变迁及发展走向.山东社会科学,2005(7):123-125. 8 第二章 社区共治概念及现实分析 当今的社区建设已不是政府或社会、市场任何一方能够独立承担的,社区建设 必须依靠多方力量来共同完成,以此来弥补“政府失灵”和“市场失灵”的现象。 发展社区共治有其社会特定的历史背景和现实意义。由于社会资源的分散化、社会 需求的多样化、社会管理主体多样化的趋势,政府难以控制、调度处于行政体系之 外的社会资源,政府必须调动各方力量和各方资源来建设社区、发展社区,不断满 足不同阶层人群的社会需求,支持社区开展自治活动,增强社区的生机活力,从而 促进社区和谐稳定。因此,在这样的社会背景下,社区共治应运而生。本章首先阐 述社区共治概念及内涵;第二节分析了社区共治的必然性;第三节通过借鉴西方社 区共治的经验,为我国社区共治的模式建构提供参考依据。 第一节 社区共治概念及内涵 纵观社区建设和发展的历程可以发现, 社区建设不仅是国家基层政权建设的过 程,同时也是基层社会发育的进程。一方面随着社区的发展,来自市场、民间社会 的力量获得了巨大的体制性和机制性的空间,逐步形成了自身的可控资源,获得了 一定的需求和利益表达途径。另一方面国家通过社区建设,使基层政权建设不断加 强,政权重心进一步下沉。由于这两方因素相互作用,持续双向互动,城市社区的 治理模式不断发生变化,社区内资源供给系统变得越来越复杂,社会资源拥有方除 了政府外,还有市场组织和社区中非政府组织,同时社区事务的决策权也不是政府 一家可以决定,而是要借助多方组织和力量共同参与决策和执行。 这些变化就决 定了社区从单一的政府管制向社区共治模式发展。 社区共治是指社区建设、社区管理、社区服务、社区安全的公共事务由政府、 社会、市场共同协作来推动,通过政府引导、协调、支持市场和社会共同来建设社 区,从而达到政府、社会和市场的良性互动、和谐共赢。政府在三者之间起到指导、 周晓虹.中国社会与中国研究.北京:社会科学文献出版社,2004.434-451. 9 协调和监督作用。 因此,社区共治包含了四层含义:一是社区治理主体不仅仅包括政府,还包括 社区社会组织、非营利组织、辖区内居民和单位在内多元化的主体;二是治理过程 由行政控制转化为民主协商;三是治理组织体系由垂直的科层结构变为横向的网络 结构;四是权力运行不再是自上而下的行政命令,而是多个独立组织共同参与的工 作。政府在社区共治的治理体系中只是在社会资源、政策制度、社区规划、财政保 障等方面给予支持, 促进社区治理顺利开展, 而不再是社区公共事务的唯一推动者、 实施者和领导者。 第二节 社区共治的必然性分析 当前发展城市社区共治模式有其现实必然性,它是社会资源分散化、社会需求 多样化、社会管理主体多元化发展的必然趋势。 一、社会资源分散化 计划经济发展阶段, 由于政府在社会上的垄断地位导致了社会资源大多由政府 控制,而这些社会资源恰恰是在社区实施治理过程中不可或缺的。政府对社会资源 的专控恰恰影响了社区治理的有效性。随着,社会和市场的不断发育,社会资源不 断分散,许多资源已不被政府所控制,政府已不能凭借它的行政手段绝对垄断社会 资源。 社区资源是丰富的,据分析当前社区资源主要涵盖四大类,即物质资源、精神 资源、人力资源及综合资源。 同时社区资源的占有主体也是多元的,这些社区 资源主要集中在政府、社区单位和社区私营业主手中。因此,那种单纯依赖政府加 大投入, “为老百姓办好事”的模式是不可能满足现实的公共需求的。从投入方面 看,这意味着社会资源不可能被有效地动员进入公共服务领域;从需求方面看,当 社会成员单纯依赖政府时,其需求不可能被限制在理性的限度内。其中比较典型的 是社区资源的“单位制” ,这些资源虽然在社区中大量存在,但是由于单位利益所 致, 单位不愿意共享自己的资源,造成社区资源的闲置和浪费,有些甚至未被开发, 导致社区资源相对稀缺性的现象存在。 邱柏生.论社区资源类型及其整合方式j.探索与争鸣,2006(6) :3335. 10 要解决这方面问题,必须在公共服务领域引入市场机制和社会机制。市场机制 能够解决资源的配置效率问题, 并使得服务需求被限制在理性范围之内。 另一方面, 社会机制意味着社会资源的广泛动员,形成有效的共建共享机制。从而导致资源投 入的增加,需求也会因为共建共享而趋于理性。发展社区共治就是政府与市场,以 及政府与社会的合作,它能有效改变社区资源的稀缺性,最大限度的利用、开发和 整合社区资源。 二、社会需求多样化 随着市场经济的发展,人民的生活水平不断提高,人们在解决温饱问题之后, 需要满足更高层次的需求。同时,经济的发展也带来了社会的分化,出现了各种需 要救助的困难群体。社会需求的多样化,最直接的原因就是社会阶层的分化。社会 阶层分化不仅表现在收入、职业、声望、教育等方面,还表现在性别、年龄、 “官 民”地位、城乡区域等族群身份的不平等上。 11在社区中最直接的表现就是,社区 成员中有社区居民、社区单位工作人员;有外籍人士,也有外来流动、务工人员; 有社区老人,也有社区青少年。正是由于社会阶层的分化,导致社区需求出现多样 化的趋势。因此,政府提供的服务和公共产品必须适应多样化的社会需求。而政府 提供的服务多是从公共财政中支出,由于公共财政的有限性,政府提供的公共服务 和公共产品必定不能满足社区群众多样化的需求。政府必须调动社区所有治理主体 的积极性, 让社区各治理主体提供不同的社区服务, 形成社区事务共同治理的局面。 三、社会管理主体多元化 传统的公共管理理论指出公共产品和公共服务所具有的非竞争性和非排它性, 这类产品和服务的供应只能靠政府来提供。事实上政府提供的公共产品和公共服务 只能满足公民最基础的需求,而公民大量个性化需求,政府无力满足。事实上,整 个国家和社会事务可以分为两大类,一类是公共事务,另一类是私人事务。新公共 管理认为,公共事务的治理主体绝非只有政府一家,其他非政府公共组织、社会团 体、 企业、 社区甚至公民个人也可以在一定的制度安排下成为公共事务的治理主体, 即“第三部门” 。社会管理主体从政府一元管理到政府、市场、社会三元治理转变。 12政府只有充分关注到社会和市场的存在,公共事务由政府来管理,而私人事务由 市场来调节,社会治理才能满足社区居民多元化的需求,从而真正体现公共管理之 11 卢汉龙.社会建设与社会治理m.北京:社会科学文献出版社,2006.001-007. 12 卢汉龙.社会建设与社会治理m.北京:社会科学文献出版社,2006.347-355. 11 公共属性。政府在市场和社会这三者之间,应很好地培育发展和规范监督非政府组 织、市场的发展,促使非政府组织和市场不断壮大,强化公民社会发育,让政府、 市场和非政府组织同时成为强大的社会管理主体,社会才能在和谐共生环境中健康 发展。 第三节 国外社区共治经验 国外的城市社区建设开展得较早,城市社区建设治理结构也比较合理。美国学 者邓纳母将社区发展总结为七大原则,即“民主、基层自发、大众参与、社区合作、 满足需求、全面规划和重视预防。 ” 13可见社区合作是社区发展不可或缺的一个部 分, 它体现的正是社区共治。 从欧美一些发达国家的社会管理体制的发展过程来看, 从政府管制向社区自治发展过程中,经历了社区共治的历程,某些国家至今的社区 生活中,还沿用着政府与社会共同治理社区的方式。如美国、加拿大均是西方较早 开展社区工作的国家,经过 100 多年的发展,这两国的社区建设现已比较成熟。在 两国城市社区建设的治理结构中,政府并非在社区中处于绝对的控制地位,政府发 挥着主导作用,政府每年通过制定有关社区建设的一系列工作计划和发展规划,从 宏观上指导、监督、协调社区建设工作的发展。政府在社区工作体系中承担的主要 职能包括:一是制定相关政策与立法,并通过制定规划来贯彻执行;二是财政支持; 三是监督、检查政府资助的社区组织和民间团体举办的非营利机构的工作情况;四 是实行严格的宏观控制与管理。除政府组织外,这两国相继建立了社区委员会、社 区董事会和各种类型的专业委员会。这些社区管理组织的主要功能包括增进本社区 的福利,满足本社区居民需求,促进社区居民与官方之间沟通以及监督和评估政府 职能机构提供服务的质量,承担政府不能、企业不为的社会公共事务和公共福利事 业等。这些都是社区共治的载体。社区建设中的具体工作主要由政府资助的社区组 织和民间团体举办的非营利机构承担,他们在政府的组织、协调下独立地开展社区 内各种有偿或无偿服务工作。企业界对社区建设也给予了极大的关注,他们不仅为 社区捐款捐物,而且主动投资社区事业、直接提供商业性的社区服务。经过长期的 社区发展,两国初步形成了政府组织、指导和监控,社区组织和民间团体主办,企 13 郭羽.社区组织体制中居民自治的国际经验分析j.华东理工大学学报,2003(3):13-18. 12 业在社区内通过市场机构提供优质服务的社区建设治理结构。其他国家像日本、俄 罗斯等国基本上也都实行政府主导、社区居民自治、中介组织或企业提供服务的社 区共治模式。西方一些发达国家的社区共治模式和工作机制无疑对我国的城市社区 共治具有一定借鉴作用。 14 14 赵传顺.论我国城市社区建设的治理结构eb/ol. 2005-06-19. 13 第三章 社区共治模式的建构:以上海市徐汇区湖南街道为例 从西方一些发达国家的社区共治模式和运行机制可以看出,发展社区共治模式 必须具备有效的运转、协调和治理机制,只有发挥社区各治理主体多边合作关系, 公民社会才会不断发育,社区建设才会体现新的生机。本章第一节首先列举了上海 市社区共治的实践;第二节以上海市徐汇区湖南街道社区共治模式建构为例,阐述 了社区共治模式的组织体系、运行机制、运行方式;第三节例举了湖南街道大量社 区治理实例,阐述了社区治理在社区建设中发挥的效应。 第一节 上海市社区共治的实践 国外社区共治经验无疑对我国的社区治理具有借鉴和参考意义。上海作为全国 改革开放的前沿阵地,在经济建设的同时,也关注着社会管理体制的改革。当前中 央提出要构建社会主义和谐社会,落实到最基层就是社区的和谐发展。因此,社区 建设被列入各级政府议事日程,构建新型、适用社区发展现状的治理模式也得到了 市委市政府的高度重视。 1996 年,上海市委和市政府召开的“上海城区工作会议” ,下发了关于加强 街道、居委会建设和社区管理的政策意见的文件,拉开了上海市基层组织网络建 设的序幕,也成为了上海构建“两级政府、三级管理”的社区体制建设的指导性文 件。该社区管理的工作机制,重点强化“街居”体制在地方行政管理中的功能。 在这个网络中,居委会作为基层民主自治最重要的组织,行政资源得到了空前的提 升,它的地位也从边缘地位跃迁为基层治理的基础力量。此后,上海提出了“两级 政府、三级管理、四级网络”的社区管理体制。 在这一社区管理体制的框架下,上海的社区建设和社区管理不断发展。社区中 出现了一系列新兴的非体制性组织,这些组织交错在一起,相互制衡,相互依赖, 社区发展也遇到了一些新的矛盾和问题。比如当前居民小区中存在“三驾马车” 物业管理公司、业主委员会、居委会,三者之间确立了物业管理公司与业主委员 会产权性关系,物业管理公司与居委会行政性关系,业主委员会和居委会社会性关 14 系,这些不同的“关系共同体”具有正式组织的特征,但他们相互之间并没有隶属 关系,这些组织在日常运转中既有竞争,又有妥协。从这些组织相互的关系中可以 察觉,上海的基层社区生活逐步从行政管理化向社会化发展。 2004 年2005 年,上海市委市政府颁布了关于加强社区党建和社区建设 工作的意见 15,提出“围绕社区党建全覆盖、社区建设实体化、社区管理网格化” 的总体目标,构建了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的工作机制。在推 进过程中,强调要“围绕发挥政治优势和基层组织优势,切实加强居委会建设,探 索有利于协调利益、反映诉求、化解矛盾的社区成员自治机制,推动民间公益性组 织成为社区治理的重要力量,健全专业社会工作,推进义工和志愿服务活动,提高 基层民主和社区治理水平。 ” 在这个文件的指导下,各试点街道纷纷开始“大社区”建设的探索,分别在构 建“市场网络、行政网络、社会网络和党的网络”的网络化社区组织中有所建树, 社区共治意识不断增强,社区共治的载体也在不断形成。上海市卢湾区五里桥街道 是建立“社区共治”治理模式较早的街道,街道建立了社区成员代表大会制度,由 社区成员代表大会推选产生社区委员会。社区委员会代表具有一定的广泛性,委员 会委员包括社区企事业单位、社区团体、民非企业单位、居民代表、社区知名人士 等共同组成,主要行使参政议政、民主监督、民主管理、综合协调等职能,共商、 共议、共决涉及地区性、群众性、社会性和公益性的重大社区事务。社区委员会把 行政、社会、市场三方协同起来,建立了社区共治工作机制,形成了合作共事的互 动平台,是社区共治的一次全新尝试。 16 然而,这些社区共治模式的建设还仅仅处于初级阶段,但对于上海市长期以来 建立的“行政推进”型的社区模式而言,无疑一次突破性的发展。下一节,将以上 海市徐汇区湖南街道为例,从阐述该街道社区共治模式的组织体系、社区共治的运 行机制、运行方式,以及社区共治所取得的治理效应,来看社区共治模式的建构。 15 参考沪委200417 号 16 中共上海市卢湾区委党校课题组.加强社区建设的新举措j.党政论坛,2001(1) :29-31. 15 第二节 湖南街道社区共治模式的建构 上海市徐汇区湖南街道是上海市 102 个街道之一,是上海市首批实施市委市政 府 “社区党建全覆盖、社区建设实体化、社区管理网格化”的试点单位。街道位 于上海市中心地区,徐汇区的东北侧,面积 1.73 平方公里,人口 5.4 万,居民 1.8 万户,居委会 16 个,是典型的老城区。街道在社区党建、社区管理、社区建设方 面进行了有益的探索,尤其在如何挖掘社区资源,整合社区各界力量,引导社区居 民和社区单位参与社区治理,建构社区共治模式的组织体系和运行机制等方面进行 了积极的尝试,逐步形成“大社区、大党建、共治理”社区工作机制。 一、社区共治组织体系 传统的公共管理体系以政治行政分工为基础,执行自上而下的行政任务, 这就可能形成正式民主制度下的基层民主缺乏,造成治理的缝隙。 17政府无法直接 吸纳或调动行政系统以外的基层治理资源,社区居民由于受到行政干预式的管理, 也会挫伤参与社区治理的积极性。湖南街道在构建社区共治组织体系的过程中,首 先打破自上而下的行政式管理体制,以党的组织为重要纽带,将社区定位在区域性 的概念,把存在于社区所有分散的资源和力量整合起来,建构大社区治理平台。街 道通过提高党的社会工作能力来推动社区建设和社区治理,达到和谐社会的建设目 标。在实践中,街道(社区)党工委将其内部行政党组(包括政府行政双管单位如 派出所、工商所、城管、房地办等) 、社区综合党委(主要是社区单位、商务楼宇 企业)和居民区党委共同构成一种全覆盖式的大党建网络,将分散的“两新”党员 (即新经济和新社会组织党员)、驻社区单位、政府行政力量和居民区党员全部涵括 进来, 形成了行政网络、社会网络和党的网络。街道还通过向市场购买服务的方式, 拓展社区服务的供给渠道,建成了市场网络。由此社区内分散的资源、信息、人才、 权力整合起来,个体市民和条块分割的组织与机构被联系了起来,通过对话、协商、 共同承办、多方参与等方式,共同建设社区。整个社区共治组织体系由“四大网络” 构成: (见图 31) 1、党的网络 街道建立了社区(街道)党工委,领导、指导、协调社区各类党的组织,下设 17 敬乂嘉,刘春荣.居委会直选与城市基层治理对 2006 年上海市居委会直接选举的分析j.复旦大学学 报,2007(1):132-139. 16 三类党组织,即社区综合党委、行政党组、居民区党组织。同时,社区党工委下设 四个工作部和一个办公室。即:社会综合工作部、居民区群众工作部、社会事业发 展工作部、行政与综合执法管理部,以及党工委办公室。 18街道逐步完善了以社区 党组织为核心的社

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