（公共管理专业论文）城市管理中行政执法的困境与对策——以邵阳市为例.pdf

iv 摘 要 随着改革的不断深入，在加快推进城市化发展的新形势下，城市管理工作尽管 日益得到重视并且有所改善，但依然存在许多不容忽视、亟待解决的问题。而且城 市管理已经成为当前城市化过程中出现的诸多矛盾的聚焦点，因此，要实现城市化、 构建和谐社会，就必须加强城市管理体制的改革与创新，积极创新城市管理方式， 完善城市管理体系和政策法规，优化城市管理执法环境。而城市管理相对集中行政 处罚权就是将城市管理领域内由多个有关行政机关行使的若干行政处罚权相对集中 起来，交由一个行政执法主体来行使，旨在解决城市管理领域存在的多头执法、职 责交叉、重复处罚、执法扰民、行政机构膨胀、行政效率低下等问题。但是在实际 工作中，城市管理行政执法依然存在着执法依据不充分、体制不规范、范围过于宽、 人员素质差等问题。其主要原因是对城市管理行政执法及城市管理行政执法机构性 质、功能、定位认识模糊。本文以湖南省邵阳市城市管理行政执法作为研究对象， 通过对邵阳市在城市管理行政执法方面的具体行为进行分析，对该市城市管理行政 执法中存在的问题和原因进行实证分析，反映出目前我国城市管理行政执法存在的 普遍问题，并提出解决问题的对策，其中将主要从人员素质、保障制度、执法方式 等方面进行探讨，以求为城市管理行政执法提供比较系统的思想和措施。 关键词：城市管理行政执法 邵阳市 现实困境 路径选择 v abstract along with reform unceasingly deepening and under the new situation of advancing urbanization development, although city management work is emphasized day by day and improved, it still has the problem which is not allow to neglect, urgently awaits to be solved. moreover the city management has already been the focus points of many contradiction which is appeared in the current urbanized process, therefore, in order to realize the urbanization, the construction of harmonious society, we must strengthen the reform and the innovation of the city management system, innovate the city management way positively, perfect the city management system and policy laws and regulations, optimize the environment of city management. however the city management relative central administrative sanctions power is concentrating all kinds of sanctions power into a main body of administrative law enforcement for the purpose of solving problem in the area of city management. but in the practical work, the city management administration law enforcement still has many problem. the primary reason is lacking of clear understanding in the nature, the function, the localization of the city administrative management and itself. this thesis takes the hunan shaoyang administrative law enforcement of city management as an object of study, through analysing the concrete behavior of the city management administration law enforcement in shaoyang .and on the basis of making a diagnosis analysis on the problem and reason in the administrative law enforcement, the thesis give the countermeasure on how to solve the problem. key words: administrative law enforcement of city management； shaoyang city； dilemma in fact； solutions iii 湘 潭 大 学 学位论文原创性声明 本人郑重声明： 所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得 的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个 人或集体已经发表或撰写的成果作品。 对本文的研究做出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律后果由本人承 担。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和 借阅。 本人授权湘潭大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 涉密论文按学校规定处理。 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 1 第 1 章 绪 论 1 . 1 研究背景 改革开放以来，中国经济快速发展，特别是近几年来，随着城市国际化、现代 化进程的不断加快和社会经济的迅猛发展，社会经济的快速发展和市民群众对高质 量生活、居住环境的追求，给城市管理工作提出了越来越高的要求。而加快提升城 市环境质量，既是增强城市综合竞争力、改善投资创业环境、提高市民生活质量的 迫切需要，也是实践“三个代表”重要思想、建设社会主义和谐城市、体现政府执 政为民、切实维护人民群众根本利益的充分体现。 “城市管理是现代城市发展的龙头” ，城市管理贯穿于城市发展的全过程。城市 管理是城市化的重要内容，应有之义。城市管理与城市化又是一个辩证的统一体， 城市管理的好坏，影响城市化的速度和质量，城市化程度的高低彰显城市管理水平 状况。城市管理水平愈高，城市化进程就愈快；城市化程度愈高，就愈需要强化城 市管理。因而，在推进城市化进程中，不但要注重通过工业化、信息化及其城市基 础设施建设等给城市化提速，而且要注重强化城市管理工作，营造良好的城市环境， 提升提高品位，从而加快城市化进程，提高城市化质量，最大限度地释放城市的社 会效益、经济效益和环境效益。近年来，全国各大城市积极推进城市管理工作，在 改善城市面貌、优化城市管理、维护社会稳定、提高服务水平、提升城市品位、促 进精神文明建设等方面取得了长足进步。 但是，发展中也出现诸多问题，例如随着中国城市化的到来，失业人口摊贩化、 摊贩群体弱势化、摊贩经营非法化等问题的出现，使街头摊贩管理成为一个城市治 理的难题。中国的城管队伍，正是在这种城市化的背景下诞生的，而城管队伍也就 被放到了城市无证商贩这支弱势群体队伍的对立面。城管和小贩之间冲突的根源， 正是这两个因素的反映。在有些人生活问题都难以解决的前提下，单方面追求市容 市貌，无疑是空中楼阁，不仅难以达到效果，而且会造成社会的不和谐。一方面， 和谐的城市要有干净整洁的环境，要有规范有序的市场；另一方面，老百姓要千方 百计谋生活。显然，让生活在城市中的每一个人安居乐业，达到心理上的和谐，不 是一件容易的事。一切管理制度和管理方法都要注意运转的协调性和协同有序性， 不能强调这一面忽视另一面，或调动一个积极性又压抑了另一个积极性。 在中国城 市管理过程中，城管执法人员与无证商贩之间的暴力冲突愈演愈烈，执法成本越来 越高，政府执法人员在市民心中的形象变坏，这些都与我们所倡导的和谐社会格格 叶南客： 现代城市管理的三重定位 ，载唯实 ，2 0 0 2 年第 5 期，第 7 1 - 7 4 页。 2 不入。2 0 0 8年月日时许，湖北省天门市城市管理执法局多名执法人员 因填埋垃圾与农民发生冲突，恰好路过的天门市水利建筑公司总经理魏文华用手机 录像，遭到群殴致死。这一事件经媒体报道后，震惊全国，成为近年来城管滥用暴 力的典型案例。因此，如何正确引导城管行政执法成为当前亟待解决的问题。 以邵阳市为例。 邵阳市城市管理行政执法局是邵阳市人民政府直接领导的独立 的行政执法和管理机构，是邵阳市人民政府的工作局，加挂邵阳市城市管理委员会 办公室牌子。其主要职责是：宣传党和政府关于城市管理工作的方针、政策，并结 合全市实际，进行部署、贯彻落实；规划、安排城市管理方面的工作，组织制订有 关城市管理方面的行政法规、制度和实施细则；主管市区内的城市管理工作，负责 领导和布置各区、各职能部门涉及城市管理方面的工作，组织考核、检查评比，负 责市区环卫基础设施建设的计划、协调、实施、维护以及市区城市维护管理资金、 行政事业性收费、预算外资金及专项基金的计划、使用和管理；负责市区城市道路 占用挖掘、户外广告场地设置、城市广场等公共场地的管理；负责行使市容环境卫 生、城市规划、园林绿化、市政管理、城市客运、环境保护、工商管理、公安交通 管理的全部或部分行政处罚权等工作。 城管执法历来是各市难以处理好的工作领域。邵阳市城市管理行政执法局自正 式开展工作以来在城市管理行政执法方面迎难而上，克服重重阻力开展工作，取得 了较好的成绩。在行政执法权上，尽可能减少了行政处罚种类和幅度，在执法的自 由裁量权上，较好地解决了多头执法、重复处罚、执法扰民，在维护市容市貌方面， 进一步规范了中心城区的户外广告设置，严厉打击摩的非法载客，大力整治“城市 牛皮癣”等等，使市容市貌有了明显改观。但受当地经济实力不强、城市管理体制 不顺、某些部门领导城市管理观念落后、城市规划滞后、市政设施建设投入不足、 市民整体素质不高等因素的影响，管理、执法出现新的交叉和真空，城管执法市民 满意率低，城管执法创收现象普遍，部门关系协调困难，暴力抗法事件时有发生， 城市管理行政执法难以达到理想的效果。 本人在邵阳市委政策研究室工作，从事地方政府公共政策方面的研究，也接触 到了城市管理行政执法方面的政策宣传、政策督察工作。调研过程中收到过许多群 众的真实反映；深入执法一线调查过不少案件。对邵阳市城市管理行政执法方面的 情况较为了解，有兴趣和条件对这方面的问题做一些调查，希望能从学术、法理、 制度等多个层面，联系邵阳实际，提出较具针对性和可操作性的思路和对策，以解 决邵阳市目前城市管理和城管执法面临的主要问题。 1 . 2 国内外研究现状 社会主义和谐社会是社会的管理体制不断健全、利益关系得到有效协调、全社 3 会的法律意识和诚信意识不断增强、社会关系稳定有序的社会。在当前城市化进程 中的社会转型时期，城市管理面临的新情况、新问题不断出现，城市管理体制也亟 待不断完善，城市管理行政执法体制也处于不断地变革之中，因此需要学者对此有 更深入地研究和探索。迄今为止也有一些相关方面的研究，有些确实有一定的深度， 对实际有一定的指导意义，但同时也存在一些欠缺和不足。 首先，在行政执法体制方面。党的十六大报告明确指出：要继续深化行政管理 体制改革，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等 问题。相对集中行政处罚权正是落实十六大精神，解决多头执法、重复处罚等问题， 推进行政管理体制改革的有效途径。经过多年的实践和探索，相对集中行政处罚权 工作进入了一个相对成熟的时期，如何进一步总结、完善、提高，将该项工作向纵 深推进，是摆在广大法学工作者和实践工作者面前的重要课题。也有一些学者对此 有过专门的阐述，如廖国祥、肖慧芳在其文中讨论了相对集中行政处罚权制度在实 施过程中一些值得探讨和思考的问题，对推进行政执法体制改革有一定的指导意义： 又如朗佩娟的论我国执法制度的重理 （北京行政学院学报，2 0 0 3年第 6期） ，全 面概括了我国执法制度重理的各个方面并给出了需要继续完善的东西。但从总体上 说，相关方面的研究并不全面，或者实践研究部分不够，还需不断地深入。 其次，在城市管理方面。2 0 0 2年国务院指出，要“重点在城市管理、文化市场 管理、资源环境管理、农业管理、交通运输管理以及其他行政执法的领域，合并组 建行政执法机构” 。但目前我国行政执法仍主要限于城市管理领域，且仍未理顺执法 体制。2 0 0 3年的行政许可法规定了行政许可的行政执法。由于法律本身不够完备， 可操作性较差，尤其是行政体制的制约，城市行政执法体制仍然理不顺，城市综合 治理无法彻底摆脱“运动治理”的局面。在理论上，行政执法曾一度是学者们关注 的热点。比如，王雅娟的相对集中行政处罚权制度发展中存在的问题及对策 ，张 红光的浅谈实施城管行政执法的必要性以及刘书俊的城市管理行政执法可行 性分析及其对策等等，除了总结实践经验和阐释法律规定，讨论其对于政府职能 转变、行政体制改革的一般意义外，没有取得太深入具体的进展，有关成果的应用 价值不大；特别是在和谐社会的理念下，缺乏对城市管理行政执法新思路的探索。 再次，从城市研究方面看，我国的城市科学作为一门独立学科起步较晚。城市 研究与发展中大量迫切需要解决的实际问题脱节，对城市管理中的一些重大问题， 缺乏法定程序的、操作性强的和政策导向性的研究成果。少数学者关在象牙塔中闭 门造车，缺乏实实在在的实际城市管理实践参与，研究与发展政策实践脱节十分严 重。如肖金明的论政府执法方式及其变革 ， 杨苹的试论城市管理中的行政执法 等等。 因此，依据一定的理论基础，立足于城市管理行政执法实践，参考别的学术研 4 究成果，借鉴国内外先进经验，克服已有研究的不足，在和谐社会理念下探索出城 市管理行政执法的新思路，这是本文的写作目的和主体基调。 1 . 3 研究思路与方法 研究思路：本文将首先从城市管理行政执法的理论研究依据入手，探讨行政执 法的可行性和必要性，并对其历史沿革进行简述；然后通过对城市管理行政执法的 总体要求与现实情况的比较，分析目前城管执法存在的困境，并概括成因；之后， 将对邵阳市城管执法的实际情况进行实证分析；最后提出走出城管执法现实困境的 路径选择。 研究方法：本文下采用的研究方法，一是通过经验实证分析、制度分析、比较 研究及文献研究等方法考察国内外城市行政执法体制，总结大型城市管理的一般经 验；二是运用实地考察与理论研究等方法，研究邵阳市目前行政行政执法遇到的制 度性障碍及实践中的困境，为今后的改革与完善提供参考。 1 . 4 研究的主要内容和创新之处 研究的主要内容：本文的研究框架共分为五个章节。首先对我国城市管理行政 执法的相关研究进行梳理、分析，从城市管理行政执法的理论依据出发，回顾我国 城市管理行政执法体制的历史沿革，在此基础上分析城市管理行政执法的理性要求 和现实困境，结合邵阳市城市管理行政执法的现状进行实证分析，最后提出优化城 市管理行政执法的路径选择，以期为城管事业早日走出现实困境提供帮助。 文章的创新之处：本文在充分吸取前人研究成果的基础上，力图用现实困境与 实证分析相结合的方式来分析如何优化我国城市管理行政执法活动，在以下两个方 面有所创新： 1 、城市管理行政执法改革是行政执法改革的试点领域，而行政执法改革是行政 管理体制改革的突破口。在和谐社会的新理念下以及行政执法体制改革的初始阶段， 以城市管理行政执法为主题进行研究本身就具有创新意义。 2 、城管行政执法过程当中的一些难题除了执法方式、态度、人员素质等原因之 外，更主要的还在于其深层次的体制性根源。这些难题的解决并不能仅仅依靠城管 执法部门的努力就可以的，而应从“大城管”的思维角度出发，消除体制性障碍， 从根本上解决老百姓的生活问题，减少难题的发生。 5 第 2 章 城市管理行政执法的理论依据与历史沿革及理性要求 2 . 1 城市管理行政执法的理论依据 任何制度的提出必须有其理论上的依据，城市管理行政执法也不例外。城市管 理行政执法的理论基础是基于权力分立与制衡理论及系统集成管理理论。权力分立 与制衡理论为行政执法提供了必要性支撑，系统集成管理理论为行政执法提供可行 性依据， 2 . 1 . 1 权力分立与制衡理论 众所周知，分权制衡是宪政的重要原则。分权制衡原则包括三层含义：一方面 是分权，包括横向的立法、行政、司法三个机关之问的权力分立和纵向的中央与地 方之间的权力分立。另一方面，分权的目的在于制约。再一方面，权力制约的主要 方式是以权力制约权力，其意在通过国家权力内部的相互制约以防止权力的滥用和 腐败。 “政府结构必须能使各部门之间有适当的控制和平衡” 。 分权理论最先由亚里士多德提出。这位伟大的思想家在总结古希腊城邦政治制 度和国家权力的历史经验时指出：公职权力一旦被独裁或不加限制时便有被滥用的 可能，故而力图以中庸的原则、权力主体的交替、权力机构的分工、职能的细化及 相应的法律制度的配套设施来消除实践中曾经出现的和将来可能出现的权力扩张现 象，限制权力越界以保证社会正义的实现。孟德斯鸠进一步阐述了这种观点，他认 为：一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验。从事物的性质来 看，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。 这种分权思想主要是针对国家制度而言，从这个方面讲，分权制衡理论并不完 全适合于我国的政治体制。然而，分权和制衡理论不完全适用于我国的政治制度的 事实并不意味着我国在坚持大局稳定的前提下在行政机关内部也不能吸收这种先进 的理论。甚至可以这么说，对于我国目前的行政体制，权力制衡理论显得极为迫切。 就权力性质而言，行政权包括管理权、处罚权、强制权、许可权、征收权等等。 在我国现行的行政管理体制下，具有法定行政处罚权的行政机关仍然是集强制权、 许可权、征收权、审批权、处罚权等多项权力于一身。权力产生腐败，行政机关集 中了如此多而大的权力，势必会为权力滥用与行政寻租打开方便之门，公民自由权 利就得不到切实保障。因此，从权力分离的角度看，把行政处罚权与行政机关拥有 的管理权、强制权、许可权、征收权、审批权等多项权力分离开来，采取相对集中 美 汉密尔顿等、程逢如等译： 联邦党人文集 ，商务印书馆 1 9 9 5 年版，第 2 6 4 页。 戴安德、李昊斌： 相对集中行政处罚制度探析 w w w . c h i n a c o u r t . o r g ， 2 0 0 6 4 4 。 6 行政处罚权制度显然很有必要。 2 . 1 . 2 系统集成管理理论 系统集成管理是现代企业的一种管理理念，最初也是在企业实践当中形成。与 传统管理一味强调“分工”不同，在现代科学技术集成化、社会经济集成化的大环 境及现代技术基础支撑下，现代管理开始越来越重视“集成” ，即系统集成管理。分 工和集成是人类生产活动和社会活动的两种基本形式，因此它们也是一切管理活动 的基本内容。集成和分工如同一事物不可分割的两个方面，在强调分工时不可能没 有集成，在强调集成时也不能否定分工，这也是基本的管理实践。 系统集成管理思路首先考虑利用现代技术和管理手段，将现有的传统工艺和职 能部门尽量集成起来，在此基础上建立起新的分工。因此，系统集成的管理特征是 “局部分工，整体集成” 。它追求整体效率和效益的提高，缩短时间消耗，提高服务 质量。所以，实现系统集成是改造传统管理部门，使之成为现代市场经济、信息社 会的现代管理部门的途径。 这种提升效率和服务质量的管理理念同时为我国行政管理体制改革提供了借鉴 意义。城市本身是一个开放复杂的大系统，是社会、政治、经济、文化各方面综合 作用的产物，并且与外界进行大量物质、能量、信息的交换。因此，由于对象的复 杂性，决定了城市管理是一项复杂的系统工程。而集成化对于解决复杂系统工程问 题，获取综合的社会经济效益提供了现实可行的途径，所以，集成化是城市管理的 发展趋势之一。 2 . 2 城市管理行政执法的历史沿革 2 . 2 . 1 城市管理行政执法的演进过程 总体上来说，我国城市管理行政执法的演进经历了从单独执法到联合执法，再 到城市管理行政执法的过程。 单独执法，是指行政执法部门单独完成行政执法活动，实现行政执法的目标。 但是，在实践中，单独执法在以下三种情形下会遇到困难：第一，某个行政执法机 关在实施行政检查时，发现相对人存在涉嫌违反其他部门负责执行的法律、法规的 情形。这时，该行政执法机关由于缺乏管辖权限，从而处于如果直接处理就会超越 职权，如果事后移送有权处理机关又可能丧失查处条件的两难境地。第二，某些行 政执法机关对特定人群( 如无照商贩、违章建筑的行为人) 进行行政检查，由于各种 原因，极易引发暴力抗法事件，使行政执法活动难以进行。第三，由于行政管理分 蒋亮、宁登、张安： 现代城市管理集成化模式初探 ，载科学管理研究 ，1 9 9 8 年第 4 期，第 2 2 - 2 5 页。 7 工的细化，导致客观上难以避免不同行政执法机关依据各自的部门法对同一相对人 甚至同一件事重复进行检查，这不仅加重了相对人的负担，也给行政执法机关的形 象造成了负面影响。因此，在这些情形下，如果采取若干行政部门联合执法的形式， 对于加强不同行政执法机关之间的协调配合和信息沟通，减少抗法事件的发生，从 而促进行政执法主体与相对人之间的良性互动，是一条必要的和有益的途径。 此后，我国出现了联合执法的形式，而且联合执法在某些领域己经成为主要的 甚至惟一的执法方式。比如，在一段时期内，有的城市查处未经批准擅自在街头擦 车的违法行为，就需要市容环卫、市政、节水、环保、工商、交警等部门联合执法； 治理市场经济秩序，也要组织工商、税务、质检、公安等部门共同行动，方可奏效。 联合执法的泛滥成灾，引发了一系列新的问题，这就需要从反思我国现行行政执法 体制的深层次矛盾人手，逐步予以解决。 联合执法渐成许多行政执法机关开展执法活动的一种主要方式。这虽然为解决 长期以来我国行政执法体制中存在的突出问题暂时性地提供了一种途径，具有一定 的合理性，但从长远看，它实际上又相当程度地加大了这些问题的解决难度：其一， 使行政执法机关林立、行政执法队伍膨胀的状况愈演愈烈。从实际情况看，往往制 定一部新的法律、法规，有关方面就要借加强执法为名设置一支执法队伍。在制定 行政处罚法时，有人曾经作过调查，在一些省、市实施行政处罚的队伍已经接 近甚至超过了 1 0 0支，而且每年还要以 3至 5支的速度增长。例如，北京市按照法 律、法规要求设立的市一级行政执法队伍有 1 2 7支，上海市市一级有 1 4 2支，浙江 省的杭州市有 2 0 7 支，苏州市有 8 0 支，山东省东营市虽然规模不大，也达到 4 2 支。 不仅政府的行政执法队伍多，部门内部的行政执法机构也多，有的政府部门下面就 “依法”设置了七八个行政执法机构。在同一个行政管理领域，一般少则有几支行 政执法机关和队伍，多则有十几支甚至几十支行政执法机关和队伍。其二，伴随着 联合执法而来的是低效而且缺乏公正性的突击执法、运动式执法。虽然从总体上看 行政执法人员数量最庞大，但由于执法队伍众多，行政执法力量不一致，分散到每 支队伍，每支队伍都感到力最单薄，难以形成有效的经常性协作机制。例如，1 9 9 6 年北京市的 1 2 7个市一级行政执法队伍中，共有行政执法人员 6万多人，另外还有 高达 1 7 万人的各类群众协助执法组织。从总数上看，行政执法队伍相当强大，但由 于各自为战，条条分割，每个条条都覆盖全面，结果每支行政执法队伍的人员都不 足，行政执法任务难以到位，只能是依靠突击执法、运动式执法维持局面，行政执 法的成本很高，效率却很低。其三，部门之间行政执法权力交叉、责任不清，执法 扯皮的现象日益严重。以 1 9 9 8 年以前的口岸管理为例，口岸查验工作由海关、进出 口商品检验、国境卫生检疫、进出境动植物检疫、边防检查、港务监督、船舶检验 姜明安： 行政执法研究 ，2 0 0 4 年 4 月版，第 7 0 页。 8 等七个部门在口岸分兵把守，查验内容重复，查验环节过多，客商在报验通关时， 要填写大同小异的各种单证、表格，交付名目繁多的费用。在城市用水管理中，水 利、地矿、节水、市政、公用、规划、环保等部门多头管理。在市场管理中，工商、 食品卫生、技术监督、规划、园林、环保、物价、市政等部门职责交叉。其四，执 法趋利、执法扰民的现象屡禁不止。由于行政机关的权力与利益尚未完全脱钩，有 的执法部门把执法权当成牟取本部门利益的手段，有利则争，无利则推，利大的多 管，利小的少管或者不管。这一方面造成行政执法中比较突出的重复收费和重复处 罚问题；另一方面带来相当严重的执法推诿现象，滋长了行政执法机关的官僚主义 和腐败。人民群众普遍感到，在现行的行政执法体制下，违法的人和事难以真正管 住，但依法该办的事却处处受阻、很难办成。规范联合执法要处理好的几个关系是： 解决当前联合执法过多过滥的问题，提高行政执法水平。此外，除了要改革现行行 政执法体制外，同时也要加强对联合执法和单独执法相互关系的研究，规范联合执 法的实施程序。 从本质上分析，联合执法不是一种独立的执法种类，而是单独执法的一种特殊 形式。为了走出两者的困境，我国于 1 9 9 7 年提出了相对集中行政处罚权。城市管理 行政执法与“相对集中行政处罚权”这一制度渊源颇深。所谓相对集中行政处罚权， 是指将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使；行 政处罚权相对集中以后，有关行政机关不得再行使由一个行政机关统一行使的行政 处罚权。 相对集中行政处罚权制度的设置，是为解决“行政管理纵向效率和横向关 系问题，主要是针对行政处罚权的三乱：主体资格乱、依据乱、程序乱” ，这也是促 成行政处罚法出台的现实背景之一。 行政处罚法第 1 6条规定：国务院或者 经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政 机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。有了这一 法律依据， “相对集中行政处罚权”试点工作于 1 9 9 7年便开始实施。国务院在批准 地方相对集中行政处罚权试点方案时，也使用城市管理行政执法这一概念，如国务 院法制办在 1 9 9 7 年 3 月 7 日给北京市人民政府办公厅的复函，标题就是关于在北 京市宣武区开展城市管理行政执法试点工作的复函( 国法函 1 2号) 。从这些 资料我们至少可以得到这样的信息：相对集中行政处罚权曾经以城市管理行政执法 为代称，也是行使相对集中行政处罚权的机构名称，如“青岛市城市管理行政执法 局” 、 “大连市行政管理城市管理行政执法局” 、 “天津市和平区城市管理行政执法大 队”等等，这些带有“城市管理行政执法”字样的机构实际上行使的就是集中在一 起的行政处罚权。 1 9 9 7 年 3 月 7 日，北京市开始在宣武区进行城市管理行政执法的试点，5 月 2 3 相对集中行政处罚权工作读本 ，中国法制出版社 2 0 0 3 年版，第 2 5 7 页。 9 日，宣武区第一支城市管理监察大队上岗执法，标志着我国进入了广义上的城市管 理行政执法阶段。从 1 9 9 7年到 2 0 0 7年陆续有很多的城市加入试点的行列，也提出 了一系列的改革方案, 并取得了一些突破。其中， 2 0 0 0 年到 2 0 0 2 年特别是在 2 0 0 2 年 9 月 1 6 日认真学习国发 1 7 号文件做好相对集中处罚权工作会议以后，可 以说标志着我国城市管理行政执法进入了一个相对快速发展的阶段。 2 . 2 . 2 城市管理行政执法的演进形式 到目前为止，在全国各地普遍开展的城市管理行政执法体制改革中，主要形成 了以下三种形式： （一）独立体形式：通过对部门内部行政处罚职能的调整集中行使行政处罚权 的形式。即在基本上不改变现行体制中的部门设置和职能配置的基础上，将部门内 部分散由多个机构分别行使的行政处罚权集中交由一个机构统一行使的形式。这种 形式的特点是部门内部行政处罚职能的重新组合。 中华人民共和国地方各级人民 代表大会和地方各级人民政府组织法第 6 4 条规定“地方各级人民政府根据工作需 要和精干的原则，可以设立必要的工作部门” 。因此，行政机关可以通过对内部职能 进行调整，减少因为内部机构设置而导致的多头执法、执法扰民的问题。北京市自 2 0 0 0年机构改革后，在市级行政机关开始实行“一个部门一支执法队伍”的做法， 例如在市工商局组建“工商执法大队” ，将原来分散在经检处、市场处、个体处、企 业登记处、商标广告处等多个处室的行政处罚权全部集中行使，就是采用对部门内 部执法职能调整集中行使行政处罚权形式。 （二）联合体形式：将原来的城建监察或城管管理执法队伍重新进行整顿，按 照相对集中行政处罚权要求设定行政处罚权，建立行政执法机关和执法队伍，将行 政执法机关与行政审批机关合并在一起，分别挂“城市管理局（城管办） ”和“城市 管理行政执法局（行政执法局、总队、大队） ”牌子，实施“一套人马，两块牌子” 的管理和执法模式。江苏省、安徽省、山东省的城市和深圳、长沙、宁波、广州、 杭州、沈阳、长春等等地方就是采取这样的构架。其特点是行政许可权与行政处罚 权的分离，部门之间相互分离，相互监督，相互约束。其优点是在统一体系中运行， 管理与执法互补，可以整合力量，这样的构架规范、稳定，具有很强的刚性，符合 政府行政管理改革的趋势。缺点是相互之间没有制约力，在制度上不能制止乱作为 现象。通过对若干部门执法机构的重新组合集中行使行政处罚权的形式。即将一些 行政机关的行政处罚职能全部剥离，集中交由一支执法队伍统一行使的形式。这种 形式的特点是执法机构的重新组合。 此形式源于上海市文化执法领域改革的试点， 经中编办和中宣部的总结后在全国推广。北京市 2 0 0 3 年在区县组建文化城市管理行 相对集中行政处罚权工作读本 ，中国法制出版社 2 0 0 3 年版，第 2 1 1 页。 王毅： 中国城市建设管理及城建行政执法全书 ，延边大学出版社 2 0 0 1 年版，第 1 8 7 页。 10 政执法总队，将文化、文物、版权、新闻出版、广播电视等五个方面的行政处罚权 全部集中行使，就是采用这种形式。联合体是将建设、工商、公安等七个行业的行 政处罚权全部或者部分剥离出来，跨行业配置给独立组建的城市管理行政执法局。 （三）从属体形式：城市管理行政执法局作为二级局从属于一级局，代表是北 京市和山东省寿光市。这种体制的特点是城市管理行政执法局从属于建设局（市政 管理局、城关办） ，由一级局副职兼任城管执法局局长，并以一级局的名义执法。这 种构架是原来的城建监察体制的继承和延伸，在实际工作中可能有效，但是不符合 相对集中行政处罚权和行政执法的精神。 通过部门之间的职能调整与转换相对集中行政处罚权的形式。按照一定的调整 原则，将相关部门行使的全部或者部分行政处罚权转交由一支专司行政处罚职能的 行政执法队伍统一行使的形式。这种形式的特点是部门之间行政处罚职能的重新组 合。 从实践的结果看，上述三种形式各具特点，但是，他们的共同的特点是：不是 形式上的联合，而是实质上的总和，都是从切实解决城市管理领域中的多头执法、 职权重复交叉、执法机构膨胀、效率低下、执法扰民等问题的目标出发。只是综合 的形式不同，说明己经不再是联合阶段，而是己经发展到了行政执法阶段了。第一 种形式，仅限于行政机关内部职能调整，其作用也仅限于行政机关内部，不涉及部 门之间在执法中存在的现实问题，因而，其解决现实执法问题的作用有很大的局限 性，在很大程度上更适于作为开展部门之间职能重新组合的一种过渡办法；第二种 形式，名义上是城市管理行政执法的一种形式，但与目前城市管理领域开展的城市 管理行政执法又有所不同，最大的区别在于这种形式的改革立足于机构的合并，在 职能上属于简单拼凑，改革的结果不够彻底，在实践中仍需再调整来完善；而第三 种形式立足于相近职能的重新整合，抓住了改革的核心职能问题，并且，实践已经 证明，从体制的外部结构来说是可行的，对解决执法中的现实问题成效显著。 2 . 3 城市管理行政执法的理性要求 2 . 3 . 1 以人为本 城市和谐发展是和谐社会的基础，城市的和谐发展系于有效管理。在构建和谐 社会中，城市管理行政执法部门肩负着重要职责，面临着严峻挑战和艰巨任务。由 于于受到传统的等级特权观念的影响，我国一些城管行政执法人员在执法过程中， 总是认为自身处于优越地位，将行政相对人视为其附庸，往往以单方面的命令或强 制的形式实施行政处罚，官本位意识浓厚。城管执法要实现和谐的目标，就必须提 高管理社会事务的本领，协调利益关系的本领，处理人民内部矛盾的本领，维护社 11 会稳定的本领，坚持以人为本，一切以人民的利益为出发点。 2 . 3 . 2 制度规范 目前城管执法中出现的一些问题，部分原因是由于城管的相关法律法规不完善， 制度不规范。因此，城管执法法制化首先要完善与城管相关的法律法规。我国城 市市容和环境卫生管理条例中对城管法规规定的程序过于抽象性和原则性，缺乏 可操作性，尤其是关于城管执法程序的法规规定过于简单和抽象。例如：该条例对 罚款的额度、罚款的实施细节都没有明确说明，也没有明确规定是否允许扣押或没 收执法对象的生产资料。此外，城市管理监察机构是各省级人民政府根据国务院关 于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定及中华人民共和国行政处罚法 的规定和国务院的授权，在本行政区域内设立的开展相对集中行政处罚权工作的机 构。但法规在赋予城管广泛职责的同时，却没有设立相应的监督机制。监督机制的 缺位和城管法律法规的不完善使得城管滥用权力和违法行政，同时也严重削弱了执 法成效，并起到不小的负面作用。 因此只有规范制度才能实现城管执法的法制化。 2 . 3 . 3 依法行政 和谐的城市管理行政执法有着内在的规范化要求，必须严格落实依法行政。依 法行政是对相对集中行政处罚权部门的基本要求。城管执法机构组建、职能行使、 执法程序等都必须有严格的法律依据。城管执法在执法实践中要严格遵循法律规定， 遵循程序安排，尊重行政相对人权利，认真做到依法行政，合法执法，使群众信服， 尊重执法权威，并自觉提高自身法律意识，使执法关系更为和谐。因此，依法行政 体现了城管执法的规范化。 2 . 3 . 4 压缩成本 城管执法要遵循经济的原则，通过降低行政成本，来提高城管执法的绩效。长 期以来，政府的成本过高引起了社会的广泛关注，一些学者认为，政府组织同私人 组织最大的不同就是其对成本的节约是缺少动力的。机构的臃肿，人浮于伟的现象 在政府组织中层出不穷，加重了纳税人的负担。现代社会人们的参与意识的提高， 对政府服务的效率也非常关注，纳税人的每一分钱都要合理的支出。在城管执法中， 也要树立节约的意识。现行城管执法体制存在着运行成本高和低效等弊端。传统的 刮风式检查不利于城管工作的长期开展，属于治标不治本，而且运行费用高。因此， 城管执法必须考虑其成本运行问题，如何降低城管运行成本是城管执法必须考虑的 问题，也是充分体现城管执法经济化的重要方面。 王雅莉： 市政管理学 ，中国财政经济出版社 2 0 0 2 年版，第 8 7 页。 12 2 . 3 . 5 民众参与 在城管执法过程中，民众参与对于政府部门执法的效率和公众的满意度有着密 切的关系，特别是在现代的民主社会，民众参与是合法性的一个重要的来源，城管 执法是同广大市民的生活密切相关的行为，而其面对的主要的执法对象是城市中的 弱势群体，而对于弱势群体的权益的维护在很大程度上要执法者树立群众路线。城 管执法工作与人民群众的利益是息息相关的，因而城管执法改革工作应坚持群众路 线，坚持民众参与的方式。要迅速转变思想观念。改变“孤军作战”的工作思路， 紧紧依靠群众，采取多种手段，调动一切可以调动的力量，发动全社会共同参与行 政执法工作。通过走群众路线，密切联系人民群众，倾听广大人民的呼声，维护人 民群众的利益，与人民群众形成良好的互动关系。可以通过举行听证会的方式，积 极接受和采纳人民群众的批评和建议，不断完善城管执法体系，将城管执法改革的 信息公开化。 13 第 3 章 邵阳市城市管理行政执法的实证分析 3 . 1 邵阳市城市管理行政执法的组织机构 邵阳市城市管理行政执法局是市人民政府直接领导的独立的行政执法和管理机 构，是市人民政府的工作局，加挂邵阳市城市管理委员会办公室牌子。下设办公室、 政工科、财务装备科、市容科、法规科、监察室、市城市管理行政执法支队、市城 市户外广告场地管理所、市城市道路占用挖掘管理所等科室。本文主要是针对邵阳 市城市管理行政执法作实证分析，因此重点介绍邵阳市城市管理行政执法局与其下 设的市城市管理行政执法支队的基本职能和执法范围。 3 . 1 . 1 邵阳市城市管理行政执法局的基本职能 依据我国关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定、中华人民共 和国行政处罚法以及城市市容和环境卫生管理条例等有关法律、法规，邵阳 市城市管理行政执法局具有以下一些主要职能： （1 ）负责全市城市管理工作的规划，中长期计划的制度、实施、监督、协调。 （2 ）开展城市管理工作的调查研究，负责制定城市管理方面的文件、规章、制度的 起草和实施。 （3 ）负责城市管理执法队伍监督、业务指导、培训和装备计划；指挥、 调度全市城市管理执法队伍，组织全市性城市管理集中整治工作。（4 ）负责对城市 市政工程设施监察管理。依据有关法律、法规，对擅自占用、挖掘城市道路等违法、 违章进行监察管理。（5 ）负责全市城市市容环境卫生监察管理。对损坏城市环境卫 生设施，对街路两侧违章占道、乱停、乱摆、乱倒、乱堆、乱贴、乱挂和基建施工 不围档作业，不落实“门前三包”等影响市容和环境卫生等违法、违章行为进行监 察管理。（6 ）负责对临时停车、户外广告设置、摊担摊点、洗车场站的定点审批， 并参与有关部门对城区客（货）运输和交通秩序的宏观调控及监督管理。（7 ）负责 全市城市管理执法经费的统一管理。（8 ）负责全市城市管理执法的听证和行政复议 工作。（9 ）督促各区、街道办事处及城郊乡镇落实城管各项职责，同时负责对其进 行考核和实行目标管理。（1 0 ）负责按照法律规定、上级批准和市委、市人民政府 授权范围内的执法工作。（1 1 ）负责本系统内的安全生产、综合稳定、计划生育、 退休干部职工管理。（1 2 ）承担市委、市人民政府交办的其他事项。 3 . 1 . 2 邵阳市城市管理行政执法支队的主要职能与执法范围 邵阳市城市管理行政执法支队的定位是行政执法局的下属机构，它的主要职能 有：1 、贯彻执行国家有关城市管理行政执法方面的法律、法规和方针、政策；拟定 14 本市城市管理行政执法方面的地方性法规、规章，经法定程序颁布后组织实施。2 、 负责对全市的城市管理行政执法工作进行统一领导、综合协调和监督检查，组织业 务培训及业务考核；组织城市管理行政执法机构在全市范围内开展执法行动。 邵阳市城市管理行政执法支队的执法范围主要包括：1 、行使城市容貌、环境卫 生、城市园林、城市绿化、风景区、市政设施、爱国卫生、犬类管理方面法律、法 规、规章规定的行政处罚权；2 、行使环境保护管理方面法律、法规、规章规定的对 违反社会生活噪声管理规定和未经批准焚烧废弃物行为的行政处罚权；3 、行使水务 管理方面法律、法规、规章规定的对违反水土保持、水资源管理、河道管理规定行 为的行政处罚权；4 、行使卫生管理方面法律、法规、规章规定的对未取得医疗机 构执业许可证擅自执业和无食品卫生许可证的街头流动饮食、食品摊档的行 政处罚权；5 、行使工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对室外流动无照商贩 和违法设置户外广告行为的行政处罚权； 6 、 行使公安交通管理和市政管理方面法律、 法规、规章规定的对擅自挖掘道路或者违法占用道路施工、摆摊设点、堆放物料行 为的行政处罚权；7 、行使房屋租赁管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权； 8 、行使畜禽屠宰管理方面法律、法规、规章规定的对私设屠宰场、非法屠宰畜禽行 为的行政处罚权；9 、履行法律、法规、规章或者市人民政府授予的其他职权。 3 . 2 邵阳市城市管理行政执法的工作实绩 邵阳市城市管理行政执法局自成立以来，在邵阳市委、市政府的高度重视和正 确领导下，负重奋进，不负众望，在城市管理方面做了大量的工作，也取得了一定 的成绩。 3 . 2 . 1 制度建设步伐加快 良好的制度建设是一个组织良性运作的根本保证，对于城市管理行政执法局这 一特殊的政府行政执法部门犹是如此。自成立之初起，邵阳市城市管理行政执法局 就紧紧围绕制度建设开展了大量的工作。在局本部和下属的各区级城市管理行政执 法局建章立制，规范各项工作。近年来邵阳市城市管理行政执法局编制了机关政务 工作手册，对政务工作、党务工作、机关事务、文秘工作、执法工作、财务工作、 执法人员培训工作等制定了严格的制度，共 8 0 多项，形成了一套完整的制度体系， 为规范各项管理打下了坚实的基础，提供了制度保证。 3 . 2 . 2 执法管理日益完善 邵阳市城市