（公共管理专业论文）地方政府财政收入适度规模研究——以温州市为例.pdf

摘要 摘要 地方政府财政收入是地方政府满足社会公众日益增长的公共产品需求、 履行为社会公众提供合乎其需要的公共产品职责的主要经济来源。目前，地 方政府财政收入口径与地方政府财政收入规模在理论上和观念上存在一些 分歧和争论。 财政收入规模的大小对社会经济发展具有重要影响，特别是在我国社会 主义市场经济条件下，地方政府财政收入规模无论是过大还是过小，都会影 响地方社会经济及财政自身的发展。因此，适度的财政收入规模是市场经济 发展的客观要求，也是社会经济健康发展的重要保证。但在实践中，存在着 地方政府财政收入口径与地方政府财政收入规模偏小的误解，各级地方政府 及其财政部门或多或少都存在着财政收入越多越好的片面认识。 本文力图在国内外众多学者研究的基础上，通过定性和定量分析相结合 的手段，尝试从经济与财政的相互关系中探求我国地方政府财政收入适度规 模的数量范围，并以温州为例进行判断地方政府财政收入是否处在适度规模 区间。在此基础上，分析地方政府财政收入中存在的问题，发现地方政府财 政收入规模并不低，但由于政府间分税制财政体制不完善和非预算收入的存 在，使得地方政府相对可支配财力较少，削弱了地方政府的服务功能。因此， 本文提出建立合理分权与有效收权的财政体制，以规范各级政府及政府各部 门之间财政分配关系。只有这样，才能构筑财政部门总揽财政收支的财政分 配格局，增强地方政府服务能力，并使财政收入规模真正表现为适度的规模， 从而促进经济与财政稳步、协调的增长。 关键词：地方政府，财政收入，适度规模， a b s t r a c t l o c a lf i n a n c i a lr e v e n u ei st h em a i nf i n a n c i a lr e s o u r c et om e e tt h ep u b l i c s g r o w i n g d e m a n df o rp u b l i cg o o d sa n dt op r o v i d et h ep u b l i cw i t ht h en e e d so ft h ep u b l i ci nl i n ew i t h t h er e s p o n s i b i l i t i e so ft h ep r o d u c t n o wt h e r ea l es o m ea r g u m e n t sa b o u tt h ec o n c e p ta n d t h e o r yb e t w e e ns t a t er e v e n u e sr o u t ea n ds c a l e f i n a n c i a ls c a l em a k e sab i gd i f f e r e n c et ot h ed e v e l o p m e n to f e c o n o m y e s p e c i a l l yi n t h ec o u n l l 矿ss o c i a l i s tm a r k e te c o n o m yc o n d i t i o n s ，w h e t h e ri t ss c a l ei st o ol a r g eo rt o o s m a l la f f e c t sl o c a ls o c i o - e c o n o m i cd e v e l o p m e n to fi t so w n t h e r e f o r e , m o d e r a t ef m a n c i a l i n c o m es c a l ei st h eo b j e c t i v er e q u i r a n c n t so fe c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n da l l i m p o r t a n t g u a r a n t e ef o r 雠h e a l t h yd e v e l o p m e n to fe c o n o m y b u ti nr e a l i t y , t h e r ei sm i s u n d e r s t a n d i n g o fl o c a lg o v e r n m e n tr e v e n u ea n ds i n a l l e rs c a l eo fl o c a lg o v e m m e n tr e v e n u e t h e r ei sa b e t t e rf i n a n c i a lr e v e n u eo fo n e s i d e du n d e r s t a n d i n gi nl o c a lg o v e r n m e n t sa ta l ll e v e l sa n d t h ef i n a n c i a ls e c t o r , a sw e l l t h i sp a p e rs e e k st oe x p l o r ec h i n asf i n a n c i a lr e v e n u ea p p r o p r i a t es c a l ef r o mt h e e c o n o m i ca n df i n a n c i a lr e l a t i o n s h i pb e t w e e nl o c a lg o v e r n m e n t so nt h eb a s i so fm a n y s c h o l a r sa th o m ea n da b r o a da n da gw e n z h o ua ne x a m p l e ，t oj u d g ew h e t h e rt h el o c a l g o v e m m e n tr e v e n u ei s i nt h ea p p r o p r i a t es c a l ei n t e r v a l t h i sp a p e rp r e s e n t sar e a s o n a b l e s e p a r a t i o no fp o w e r sa n dt h ef i g h tt oa l le f f e c t i v ef i n a n c i a ls y s t e mt on o r ma ta l ll e v e l so f g o v e r n m e n ta n da l lg o v e r m n e n td 印a r t m e n t sr e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ef i n a n c i a ld i s t n b u t i o n o n l yi n t h i sw a y , c a nw eb u i l dt h ef i n a n c i a ls e c t o rt a k i n gt h ef i n a n c i a lr e v e n u ea n d e x p e n d i t u r ep a r e r no ft h ed i s t r i b u t i o n ，e n h a n c et h ec a p a c i t yo fl o c a lg o v e r n m e n ts 钮 v i c e s a n dm a k et h er e a ls i z eo ft h er e v e n u ep g l f o r m a n c ef o ram o d e r a t es c a l es oa st op r o m o t e e c o n o m i ca n df i n a n c i a ls t e a d ya n dc o o r d i n a t e dg r o w t h k e yw o r d s ：l o c a lg o v e r n m e n t ，f i n a n c i a li n c o m e , m o d e r a t es c a l e 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名： 芦缛易月 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月 日年 月日 聚 、乡日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 签名： 伽悻 | 第1 章导言 第1 章导言 1 1 问题的提出 财政是庶政之母，也是政府用来调控社会经济运行，促进经济与社会健康 发展的重要工具。财政收入规模是直接关系到公共经济与私人经济之间的总量 分配，并进而影响到整个社会经济发展效率的重要问题。 当今中国正发生着深刻的变化。在这样一个时代大背景下，正处于公共财 政基本框架下的地方政府财政资源配置职能日趋繁重，而财力却日益相对困窘， 且中央政府的现时政策还呈收权收财。全国财政收入规模从2 0 0 0 年的1 3 3 9 5 亿 元增长到2 0 0 6 年的3 8 7 6 0 亿元，年均递增1 9 4 ；而同期地方本级财政收入规 模从2 0 0 0 年的6 4 0 6 亿元增长到2 0 0 6 年的1 8 3 0 4 亿元，年均递增1 9 1 ，慢于 全国平均水平。地方本级财政收入占全国财政收入比重也从2 0 0 0 年的4 7 8 下 降到2 0 0 6 年的4 7 2 ( 如表1 1 所示) 。与时同时，地方本级财政支出仍保持了 较快增长，从2 0 0 0 年的1 0 3 6 7 亿元增长到2 0 0 6 年的3 0 4 3 1 亿元，年均递增1 9 7 1 。 由此看，地方政府财政收支矛盾突出。与此对应的是地方政府性债务负担沉重， 如北京市人大财经委对北京市各区县的政府监督调研报告公布显示：截至2 0 0 6 年6 月底，北京市各级政府债务余额达数百亿元，负债率( 债务余额与当年可 支配财力的比例) 达2 0 以上，其中区县债务占了近七成。2 表1 12 0 0 0 - 2 0 0 6 年全国财政总收入和地方财政收入情况表( 单位：亿元) 全国财政全国财政地方本级 地方本级 地方本级财 财政收入 政收入占全 收入收入增长财政收入 国财政收入 增长 比重 2 0 0 0 年 1 3 3 9 56 4 0 6 4 7 8 2 0 0 1 年 1 6 3 8 62 2 37 8 0 32 1 84 7 6 20 0 2 年 1 8 9 0 41 5 48 5 1 59 14 5 o 2 0 0 3 年 2 1 7 1 5 1 4 9 9 8 5 0 1 5 74 5 4 20 0 4 年2 6 3 9 62 1 61 1 8 9 32 0 74 5 1 20 0 5 年 3 1 6 4 91 9 91 5 1 0 12 7 0 4 7 7 20 0 6 年 3 8 7 6 02 2 51 8 3 0 42 1 24 7 2 注：数据来源财政部网站 1 数据来源财政部网站 2 市人大建议设举债审核制 京华时报，2 0 0 7 年1 月1 5 日，记者：郭爱娣 i 第1 章导言 地方政府财政收支矛盾突出，极大地制约了改革和建设，已引起各方面严 重关注，地方财政实际工作者提出了要提高地方政府财政规模问题。但由于我 国地域辽阔，区域间经济社会差异较大，同时人们观察问题的角度不同，判断 地方政府财政规模形势的标准不一，致使在提高地方政府财政规模必要性、提 高到什么程度以及提高途径等问题认识上的分歧颇大，妨碍了问题的正确解决。 1 2 本文写作目的 近年来，地方财政收入连年持续高速增长，为经济建设和社会发展提供了 重要的财力保障，然而，我们应该正视良好的地方财政收入形势下的问题和隐 忧。目前，地方财政增长与经济增长的关系在理论上、观念上和实践上存在一 些分歧、误解和混乱。理论上、观念上的混乱源于现实问题的复杂性，反过来 又加剧了实践上的混乱。 在实际工作中，地方各级财政部门或多或少认为地方政府财政收入规模过 小，存在着地方政府财政收入越多越好的片面认识。其事实论据是地方政府财 政收支缺口大，地方政府财政的债务依存度高，地方政府财政运行困难等等， 主张扩大财政收入规模，提高财政收入占地区生产总值( 以下简称g d p ) 的比例。 而以安体富和贾康等为代表的部分学者观点则与之相反，他们认为，虽然预算 内财政收入规模不大，但如果考虑到预算外财政资金和财政统计分析口径等因 素，政府财政收入规模不是偏小，而是相对偏大。其事实证据是社会经济的税、 费负担过重，已经影响了经济的正常运行，制约了社会经济发展，主张通过税 费调整适当降低财政收入规模，通过推进政府机构和事业单位改革，控制财政 支出总量，优化财政支出结构，实现财政收支平衡。 地方政府财政收入规模究竟是大是小，都无法回避一个隐含的前提，即财 政收入规模或大或小是相对于财政收入适度规模而言的。那么，这个财政收入 适度规模是什么，这才是问题的焦点和分析研究问题的根据。事实上，分析研 究财政收入适度规模又会存在许多限制条件。其中，最主要的是财政收入的统 计分析口径所包括的财政收入构成内容、范围的大小。我国现行的财政收入统 计中划分了预算内财政收入和预算外财政收入等。采用不同的分析口径来论述 财政收入规模，就可能得出各自不同的分析结论，而不同的分析结论又会对政 府采取的财政收入分配政策产生不同的影响。 2 第1 章导言 因此，有必要认真研讨地方政府财政收入规模问题，确定地方政府财政收 入适度规模，为地方政府满足社会公众日益增长的公共产品需求、履行为社会 公众提供合乎其需要的公共产品职责而提供有效办法。 从这个意义上说，深入研究地方政府财政收入适度规模，转变财政收入增 长越快越多越好的观念，实现财政收入的最优化而不是最多化，从而确保财政 收入持续、合理、稳定地增长，无论是对于实现社会主义市场经济条件下地方 政府管理经济职能的切实有效的转换；还是对于中央与地方政府及地方各级政 府之间财政关系的更趋规范、科学化都具有重大的理论和现实意义。 温州位于浙江南部，处于长江三角洲和珠江三角洲两大工业经济区交汇的 区域，为1 4 个沿海开放城市之一。2 0 0 6 年温州总人口7 7 7 万，陆地总面积11 7 8 4 平方公里，下辖3 区2 市6 县和1 个国家级经济技术开发区。改革开放以来， 温州经济与社会取得巨大发展。1 9 7 8 年到2 0 0 6 年，温州市g d p 从1 3 2 亿元增 加到1 8 3 4 亿元，年均递增1 5 1 ；财政总收入从1 3 5 亿元增加到2 4 1 亿元，年 均递增2 0 3 1 农村居民人均纯收入11 3 5 元增加到7 5 4 3 元，年均递增1 6 3 ； 城市居民人均可支配收入从1 9 8 1 年的4 2 2 6 元增加到2 1 7 1 6 元，年均递增1 6 5 ； 温州经济连续多年高速增长的现象和富有特色的经济发展格局为世人瞩目。 温州经济发展过程中，地方政府财政收入发挥了重要的影响力和作用力。 因此，以温州市为例开展研究地方政府财政收入规模，对地方政府财政收入适 度规模研究具有重要的理论研究价值，可以为其他各级地方政府尤其是地市级 政府财政收入适度规模研究和实践提供一定的参考。 1 3 本文研究的思路和框架 党的十七大提出要“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制 ，“完善省 以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。”这为我们研究地方政府财政 收入适度规模指明了方向。本文将地方政府财政收入适度规模放在我国经济体 制和财政体制改革的大背景下，运用宏观经济学、微观经济学、公共经济学、 公共管理和公共政策分析等理论的工具和手段，结合温州市政府财政收入现状， 研究和分析目前地方政府财政收入中存在的问题，分析影响地方政府财政收入 规模的因素，并借鉴国内外学者对地方政府财政收入规模的研究，提出真正实 现地方政府财政收入适度规模的对策建议，从而增强地方政府的公共服务能力。 3 第l 章导言 本人在温州市财政部门从事预算管理工作多年，对温州市等地方政府财政 收入情况较为熟悉。目前理论界对全国性财政收入规模研究较多，但在地方政 府尤其是地市级财政收入规模方面的研究还不多。因此，本人希望首先通过文 献研究和实证分析法，分析当前相关文献的研究情况和温州市政府财政收入规 模的实际情况，确定研究的出发点；再以公共经济学为理论依据，运用公共管 理的工具和手段对地方政府财政收入的窘境进行分析，并结合公共政策分析方 法，提出政策建议。 本论文的框架如下： 第一章为导言，对本文的研究做基础工作，主要提出文章研究的背景、目 的和内容，介绍文章研究的基本方法和思路。 第二章对地方政府财政收入适度规模进行理论综述，分为三块：一是对地 方政府财政收入概念进行阐述；二是国内外理论界有关地方政府财政收入适度 规模的理论：三是本文中对地方政府财政收入适度规模的认识，认为首先应通 过定性分析，把握市场经济条件下地方政府财政职能范围，在此基础上再从定 量的角度探讨地方政府财政收入适度规模的数量范围及与此相关的问题。 第三章，从国内外分析财政收入规模的不同分析口径，结合地方政府财政 收入的实践，提出了地方政府财政收入分析口径，并以温州市为例对地方政府 财政收入规模进行综合估计。 第四章，对地方政府财政收入适度规模进行分析，认为地方政府财政收入 适度规模在1 3 与3 1 9 6 之间。 第五章，对地方政府财政收支矛盾的原因及危害进行研究，提出真正实现地 方政府财政收入适度规模的对策建议。 第六章，结论与展望。 4 第2 章地方政府财政收入适度规模理论综述 第2 章地方政府财政收入适度规模理论综述 财政收入是政府为履行其职能的需要，依据一定的权力原则而集中的一定 数量的货币资金。地方政府财政收入相对中央政府财政收入而言，地方政府财 政收入与中央政府财政收入一起，共同构成了一个国家的政府财政收入体系。 衡量地方政府财政收入规模的常用指标有绝对规模和相对规模：前者反映 地方政府财政收入绝对数量，后者则反映地方政府财政收入数量在整个社会资 财总量的集中程度。在现代社会中，地方政府财政收入的绝对规模通常以财政 年度中的地方政府财政收入价值形态来表示其具体数量；地方政府财政收入的 相对规模通常以财政年度中的地方政府财政收入数量占该地区g d p 的比重来表 示。由于在分析财政收入适度规模的数量关系方面，其相对规模具有其纵向和 横向上的可比性，且通过对比分析，能够反映出财政收入适度规模的变化趋势， 因而我们从数量关系方面研究地方政府财政收入适度规模及其变化趋势，主要 采用地方财政收入相对规模这一比例关系指标的变化作为定量分析的基本依 据。 地方政府财政收入规模的大小，对于社会经济发展具有重要影响，特别是 在我国社会主义市场经济条件下，地方政府财政收入规模无论是过大还是过小， 都会影响社会经济及财政自身的发展：财政收入规模过大，会加重社会经济负 担，拖累社会经济发展；反之，财政收入过小，则会加剧地方财政收支矛盾， 影响地方政府机构的正常运转，难以满足当地社会公共需要，同样不利经济和 社会发展。因此，适度的地方政府财政收入规模是市场经济发展的客观要求， 也是社会经济健康发展的重要保证。 2 1 国内外关于财政收入适度规模的研究 根据经济社会条件的不断变化，按照正确处理公共经济与私人经济之间的 关系的内在要求，追求适度、适量的政府财政收入规模，历来是世界各国财政 改革追求的目标。也正是由于世界各国政府在处理财政分配关系过程中必须首 先确定好财政收入规模这一财政分配活动的实践需要，因而吸引了众多的财政 理论研究者关注财政收入适度规模问题，并从各个角度对其进行分析和研究。 从国际和我国国内来看，人们对适度财政收入规模的认识都经历了一个不断发 5 第2 章地方政府财政收入适度规模理论综述 展的过程。 2 1 1 国际上对财政收入适度规模的研究 在早期社会里，人们对最优财政收入规模的认识和判断，主要是在总结历 史经验和吸取历史教训基础上得出的浅显结论。在财政分配方面倡导轻摇薄赋， 反对横征暴敛，认为财政收入规模最小化即为财政收入规模的最优化1 。早期社 会里的这种将财政收入规模最小化视为最优化的财政思想，对后来的古典经济 学派和庸俗经济学派产生了重要影响，构成了其财政理论的重要内容。如代表 新兴资产阶级利益的古典经济学派代表人物亚当斯密提出“廉价政府 的概 念，认为国家经费是非生产性的，主张限制公共部门的规模；庸俗经济学派代 表人物萨伊也继承了斯密的少支轻税思想，认为“最好的财政计划是最少的开 支，最好的赋税是最轻的赋税”2 。 1 9 世纪下半叶，德国社会政策学派代表阿道夫瓦格纳从财政支出的本质 特征出发，研究财政收入规模问题。在考察英国产业革命和当时( 1 9 世纪8 0 年 代) 其它几个先进工业国家的经济状况之后，认为一国工业化经济的发展与本国 财政支出之间存在着一种函数关系，即一国财政支出规模随着经济和文化的发 展“具有不断扩大的趋势”。他认为引起财政支出规模持续增长的原因主要在于 社会公共需要的增长，、正是这种社会公共需要的持续增长，导致了财政支出和 财政收入规模必须随着增长。较之亚当斯密将财政活动仅仅看作是非生产性 的活动，瓦格纳将其视为整个国民经济的一部分，无疑是一大进步。但瓦格纳 法则主要站在需求角度来解释财政支出的增长，只解释了社会公共需要的扩张 压力，并没有从供给方面考察财政支出的增长。 2 0 世纪3 0 年代开始兴起的凯恩斯主义财政政策理论，从财政支出活动与整 个国民经济的关系出发，认为合理的财政支出规模应该是由整个经济中总需求 与总供给的平衡所决定的，其核心是将财政规模的变动建立在“有效需求 基 础上，旨在实现充分就业。凯恩斯主义财政政策理论不仅扩大了政府干预私人 经济的公共职能，而且将财政这一公共经济的投融资行为发展为政府用来调控 社会经济运行的政策工具。通过分析财政收支规模与储蓄、投资、消费的关系 和财政收支规模变化对私人经济供求关系的影响，认为经济波动时期的财政收 1 将财政收入规模最小化视为最优化的理论观点，是各国早期社会的一种主流财政思想，这种观点在早期 社会的思想家、哲学家的许多著作中都随处可见 2 萨伊政治经济学概论商务印书馆，1 9 6 3 6 第2 章地方政府财政收入适度规模理论综述 入规模应该与政府宏观经济政策意图相一致，最能体现政府宏观经济政策要求 的财政收入规模就是最优财政收入规模。应该说，凯恩斯主义的财政政策理论 和以此指导的实践中的财政分配活动，对于其后的西方国家财政收入规模的快 速增长产生了重要影响。但该理论过分夸大了财政杠杆作用，必将导致经济的 波动和滞胀，这一点已被西方国家经济的发展历程所证实。 继凯恩斯财政政策理论后，对财政收入适度规模问题继续研究并做出重要 贡献的有后凯恩斯学派、公共选择学派和供给学派。后凯恩斯学派著名代表人 物保罗a 萨缪尔森和阿尔文汉森对凯恩斯提出的财政政策理论进行了新 的解释，并将财政收入规模具体划分内在稳定政策下的财政收入规模和相机抉 择政策下的财政收入规模，认为只有当财政政策选择适当的财政收入规模才处 于最优状态。 公共选择学派代表人物詹姆斯m 布坎南运用经济学的方法研究广泛的 非市场领域的政治问题，认为适度的财政收入规模不是简单地取决于政府的决 策而是取决于弥补市场缺陷和纠正市场失灵的社会公共需要，只有符合社会公 共需要的财政收入规模才是适度的财政收入规模。 供给学派代表人物阿瑟拉弗从分析税收与经济关系出发，对最优税收规 模问题进行了线性分析，被称谓“拉弗曲线”，由此将最佳税负又有新发展，由 于西方国家税收收入与财政收入基本一致，“拉弗曲线”也就是对财政收入适度 规模问题的研究。 2 0 世纪9 0 年代，经济学家围绕适度财政收入规模问题继续深入研究。如以 c a s s o u ，s p 和k a n s i n g ，k j ( 1 9 9 8 ) 1 为代表的学者通过对公共资本与私人资本 的比率关系分析，探讨了公共资本的提供规模对生产率的影响。认为公共资本 占私人资本比例过高，必然占用过多的私人资本，不利于经济发展，如果过低， 公共资本为社会经济发展提供的服务必然不足，也会导致社会福利的降低和生 产率呆滞。 2 1 2 国内对财政收入适度规模的认识与研究 在我国早期社会，人们对财政收入规模的认识也是一种以小为优的财政主 流思想，如春秋时期管仲等提出的“轻重论 ，认为统治者应该勤政爱民，轻瑶 1 c a s s o u ，s p ，l a n s i n g ，k j o p t i m a lf i s c a lp o l i c y ，p u b l i c ，a n dt h ep r o d u c t i v i t ys l o w d o w n j j o u r n a lo fe c o n o m i cd y n a m i c sa n dc o n t r o l 。1 9 9 8 ( 2 2 ) 7 第2 章地方政府财政收入适度规模理论综述 薄赋，反对统治者的横征暴敛。这种将财政收入规模最小化视为最优的思想观 点，主要是在总结财政分配的历史经验教训的基础上得出的一种的认识。 新中国成立后，我国曾经实行了近3 0 年的计划经济体制。在计划经济体制 下，由于政府对国民经济大包大揽，在分配领域实行财政统收统支，因而当时 的财政收入规模相对较高。在财政收入规模优劣判断方面，主要采取经验判断 法确定财政收入规模。改革开放初期以“放权让利 为取向的财政改革，调动 了企业生产经营的积极性，并由此促进了我国社会经济发展，使得“小财政、 大社会的传统财政思想再度兴起，在这种财政规模最小化即为最佳的财政改 革思想的支配下，我国财政收入呈现了分散化趋势，预算内的财政收入规模连 年下降。2 0 世纪9 0 年代初，我国财政收入分散化己发展到严重的地步，预算内 财政收支矛盾日益凸显出来，如何判断我国适度的财政收入规模问题才真正引 起了理论界和实际部门的高度重视，并在我国财政收入规模究竟是高还是低的 问题上产生了激烈的争论。 从国内己有的关于我国市场经济条件下的财政收入适度规模问题研究的成 果来看，代表性的观点主要有以下几种： 一种观点是从国家需要出发，认为财政是实现国家职能需要的经济基础， 因此以需要与可能的均衡作为判断标准，来确定适度的财政收入规模( 张立平， 1 9 9 8 ) 。这一观点对本文的研究有一定的借鉴意义，但必须对“需要 进行科学 的界定。 另一种观点认为，社会主义双元财政模式下的公共财政适度规模是由市场 效率准则来决定的，当政府新增单位公共服务所提供的利益，与该单位服务相 应的税额所产生的负利益相等时，政府为企业提供了最大的利益，此时公共财 政处于适度的数量状态上( 李俊生，1 9 9 9 ) 。 还有一种观点是基于一定生产力水平决定一定的财政收入规模，财政规模 随着生产发展而不断扩大的原理，提出以国际历史经验数据作为判断标准，将 生产力水平大致与我国相近的一些国家的财政收入规模，作为判断我国财政规 模适度性的依据( 陈富生，边俊杰，2 0 0 1 ) 。这种国际比较研究的方法有合理之 处，但存在缺陷，因为不同历史时期的各国财政收入规模与生产发展水平间有 着巨大的弹性，使得各国财政之间存在着极大的不可比性。既存在生产力水平 大体相同国家之间财政收入规模相差悬殊的情况，又存在着生产力水平极不相 同的国家之间财政收入规模大体相同的情况，也大量存在着生产力水平低的国 8 第2 章地方政府财政收入适度规模理论综述 家，其财政收入规模反而高于生产力水平高的国家的情况。之所以会发生这种 情况，在于财政收入规模不仅取决于生产力水平，还要受国国情及经济体制 政策等因素的影响。从理论上说，在运用各国数据时可以把各国不同的因素剔 除掉，但实际上由于技术的复杂性和信息的有限性，几乎是不可能做到的。因 此，不能将国际数据作为财政规模适度性判断的唯一标准，而只能是作参考之 用。这一观点对本文的研究有一定的借鉴意义 此外，另外一些学者认为财政收入的范围还要广一些。例如，蒋洪( 2 0 0 0 ) 认为政府的隐性收支主要有：1 、税式支出；2 、公共定价；3 、政府担保；4 、 公共管制；5 、预算外和体制外收支。 2 2 财政收入适度规模的实践分析 从财政收入分配规模的实践演变过程来看，适度财政收入规模的客观存在 是不依人的意志为转移的，无论人们是否认识到适度财政收入规模，它都会对 社会经济的发展产生重要影响。人类社会的发展历史过程表明，当财政收入分 配规模在适度区间内时，财政分配就能够适应并促进社会经济健康发展，当财 政收入分配规模远离最优状态时，财政分配不仅不能适应和促进社会经济发展， 相反，却会严重阻碍社会经济发展。 在早期社会中，由于一些执政者不注意财政与经济的关系，不注意处理好 财政收支规模，不顾经济发展和社会承受能力，一味地执行横征暴敛政策。财 政收入规模过大最终结果，不仅严重伤害了当时的社会经济，造成民不潦生， 甚至激起民变，导致政府垮台。中外历史上的历代奴隶起义和农民战争，多数 是由于税费负担过重的财政收入规模处理不当而引起的。如我国历史上的陈胜、 吴广领导的农民起义，欧洲历史上的斯巴达克领导的奴隶起义，都是由于当时 的统治者在财政分配关系上处理不当引起的。同样是。这说明，财政收入规模 过大，社会财政负担过重，不利于经济发展和社会稳定。 当然，在早期社会里，也不乏一些被人们称其谓“圣明 的执政者，这些 执政者能够体恤民情，能够从总结历史经验和吸取财政收支规模过大招致社会 不满与政府垮台的教训出发，按照促进经济不断发展和维护社会长治久安需要 而自觉处理好官民之间、政府与社会之间的利益分配关系，通过适当控制财政 收入规模来维持和促进社会经济的健康发展。如我国历史上出现的“文景之治一、 9 第2 章地方政府财政收入适度规模理论综述 “贞观之治等社会经济繁荣现象，都是由于执政者执行的财政分配规模与相 应的财政分配政策符合当时的经济与社会发展要求，并由此促进了当时的经济 繁荣和社会进步。 早期人类社会发展历史中出现的朝代“兴也财政、败也财政的正反两方 面的大量事实，说明财政收入分配规模，不能任由人们主观臆断，而必须使其 符合社会经济发展客观规律的要求。只有当财政收入分配规模符合经济与社会 发展的客观要求时，才能在保证财政收入规模适度适量的前提下，促进经济与 社会健康发展。 在现代社会条件下，西方国家在处理公共经济与私人经济关系的财政收入 规模方面，经历了三个不同阶段上的三种不同的选择方式： 一是限制公共经济和财政收支规模，追求财政收入规模最小化。西方国家 在市场经济发展的早期阶段的这种控制财政收支规模，扩大私人经济自由发展 机会的制度和政策，对于促进私人经济乃至整个社会经济发展，提高经济发展 效率的确发挥了重要作用，并由此促进了市场经济的早期繁荣。但随着社会经 济的迸一步发展和市场机制的功能性缺陷的逐渐显露，昧地限制政府职能和 限制财收支规模，必然会导致经济与社会发展中的公共“缺位 ，使社会经济发 展陷入公共产品的“短缺 矛盾中。特别是2 0 世纪3 0 年代席卷西方国家的大 规模的经济危机，充分暴露了市场机制的功能性缺陷，由于仅靠市场主体完全 按照市场经济运作机制的自主选择，根本无法克服由于公共“缺位 引发的这 一经济问题。 二是公共经济和财政收入规模快速增长，追求财政收入规模不断扩大阶段。 2 0 世纪3 0 年代至8 0 年代，发达国家的公共经济及其由此体现的财政收支规模， 无论是绝对规模还是相对规模，都呈现出了快速增长的特点。主要是由于这一 时期的发达国家从弥补市场缺陷和纠正市场灵的政府职能体系的创新角度出 发，在处理公共经济与私人经济关系的理论界定方面，扩大了政府的公共职责 范围，强调了政府对整个社会经济干预的必要性。在实践上，则为了缓和经济 危机、缓解市场供求矛盾和拉动私人经济增长而持续执行了扩张性财政政策。 发达国家国家财政收入规模扩大的结果，一方面对于政府职能体系创新和政府 履行扩大了的公共职责提供了相应的财力保障，从而有效地解决了“公共缺位 问题，另一方面，政府利用财政政策调控社会经济运行也的确取得了拉动社会 需求和刺激经济增长的积极成效，使西方发达国家不仅摆脱了当时的经济危机， 1 0 第2 章地方政府财政收入适度规模理论综述 而且使社会经济在相当一段时期保持了强劲的增长势头。 同时还应该看到，西方发达国家这一时期的财政收入规模的增长，即有体 现经济与社会发展客观要求的一面，也在一定程度上造成了公共权力机构不合 理的自主性扩张倾向。特别是2 0 世纪7 0 年代后期以来，公共机构自身的不合 理扩张已经发展到了愈演愈烈的程度，使得财政收入规模的过快增长已经成为 经济与社会发展的巨大危害。 1 财政收入规模过大，影响了公共机构的自我完善。公共机构的自我完善， 实际上是政府按照经济与社会发展对公共机构建设的客观需要而进行的自我调 整过程。这一过程包含着两方面的内容：一是社会经济发展过程中新涌现出来 的社会公共事务，必然要求设立与之相适应的公共部门来承担；二是社会经济 发展过程中已经转化或消失了的公共事务，应该及时撤消原有的公共机构。事 实上，财政收入规模越大，公共机构既得利益的惯性越强，政府对公共机构的 调整越会产生“调增容易调减难现象，越难以实现公共机构的优化组合。最 终导致了其公共机构的臃肿庞大。 2 财政收入规模过大，降低了公共机构的运行效率。以财政收支规模体现 的公共经济规模过大易于诱发公共领域内的官僚习气。官僚现象的经济根源是 公共机构、公共部门和公务人员凭借社会赋予的公共权力以谋求局部利益和个 人利益最大化。其主要表现是工作敷衍了事，做事只注重形式而不重视效率。 公共机构中的官僚作风既是导致公共机构运行效率低下和公共经济成本上升的 重要原因，同时，公共经济规模的扩大又会给官僚现象的产生和蔓延提供更多 机会。 3 财政收入规模过大，降低了整个社会经济的发展效率。在既定的社会资 源条件下，以财政收支规模表现得公共经济规模越大，占用的社会资源越多， 私人经济占用的社会资源就会越少，不仅会因此降低公共经济效率，也会使私 人经济发展受到限制。其结果，必然降低整个社会经济的发展效率，甚至导致 私人经济萎缩和私人产业凋敝。背离社会投资最大化、经济效率最大化和社会 成员福利效用最大化的客观要求。 特别是2 0 世纪7 0 年代以来西方国家经济产生的“滞胀一现象，使越来越 多的人注意到了财政收入规模增长过快给社会经济发展带来的沉重压力。从解 决这一问题入手而进行的财政改革与政策调整，将西方国家的财政收入规模变 化推进到了一个新的发展阶段。 第2 章地方政府财政收入适度规模理论综述 三是追求公共经济与私人经济优化配置和财政收入规模的适度适量阶段。 2 0 世纪8 0 年代以来，西方国家从解决经济“滞胀 问题出发，在认真研究了经 济“滞胀 现象及其行成原因的基础上，对公共经济和私人经济的关系进行了 重新认识。认为到只有实现公共经济与私人经济的优化配置和财政收入规模的 适度适量分配，才能从总量分配上促进整个社会经济的健康发展。正是基于这 种认识，西方国家从解决当时的现实问题和着眼于长远发展入手，为调整公共 经济和私人经济关系和实现财政收入规模的适度适量分配而采取了一系列改革 措施，从而在确保政府履行其公共职责和提高公共经济运行效率的前提下，焕 发了市场领域里私人经济发展的生机和活力，促进了整个社会经济的快速发展。 现代西方国家的财政与经济发展的实践表明，财政收入和公共经济规模过 小，无法克服市场机制固有的缺陷；财政收入和公共经济规模过大，又会降低 社会经济发展效率。只有适宜的财政收入分配规模，才有利于实现公共经济与 私人经济的优化配置，才能既有助于弥补市场缺陷和纠正市场失灵，又有助于 预防公共失效，从而促进公共经济与私人经济的正常发展。现代西方国家在财 政收入规模选择上得出的必须追求适度财政规模的经验，也同样可以在包括中 国在内的其他国家得到验证。 就我国而言，新中国成立以来的我国财政收入规模变化，主要受经济体制 等因素的影响，大体经历了这样几个主要阶段： 一是财政收入规模处于相对较高阶段。1 9 5 0 年到1 9 8 0 年的我国财政收入占 国内生产总值的比重相对较高，平均在2 8 n 5 左右。这一比例相对于当时的我国经 济发展水平而言，是明显偏高的。所以形成当时的那种财政分配局面，主要是 受当时财政统收统支的计划经济体制所决定的。由于政府采取了取代市场的大 包大揽做法，导致市场功能受到极大削弱，降低了当时的经济发展效率。 二是财政收入规模相对下降阶段。改革开放初期，我国为了打破财政统收 统支的计划经济体制，在财政改革方面主要采取了放权让利等具体措施，这些 财政改革措施一方面将国有企业逐渐还原为市场主体，使国有企业真正成为独 立核算与自主经营的经济实体，促进了市场领域中各经营主体参与竞争的积极 性和主动性，提高了一般竞争领域的经济发展效率，另一方面，这种放权让利 的财政改革措施也导致了财政收入相对规模的不断下降，特别是2 0 世纪8 0 年 代后期到9 0 年代前半期，由于我国财政收入规模下降幅度过大，不仅削弱了国 家对社会经济的宏观调控能力，而且也影响到了政府机构的正常运转，使政府 1 2 第2 章地方政府财政收入适度规模理论综述 面对许多本应该由其担负的公共职责，却因为财政收入规模过小而在财力上呈 现为力不从心状态。 三是财政收入规模的止跌回升阶段。2 0 世纪9 0 年代后半期以来，我国为了 正确处理政府与市场关系，适当提高政府的宏观经济调控能力，提出了“提高 财政收入两个比重，全面振兴国家财政 等财政改革目标。通过贯彻一系列 有助于提高财政收入规模的财政改革措施，使财政收入相对规模呈现了一种“止 跌回升”趋势，公共经济中的财政收支矛盾也得到了一定程度的缓解。 从我国财政分配活动的实践变革过程来看，财政收入规模严重背离“最优 标准所呈现的财政收入规模的非优化，不利于社会经济发展和财政正常运行， 只有按照市场经济发展的客观要求，选择适宜的财政收入分配规模，才能更好 地促进社会经济的健康发展。 综上所述，虽然各国在经济、政治、人口等资源条件方面存在的差异，决 定了各国财政收入适度规模的数量标准有所不同，但就各国都必须选择适合本 国国情的适度适量的财政收入分配规模而言，却具有其共同性。且这种共同性 的选择又都是由经济与社会发展的客观要求所决定的。 2 3 地方政府财政收入适度规模的认识 综合并借鉴国内外学者上述各种关于财政收入适度规模内涵界定的理论和 财政收入适度规模的实践分析，科学地界定地方政府财政收入适度规模概念， 完整地表述地方政府财政收入适度规模概念的内涵与外延，必须在思想认识上 区别全国财政收入规模和中央财政收入规模，重新认识地方政府财政收入适度 规模。 本文认为，地方财政作为地方政府满足社会公共需要而进行的分配，是社 会资源配置的特殊方面，它在社会总资源配置中能够或应当占有多少比例，是 由社会再生产比例结构所决定的，具体地说，是由一定的经济发展水平和特定 的经济运行体制所规定的财政职能范围所规定的。所谓地方政府财政收入适度 规模，既不能简单地强调地方政府财政收入规模的最小化或最大化，也不能将 地方政府财政收支适合状态下的地方政府财政收入规模视为“适度，更不能将 其界定为合乎地方财政收入制度约束规范的财政收入规模。本人认为，地方政 第2 章地方政府财政收入适度规模理论综述 府财政收入适度规模是指处于这样一种理想状态下的收入规模： ( 一) 地方政府财政收入的分配规模既能保证地方政府公共经济的运行效 率，也有利于提高该区域市场领域里的私人经济的运行效率，从而使整个该区 域社会的资源配置和资源利用处于效率最大化状态。 ( 二) 地方政府财政收入的分配规模既能够使地方政府发挥宏观经济调控功 能，又能使市场机制发挥自动调节作用，从而使整个该区域社会的福利分配处 于效用最大化状态，最有利于保证该区域社会成员的福利最大化目标的实现。 ( 三) 地方政府财政收入的分配规模能够使公共经济与私人经济间的资源流 动处于均衡状态，使该区域整个社会的财力分配既有利于促进公共经济的发展， 又有利于促进私人经济的发展，从而能够最大限度地满足该区域整个社会对公 共产品和私人产品的需要。 因此，判定地方政府财政收入规模适度与否，应分别从定性分析与定量分 析两个角度展开。首先必须通过定性分析，把握市场经济条件下地方政府财政 职能范围，在此基础上再从定量的角度探讨地方政府财政收入适度规模的数量 范围及与此相关的问题。否则，若没有定性分析的基础，在财政职能范围尚不 清楚的情况下，对财政收入适度规模问题进行研究，无论得出什么结论，其正 确与否必然是无法衡量的。 1 4 第3 章地方政府财政收入规模综合估计 第3 章地方政府财政收入规模综合估计 关于地方政府财政收入规模现状，国内学者曾做过各种测算和估计。我们 将在综合分析各种观点的基础上，提出一个具有适用性和可操作性的估计，为 进一步深入研究地方政府财政收入合理规模问题打下基础。 3 1 财政收入规模的种种估计 从理论性质上讲，财政收入是指政府公共机构为履行其职能需要，通过各 种途径筹集的社会资源及其在数量上的集中反映。长期以来，关于财政收入规 模的内涵与外延的界定，一直存在着各种不同的观点。从而导致人们所分析的 财政收入内容也各不相同。从反映财政收入规模的具体分析口径来看，也存在 着明显的差别。这种差别不仅体现在世