（公共管理专业论文）基层公务员培训研究——以深圳市f区公务员培训为个案.pdf

论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中除 了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或撰写过的 研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作了明确的声明 并表示了谢意。 作者签名；二啦 论文使用授权声明 日期：迦：! ：堑 本人完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内 容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 作者签名：婵导师签名：啦 同期：坦：! ：塑 中文摘要 基层公务员培训作为我国基层公务员管理的一个部分，在提高基层公务员 整体素质和基层政府服务水平的过程中发挥着重要的作用。本文以深圳市f 区 公务员培训为案例，通过介绍f 区公务员培训的基本情况，分析当前f 区公务 员培训中存在的闯题，并在此基础上，根据国内外有关公务员培训的研究成果， 针对基层公务员培训的前期准备、组织实施、效果评估三个环节提出了一些改 进措施和对策。 本文分为三个部分，第一章是对公务员培p i i 概念的界定以及对公务员培训 研究的理论基础。第二章以深圳市f 区公务员培训为案例，对f 区公务员培训 的现状及存在问题进行研究，指出了基层公务员培训的现状和存在的问题，包 括培训中缺乏培训对象的有效参与、接受培训的机会不均衡、培训中教学方法 单一、培训方式单一、培训的激励约束机制不完善、培训缺少绩效评估等。第 三章提出一些改进基层公务员培训工作的主要对策：在培训的前期准备环节， 公务员培训要依托政府发展规划来制定培训目标，并且树立“以人为本”的培 训观念，加强公务员培训组织层面和个人层面的需求分析；在培i j i i 的组织实施 环节，公务员培训要根据需求分析，坚持。因需施教”的原则，通过采取形式 多样的教学方法、丰富培训内容、拓展培训方式和完善培训网络、增加培训的 机会来促进基层公务员培训的有效实施；在培训的效果评估环节，通过健全和 完善培训的激励约束机制，对培训的效果评估进行探索，来确保基层公务员培 训能够取得实效。 本文试图探讨出一些完善基层公务员培i j i i 的对策，以期对改进基层公务员 培训模式有所裨益和启发。 关键词 公务员深圳市f 区公务员培训对策 中图分类号：c 9 3 a b s t r a c t t h et r a i n i n go fc i v i ls e r v a n t sa sap a r to fm a n a g e m e n to f0 1 1 1 c o u n t r y s g r a s s r o o t sc i v i ls e r v a n t sh a sb e c o m eav i t a lr o l ei ni n c r e a s i n gt h ew h o l eq u a l i t i e so f g r a s s r o o t sc i v i ls e r v a n t sa n dt h es e r v a n tl e v e lo fg r a s s r o o t sg o v e r n m e n t f o l l o w i n g t h ec a s es t u d yo f t r a i n i n g , w ei n t r o d u c et h eb a s i ct r a i n i n gs i t u a t i o no f fd i s t r i c t , a n d a n a l y z et h ee x i s t i n gp r o b l e m so fc u r r e n tc i v i ls e r v a n t s t r a i n i n g b a s e do nt h e d i s c u s s i o na b o v e ，t h en a t i o n a la n di n t e m a t i o n a ir e s e a r c ho u t c o m e so fc i v i ls e r v a n t s ， t h i sp a p e rp r o p o s e ss o m ei m p r o v i n gm e a s u r e sa n dc o u n t e r m e a s u r e s ，w h i c hi n v o l v e s i ne a r l i e rp e r i o dp r e p a r a t i o n , o r g a n i z a t i o na n di m p l e m e n t a t i o n ，e f f e c ta p p r a i s a lo f t h e g r a s s r o o t sc i v i ls e r v a n t s * t r a i n i n g 1 1 l i sp a p e ri sd i v i d e di n t ot h r e ep a r t s t h ef i r s tc h a p t e ro ft h ec i v i ls e r v a n t s t r a i n i n go u t l i n e do nt h el i m i t a t i o no f t r a i n i n ga n dt h er e s e a r c h e sb a s e do nt h et h e o r y s e c o n dc h a p t e ri n t r o d u c e st h ec a s es t u d yo fs h e n z h e nfd i s t r i c t st r a i n i n ga n do nt h e c u r r e n ti s s u e sa b o u tt r a i n i n go fc i v i ls e r v a n t s ，p o i n t i n go u tt h a tt h em a i np r o b l e m so f t r a i n i n gi n c l u d i n gl a c k i n gt r a i n e e s e f f e c t i v ep a r t i c i p a t i o n , o p p o r t u n i t yi m b a l a n e e d ， n o th a v i n gm a n yt e a c h i n gm e t h o d sa n dt r a i n i n gw a y s ，s y s t e m so fd r i v ea n dr e s t r a i n t i m p e r f e c t 。l a c k i n ga c h i e v e m e n t sa p p r a i s a la n d o n c h a p t e rt h r e ei n t r o d u c e ss o m e p r a c t i c e so fi m p r o v i n gg l s - r o o t sc i v i ls e r v a n t s ：i ne a r l i e rp e r i o dp r e p a r a t i o n , c i v i l s e r v a n t s t r a i n i n go b j e c t ss h o u l dr e l yo nt h eg o v e r n m e n t sd e v e l o p m e n tp l a n , a n d h a v et h eo p i n i o no fh u m a n i s t ，a n da n a l y s i st h ed e m a n d so fo r g a n i z a t i o n a ll e v e la n d p e r s o n a ll e v e l ；i no r g a n i z a t i o na n di m p l e m e n t a t i o n , t r a i n i n gs h o u l db a s e do n d e m a n d sa n a l y s i s , p e r s i s t st h ep r i n c i p l eo f t e a c h i n gs t u d e n t si na c c o r d a n c ew i t ht h e i r n e e d s b yt a k i n gm a n yk i n d so ft e a c h i n gm e t h o d s ，t r a i n i n gc o n t e n t sr i c l l ，t r a i n i n g w a y sd e v e l o p e da n dt r a i n i n gw e bp e r f e c t ，t r a i n i n go p p o r t u n i t i e si n c r e a s e d ，w ec a n p r o m o t et h ec i v i ls e r v a n t st r a i n i n gt oi m p l e m e n te f f e c t i v e l y a n di ne f f e c ta p p r a i s a l ， w ec a nc a r r yo nt h ee x p l o r a t i o nt ot r a i n i n ge f f e c ta p p r a i s a l ，g u a r a n t e ec i v i ls e r v a n t s t r a i n i n gt oo b t a i nt h ea c t u a le f f e c tb yi m p r o v i n ga n dc o n s u m m a t i n gt h et r a i n i n g m e c h a n i s mo f d r i v ea n dr e s t r a i n t t h i sp a p e ri se x p l o r i n gs o m eb e t t e rt r a i n i n gm e t h o d sf o rg r a s s - r o o t sc i v i l s e r v a n t s ，a n dg i v i n gs o m ec o n t r i b u t i o n sa n ds u g g e s t i o n so nc r e a t i n gn e wt r a i n i n g m o d e lf o ro u rc o u n t r y sg r a s s - r o o t sc i v i ls e r v a n t s k e yw o r d s ：c i v i ls e r v a n t ，c i v i ls e l v a n t st r a i n i n go fs h e n z h e nfd i s t r i c t ， c o u n t e n n e a s u r e c h i n e s el i b r a r yc l a s s i f yn u m b e r ：c 9 3 2 导论 1 问题的提出与选题之意义 我国公务员制度自从2 0 世纪8 0 年代开始研究，到1 9 9 3 年1 0 月国家公 务员暂行条例正式施行，之后经过全面实施和不断完善，于2 0 0 6 年1 月公 务员法正式施行，历经十几年的实践，已经形成了包括公务员培训制度在内 的一整套法律法规和制度体系。 公务员进行培训，是提高公务员素质、能力、水平以及工作效率的一个重 要途径，特别是在当今科学技术日新月异的情况下，加强公务员培训，更具有 重要的意义1 。当今世界，科技发展迅猛，知识更新的周期日益缩短，行政管理 的内容不断更新。有鉴于此，对公务员实行制度化的培训就显得十分必要2 。 公务员培训作为我国公务员管理的重要环节之一，已经取得了很大的进步， 如公务员培训法制化意识逐渐增强，建立了一些公务员培训机构，逐步将市场 竞争机制引入公务员培训中。但是，处于知识经济时代的公务员培训，正面临 全球化竞争和日益复杂的经济环境，正面i 临着不断改革和完善的压力，只有不 断加快改革和完善才能适应这种转变。无论是从社会、政府的角度，还是从公 务员自身的角度，对公务员培训进行研究，特别是对基层公务员培训进行研究， 仍然具有重要的现实意义。 但是。公务员培训理论上还有一些盲点和弱项，主要体现在：有关培训理论 论述较多，针对基层公务员培训具体现状的理论探索较少；这些观点的立足点 很多都没有从“以人为本”的角度探索公务员培训，“以人为本”不仅仅是基层 公务员培训应该坚持的原则，也是基层公务员培训的出发点，笔者希望从这个 角度出发对我国基层公务员培训进行深入探讨。 ( 1 ) 从社会的角度，社会对公务员队伍的关注度不断提高 近年来，公务员队伍受到越来越多人的关注：一方面，“考公务员热”在日 益升温，显示出在日益增加的就业压力下这个职业对毕业生有越来越大的吸引 力；另一方面，国内社会的持续转型期间仍然面临着各种深层次的矛盾和问题， 如何破解和解决这些矛盾和问题、如何构建社会主义和谐社会、如何提高政府 的管理水平，都需要由公务员去具体落实，也因此让社会对整个公务员队伍更 加期待。 ( 2 ) 从政府的角度，高效政府需要一支高素质的公务员队伍 一个政府的工作水平、工作效率，在国内人民心目中的地位和威信，在国 1 吴帛盛：中华人民共和国公务员法辅导读本，北京：人民 | 版社，2 0 0 5 年 2 竺乾威主编：公共行政学，( 第2 版) 上海：复q 大学出版社2 0 0 3 年 3 际竞争中的实力和地位，很大程度上取决于该国公共部门人力资源公务员 和公务员制度，取决于公共部门人力资源管理的效益和效率3 。当今社会己进入 信息时代，社会的不断发展进步，知识更新速度的不断加快，迫切需要一支政 治坚定、业务精湛、作风过硬、素质优良的公务员队伍，在社会主义市场经济 的大背景下担当起时代的重任。建设一支高素质的公务员队伍，提高公务员队 伍在各项公共事务中的管理水平，成为实施人才强国战略和提高政府执政能力 的重要任务。 ( 3 ) 从公务员的角度，培训是提高公务员素质的重要部分 在一支高素质公务员队伍的建设进程中，培训成为提高公务员素质的一个 重要部分。给公务员提供培训和学习机会，能对公务员以激励，使公务员有机 会吸收新知识，掌握新技能，并通过这种学习培训，重新认识自我，把握自己 的定位，增强自信心，产生更大的动力，实现更大的自我价值，满足公务员“自 我实现”的高层次需要。 2 国外公务员培训相关研究 美国的弗雷德里克温泰勒( f r e d e r i c k w t a y l o r ) 在1 9 1 1 年出版的科 学管理原理一书中提出了科学管理的四大原则，其中的第二条是“科学地挑 选工人，并对他们进行培训、教育和使之成长”。泰勒认为，培训是进行科学管 理应遵守的普遍原则。德国社会学家马克思韦伯认为“官僚行政组织”的理 想的组织模式有六个特征，其中的一个特征是“所有的组织成员都是依据经过 培训、教育或正式考试取得的技术资格选拔的”。马克思韦伯认为理想的企业 组织中，员工必须经过正规培训才能取得好的组织绩效。他的理论成为现代许 多大型企业设计组织结构时所参照的原形。 美国心理学家斯金纳( b f s k i n n e r ) 于1 9 5 6 年在科学与人类行为一 书中提出了强化理论，他强调人们行为是依据这些行为过去导致的结果来决定 的4 。强化理论说明了企业要提高培训效果，让学习者获得知识，改变行为方式 或调整技能，培训者要明确在受训者的态度中，哪些属于正向成果，哪些属于 反向成果。美国心理学家艾伯特班杜拉( a b a n d u r a ) 在二十世纪5 0 年代提 出了社会学习理论。他指出人们通过观察周围环境中那些值得信赖的知识渊博 的人的行为而进行学习。弗鲁姆在1 9 6 4 年出版的工作和激励一书中提出的 期望理论认为，某一活动对某人的激发力量( m ) 取决于他所能得到结果的全 部预期价值( v ) 乘以他认为达到该结果的期望概率( e ) ，即m = v t e 。贝克 3 陈振明主编：公共管理学种不同于传统行政学的研究途径( 第二版) 北京：中国人民大学出 版杜，2 0 0 3 年。 4 【美】斯金纳著，谭力海等译：0 4 学与人类行为 ，北京：华夏 f 版社，1 9 8 9 年 4 尔在1 9 6 4 年对一般培训进行了启发性的理论分析，为以后企业培训的研究提供 了理论基础。1 9 6 5 年，联合国教科文组织正式采纳了“终身教育”这个概念。 自从联合国教科文组织终身教育局局长保罗朗格朗( p a u l l e n g r a n d ) 的终 身教育引论问世以来，终身教育在国际上产生了广泛的影响，逐渐成为各国 改革成人教育和学校教育并使之一体化的基本指导理论。雷蒙德a 诺依教 授在雇员培训与开发一书中揭示了学习过程。2 0 世纪8 0 年代以来，美国 教授彼得圣吉在第五项修炼：学习型组织的艺术与实务中的全面阐述学 习型组织。美国的西奥多舒尔茨被认为是人力资本理论的创始人之一，他认 为人力资本体现在劳动者身上，是凝聚在劳动者身上的知识、技能及表现出来 的能力。但作为资本和财富的转换形态的人的知识和能力，需要通过投资才能 形成。人对自身的投资历来是十分巨大的，“在职培训、经济信息调研、人员流 动以及有益于人们健康的活动都是对人类投资的好机会”，舒尔茨通过对包括在 职培训在内的五种对于改善人的能力较为重要的活动的考察，对测度人力投资 做出了努力。人本管理理论是本世纪八十年代初以来，西方管理发展的主要趋 势与潮流，即所谓实现从重视“硬管理”到重视“软管理”的转变。从“手段 人”到“目的人”的转变，从强调理性到重视情感的转变，在管理实施中就是 注重员工的培训，促进员工个人发展，改善劳动制度，加强感情投资，实施参 与管理，培养员工的合作精神，注意领导方式的灵活性。 通过对国外公务员培训相关研究的梳理，我认为国外公务员培训的理论成 果主要包括三个方面。其一。认为培训是进行科学管理应遵守的普遍原则，确 立了培训在科学管理中的重要地位，员工必须经过正规培训才能取得好的组织 绩效，在这样种观念的指引下，组织对培训工作更加重视。其二，受“终身教 育”理念的广泛影响，“活到老，学到老”成为人们普遍接受的观念。在政府和 公务员对“终身教育”理念和“学习型组织”、。学习型政府”理念的不断深入 理解中，会让公务员培训工作更加深入，也将会让个人愿景同政府发展愿景结 合锝更加紧密。其三，培训管理方面，强调从重视“硬管理”到重视“软管理” 的转变，在管理的观念上取得较大的进步“人力资本投资”理念、“以人为 本”理念在公务员培i j i i 中更具价值。 3 国内公务员培训相关研究 我国公务员培训工作，历来是与党的事业紧密联系、同步发展的。在革命、 建设和改革的各个历史时期，党始终把干部教育培训作为一项战略性、基础性工 作来抓。从建党之初到井冈山时期，党中央就开始高度重视用马克思列宁主义教 育和武装干部，先后创办了湖南自修大学、安源党校、农民运动讲习所和红军军 官教导队等学校。1 9 3 7 年5 月，毛泽东在为争取千百万群众进入抗日民族统一 战线丽斗争的报告中第一次明确地提出了干部标准问题，根据标准，对照我们 目前的状况，有针对性提高干部的素质。到了6 0 年代初，毛泽东将“德才兼备” 的标准贯彻到无产阶级接班人的选拔中去。他向全党提出了培养和造就无产阶级 革命事业接班人的五条具体标准。邓小平把人才作为社会主义事业成功的保证， 深刻地阐述了人才的地位和作用。他强调：一个人才可以顶很大的事，没有人才 什么事情也干不好。邓小平要求我们的教育要“面向现代化、面向世界、面向未 来”，并指出“一个十几亿人口的大国，教育搞上去了，人才资源的优势是任何 国家比不了的。”同时，邓小平指出实践也是人才培养的主要途径。要在实践中 发现人才、培养人才和锻炼人才，并在实践中使用人才和发挥人才作用。江泽民 十分注重人力资源的开发、培育和提高，他提出科教兴国战略，并且指出要加大 对教育和科技事业的投资力度，坚持教育和科技创新，全面推行素质教育，建立 结构合理、相互衔接、立体开放的现代教育体系，使有限的资金发挥更大的作用； 通过政策指导和舆论引导、营造尊师重教、求知好学的社会氛围；加强职业教育， 发展继续教育，构建终身教育体系，鼓励人们通过多种形式参与学习，拓展和更 新知识，提高素质，增长才干，提高人力资源总体水平，推动经济和社会发展。 胡锦涛同志在为第二批全国干部学习培训教材作序言时指出：加强干部教育培训 工作，最重要的是要联系实际创新路，加强培训求实效，不断探索干部教育培训 工作的新方法新途径，不断增强教育培训工作的针对性和实效性，不断提高各级 领导干部的马克思主义理论水平和运用理论解决实际问题的能力。 我国学者黄达强于1 9 9 0 年出版了各国公务员制度比较研究，曹志于1 9 9 0 年发表著作各国公职人员培训制度，分别论述了各个国家公务员培训制度的 现状，介绍了各个国家公务员培训的先进经验，对我国公务员培训走向制度化有 较大借鉴意义。程连昌于1 9 9 3 年发表的著作国家公务员制度操作指南认为公 务员制度要具有现实的可操作性，强调理论到实际的具体运用。我国学者刘俊生 于1 9 9 5 年中国政法大学出版社出版中国国家公务员制度概论，从中国公务员 制度的角度，进行系统介绍和研究，在完善中国公务员制度的宏观层面，指出我 国公务员培训的现状及其要点。徐理明于1 9 9 9 年出版的国家公务员制度，被 作为教材使用，侧重于对公务员培训有关知识进行介绍。对我国公务员培训进行 了系统的阐述，指出我国公务员培训的原则，公务员培训的种类和培训科目，教 材的编写及其施教机构都进行了明确的阐述。姚梅林于1 9 9 9 年发表学习规律 一书，对培训学习过程中的基本的规律进行了介绍，对我国公务员培训也有较大 的启发意义。我国学者刘彩风于2 0 0 2 年出版的培训管理一书，指出在培训过 程中，如何做到过程控制，让培训工作得以顺利地展开。戴光前公务员培训上 6 要有新发展指出公务员培训如何取得新进展。姚莉、王炜的当前公务员培训 的若干思考一文，阐述公务员的培训应注重重塑培训理念、完善培训内容，采 用开放灵活的培训方法，设计有针对性的培训方案，建立明确的评估标准，同时 在比较与借鉴中发展5 。胡锦涛在2 0 0 3 年全国人才工作会议上指出：实施人才强 国战略，是抓住和用好重要战略机遇期、应对日益激烈的国际竞争的必然要求。 胡锦涛强调，要树立教育培训观念，在提高全体人民的思想道德素质、科学文化 素质和健康素质的基础上，重点培养人的学习能力，实践能力，着力提高人的创 新能力，加大对人才资源能力建设的投入，优先发展科学教育事业，加大教育培 训力度，促进人才总量同国家发展的目标相适应，人才结构同各项事业全面发展 的需求相适应，人才培养机制同各类人才成长的特点相适应，人才素质同经济社 会协调发展相适应。贡世康于2 0 0 4 年发表的对完善我国公务员培训制度的几点 认识，指出目前我国公务员培训方面存在的问题，比如培训法规不健全，认识 不到位，培训机构和施教机构建设力度不够6 ，值得我们深深思考和借鉴。 4 本文的结构安排 本文由导论、正文和结束语三个部分构成。正文共分三章。 导论部分主要提出本文的论题，指出选题的意义，介绍国内外已有的研究 和本文的结构安排。 第一章是本文的理论框架，介绍了我国公务员培训的概念界定和理论基础。 这里，笔者分两小节对公务员培训进行介绍。第一节介绍了培训及公务员培训 定义；第二节介绍了对公务员培训研究的理论基础。 第二章主要以深圳市f 区公务员培训为案例，分析了基层公务员培训的现 状及存在问题。在这里，第一节介绍了f 区及公务员队伍的概况和f 区公务员 培训的现状；第二节分析了f 区公务员培训存在的问题。 第三章论述了改进基层公务员培训工作的对策。本章分三节，分别对培训 的前期准备、组织实施、效果评估三个环节提出了一些解决和改进的对策。 在最后的结束语中，对全文作一个简要的概括，并试图提出仍然需要进一 步探索和研究的与本论题有关的几个问题。 姚莉、乇炜：当前公务员培训的若干思考，载理论月刊，2 0 0 3 年。 6 贡世康：对完善我国公务员培训制度的几点认识，载攀往) ，2 0 0 4 年第5 期 7 第一章公务员培训：概念界定与理论基础 第一节培训及公务员培训 1 培训的定义 由于国内外学者从不同学科、不同视角对培训进行了研究，因此，对于培 训的定义，各家有各家的说法。本文认为，由中国学者凌文辁、方俐洛主编的， 于2 0 0 3 年4 月出版的组织培训一书中，对于培训的定义比较全面和具有代 表性，在该书中，培训被定义为“培训是指组织实施的、有计划的、连续的系 统学习行为或过程，其目的是通过使员工的知识、技术、态度，乃至行为发生 定向改进，从而确保员工能够按照预期的标准或水平完成所承担或将要承担的 工作任务”7 。该书也指出，培训的本质是学习，是一个有计划、连续的系统过 程，其终极目标是实现员工个人发展与组织发展的双赢。 2 公务员培训的定义 公务员培训是根据公务员的职务和工作需要进行的继续教育过程。公务员 培训，是指国家机关根据经济社会发展的需要和公务员职位的要求，通过各种 形式，有组织地为提高公务员政治和业务素质所进行的培育、训练活动8 。它是 整体性人才开发的一个重要环节，是发现人才的一种有效方法，也是提高公务 员思想道德素质、科学文化素质和业务工作能力和工作效率的个重要途径。 人的一生所受的教育包括普通教育和成人教育两个阶段。普通教育是指人 们从小学到大学所受的常规教育，这一阶段的教育从总体上说属于基础性教育。 人们在普通教育以外所受的教育即为成人教育。公务员培训在性质上属于成人 教育范畴，但它又不完全等同于成人教育。成人教育的范围相当广泛。联合国 教科文组织在学会生存的报告中曾经指出：成人教育可能有许多定义。对 于世界上许许多多成人来说，成人教育是代替他们失去的基本教育；对于那些 只受过很不完全教育的人们来说，成人教育是补充初等教育或职业教育；对于 那些需要应付新的环境要求的人们来说，成人教育是延长他们现有的教育；对 于那些已经受过高级训练的人们来说，成人教育就是给他们提供进一步的教育 9 。这一论述中的前两种尤其是前一种成人教育显然不属于公务员培训的范围。 由于公务员培训具有“延长他们现有的教育”和“提供进一步的教育”等特点， 所以有的学者把公务员培训称作公务员“继续教育”或“回归教育”。 7 凌文辁、方俐洛主编：组织培训) ，北京：中国纺织 f 版社，2 0 0 3 年4 月 8 徐理明、彭兴业等：国家公务员制度。北京：高等教育版社1 9 9 9 年。 9 联合周科教文纽织周际教育发艘委员会编著华东帅范人学比较教育研究所译：学会生存，北京：教 育科学出版社，1 9 9 6 年。 8 第二节公务员培训的理论基础 随着知识经济时代的来临，人们已越来越感受到知识经济所带来的影响与 挑战：知识越来越重要，同时也越来越脆弱折旧率提高，更新速度加快， 因此，没有任何人可以抗拒学习与培训，没有任何组织和个人可以不重视学习 与培训。正如美国未来学家约翰奈斯比特所说：“在这个时期成功的组织要解 决两个问题，个是对最有竞争力、更富生产性的管理人员的需求；一个 是把办公室与教室连接在一起。”为此，培训在人力资源开发中的地位得到了前 所未有的提高。在培训事业的不断发展过程中，学者们提出了许多先进的培训 理念。这些科学的培训理念反映了培训工作的本质和时代特征，指明了培训工 作前进的方向，成为对公务员培训研究的理论基础。 1 。人力资本投资”理念 人力资本概念的产生可以追溯到现代经济学创始之初，威廉配第和亚 当斯密就已经将投资于人的有用才能的价值作为资本看待。到了1 9 世纪，许 多经济学家( 李斯特、马歇尔) 开始将人的技能和能力看作一种资本，认为。所 有投资中，最有价值的投资是对人本身的投资”。2 0 世纪5 0 年代以前，人们没 有充分认识到人力资本的真正价值和作用，缺乏对人力资本实践与理论的系统 研究。人力资本理论的创始人美国的西奥多舒尔茨将培训视为一项很重要的 人力投资的方向。 随着科技革命浪潮的涌起，现代经济增长不再主要依托于物质资源和劳动 力的扩增，而是根本取决于劳动力资源所具有的科学知识和技能。也就是说， 现代经济发展所依赖的战略性资源由物质资源转变为经过人力资本投资而形成 的高质量的人力资源，这是一种以人力资本为依托的现代经济增长模式。人力 资本，特别是专业化的人力资本，凭借其专业知识、技能和创新能力，进行的 是商附加值生产，会明显产生投资收益递增作用，其对经济增长的贡献，明显 大于物质资本，成为现代经济增长的源泉和加速器。 劳动力素质的提高，在劳动投入中提高了劳动的质量，增加了劳动复杂程 度，也就增加了实际的劳动供给，导致产出增多，提高了劳动生产率，对经济 增长贡献很大。然而，劳动力素质的提高，实际体现着人力资本的一种积累， 因此从投入产出的意义上看，推动经济增长的是投入经济活动的人力资本。但 是，人力资本并不是自然形成的，人力资本所具有的科学文化知识、技能及其 发展水平，是培训的必然结果。培训是人力资本投资的过程，是人力资本形成 和积累的过程，是人力资本存量提升的过程。 9 科技进步、社会发展的成败越来越取决于人的智慧，而不在乎物质条件， 培训作为一种生产性投资，它使隐藏在人体内部的能力德到增长，并能直接贡 献于生产率的提高，其潜力是巨大的。这种投资会带来更多的利润，具有更大、 更长期的经济和社会效益。例如，美国1 9 0 0 一1 9 5 7 年5 7 年间，培训投资增长 速度远远超过物质资本投资增长速度，其所获得利润结果为：物质资本投资所 赚回的利润增长了3 5 倍，同时教育培训投资增加的利润则达到了1 7 5 倍。从 世界范围来看，有资料表明，第二次世界大战以来，由于人力资源开发、培训 投资增长，经济增长的比例占到国民经济增长总额的4 l ，有的国家甚至达到 6 0 以上。培训已成为人力资本投资的重要内容。 培训投资将成为知识经济时代投资的主流形式。人力资本的投资从宏观的 角度看就是一个国家对教育的投资，就微观而言就是政府对在职公务员的培训 和知识更新。尽管人力资本是一项收益期长、效益不直观的投资，但可以预计 在知识经济时代，由于知识及知识创新成为知识型政府生存和发展的首要条件， 人力资本投资将会越来越受青睐，并将成为最富成效的主流形式，这是因为知 识经济的核心是智力与创新，没有培训投资和科研条件的支持，就没有人力资 本存量的提升，智力经济与科技能力就会失去基础。可见对人力资源的占有比 对自然资源的占有更为重要，通过培训这种人力资本投资获得的收益将大大超 过对物质资本的投资所获得的收益。 2 “终身教育”理念 联合国教科文组织终身教育局局长保罗朗格朗( p a u l l e n g r a n d ) 于1 9 6 5 年率先提出了持续教育培训和终身教育的创新理念，并在其终身教育引论 一书中指出。终身教育包括了教育的各个方面，各种范例，包括从生命运动一 开始到最后结束这段时间的不断发展，也包括了教育发展过程中的各方面与连 续的各个阶段之间的紧密而有机的内在联系”1 0 。这一思想理念的问世是基于 现代社会的人所面临的各种挑战。随着科学技术发展突飞猛进，人类知识更新 的周期越来越短，一个人在学龄期从小学到大学所获得的知识，只占人生所获 得的知识总量的5 1 0 ，其余9 0 9 5 的知识主要从继续教育中获取。“由 此可知，继续教育覆盖每个人的大半生，是没有终期的教育。 1 9 9 4 年和1 9 9 7 年的两次世界终身教育大会，提出了终身教育是2 l 世纪生 存概念的论断。江泽民同志也曾指出：终身学习是当今社会发展的必然趋势。 一次性的学校教育已经不能满足人们不断更新知识的需要。我们要逐步建立和 1 0 保罗朗格朗著：终身教育引论 ”刘金明：公务员培训与知识经济， 北京：华夏j ；版杜，1 9 8 8 年。 载公务员教育研究 ，2 0 0 3 年第3 期 1 0 完善有利于终身学习的教育制度。学校要进一步向社会开放，发挥学历教育、 非学历教育、继续教育、职业技术培训教育等多种功能。普通教育、职业教育、 成人教育和高等教育要加强相互问的衔接和沟通，为学习者提供多次受教育的 机会。因此随着知识经济时代的到来，学校只是学习的一个场所，人的一生无 法区分成“教育阶段”和“工作阶段”。 确立终身教育的理念成为社会对政府和公务员的必然要求。因为在提升国 家竞争力的前提下，政府只有以终身教育来开发公务员的潜能，才能以人才竞 争力的提升促进国家竞争力的增强；公务员只有以终身教育来进行知识的积累 与更新，才能适应不断变化的知识经济时代。 3 。学习型组织”和“学习型政府”理念 2 0 0 3 年1 2 月2 6 日，中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定 中提出：加快构建终身教育体系，促进学习型社会的形成。在全社会进一步树 立全民学习、终身学习理念，鼓励人们通过多种形式和渠道参与终身学习，积 极推动学习型组织和学习型社会建设。“学习型组织”和“终身教育”理念渗透 进我们整个社会。 “学习型组织”理论是在系统动力学的基础上发展起来的，其最初的构想 来源于麻省理工学院弗瑞斯特教授在1 9 6 5 年写的企业的新设计，由美国哈 佛大学商学院的终身教授克里斯阿基里斯命名并加以阐述，之后以弗瑞斯特 的学生彼得圣吉教授为首，由若干企业家组成的群体，在其著作第五项修 炼：学习型组织的艺术与实务、变革之舞：学习型组织持续发展面临的挑战 中，系统地发展了学习型组织的思路和理论，并且总结出一套完整的、操作性 很强的、理论与实践相结合的新的管理方法。彼得圣吉认为“在组织中建立 共同愿景对实现组织目标有强大的驱动力，共同愿景由个人愿景汇聚而成，借 着汇集个人愿景，共同愿景获得能量和培养行愿。2 ”。此后，马阔特为“学习型 组织”下了定义：学习型组织是这样一种机构，它有力、集中地学习。为实现 组织成功不断改进自身管理水平和提高应用知识的能力，敦促组织内部和外部 的人们在工作中学习，利用各种技能来实现生产能力和生产能力的最大化1 3 。 “学习型组织”是人类由工业社会向知识经济社会转变背景下出现的。随 着世界经济的日益全球化，激烈的竞争导致整个社会处于一个动荡不安的环境 中。为了适应竞争只有不断学习，而学习正式适应变化的重要手段，我们每个 ”张声雄：第五项修练导读上海：三联书店i f 版社2 0 0 1 年 ”【戈1 杰瑞吉利、虫梅坎尼克著：超越学习型 l 【织：通过领先的人力资源管理实践创造一种崇尚持 续成长和发 6 龟的文化北京，经济管理 l j 版社，2 0 0 3 年。 1 l 人唯有不断的学习，我们的各种团体只有建成学习型组织，才能在这迅速发展 交化的时代生存、发展、成功。学习型组织是透过培养弥漫于整个组织的学习 气氛、充分发挥员工的创造性思维能力而建立起来的一种有机的、高度柔性的、 扁平的、符合人性的、能持续发展的组织，它是知识经济时代下，组织寻求长 期竞争优势的必然选择。 学习型组织是通过组织成员不断学习而达到改革组织本身的组织。它的价 值和目标可以概括为：第一，将人力资本投资视为第一位的投资。在学习型组 织中，教育培训是处于中心地位的工作，培训部门也是居于组织核心位置的部 门。第二，每一个学习型组织的成员，都有受教育、学习培训的权力和义务， 组织为其提供学习和进步的机会，这成为组织文化的构成部分。第三，在组织 中，组织成员进行学习是组织工作的需要，组织是通过其成员不断学习而获得 发展的；而个人在组织的工作过程中，也需要不断学习，不断增长才干，发展 自我。第四，学习型组织有强烈的学习意识。组织领导者、管理者首先是学生， 鼓励每个组织成员抓住一切机会在实践中不断学习。 学习型组织的巨大影响力，使。学习型组织”成为一种理念引导着个人、 组织乃至整个社会的发展。“学习型组织”理念从一定意义上提升了学习、培训 在组织中的地位，从而变被动的适应组织发展为主动的提高组织的核心竞争能 力，将培训活动从生产经营一个辅助环节上升到贯穿于组织的整个生产活动， 拓展了培训的意义和作用，并成为组织经营理念的一部分，为培训战略的制定 与实施开阔了新境界。可以说“学习型组织”理念在战略上提升了培训的地位 并为培训的发展拓宽了视野。 。学习型政府”一词来源于学习型组织，现代政府是一个学习型组织。“学 习型政府”是基于“学习型组织”理念所提出的，应用于政府的理论与模式， 将政府工作人员的个人愿景同政府发展愿景相结合，创建扁平化、弹性化的政 府组织体系。 “学习型政府”就是在政府内部形成浓郁的学习氛围，完善终身教育体系 和机制，形成全员学习、团队学习、组织学习的局面，从而提高整个政府的群 体能力。学习型政府具有如下特征：高度重视人力资本教育投资，教育培训处 于中心工作地位；学习型政府全体成员，上至最高决策层，下至普通公务员， 均有受教育、学习培训的权利和义务；人人都有强烈的学习意识，形成学习进 步的浓厚气氛，不断学习、善于学习、超前学习4 。 “学习型政府”是一个政府学习、发展的理念。学习可以在政府中树立统 ”刘文光：建立学习型政府的路径探析 载江西行政学院学报，2 0 0 4 年第6 期。 1 2 一目标和建立“共同愿景”，使政府的全体成员拥有一个中心的共同目标、价值 观与使命感，从而激发公务员的潜能，使政府组织发展产生不竭的动力1 5 。 4 “以人为本”理念 2 l 世纪是强调“把人作为发展的中心”的世纪。社会的发展，归根到底是 人的发展，“以人为本”已成为时代发展的一种主流。它的核心概念是理解人、 尊重人，充分发挥人的主动性和积极性，注重人的差异性，强调人的不同需求， 突出人的主体性和能动性。 所谓“以人为本”主要表现在对人和人性的尊重，美国著名的管理学家梅 奥曾说，如果要把工人作为组织成员来理解，首先要把他们当作人来理解”。 具体表现在两个方面：一是对组织成员的利益给予应有的保护；二是对组织成 员的个性和主观能动性给予尊重。现代文明的发展，是唤醒人的自我，发展人 的自我意识的过程。马克思曾经说，。任何人的职责、使命、任务就是全面地发 展自己的一切能力。”“个人的全面发展，只有到了外部世界对个人才能的实际 发展所起的推动作用为个人本身所驾驭的时候，才不再是理想”基于此， 在组织中要建立起“以人为本”的管理理念，鼓励个性发展和调动工作人员积 极性的管理体制。 “以人为本”体现在培训管理中就是要把人当作最重要的资源，放在最重 要的位置，一切活动都应围绕着认识人、培养人来展开，而其他资源都应围绕 着服务于人来配置。“以人为本”体现在培训活动中，就是在培训设计中充分尊 重培训对象的生理、心理特点，研究和尊重培训对象的学习规律，特别关注培 训设计的人性化、科学化、合理化，即培训设计必须从培训对象的特点出发， 培训组织设计应着眼于造就一种有益于激发培训对象思维和创造力的学习机 制；培训过程设计决不拘泥于学习的形式和方式，而以开发和激活培训对象的 学习潜能为核心；学习方法和方式的选择应充分考虑培训对象的学习规律，以 学习的效率和效果为依托。“以人为本”的培训是一个顺应知识经济时代的培训 方向，也是培训事业的发展潮流。 “以人为本”的培训是对传统培训的一种蜕变：首先，在培训实践中改变 了传统的自上而下的控制管理方式，建立上下沟通、双向交流的自主工作秩序， 并且把管理目标和个人发展目标结合起来，帮助建立个人发展规划，以求得事 业发展与个人发展的统一。其次，在培训教育的方式方法上改变了教师主导， 1 5 颜军祥，崔光胜：如何建电学习型政府 学习时报，2 0 0 3 1 2 1 5 。 d s 皮尤著：组织理论精梓 ，北京：中国人民人学小版杜，1 9 9 0 年 ”马克思想格斯全集，第3 卷，北京：人民出版社1 9 6 0 年 1 3 “灌输式”的课堂培训教育方式，建立需求为主导、双向交流的自主学习秩序。 从培训对象的身份、处境、情绪和需求等多方面去充分调动培训对象的参与主 动性；从培训的内容、形式和过程等环节去激发培训对象的参与主动性，减少 被动心态，变“要我学”为“我要学”，进而进入自我教育的自觉意识和状态。 最后，在培训内容、方式设计上更加人性化，尊重人的差异性。随着时代的发 展，人的个性化差异与需求将越来越突出，培训必须充分注意这种个性差异与 需求，尽可能的创造条件为他们“量体裁衣”，实现个性化服务。 4 第二章基层公务员培训的现状及问题 第一节f 区公务员培训的现状 本文所指的基层公务员，是定位于区级政府中“处级”及以下职位上的、担 任各级别领导和非领导职务的角色群体，包括工会、共青团、妇联等参照公务员 管理的群团机关工作人员。基层公务员是做好各项工作的基础力量，直接面对广 大人民群众，处理各类事务，担负着把党和政府的路线方针政策和法律、法规贯 彻落实到群众中去的重要责任。因此，是否拥有一支高素质的、德才兼备的基层 公务员队伍，是关系到党和政府的形象和权威、现代化建设事业兴衰成败的大问 题，是我们在建立和完善公务员制度的实践中必须不断探索的课题。 基层公务员培训就是区级机关根据经济、社会发展的需要，按照职位的要求， 为提高基层公务员的业务工作能力和综合素质，所组织并有计划地实施的培养和 训练活动。 1 f 区及公务员队伍的概况 深圳市f 区位于深圳市中部，是深圳市委、市政府所在地，是深圳市重点 开发和建设的中心城区，将建设成为深