（公共管理专业论文）大连市住房公积金管理信息系统设计研究.pdf

大连理工大学专业学位硕士学位论文 摘要 住房公积金制度是一项长期住房储金制度，是中国住房制度改革中一项创举，这项 制度已经给广大中低收入家庭带来了利益。随着时代的发展和进步，公积金制度也在逐 步的完善，这就对住房公积金管理提出了更高的要求。借助于信息技术，建立一套实用、 高效、先进的管理系统成为一个必然趋势。 本文针对大连市住房公积金的实际情况，通过对大连市住房公积金管理的现状分 析，以及大连市住房公积金管理中现有信息系统的分析，找出了大连市住房公积金管理 信息化进程中存在的问题，并根据这些问题给出了大连市住房公积金管理信息系统的再 设计。这个信息系统的设计以统一的政策、统一的业务规范为基础，从而建设统一的信 息平台，将数据进行集中管理，同时提升软硬件的性能，并重点加强需求管理和风险管 控，以配合住房公积金管理机构同所在辖区银行系统的业务进行对接。在系统设计部分， 本文主要描述了核心业务系统、辅助管理系统以及信息系统的业务模式，并详细介绍了 信息系统在大连住房公积金管理中心的实际应用情况，同时，本文提出的信息系统再设 计，还注重改进了以往住房公积金管理机构的内部管理系统，实现了信息共享，提高了 工作效率，从而更好的为广大市民服务。 本文从实际出发，对大连市公积金管理机构及其信息化现有问题进行了分析，并给 出了解决方案，对其他兄弟城市的公积金管理信息化建设有一定的参考价值。 关键词：住房公积金；信息化；管理模式；再设计 大连市住房公积金管理信息化现状分析与系统设计研究 t h ei n v e s t i g a t i o no fd a l i a nr e s i d e n c ef u n dm a n a g e m e n ti n f o r m a t i o n s y s t e md e s i g n a b s t ra c t n er e s i d e n c ef u n dm a n a g e m e n ti n f o r m a t i o ns y s t e mi sal o n g - t e n l lh o u s i n gs a v i n g s y s t e m i ti st h ep i o n e e r i n gw o r ki i lt h ei n n o v a t i o no fr e s i d e n c es y s t e mi nc h i n a a n di th a s b e e nb r o u g h tb e n e f i t st ot h ev a s tn u m b e ro fl o w - i n c o m ef a m i l i e s w j 也t h ed e v e l o p m e n ta n d i m p r o v e m e n to ft h ee r a , t h er e s i d e n c ef u n dm a n a g e m e n ts y s t e mi sg r a d u a l l yi m p r o v i n g , w h i c hh a si n c r e a s e dh i g h e rr e q u i r e m e n t sf o rm a n a g e m e n to fr e s i d e n c e b ym e a n so ft h e t e c h n o l o g yo fi n f o r m a t i o n , e s t a b l i s h i n gf ip r a c t i c a l ，e f f i c i e n ta n dm v a n c e dm a n a g e m e n t s y s t e mh a sb e c o m ei n e v i t a b l e a c c o r d i n gt oi n v e s t i g a t i o nt h es t a t u sq u oo fr e s i d e n c ef u n dm a n a g e m e n ts y s t e ma n di t s e x i s t i n gi n f o r m a t i o ns y s t e m ，t h i sa r t i c l e ，w h i c ha i m i n ga tt h es y s t e m sa c t u a lr e q u i r e m e n t s ， f i n d so u tt h ep r o b l e m sw h i c he x i s t e di nt h ei n f o r m a t i o n - b a s e dm a n a g e m e n to ft h er e s i d e n c e f u n ds y s t e m t h e nt h ea r t i c l ep r o p o s e st h er e d e s i g no ft h er e s i d e n c ef u n ds y s t e m t h c r e d e s i g nb a s e d0 1 3au n i f o r mp o l i c ya n dau n i f o r mb u s i n e s ss t a n d a r d t h e r e b yau n i f i e d i n f o r m a t i o np l a t f o r mw i l lb eb u i l tu p ，i tw i l lc e n t r a l i z et h ed a t am a n a g e m e n t ，a n de l l h a n c et h e p e r f o r m a n c eo fh a r d w a r ea n ds o f t 、a r a r et oc o o p e r a t er e s i d e n c ef u n dm a n a g e m e n ti n s t i t u t i o n s 诵t ht h eo p e r a t i o n so ft h eb a n ks y s t e mi ni t sp r e c i n c t i nt h ed e s i g no ft h es y s t e m t h i sa r t i c l e d e s c r i b e st h ec o r eb u s i n e s ss y s t e m ，a u x i l i a r ys y s t e m ，a n db u s i n e s sm o d e lo fi n f o r m a t i o n s y s t e mm a n a g e m e n t a n di td e s c r i b e dt h ea c t u a l l ya p p l y i n gs i t u a t i o ni nt h er e s i d e n c ef u n d m a n a g e m e n tc e n t e ri nd a l i a n a tt h es a n l et i m e ，t h er e d e s i g no ft h er e s i d e n c ef u n d m a n a g e m e n ts y s t e ma l s op a ya t t e n t i o nt oi m p m v i n gt h ei n s i d em a n a g e m e n ts y s t e mo ft h e r e s i d e n c ef u n di n s t i t u t ew h i c hi sa l r e a d ye x i s t i n g t h es y s t e mr e a l i z e si n f o r m a t i o ns h a r i n g ， i n c r e a s i n gt h ew o r k i n ge f f i c i e n c y , a n dt h e r e f o r et h ec i t i z e n sc a r lo b t a i nb e t t e rs e r v i c et h a n b e f o r e 嘣sa r t i c l e ，a c c o r d i n gt 0t h ec u r r e n ts i t u a t i 衄，a n a l y z et h ep r o b l e m sw h i c he x i s ti nt h e i n s t i t u t eo fr e s i d e n c ef u n dm a n a g e m e n ta n di t si n f o r m a t i o n i z a t i o n ，a n dp u t sf o r w a r dt h e s o l u t i o n i th a sr e f e r e n c ev a l u et ot h em a n a g e m e n ta n dt h ei n f o r m a t i o nc o n s t r u c t i o no ft h e r e s i d e n c ef u n do t h e rc i t i e s k e yw o r d s ：r e s i d e n c ef u n d ；i n f o r m a t i o n i z a t i o n ；m a n a g e m e n tm o d e ；r e d e s i g n i i 独创性说明 作者郑重声明：本硕士学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得大连理 工大学或者其他单位的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的同志 对本研究所做的贡献均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 作者签日期d 竺墨：鱼 大连理工大学专业学位硕士学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“大连理工大学硕士、博士学位论文版权使用 规定，同意大连理工大学保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅。本人授权大连理工大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，也可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编学位论 文。 作者签名： 导师签名： 大连理工大学专业学位硕士学位论文 1 导论 本文针对大连市住房公积金的实际情况，通过对大连市住房公积金管理的现状分 析，包括：大连市住房公积金的管理模式，存在的问题以及对存在问题成因进行了细致 的分析，并且对大连市住房公积金管理中现有信息系统的分析，特别是对大连市住房公 积金管理信息化历经的三个阶段进行了总结，从中找出了大连市住房公积金管理信息化 进程中存在的问题，并根据这些问题给出了大连市住房公积金管理信息系统的再设计。 这个新的方案满足统筹规划、提高效率和质量、有效防范风险、提高服务手段和服务渠 道、提高管理水平等设计的要求，并显示其安全、稳定、高效、灵活等特点，以配合住 房公积金管理机构管理模式的发展【l 】。 1 1 研究的背景 住房公积金制度是我国住房制度改革的重要内容和中心环节，其实质是一种住房保 障制度，也是住房分配货币化的一种形式，同时还是在社会主义市场经济条件下改善城 镇居民住房条件的有效途径。 1 1 1 我国住房公积金及其管理现状 我国的住房公积金制度在在学习国外的管理经验的情况下建立的，新加坡、美国和 日本的住房制度建立时间早并且制度完善，相比国内他们的消费观念与中国传统的消费 观念不同，因而住房基金的比例高，资金规模大，实力更强。我国的住房公积金起步晚， 制度有待完善。我国因为人口众多，存在缴纳比例低、资金规模小等问题，不能完全满 足人们的住房需求，也制约了我国住房公积金的发展。我国住房公积金是社会主义市场 经济条件下建立的，其理论有待发展丰富，国外的住房制度多不适应我国的国情。另一 方面从实践的角度来讲，住房公积金制度在我国实行了1 6 年，最初的想法已不适应目 前社会的发展，未来的方向已经成为公积金制度进一步发展的首要问题。 十多年来，我国住房公积金制度基本建立，规模不断扩大，在推进住房制度改革、 加快城镇住房建设等方面，发挥了重要作用。各地利用住房公积金解决了部分城镇居 民的住房问题，不少城镇居民用住房公积金贷款购买了住房，居住条件得到改善。 1 9 9 1 年5 月，上海在全国率先建立住房公积金制度，成为我国住房公积金制度的发 源地。住房公积金率先开辟个人购房贷款，并由此拉动商业性购房贷款的兴起和信贷结 构的调整优化。制度建立多年来，由于它的强制性、政策性和义务性，政府筹集了一大 笔稳定的住房金融资金，且逐年增长，降低了住房金融流动性差所带来的风险，为住房 金融业的发展做出了较大贡献，“住房分配货币化、住房供应社会化 新框架逐步形成， 大连市住房公积金管理信息化现状分析与系统设计研究 商业性贷款也取得长足发展【2 1 。各地利用住房公积金，建设了一批“安居工程 和经济 适用住房，并向城镇居民发放住房公积金贷款，解决了部分城镇中低收入家庭的住房问 题，同时也带动了中介业务，如房屋估价、房地产项目评估、房地产信托、保险等的发 展，进而推动了国民经济的发展。截止到2 0 0 4 年底，全国6 6 5 1 万职上建立了公积金， 全国住房公积金覆盖率达到5 8 ，累计归集公积金7 4 0 0 亿元，累计发放个人住房贷款 3 4 0 4 亿原，共支持4 3 4 万户职上家庭购建住房。实践证明，实行住房公积金制度，是在 社会主义市场经济条件下改善城镇居民住房条件的正确途径，应当坚持下去。 我国的住房公积金管理体制是计划经济管理模式下的产物，按照计划的管理模式设 计的，带有较为浓厚的行政色彩。当时的社会发展水平和行为观念决定了机构的职能取 向以管为主，而且偏重于通过行政政策的执行，建立互助性住房储金，把工作的重心放 在了积累资金上，而轻于营运。机构建立以来，在转变职上住房观念，解决职上住房问 题，形成一定规模的住房资金来源方面都起到了积极作用，初步达到了建立住房公积金 制度的口的。但随着市场经济改革的不断深化，特别是我国加入世界贸易组织以来，国 内金融市场的逐步开放，吸引了大量外国金融资本的进驻，加上民营资本所占比例的不 断提高，加之各种个人信贷业务的推广风起云涌，国内金融机构必将失去垄断经营的地 位。先行的住房公积金制度山于自身许多与市场相违背的问题，例如一些地方住房委员 会制度不健全，管委会决策流于形式：住房公积金管理机构设置不规范：挤占、挪用住房 公积金现象严重，住房公积金的风险隐患加大等，在市场竞争中面临着外部强大的挑战。 2 0 0 2 年以来，我国对职上住房公积金制度进行了修订、补充和完善：一是国务院针 对当时不少城市存在的住房公积金被严重挤占和挪用情况，修订了住房公积金管理条 例( 以下简称条例) ，于2 0 0 3 年3 月2 4 日以国务院令第3 5 0 号公布实施。这次修 订旨在从公积金的使用决策、管理以及监督体系着手，以确保公积金的安全，提高使用 效率。修订后的住房公积金管理条例，调整了管理监督机构成员的配比，在管委会 成员中增加了职工代表和单位代表的人数，将管理中心定义为“自属于市人民政府的不 以营利为目的的独立的事业单位 。由此来制止住房公积金管理机构与主管部门五花八 门，地方各实权部门插足并随意支配公积金，截留、挪用、公款私存等不法行为的发生。 二是围绕着住房公积金管理机构的设置和调整问题、领导和运营决策权等问题，国家建 设部、财政部等十部门先后下发了若干文件，做出了一些具体的规定。这些全国住房公 积金管理制度的调整说明，国务院己看到了行政性管理公积金出现的种种问题，而希一 望通过机构调整形成集约化、规模化管理，继而形成住房公积金在市场经济中的自我良 性发膨2 1 。 一2 一 大连理工大学专业学位硕士学位论文 2 0 0 3 年5 月，国务院在京召开全国住房公积金工作会议。中共中央政治局委员、国 务院副总理温家宝在会议上强调，实行住房公积金制度是深化城镇住房制度改革的重要 步骤和措施，要进一步完善住房公积金制度，加强住房公积金监督管理，促进经济发展 和人民群众住房条件不断改善。2 0 0 4 年当年缴存额1 8 3 7 亿元，为历年来最高水平，比 2 0 0 3 年高出许多。缴存累计额、当年缴存额比2 0 0 2 年年初分别增长2 5 5 倍和2 3 1 倍。 也就是说，用3 年半的时间相当于前11 年总和的2 5 5 和2 3 1 倍。个人贷款发放量为2 0 0 2 年年初的3 0 5 倍，发放速度快于缴存速度，业务量大幅增长，业务范围扩大。在业务发 展同时形成一整套完整的制度和政策体系，新制定的和正在执行的条例就达4 0 个。 2 0 0 5 年以后，建设部、财政部和中国人民银行联合出台住房公积金的新政策：关 于住房公积金管理若干具体问题的指导意见( 以下称意见) 。这部旨在维护缴存 人利益、充分发挥住房公积金作用的新规定，表明我国住房公积金制度建设得到进一步 健全，住房公积金归集使用业务进一步规范，风险防范机制进一步完善，缴存人的合法 权益得到进一步维护。 我国的住房公积金制度是我国在城镇住房制度改革当中，学习借鉴新加坡中央公积 金制度的经验，并结合国情，加以创造性发展应用的一种专项用于个人住房消费的义务 性长期储金制度。住房公积金制度是围绕着有关住房公积金的归集、管理、使用、偿还 等诸多环节有机构成的整个运行机制和管理制度。实践证明，公积金制度对于我国住房 制度改革的深入进行、住房分配制度的转换、国民居住条件的改善、国民经济建设和发 展以及维护整个社会的基本稳定等，都起到了积极的促进作用。更重要的是住房公积金 制度的建立标志着我国已经开始从旧的住房保障制度向新的住房保障制度转型，一个由 国家、集体、个人三者共同负担、社会化、多层次、富有效率的新型的住房社会保障制 度正在取代原有的国家负责、单位包办、条块分割、封闭运行、缺乏效率的住房社会保 障制度。而且，人们的住房分配观念也发生了重大的转变，从过去的住房分配完全依赖 国家、单位转变到个人责任的回归。可以说，我国住房公积金制度的建立所取得的成就 是巨大的。 1 1 2 大连市住房公积金管理现状 大连市住房公积金管理中心是在大连市住房制度改革领导小组建立后，根据全国住 房制度改革的步骤和大连市住房制度改革的实际需要逐步建立的。城镇住房制度改革提 到国家的日程后，党中央、国务院、辽宁省人民政府多次召开城镇住房制度改革会议， 并做出了一系列关于开展城镇住房制度改革的决定，下发了一系列相关文件。根据党中 央、国务院、辽宁省人民政府的指示精神，大连市人民政府设立相关机构，具体实施大 大连市住房公积金管理信息化现状分析与系统设计研究 连市住房制度改革工作。自1 9 8 8 年起，大连市人民政府设立的这类机构先后有大连市 住房制度改革领导小组、大连市住房委员会、大连市住房公积金管理委员会、大连市住 房资金管理中心、大连市住房公积金管理中心。 随着房改资金事业不断发展，房改资金业务由以代办银行为主转为以中心为主；由 手工作业转为电算化管理；又由电算化管理转为网络系统管理。管理的网络化、现代化， 极大地提高了工作效率，推动了房改资金管理工作的发展。为保证房改资金事业的健康 发展，市政府不断加强对房改资金的行政监督和内部监控。市财政局负责房改资金年度 计划、决算的审批以及日常的会计核算、财务管理的监督；市人事局会同财政局负责中 心人员工资额度的审批；市审计局每年对房改资金运营及收支情况进行专项审计，并将 审计报告在大连同报上向社会公开通报；人民银行大连市中心支行对房改资金执行 利率标准等政策性金融业务进行监督管理。市中心的稽核处对内部房改资金业务实行定 期和不定期稽核检查，实行全程监控。 房改资金管理是一个新生事物，没有现成的经验和成型的模式参考借鉴。多年来， 中心始终坚持以科学发展观指导工作，与时俱进、创新发展，在管理体制方面进行了大 胆地实践和探索。一是坚持抓好制度的系统化、规范化建设。一方面对房改资金政策规 定、业务操作及稽核监督等工作建立了明确的规章制度，使工作有章可循，运行规范； 另一方面建立了严格、规范的内部管理规章制度体系，业务管理和内部管理实现了科学 化、制度化、规范化。二是以高科技手段促进管理工作。中心在计算机硬件设备、软件 开发、数据库建设和信息资源管理、科技人才培养、信息化环境建设等方面投入了大量 的人力、物力和财力，建立了对业务信息处理、分析、预测、风险控制和管理决策的集 成化、网络化的人机信息系统，实现了不同岗位人员在各自权限内处理业务、查询和运 用信息，并进行统计、分类、加工、综合分析、研究和预测的要求，较好实现了管理的 统一性、规范性和科学性。三是创新实施前台操作与后台管理分开、系统优化整合的管 理模式【2 。前台业务由中心直接受理、登记、审核和日终轧账，代办银行只负责资金存 取、结算，有效解决了以往管理中“混岗作业、职责交叉、责任不清”的问题，使中心 主体地位充分体现，保证了数据资料的真实性、准确性和安全性，明显提高了工作效率； 在此基础上，中心首创实施房改资金业务“综合柜员制”，这也是房改资金管理体制的 一个重大创新。这些创新充分适应了房改资金业务长远发展的需要，为房改资金管理和 运营体制发展、变革带来了深远影响，受到国家建设部的充分肯定和同行业的高度关注。 大连理工大学专业学位硕士学位论文 1 1 3 全国公积金管理信息化发展现状 随着住房公积金管理机构的调整，按照“统一决策，统一管理，统一制度，统一核 算 的原则，从履行管理职责，完善管理体制，规范内部授权，实行统一的政策措施和 操作规程，执行统一的规章制度等方面，都对住房公积金管理信息化建设提出了要求。 在系统的信息化建设中，就是一种把现实业务和管理流程实现信息化处理的过程，计算 机及其网络只是一种实现的载体和工具。信息化的关键是如何实现管理和业务数据的信 息化处理，从本质上说，信息化的过程是依据一定的规则对主体再造的过程。信息化不 只是实现计算机化和网络平台建设，信息化的核心更是信息资源的开发和有效利用，实 质就是对管理的再造【3 】。从没有规则到有规则，从没有标准到有标准，从没有流程到有 流程，信息化的过程伴随着对组织框架的重组，从客观上必然存在着对权力和利益的重 新规划和整合，从这一层面上讲，信息化注定又是一种严格无情的管理。 目前，全国信息化建设的现状主要有四个方面特点： ( 1 ) 仍处于信息化初期阶段 目前，公积金行业仍然处于信息化应用的初步阶段，大部分公积金管理中心在业务 上实现了内部管理，依托各个委托银行进行业务处理，基本采用银行备份账务方式实现 会计核算。信息化虽然减轻了工作的工作量，但财务管理的主要职能依然是事后核算， 没有实现业务财务一体化和管理信息化的一体化统一共享，会计核算模式也基于单一核 算，没有实现集团应用的财务管理模式。 ( 2 ) 管理信息化基础薄弱 从应用系统来看，多种应用系统并存，从中心整体角度来看，开发维护成本高；大 部分的应用系统仅能满足局部要求，整体水平不高。网络架构也没有建设形成主干网络， 许多硬件设施也比较陈旧，不适应大数据量业务的处理要求。 ( 3 ) 管理规范弱、流程不统一 管理制度及标准不统一，信息数据不能共享，不能及时收集汇总各种数据，快速做 出决策，无法满足公积金管理中心的发展需要。 ( 4 ) 地域发展不均衡、管理模式不统一 住房公积金管理模式有两种，一种是自主管理模式，另一种是委托管理模式。自主 管理模式指的是公积金申请等业务由管理中心直接承担，比如北京、杭州、青岛都是自 主管理模式。委托管理模式指的是将公积金业务委托银行承担，如上海、南京、重庆、 天津都是委托管理模式。 不同的管理模式下住房公积金管理中心和银行的功能定位是不同的，完整的住房公 积金管理行为离不开管理中心和银行之间的密切配合，不管是自主管理模式还是委托管 大连市住房公积金管理信息化现状分析与系统设计研究 理模式，管理中心和银行的分工原则是一样的，即管理中心强调以管理职能为核心，而 银行则强调以金融功能为核心。住房公积金缴存业务，从与单位财务人员的前台界面来 看，主要分为审核和缴款，前者包括单位和职工缴存金额和时限的合法性审核，而缴款 则主要是指在审核通过后，单位将职工当月住房公积金结交进入中心在银行开设的住房 公积金账户。 由于在具体的住房公积金业务中，常常不能抽象地划分出业务中管理职能要求和金 融功能要求的界限，因此，在不同的管理模式下，我们就会发现住房公积金运作中，管 理管理职能和金融功能的法律性理论分工界线，并不就是管理中心和受托银行的实际分 工界线。实际分工界线一般都与理论分工界线发生偏离。在委托模式下，通常出现受托 银行跨越职能界线，承担部分金融分工。这种偏离，或者说职能越位现象，从根本上说， 是来自管理中心和银行各自在住房公积金业务运作中角色定位的错位。 另外，东部沿海城市发展相对比较迅速，从资金归集情况和使用情况都呈现良好的 发展态势，信息化建设也处于领先水平，而西部地区从机构设置到信息化建设都处于相 对落后的地位，这种情况下，发展过程越长，东西部差异越大，管理水平和信息化建设 水平差异越明显。 1 2 住房公积金管理信息化研究现状 住房公积金信息化的发展历程和住房公积金管理模式有着紧密的联系。1 9 9 1 年上海 首先借鉴新加坡的公积金管理经验成立住房公积金管理中心，当时由于没有专门的技术 人员，加上业务不成熟，全国都采用的是委托银行管理模式，中心信息化在那个时期是 一个盲区。 9 0 年代末期，有些大中城市开始建立自己的信息化系统，但这时的信息化系统相对 比较稚嫩，并没有摆脱对银行的依赖，尤其实在数据的准确性和和唯一性方面依旧以银 行数据为准，2 0 0 0 年开始个别大中城市开始实施联合归集模式，即中心和银行的系统同 时记账，并行处理业务，这个时期也是为下一步实现独立归集的过渡期，2 0 0 2 年建设部 下发文件，要求统一政策、统一核算的要求下，个别城市开始不如独立归集时期，大连 是全国独立归集的典型代表，信息化队伍建设和技术的全面开展也是独立归集的先决条 件，独立归集模式的确立和信息化的深入开展是中心业务和管理水平全面提升的关键因 素。 中心的发展，在归集模式上经历了委托银行时代、联合归集时代、独立归集时代； 在信息化发展上经历了手工时代、单机时代、数据集中时代；在各代系统核心技术使用 上经历了业务核心时代、帐务核心时代。但发展到今天，全国各地中心的经营模式也不 大连理工大学专业学位硕士学位论文 尽相同，以上三种模式都存在，信息化发展水平也相去甚多。究其原因，有以下几个方 面： ( 1 ) 观念问题。许多住房公积金管理中心认为在现有的经营方式和管理方式下，没 有必要非赶信息化这个“时髦”。还有一些企业管理者把信息化建设仅仅理解为计算机 操作，没有意识到信息化建设是一项系统的、复杂的工程。在这些企业中，人们往往认 为计算机软、硬件的配置就意味着信息化建设的完成，或者认为建立一个企业网站就算 已经实现了企业信息化。这种认识制约了企业信息化的健康发展。 ( 2 ) 人才问题。有些住房公积金管理中心经营规模小，业务品种单一，很少能像东 南沿海大中城市一样建立起自己的i t 团队，它们对人才的吸引力有限，很少能够找到 既懂得i t 技术又懂得管理的复合型人才，大多采用外包方式将信息化系统交给外部的 管理软件公司去做，由于开发人员不清楚企业内部的具体情况，沟通难的问题导致中心 的信息化发展履步为艰。 ( 3 ) 资金问题。各地住房公积金管理中心的信息化建设都需要当地财政的拨款解决， 由于有些地区的中心存在实力弱、管理水平低的缺陷，在资金方面一直比较困难，以至 于根本负担不起如此巨大的信息化建设费用，更有许多中心由于后续资金不足间接造成 了初期投入的浪费。 ( 4 ) 管理问题。一些二三级城市住房公积金管理中心还没有建立起一套科学的管理 制度，许多业务规则存在很大的人为性和随意性。许多企业组织结构建立在专业分工的 基础上，业务流程不清晰，管理模式和组织形式无法适应现代管理的需要。缺乏总体规 划，各部门对信息条块分割，形成一个个“信息孤岛”【4 】。 ( 5 ) 信息化进程与公积金管理中心发展不匹配问题。不同的管理中心对信息化的需 求截然不同。许多中小企业在实施信息化过程中带有很大盲目性，未能准确把握自身需 求，为此付出了巨大代价。究其原因，关键是定位不准，未能将适度信息化作为追求的 目标。 住房公积金中心信息化建设还有很多路要走，信息化建设也要跟据每个城市自己的 特点、业务规模、人才储备等诸多因素决定，不能一概而论。本文的重点是探讨大连住 房公积金管理中心的信息化建设。 1 3 研究的必要性 住房保障存在着诸多复杂问题，而且这些问题很难找到有效的解决途径，有的甚至 已经进入了恶性循环。例如由于房价过高，经济适用房的违规建设( 超过标准面积) ， 加之工作前期住房公积金的积累非常有限，使得真正想购房的中低收入居民望而却步， 大连市住房公积金管理信息化现状分析与系统设计研究 住房公积金就成了为富人购房的优惠的政策性住房信贷，而公积金的实行的是低存低贷 的政策，对于买不起房的中低收入居民来说，政府补贴的福利效应严重流失。住房公积 金贷款使用人获得的住房公积金贷款利率和市场利率之差所带来的收益只能是未使用 人的利差的损失。因此，利益从未使用人流向使用人，使得住房公积金在参加者中间产 生了利益转移的再分配，这与住房公积金互助性的特点相违背。进而影响了住房公积金 的扩面工作，导致了职工的购房困难。因此解决此问题需要打破传统的“增收节支”的 社会保障改革的思维定势，开拓思路，进行制度创新。 我国公积金管理信息系统的整体水平还处于一个初级阶段，因此在系统的信息建设 中，首先必须清晰分析现在行业所处的背景，深刻分析其带来的新的管理和业务要求。 系统的信息化是实现管理科学化和提升管理水平的重要手段，必须借助先进的管理 理念、先进的管理工具，以信息化促进管理现代化，系统的信息化建设，就是把公积金 管理的各项管理工作纳入信息化的管理轨道，重点是逐步统一业务管理信息系统，规范 业务流程，提升系统质量，保证安全运行，为全面实现统一管理和核算奠定基础。 信息化方案就是要整合所有有价值的信息资源，以及管理系统，让人与系统实现全 面的互动，系统与系统之间实现全面的互动，人与人之间还要实现无缝的沟通。信息化 不完善或者设计考虑不周全会造成不良结果，而好的信息化建设会促进管理水平的提 高，形成良性循环。 ( 1 ) 信息孤岛带来信息不一致 目前，对于大多数的公积金管理机构，都会搭建不同的管理系统，比如账务系统、 稽核系统、业务系统、管理系统等，这些系统之间的相互独立，往往会造成对于不同的 系统，很多信息需要多次重复录入的情况。例如，当人员、组织机构变动时，在不同的 系统中都需要调整。如果工作流程变动，对于系统的影响更大。 同时，各个系统之间的信息也可能存在不一致、不及时、不同步、分散的状况。例 如，业务系统已经发生变化，而工作量统计的系统并未及时更改，导致统计数据不准确， 造成信息资源浪费的情况。 另外，信息的分散存放也不可避免。例如，稽核系统和管理系统都会对贷款归还情 况进行统计，但由于口径不一致，或者思考角度不同，管理系统要求当月归还当月的为 归还概念，而稽核系统按照只要归还，无论是当月还是次月，都算归还概念，因此得出 数据不相同，对稽核工作或者管理工作造成不必要的麻烦。 因此，作为公积金管理来讲，需要一种信息化方案，或是一个信息化管理体系，把 这些孤立的信息系统整合起来，并实现系统之间的互动，信息之间的互动。公积金管理 大连理工大学专业学位硕士学位论文 业务的结构组成，在这个时候，往往会成为系统能否全面实现整合的关键所在。而且， 管理业务的规模越大，这种信息的整合也就越困难。 ( 2 ) 随着时间的推移，集成系统与孤立系统的差距会越来越大 公积金管理中心的内部组织之间会存在信息沟通不及时的问题，中心的内、外部之 间也会存在信息差异的问题，而中心的营业网点众多，员工也是各司其职，很少往来。 在这样的工作模式之下，公积金管理的决策者们难以全面了解中心内、外部状况及外部 信息变化问题。 面对迅速发展的社会，信息的延迟与不准确，往往导致管理与执行的延迟。从管理 的角度出发，决策者们希望能够有一个集成的、统一的系统管理平台。在这个平台上， 能够集成内、外部的信息，管理者能够从这个平台获得决策的依据。 所以，在事务控制这个方面，需要一个集成的信息化系统，既能整合这个层面所有 的系统信息，又能起到沟通作用的桥梁。同时，还能提供一个统一的对外接口。 ( 3 ) 信息集成带来协同效应 从公积金管理角度来说，信息集成方案既可以有效地控制风险，包括前台柜员操作 的风险和避免骗取公积金的风险等，又可以增加业务的灵活程度。例如，住房公积金管 理部门发放住房贷款，是国家的一种福利政策，但是同样放贷是存在风险的，住房公积 金管理部门必须在最大程度上降低这个风险，因此要对申请贷款者的信息进行严格的审 查，这就需要一个完整的信息化方案集成的各个系统紧密联系，相互关联，也需要公积 金系统与银行系统、征信系统、房地产系统等的衔接，以保障信息有效性和准确性。另 外，随着城市流动人口的增多，对流动人口的公积金管理也是住房公积金管理机构的一 项重要工作，不仅纸质档案的管理方法不适合大量的流动人口管理，孤立的系统也会影 响对流动人口管理的需要，因此一个完整健全的信息化方案是最好的选择。 ( 4 ) 住房公积金信息系统流程的层次 现代信息的发展方向，正在由简单的自动化信息流程走向基于技术的信息流程。因 此，住房公积金信息系统的建立应从简单的自动化信息流程中走出来，减少信息的循 环次数和重复的相同活动，减少信息系统在人为的重复周转中的误差。应将系统网络分 为3 个层面：第一层面为广大城镇职工、居民所共用的网络。将巳处理好的各类住房公 积金信息系统资源，利用互联网资源直接传播给住房公积金的用户。第二层面为房改资 金中心与各基层单位的网络数据交换网络。完成住房公积金等内部管理的对接处理。将 各单位的住房公积金的变更情况，以标准的电子数据格式彼此进行交换传输，减少个 人公积金信息的差错和数据流通时间，消除空间障碍。第三层面为省房改资金中心与相 关产业、单位、部门的信息交换网络。即共享信息系统资源。这部分信息系统资源需要 大连市住房公积金管理信息化现状分析与系统设计研究 一个信息处理的过程。一是交换的信息系统使用范围，二是机密信息系统受防火墙安全 技术保护的问题。这个处理过程既要保证信息系统资源共享源的质量，又要保护信息系 统资源的安全。 7 1 4 研究思路与方法 本文立足于大连市住房公积金管理中心，研究了住房公积金管理中心的管理现状， 以及在信息化进程中存在的问题，并通过给住房公积金管理中心在管理模式上的定位， 提出了住房公积金信息化管理过程中亟需解决的问题。以求达到住房公积金管理的优化 和效益的提高，并想通过大连的在信息化改革的过程中说明住房公积金管理的信息化对 住房公积金发展的意义。 本文研究方法主要是通过对现有问题的分析，从而发现信息化建设存在的问题，以 及针对现有问题如何加以解决，并运用公共管理学上学到的理论知识对解决方案进行分 析，提出在管理模式上应该做如何改进以适应信息化的需要。整个过程是一个从实际到 理论，在以理论指导实际的过程。 大连理工大学专业学位硕士学位论文 2 大连市住房公积金管理信息化现状分析 大连市住房公积金管理中心是在大连市住房制度改革领导小组建立后，根据全国住 房制度改革的步骤和大连市住房制度改革的实际需要逐步建立的。城镇住房制度改革提 到国家的日程后，党中央、国务院、辽宁省人民政府多次召开城镇住房制度改革会议， 并做出了一系列关于开展城镇住房制度改革的决定，下发了一系列相关文件。根据党中 央、国务院、辽宁省人民政府的指示精神，大连市人民政府设立相关机构，具体实施大 连市住房制度改革工作。自1 9 8 8 年起，大连市人民政府设立的这类机构先后有大连市 住房制度改革领导小组、大连市住房委员会、大连市住房公积金管理委员会、大连市住 房资金管理中心、大连市住房公积金管理中心。 2 1 大连市住房公积金管理信息化概况 大连市住房公积金管理中心自1 9 9 2 年建立到现在，就信息化建设方面经历了手工 记账、单机管理、委托银行、联合归集和独立归集五个阶段。在中心的各个阶段的发展 及各阶段之间过渡过程中信息化的建设工作起到的重要的作用，同时中心的信息化建设 也经历的从无到有的发展过程，并在一次次的变革中壮大和完善。 大连市住房公积金现行应用管理信息系统，主要是涵盖中心的归集、资金管理和资 金使用三大部分，如图2 1 所示。资金归集部分包括公积金业务、维修基金业务、售房 款业务、住房补贴业务；资金使用方面目前主要是公积金个人贷款业务。 由图可以看出，住房公积金管理中心的核心管理对象是“客户及其资金 ，而从中 心的“资金流管理”全过程来看，主要有“资金来源、资金营运、资产管理 这三个关 键环节，公积金管理中心对这三个不同的业务环节有不同的管理要求。 ( 1 ) 在资金来源环节，主要是强化公积金的归集，做到应建尽建、应缴尽缴，并进 行负债管理； ( 2 ) 在资金营运的环节，主要是规范业务流程、强化资金核算、促进资金周转、形 成大集中后的规模效应、实现良好的资金效益； ( 3 ) 在资产管理环节，一方面要拓展贷款业务，优化规范流程，提供方便快捷服务， 另一方面要强化资产的风险控制，实行贷款风险管理，建立风险内控机制，明确风险控 制责任，建立有效的预警和风险防范机制，以确保资产的安全。 大连中心的信息系统覆盖市内四区，实现计算机联网和数据的集中管理，前台业务 实现电子化，但业务和帐务分离，不能实现实时记账，在此方面有待在新系统中解决。 另外7 个区市县的管理中心目前都在各自归集管理，使用自己的应用系统，业务规范不 大连市住房公积金管理信息化现状分析与系统设计研究 统一，政策不统一，操作规范也不统一，有待完成系统接入、数据移植，实现大连市辖 区的政策与核算的统一，从而实现大连市县区前台业务的通存通兑，促进中心的业务发 展。 另外大连市住房公积金管理中心的信息化覆盖面有待进一步加大。目前大连市中心 前台柜面业务相对健全，并且设立一些自助查询系统，但与现在的信息化要求来说有待 于迸一步加强。 图2 1 核心业务模型分析 f i g 2 1a n a l y s i so f k e r n e lo p e r a t i o nm o d u l e 2 2 大连市住房公积金管理信息化的发展历程 住房公积金管理信息化的水平代表着信息社会管理的发展，因此，达到管理信息化 标准是信息社会对住房公积金管理工作的基本要求，也是住房公积金管理的基本建设任 务。大连市住房公积金管理的信息化建设从起步到现在，与社会的信息化发展过程基本 同步，与电子计算机在社会的普及过程大致相同。多年来，公积金管理信息化建设始终 不懈地坚持提升科技手段应用实效，紧紧围绕业务发展，不断提升科技内涵，在制度完 善过程中形成了管理信息化的发展思路。1 9 9 3 以来，大连市住房公积金管理已由归集管 大连理工大学专业学位硕士学位论文 理时期逐步进入主体运用管理时期，即由中心房改资金金融业务委托市工行、建行和交 行代办的管理方式转变成以中心为主体，同时委托市工行、建行和交行代办的管理方式。 在此期间，公积金管理在发展中经历了起步阶段、过渡阶段、规范阶段，信息化建设也 随之经历了三个阶段：局部信息化阶段，自主信息化阶段，数据集中模式的全局信息化 阶段。 2 2 1 局部信息化阶段 大连市住房公积金管理中心自1 9 9 2 年开展业务起，即应用单机版程序进行简单的 信息化管理，开发了房改资金管理系统，实现了对住房公积金三级账户管理，从而摆脱 了手工作业，人工记账的过程，提高了工作效率，与代办银行的数据交换建立了正常渠 j 遭。 但是，住房公积金业务的核心部分，即住房公积金的归集支付业务处理由于中心各 方面的条件不成熟，管理模式处于以委托银行代办为主、中心事后核对为辅的状态，不 能管理日常发生的大量频繁变化的业务数据细节，只有通过与银行的报表数据进行核对 以保证公积金业务的进行。 在此阶段，管理实现了局部信息化，单机版程序运行在个别管理人员机器上，无网 络系统体系，无完整数据流，数据库为s q ls e r v e r ，数据基础为银行数据提供与纸面数 据录入，信息化建设处于起步阶段。 2 2 2 自主信息化阶段 1 9 9 8 年，大连市住房公积金管理中心向社会公开招标，最终与大连宏桥信息科技有 限公司合作，联合银行设计并研发了房改资金管理业务系统，并于2 0 0 2 年2 月正式上 线运行，为中心提供了房改资金数据保障，推动了中心信息化建设健康发展，标志着公 积金管理进入自主信息化阶段。 在此阶段，公积金管理降低了对银行的高度依赖，初步形成了一套完整的房改资金 管理的软件，分为公积金管理系统，售房款管理系统，财务管理系统，各个系统的管理 是独立运行的，财务记账与业务操作非同步，初步建立网络系统，可以进行前台业务操 作，数据录入，有完整业务流程并有配套程序支持。 2 2 3 数据集中模式的全局信息化阶段 2 0 0 2 年，大连市住房公积金管理中心在总结经验的基础上，提出了“前台运作和后 台管理分离整合 的模式，对房改资金科技管理的要求又提升了一级，原有的联合归集 程序已经远远满足不了业务的需求。于2 0 0 3 年，中心又一次向全国公开招标，最终与 大连市住房公积金管理信息化现状分析与系统设计研究 北京中联公司合作，进行了原系统网络改造、专线切换、新网络搭建，重新编写了“综 合业务信息管理系统”，形成了新的数据中心。 该系统在建设之初，认真分析了中心在机构改革后面临的新的管理及业务要求，针 对公积金管理中心特定的管理需求，对中心的现阶段业务模式、中心的管理要求、核算 要求、业务处理要求、发展要求以及系统的业务模式等进行了深入的分析，在借鉴国内 外同行业管理经验的基础上，吸纳了金融业务系统中先进的设计理念