（公共管理专业论文）实施行政审批电子监察的现实研究——基于佛山市的调查.pdf

论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 戈誊 同期翻年f 明日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学 位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查 阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其 他方法保存学位论文。 躲独泠a 专 日期加僻、明亏日 实施行政审批电子监察的现实研究 基于佛山市的调查 专业：公共管理 硕士生：钟汉腾 指导导师：吴志雄教授 摘要 行政审批电子监察是行政监察机关运用信息化技术手段，对行政审批权力运 行开展实时监管的效能监察活动。本文以电子政务、行政效能监察以及行政方法 的有关理论为指导，介绍行政审批电子监察实施的基本情况，再以佛山市的实施 情况调查为案例，总结实施行政审批电子监察在遏制审批行为违法违纪、提高审 批效率、促进电子政务发展以及提高行政监察工作成效等方面的现实意义；从政 府信息化工作基础、行政法律环境以及官僚文化三个方面，探讨了行政审批电子 监察实施面临外部条件制约的现实困境；从内部因素的影响入手，分析了行政监 察信息化建设滞后带来的经验不足等影响、效能监察工作标准不完善形成的制约 以及电子监察手段的技术性量化性带来工作效果的局限性等现实问题；进而提出 了推进行政审批电子监察、提高电子监察工作成效的对策建议。本文旨在通过上 述的分析研究，肯定实施行政审批电子监察的现实意义，指出工作推进面临外部 环境制约，实施过程受到内部因素影响，深化人们对这项工作的认识。在此基础 上探讨改进工作的措施，为更好地开展行政审批电子监察，深化电子政务在行政 监察工作领域的应用，提高行政监察工作成效提供参考。 关键词：行政监察行政审批 电子政务 电子监察 a ne m p i r i c a ls t u d yo ni m p l e m e n t a t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v e a p p r o v a le l e c t r o n i cs u p v i s i o n b a s e do nt h ei n v e s t i g a t i o no ff o s h a n m a j o r ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n a m e ：z h o n gh a n t e n g s u p o r v i s o r ：w uz h i x i o n g a b s t r a c t a d m i n i s t r a t i v ea p p r o v a le l e c t r o n i cs u p e r v i s i o ni st h a ta d m i n i s t r a t i v e s u p e r v i s o r yo r g a n sm a k eu s eo ft h ei n f o r m a t i o nm e a nt or e i n f o r c et h e s u p e r v i s i o no nt h ea d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a lp o w e r t h i s a r t i c l et a k e st h er e l e v a n t t h e o r y o f e g o v e r n m e n t ，a d m i n i s t r a t i v e e f f i c i e n c ys u p e r v i s i o n ，a sw e l la sa d m i n i s t r a t i v em e t h o dsa sag u i d e ， i n t r o d u c e st h e d e v e l o p m e n t o fa d m i n i s t r a t i v e a p p r o v a l e l e c t r o n i c s u p e r v i s i o n ，a f t e rt h a t ，t a k e st h ei n v e s t i g a t i o no ft h ei m p l e m e n t a t i o ni n f o s h a nf o rt h ec a s e ，s u m su pp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c eo fa d m i n i s t r a t i v e a p p r o v a l e l e c t r o n i c s u p e r v i s i o no nc o m b a t i n gi l l e g a la d m i n i s t r a t i v e a p p r o v a l ，i m p r o v i n ga p p r o v a le f f i c i e n c y , p r o m o t i n ge g o v e r n m e n t d e v e l o p m e n t a n d e n h a n c i n g t h ee f f e c t i v e n e s so fa d m i n i s t r a t i v e s u p e r v i s i o na c t ；f r o mt h r e ea s p e c t ss u c ha st h ew o r kf o u n d a t i o no f g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n i z a t i o n ，t h ee n v i r o n m e n to fa d m i n i s t r a t i v el a wa s w e l la st h ec u l t u r a lo fb u r e a u c r a to r g a n i z a t i o n ，h a sd i s c u s s e dr e a l i s t i c d i f f i c u l t p o s i t i o n w h a tt h ea d m i n i s t r a t i v ee l e c t r o n i cs u p e r v i s i o n i m p l e m e n t a t i o nf a c e sa sar e s u l to f t h ee x t e r n a lc o n d i t i o nr e s t r i c t i o n ；f r o m t h ei n t e r n a lf a c t o ro fa d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o n ，a n a l y s i s e sr e a l i s t i c q u e s t i o n s s u c h a st h ei n f l u e n c eo fa d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o n i n f o r m a t i o n i z a t i o n c o n s t r u c t i o ns l o w l y ，t h er e s t r i c t i o no fe f f e c t i v e n e s s s u p e r v i s i o ns t a n d a r df o r m e di m p e r f e c t l y , t h ew o r ke f f e c t l i m i t a t i o no f t e c h n i c a lq u a n t i f i c a t i o nm e a no fe l e c t r o n i cs u p e r v i s i o n ；o nt h ec o n d i t i o n o ft h ec u r r e n ta d m i n i s t r a t i v ee n v i r o n m e n t ，p r o p o s e sf i v ec o u n t e r m e a s u r e s o f p r o m o t i n g t h ea d m i n i s t r a t i v ea p p r o v a l e l e c t r o n i c s u p e r v i s i o n ， i m p r o v i n gt h ee f f e c t i v e n e s s o fe l e c t r o n i cs u p e r v i s i o n t h r o u g ha b o v e a n a l y s i s ，t h i sa r t i c l ea p p r o v a l sp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c eo fa d m i n i s t r a t i v e a p p r o v a le l e c t r o n i cs u p e r v i s i o n ，p o i n t so u t t h ed i f f i c u l tp o s i t i o nb r i n g i n g w i t ha d m i n i s t r a t i v ee n v i r o n m e n te x t e r n a lc o n d i t i o n sf a c e di nw o r k ，t h e o u e s t i cr e s u l t 。a d m i n i s t r a t i v e 。 i n t e r n a lf a c t o r si nquestions a sar e s u l to fa d m l n l s t r a t l v es u p e r v i s i o ni n t e r n a l i a c t o r si n i m p l e m e n t a t i o n ，d e e p e n sp e o p l e su n d e r s t a n d i n go ft h i sw o r k o nt h i s b a s i s ，d i s c u s s e sm e a s u r e st oi m p r o v ew o r k , p r o v i d er e f e r e n c et oc a r r y i n g o u tt h ea d m i n i s t r a t i v e a p p r o v a l e l e c t r o n i c s u p e r v i s i o n ，e x p a n d i n g a p p l i c a t i o n so fe g o v e r n m e n t i na r e ao fa d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o n ， i m p r o v i n gt h ee f f e c t i v e n e s so f a d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o n k e y w o r d ：a d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o n ，a d m i n i s t r a t i v ea p p r o v a l ，e 。g o v , e l e c t r o n i cs u p e r v i s i o n i i i 目录 引言( 1 ) 一、命题的提出及研究意义( 1 ) 二、文献综述( 2 ) 三研究方法及基本框架( 5 ) 第一章行政审批电子监察的实施情况及现实意义( 7 ) 第一节行政审批电子监察的实施情况( 7 ) 第二节行政审批电子监察的现实意义( 1 0 ) 第二章外部条件制约造成的电子监察实施障碍( 1 4 ) 第一节审批电子化水平偏低造成的技术条件不足( 1 4 ) 第二节立法滞后导致的行政法律不配套( 1 7 ) 第三节拒绝监督的官僚文化产生的监察数据采集障碍( 2 0 ) 第三章内部因素影响导致的电子监察实施问题( 2 4 ) 第一节行政监察信息化滞后造成的经验贫乏( 2 4 ) 第二节效能监察工作标准不完善形成的制约( 2 7 ) 第三节电子监察的技术性、量化性带来的局限性( 3 0 ) 第四章当前行政环境下实施行政审批电子监察的对策建议( 3 4 ) 第一节明确行政监察信息化的重要性和必要性( 3 4 ) 第二节把握行政审批电子监察工作要点( 3 6 ) 第三节移植行政审批电子监察成熟经验( 3 7 ) 第四节改善行政审批电子监察实施环境( 3 8 ) 第五节扬长避短，善用电子监察技术手段( 3 9 ) 结语”( 4 1 ) 参考文献( 4 2 ) 后记一“一“( 4 5 ) i v 引言 一、命题的提出及研究意义 2 0 0 5 年以来，深圳、苏州以及佛山等地的行政监察机关积极探索运用信息 化手段开展行政监察工作，并在加强行政审批权力监管方面取得了进展，通过开 发、应用行政审批电子监察系统，实现了对行政审批工作的实时监控、预警纠错 和绩效评估。2 0 0 6 年7 月，中央纪委、国家监察部会同国务院信息办、审改办 联合发出通知，肯定深圳、苏州等地的做法，认为开展行政审批电子监察“对规 范审批行为、推进政务公开、强化监察职能、深化电子政务应用起到了积极的作 用”，要求全国各地学习推广先进经验，结合自身实际，适时开展行政审批电 子监察。根据中央纪委、国家监察部的工作部署，全国各地行政监察机关纷纷投 入人力物力，研究开发、推广应用行政审批电子监察系统，同时积极探索拓展电 子监察的应用范围。一些地区继续开发、启用了行政执法电子监察系统、行政投 诉处理电子监察系统、政务公开电子监察系统电子政务在行政监察领域的应 用出现了不断深化的趋势。在当前的形势下，非常有必要加强对行政审批电子监 察工作的研究，在总结先行地区工作实践的基础上，肯定工作意义、总结工作成 效，着重查找工作中存在的问题，探讨存在问题的原因，研究改进工作的措施， 用于指导后发地区行政审批电子监察的实施，进而为拓展电子监察应用领域提供 借鉴。然而，由于实施电子监察是一项崭新的工作，关于电子政务在行政监察工 作领域的应用，包括行政审批电子监察的理论和实践研究并不多见，能找到的只 是关于行政审批电子监察的零星报道。这些报刊文章介绍这项工作的进展，着重 报道其取得的社会效果，肯定某些方面的工作成效，而对该项工作缺乏深入的调 查研究，很少探讨存在的问题和不足，提出改进工作的意见和建议，因而缺乏实 。中央纪委，监察部，国务院信息办，审改办关于开展行政审批电子监察工作的通知中纪发【2 0 0 6 】2 0 号 一1 践指导意义。 佛山市借鉴了深圳、苏州等地丌展行政审批电子监察工作的经验，结合自己 实际，改进了行政审批电子监察系统的丌发、应用工作，省内不少地区乃至全国 一些地区考察学习了佛山的经验做法，并加以推广，因而佛山的经验和做法具有 相当程度的代表性。本文以佛山的工作实践作为典型案例，分析行政审批电子监 察工作的要点，探讨实施过程中碰到的障碍、存在的问题，研究改进工作的措施， 对各地开展行政审批电子监察将具有借鉴作用，也对今后进一步深化电子监察的 应用具有参考价值。 二、文献综述 行政审批电子监察是电子政务在行政监察领域的应用，电子监察以电子政务 的发展为基础。关于电子政务的研究成果很多。关于电子政务促进廉政建设的研 究方面，学者们多从电子政务有利于推进政务公开的角度出发，认为电子政务可 以将政府管理的办事程序、法律依据、办理结果等要素在互联网上公开，提高了 政府管理的透明度、公开性，便于社会群众监督。中国地质大学刘永祥教授等学 者专门论述了电子政务对行政监督的影响，认为电子政务进一步强化了行政机关 的内部监督，拓展了公众对行政权力行使的监督制约渠道，节约了监督成本、提 高了监督效率，有利于实现全程监督，有利于加强监督协调，能够预防腐败。这 些研究成果对本文的写作具有指导借鉴意义。关于中国电子政务发展现状的研究 方面，不少学者根据各自不同的分类标准，对中国电子政务发展进行了阶段分类。 例如：中国行政管理学会政府信息化建设课题组把我国电子政务发展分成四个不 同的阶段：1 、电子政务的起步阶段；2 、政府信息公开与发布阶段；3 、政府与 用户双向互动阶段；4 、在线事务处理阶段。圆不管认为中国的电子政务发展具体 应该分成几个阶段，学者们都基本同意这样的一个结论，即我国的政府信息化虽 然取得了重要进展，但现阶段整体发展水平仍然较低，且地区、部门的发展也极 金太军，叶常林电子政务与政府管理北京：北京大学出版社，2 0 0 6 ，6 ：1 1 8 1 2 0 刘永祥，汤俊，李晖电子政务第l 版武汉：武汉大学出版社，2 0 0 7 。7 ：4 6 - 4 7 2 不平衡，尚属于电子政务的初始阶段，或日起步阶段。这些研究结论支持了笔 者在本文中提出的一些观点。一些学者研究了行政环境对电子政务发展的影响， 着重探讨了我国电子政务建设存在的问题，例如，柴艳荣从政治、经济、文化、 沟通网四个环境要素分析我国电子政务建设中存在的不足：从政治环境来说，一 方面政府管理体制存在障碍，如机构设置不合理、职能交叉、透明度低等，另一 方面缺乏强有力的政治支持，如领导没有高度重视、政府官员没有正确的权力观 等；从经济环境来说，我国数字鸿沟明显、政府资金支持薄弱；从文化环境来说， 行政文化观念滞后、电子政务缺乏法律和制度保障；从沟通网来说，上网公民数 量低、通讯基础设施薄弱。中国行政管理学会政府信息化建设课题组将影响电 子政务发展的因素分为主观因素和客观因素，谈及客观因素时，指出政府管理本 身的复杂性决定电子政务结构的复杂性，要实现业务系统互联互通，完全在线处 理行政事务是一个非常复杂、不易达到的目标。 国家行政学院王健教授强调电 子政务的发展需要行政法律的支持。关于制约我国电子政务发展因素的研究结 论比较接近，因为行政审批电子化、行政监察电子化是电子政务的组成部分，所 以这些结论也适用于行政审批电子监察工作的研究，为笔者的研究提供了理论参 考。 总的来说，当前关于电子政务的众多研究，主要从以下几个方面展开：1 、 对电子政务系统实现模式及信息技术开展应用研究；2 、展望电子政务的未来前 景；3 、提高对电子政务的认识。着重分析电子政务的重大意义，研究如何消除 体制性的、非体制性的障碍，推进电子政务发展。必须指出的是，这些研究工作 基本停留在宏观层面，很少探讨电子政务在某一个具体行政工作领域的应用，例 如，研究行政监察工作领域电子政务的文献就不多见。由于不同的行政工作具有 不同的工作性质，面对不同的具体行政环境，因而不同行政工作领域的电子政务 将具有不同的工作目标和工作特点，和外部环境发生不同的联系。本文探讨在行 政审批监察工作领域推行电子政务存在的问题及对策，从指导实践的角度出发， 具有现实意义。 中国行政管理学会政府信息化建设课题组中国电子政务发展研究报告中国行政管理，2 0 0 2 ，3 柴艳荣行政生态学视角中的电子政务建设管理研究，2 0 0 5 ，3 中国行政管理学会政府信息化建设课题组中国电子政务发展研究报告中国行政管理，2 0 0 2 ，3 王健电子政务的发展需要行政法律的支持中国改革，2 0 0 6 ，1 3 就其内容来说，行政审批电子监察应当表述为“电子监察行政审批”，核心 是监察。从这项工作的属性来看，属于专门针对行政审批行为的效能监察活动， 它体现了行政效能监察的内容特征、形式特征和价值特征。效能监察这个概念是 1 9 8 9 年我国行政监察体制恢复以后，监察部领导在研究、借鉴当时苏联、东欧 一些社会主义国家监督、监察政府工作效率的经验，结合我国行政监察的实际提 出的。1 9 8 9 年1 2 月，尉健行同志在第二次全国监察工作会议上第一次正式阐明 了“效能监察”这一概念，指出：“围绕治理整顿，深化改革，加强执法监察。执 法监察是行政监察机关的基本职能和主要手段，既包括效能监察，也包括廉政监 察。”此后，中央纪委、监察部领导又多次对行政效能监察的内涵、标准、方 法、作用及力量组织等作了明确论述，为开展行政效能监察工作理论研究提供了 思路，也为行政效能监察工作的丌展奠定了基础。但是总体上来说，当前行政效 能监察的理论研究还处于初创阶段，行政效能监察概念正在形成过程当中，认识 正在逐步深化，在概念表述、工作性质、工作内容及工作地位、作用等方面的认 识均存在一定的争议。基于传统上对行政监察国家意志性、纠偏性和惩戒性等本 质属性的认识，各级纪检监察机关长期以来比较重视行政效能监察的监督性，强 调它是针对行政管理活动的监督要素，表现在实践中，大致将行政效能监察工作 的内容规定为对国家行政机关行政效率、效能等情况开展监督检查，并实施责任 追究。近几年行政效能监察的研究有了一些突破，触及了行政管理及经济学等领 域。人大的周继中、北大的周志忍等教授以及中纪委研究室的专家学者，对拓宽 行政效能监察理论研究的领域进行了大胆探索。提出行政效能监察属于行政管理 学范畴，从管理学的角度说，效能监察是政府行政管理的重要组成部分，是对管 理的再管理，通过监督促进管理，是高层次的管理，强调开展行政效能监察活动 要实现管理性和监督性的有机结合，提倡行政效能监察工作内容要结合我国行政 管理规范化的进程来确定，逐步从解决行政效能突出问题的专项监督检查活动， 过渡到对政府机关的综合检查和总体评价上。中山大学的郭小聪教授等学者认 为，当前行政效能监察工作无论在实践上还是在理论上都存在不少问题有待解 决，指出开展行政效能监察的法律依据不足，对行政效率方面的的问题如何进行 监督和处理，缺乏明确的规定，监察机关如何行使这方面的效能监察职权，缺乏 。何勇努力做好效能监察工作中国监察，2 0 0 0 ，3 具体规定，在实际中很难操作。特别是行政效能监察标准、效能监察工作手段、 效能问题奖惩办法等方面，都缺乏必要的依据。这些研究成果对笔者分析行政审 批电子监察的内涵及其实际工作效果起到了一定的帮助作用。 从行政方法的角度出发，行政审批电子监察就是行政监察机关应用现代行政 方法对行政审批权力进行监督的积极探索，是行政监察方法的创新。行政方法是 指国家行政机关及其行政人员，在行政管理过程中为开展行政工作和实现行政目 标所采用的各种管理措施、手段、办法、技巧等的总称。可以说行政管理的活动 过程，也就是各种管理方法的应用过程。一般认为，行政方法包括行政基本方 法、行政计划、行政程序、行政技术四个方面的内容。研究普遍认为，信息技术 的发展，创立了全新的行政方法和行政措施，为行政管理提供了新的手段。北京 大学电子政务研究院的梁雁东认为，各种行政方法的科技含量越来越高，互联网 进入了行政办公领域，以信息技术为基础的电子政务的建立与完善将是行政技术 发展的重要趋势。可以说，电子政务已经成为一种时代性很强的行政技术，成为 提高行政效率和政府能力、提升公共服务品质和社会公众满意度的重要方法，成 为信息时代不可或缺的改革工具，并为建设公开、民主参与的政府行政组织提供 了有效途径和技术保障。圆这些结论为说明实施行政审批电子监察的必要性、重 要性提供了有说服力的依据。有的研究学者还进一步指出了行政技术具有技术 性、量化性的特征，这对分析电子监察工作效果的局限性，具有启发作用。 三研究方法及基本框架 行政审批电子监察，涉及行政监督、行政审批、电子政务、行政环境、行政 方法等问题，本文主要运用理论分析、案例分析等方法进行研究。 1 理论分析方法。本文将运用电子政务、行政效能监察、行政方法等方面 的理论，分析行政审批电子监察工作的内涵，总结实施行政审批电子监察的现实 意义，探讨工作推进过程中因为各种主观、客观因素而造成的障碍、存在的问题， 分析电子监察实施效果的局限性，研究存在问题的原因，并针对存在的问题探讨 。孙荣，徐红行政学原理上海：复旦大学出版社，2 0 0 2 ：2 6 1 张国庆公共行政学第3 版北京：北京大学出版社，2 0 0 7 2 ：3 1 2 一5 改进工作的对策。 2 案例分析方法。本文将以佛山市实施行政审批电子监察的实践为典型案 例，简介佛山市的实施情况，说明工作中碰到的困难以及存在问题的具体表现， 并结合实践，说明工作效果的局限性。在总结经验的基础上，从微观操作层面上 提出改进工作的意见。 本文由引言、正文、结语三个部分组成。 引言部分简要介绍命题的提出和研究意义，围绕本文研究的重点，综述国内 学者关于电子政务、行政效能监察、行政方法等理论的研究成果，说明这些研究 成果对本文所起的参考作用，并指出当前相关研究中存在的一些不足之处。 正文部分分为四章。 第一章介绍行政审批电子监察的基本情况，包括由来、推广、在佛山实施的 基本情况以及发展的状况；结合佛山的实践，总结实施行政审批电子监察的意义。 第二章分析行政环境外部条件给行政审批电子监察带来的障碍。 第三章总结由于行政监察工作的内部因素，行政审批电子监察实施过程中碰 到的问题。 第四章探讨改进行政审批电子监察实施工作的对策。 结语部分概述本文的核心观点以及需要继续深入研究的问题。 第一章行政审批电子监察的实施情况及现实意义 行政审批电子监察，顾名思义，就是应用“电子”的方法，对行政审批行为 实施行政效能监察。推进行政审批电子监察，是地方各级纪检监察机关适应新时 期加强行政审批权力制约的形势要求，采取新的工作手段开展审批行为监督活动 的创新举措，也是中央纪委、国家监察部推进科技防腐的重要工作部署。研究行 政审批电子监察的实施工作，应先了解这项工作的由来、现状和发展，明确这项 工作的意义。 第一节行政审批电子监察的实施情况 行政审批电子监察的由来 2 0 0 5 年1 月，深圳市监察局开发的行政许可电子监察系统投入正式运行， 实现了对全市2 8 个部门行政许可行为的监督，在对行政许可过程进行数据监控 的同时，还通过在办证大厅服务窗口安置电子眼，对许可、审批服务进行视频监 控，监察人员能够随时看到各办证大厅的情况，对暴露出来的问题进行监督。 2 0 0 5 年6 月，苏州市监察局启动了一套行政审批网上监察系统，对苏州及 其下属六个区县行政许可事项实行独立的全程监控。该系统能自动采集每个行政 审批项目的进展情况，并不断把采集的数据与行政许可法的相关规定进行比 对。如果碰上办件超时、违规收费等违反规定的现象，系统会立即发出警告。 2 0 0 5 年5 月2 0 日至2 4 日，原中共中央政治局常委、中央纪委书记吴官正 到广东考察党风廉政建设情况时，详细了解深圳市行政许可电子监察系统的运作 情况，给予了充分肯定。其后，国家监察部副部长李玉赋等领导也到深圳等地考 察行政许可( 审批) 电子监察工作，称深圳行政许可电子监察系统的建立和应用 是“行政监察之创新、行政监控之利器”。 二、行政审批电子监察的推广 中共广东省委、省纪委把建立行政审批电子监察系统列为广东省建立健全教 育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的重要任务。2 0 0 6 年初，广东省政 府办公厅印发关于加快电子政务建设提高政府行政效能和公共服务能力的实施 意见，对广东省运用信息网络技术加强行政监管做出具体部署，5 月底省监察 厅、信息产业厅印发了广东省行政审批电子监察系统建设工作实施方案，要 求珠三角地级以上市2 0 0 6 年以内要完成电子监察系统建设任务。 中央纪委、国家监察部肯定和总结了广东等地开展行政审批电子监察的工作 经验，2 0 0 6 年7 月7f 1 ，中纪委、监察部会同国务院信息化工作办公室、国务 院审批制度改革办公室印发关于开展行政审批电子监察工作的通知，要求全 国各地因地制宜，量力而行，结合深圳、苏州等地的成功经验，适时开展行政审 批电子监察工作。为贯彻落实中央纪委、国家监察部的工作部署，各地纷纷投入 人力物力，积极开展这项工作，至此，行政审批电子监察进入了全面推广的阶段。 广东省开展行政审批电子监察走在全国前列。截至2 0 0 7 年1 1 月，广东省直 机关以及2 1 个地级以上市完成了行政审批电子监察系统建设，并正式或试运行， 实现省、市联网监察。2 0 0 8 年开始，广东省政府积极推进行政审批电子监察系 统向县、镇一级延伸。截至目前，全省已有4 5 个县( 市、区) 建成了行政审批 电子监察系统，深圳、珠海、汕头、佛山、惠州、梅州等6 个地级以上市的所有 县( 市、区) 全部建成行政审批电子监察系统，实现省、市、县三级联网监察， 部分地区甚至实现了省、市、县、乡( 镇、街) 四级联网。 三、佛山市实施行政审批电子监察的基本情况 深圳、苏州的成功经验引起了佛山等地纪检监察机关的关注。经过调研论证， 借鉴深圳等地开展行政审批电子监察工作的做法和经验，佛山市监察局于2 0 0 6 年9 月开发了自己的行政审批电子监察系统，实现了对全市范围内2 8 4 个行政审批 单位、6 0 0 0 多个审批事项的监督，在广东省内首次实现了市、区电子监察联网。 佛山市实施行政审批电子监察借鉴和改进了深圳等地的做法，具有自己的特 点。一是统一标准，统筹建设。即市、区监察局应用同一个电子监察平台，根据 各自的职责权限对行政审批行为进行监督，实现了电子监察市、区互联互通；二 是监督范围较广。将市、区除少数几个中央和省垂直管理单位以外的所有行政审 批单位纳入电子监察范围，涵盖了被监察单位的全部行政许可、非行政许可审批 以及部分同常管理行为。借助网络和数据交换平台，电子监察系统可以延伸到市、 区任何一个审批服务窗口，对任何一个审批人员实施监督；三是电子监察基础比 较牢固。开发电子监察系统时，统一开发、推广基本适应各部门审批业务办理需 求的审批业务电子平台，尽可能避免监察数据的手工录入报送，提高监察数据报 送的真实性和及时性。开发了审批事权日常管理的功能模块，实现了对审批事权 和业务办理规范的动态管理，保障了电子监察基础数据库的可靠性。四是兼顾了 佛山电子政务发展的要求。开发了审批数据汇总平台、审批数据交换平台，为今 后构建全市统一的行政审批“一站式”服务平台，对审批数据库进行进一步开发 利用、改进行政管理构建了比较好的基础。 、 四、行政审批电子监察的发展 目前，电子监察出现了深化应用的趋势。不仅行政审批电子监察系统功能的 开发和应用水平不断提高，而且，电子监察经验在纪检监察工作领域的运用也得 到了推广。深圳、佛山等地在行政审批电子监察工作的基础上，积极拓展电子监 察工作领域，积极推进政务公开管理、重点建设项目进展监管、群众信访投诉处 理监督、政府部门绩效评估等电子化工作，分别开发了业务系统。省内一些地方 还探索推进招标投标、产权交易、政府采购监管等重点领域的电子化建设，并积 极整合分散的资源，推进构建统一的行政监察信息化平台，力求形成行政审批及 其他执纪执法行为在线监督互联共享，建设综合型电子监察平台。 第二节行政审批电子监察的现实意义 行政审批电子监察提供了一个应用以信息通信技术为基础的现代行政方法 开展行政监察工作的成功案例。实施电子监察对于促进政府管理创新，改进行政 监察工作、提高行政监察工作效能，具有重要意义。 有效遏制了审批违纪现象 现阶段，不少单位的组织人事部门和工作部门的直接领导者们没有充分发挥 其应有的维护纪律的作用，对下属违反同常工作纪律或轻微违法违纪( 不够立案 标准) 问题，不敢碰硬，怕得罪人，将一些自己权限范围内的问题当成纪检监察 机关的事，把那些日常管理手段如批评、惩戒( 诫勉) 、降级、调整岗位、停职、 辞退等，当成执纪部门执纪的补充措施。由于不同层面的监督不协调，就出现了 “大错”不犯，“小错”不断，管理者不管，执纪者又管不了的现象。“小错”不 断的违纪现象在行政审批领域尤其突出。首先是服务形象问题。审批人员占着手 里的审批权，心理处于优势地位，言语粗暴，态度轻慢，即所谓“脸难看 ，其 次是存在较多的审批程序违法现象。不一次性告知审批申请人补交报批材料，不 按规定时限作出审批受理决定，受理了也不认真执行承诺服务时间按期办结。第 三，个别人员甚至通过操纵办事程序，以权谋私，表现为“事难办一不给好处 不办事，给了好处乱办事。这种现象往往得不到有效处理，并逐渐发展成为“潜 规则”一申请人为办事方便走后门送礼习以为常，审批人因给人方便吃拿卡要理 所应当。继续蔓延滋生的结果必然是：一是审批权力运行产生反腐败的空白地段， “小错”不断终成“大错”；二是致使一些人产生轻微违纪违法无风险的错觉， 销蚀了思想教育功能的应有效用；三是使部分群众对反腐败失去信心，也失去对 政府和社会的信任；四是从源头上破坏纪律的严肃性，毒化组织环境，产生不健 康的组织文化和组织生态。 电子监察改变了对审批权力运行的监督制约方式，使监督关口前移，由以往 的事后监督转变为事前预防和事中监督，由对结果的监督转变为对过程、程序的 监督，由以查处为主转变为以预防为主，形成了新的监督模式和做法。按照电子 监察系统的功能设置，审批权限、审批条件、审批程序、审批结果在政务外网公 开，方便群众监督，减少了公务人员在履行职能过程中人为的随意性；监察机关 以及其他审批监管实施者同步监管审批流程和窗口服务，可以促使审批业务按照 办理程序、服务规范进行，形成审批相关人员责任明确、互相制约的机制；严格 的审批时限规定促使审批人员在承诺的时限内办理业务，不能以非法理由故意刁 难拖延审批。出现任何拖延审批流程的行为时，系统即发出警告信息，向该审批 部门的领导“告状”，及时纠错。政务公开以及对行政行为的实时监控和预警纠 错有利于遏制同常破坏审批工作制度的违法违纪行为。 二、明显提高了行政审批效率 行政审批电子监察提高行政审批效能，主要表现在以下两个方面： 一是推动行政审批程序化。行政审批电子监察规则把每一项行政审批的整个 流程都划分为受理、承办、审核、批准、办结等若干例行性的次序、步骤与环节， 规定了行政审批操作的规程和时序，并通过审批业务系统固定下来，变成审批行 为规范。不同职责权限的审批相关人员获得审批业务系统相应的授权，在对应的 环节上行使审批权，使审批工作次序井然，可以避免忙乱出错。同时因为分工明 确，专业化程序高，便于工作人员确立简捷的途径和方法，尤其是对重复性工作 的处理，可以节省工作人员的时间和精力，从而有利于提高行政审批效率。严格 的程序又意味着明确的责任，落实责任会减少违法乱纪的现象。 二是促进审批速率提高。微观层次行政效率的高低可以从行政费用、行政速 率、行政目标达成度等诸方面来描述。审批速率是审批效率的核心内容。行政审 批电子监察以审批时限为效能监察重点，等于抓住了审批效率的中心环节。电子 监察系统依据事先设定的办结时限和责任主体，自动发出“黄灯 和“红灯 的 信号，对于即将到期的业务给予提醒，对于逾期未办的业务给予警告。另一方面， 部门领导可实时掌握业务办理的进程，督促工作人员按时办结业务。这样，就解 决了推诿扯皮、积压不办等问题，有效提高了审批效率。深圳市行政审批电子监 察系统启用3 年多以来，审批业务提前办结率提高了2 9 倍；佛山行政审批的提 前办结率也都在6 0 以上，部分区尽管实行审批5 天办结制，也有较高的提前 办结率。 有力推动了电子政务发展 电子政务有利于改进行政管理，节约行政成本，提高政府绩效，建设服务型 政府，但是推行电子政务面临很多障碍。例如，佛山推动电子政务资源整合与数 据共享，在实践中遇到不少阻力。各单位都有获取其他部门共享信息资源的需求， 但由于所谓的保密要求和部门利益的考虑，各单位又不愿意将部门信息资源与其 他部门共享。信息资源共享和审批业务系统互联互通，触及了部门利益和条块分 割的行政体制结构。尤其是部分中央和省垂直管理单位，由于其行政上的垂直管 理特征，形成了信息资源只能相对封闭地在垂直上下级部门之问流动的特点，严 重限制了信息资源的横向互连与共享。如果缺乏强有力的协调推动，数据共享和 审批业务系统的互联互通将无法实现，电子政务难以取得大的突破。 行政审批电子监察系统的建设和推广应用，成为推动电子政务发展的有力抓 手。首先，行政审批电子监察系统的开发和推广应用，是电子政务在行政监察领 域的发展；其次，借助纪检监察机关的协调推动和纪律保障作用，佛山建立了审 批数据交换平台和全市审批数据汇总数据库，初步打破了审批信息资源相互垄断 的孤岛现象，在行政审批数据的集中管理和信息共享方面，取得了进展；再次， 扩大了行政审批业务系统的应用范围。行政审批电子监察数据采集系统，可以改 造成为审批单位的审批业务系统。佛山市对通过信息网络实时报送审批数据制订 严格的规定，促使没有自建审批业务系统的单位应用统一开发的审批业务系统， 改变了过去依靠手工统计、人工保存信息资源，完全依赖纸质文件进行公文流转 的落后管理方式，推动了行政审批信息化发展。 四、大大提高了行政监察工作效能 行政监察对象不仅包括了国家行政机关及其工作人员，还包括国家行政机关 任命的其他人员。就行政监察内容来说，包括了行政机关及其工作人员的行政行 为和职务行为。行政监察机关不仅要对各类监察对象行政行为的合理性和合法性 进行监督，而且对行政机关工作人员的职务行为和职业道德也要进行监督。监督 对象和监督的内容都具有突出的全面性特点，即一对全。随着我国政府加入w t o 组织后，全球化的进程将逐步渗透到各个领域，公众不仅需要一个廉洁的政府， 更需要一个高效率、透明化、服务型的政府。形势的发展要求行政监察机关全面 发挥职能作用，在继续抓好廉政监察的同时，认真开展行政效能监察，促使政府 部门提高行政效率，改进公共服务。 监督内容的全面性以及强化行政效能监察的形势要求，同监察机关有限的人 力资源和工作精力之间的矛盾，导致监察机关成了救火的消防队，疲于应付各种 工作任务，对很多重要的工作心有余而力不足。近年来，不少地方的行政监察机 关提倡“有所为有所不为”，不断将监督关口后移，只能针对发现的一些问题开 展监督检查，导致事后监察较多，防范性的事前监察、事中监察少，难以制止失 职等问题的发生。在工作方法上，也往往停留在了解情况介绍、查看会议记录和 工作制度、询问执法情况等老一套方法上，对有关问题的处理意见也只停留在提 醒、打招呼和提建议上。蜻蜓点水的工作方法致使行政监察难以收到应有的效果， 导致许多原本就不应该发展到动用执纪力量的问题最后酿成违纪违法案件，使原 本就不充裕的办案力量更加捉襟见肘。 行政审批电子监察适应了新形势的要求，改变了传统的监察工作方法。借助 新的行政技术手段，通过确定可操作性强的关键控制点，对所有的行政审批行为 实施监督成为可能，不仅大大提高了监督的时效性，而且大大扩大了监督面，真 正实现了由点对点( 监察机关针对特定监督对象) 监督，向点对面监督的转变， 大大提高了行政监察工作自身的行政效能。总结推广行政审批电子监察的经验和 做法，对拓展行政监察工作领域，全面发挥行政监察的职能作用，提高行政监察 工作成效，无疑具有借鉴作用。 第二章外部条件制约造成的电子监察实施障碍 “行政环境是指影响行政系统生存和发展的要素的总和，它包括外部环境和 内部环境( 条件) 。外部环境是指行政系统界线之外的、直接或间接影响行政系 统生存与发展的因素或条件的总称”，行政系统与外部坏境密切关联、相互影 响、相互依赖，既必须适应行政环境，同时又设法改善、控制外部环境。因此， 行政监察系统通过电子监察的方式对行政审批行为实施监督管理，必须考虑外部 因素的制约，在外部条件不具备的情况下，工作推进必然存在障碍，面临现实困 境。从佛山以及省内其他地方的实践来看，影响和制约行政审批电子监察实施的 外部坏境要素，主要有电子政务发展现状( 经济环境因素) 、立法滞后的行政法 律环境( 政治环境因素) 以及拒绝监督的官僚文化( 文化环境因素) 三个方面。 第一节审批电子化水平偏低造成的技术条件不足 “所谓的电子政务，是指借助信息技术而进行的政务活动，行政审批电 子监察，就是借助信息技术针对行政审批行为进行实时、同步监督管理的政务活 动，是行政监察工作领域的电子政务。电子监察功能和模式的实现，是开发、应 用行政审批电子监察系统。行政审批电子监察建立在行政审批电子化的基础上， 包括三个组成部分：1 、行政审批业务办理和审批监管职能的电子化和网络化；2 、 行政审批部门和监察机关之间通过计算机网络实现有权限的实时互通的审批信 息共享；3 、行政审批部门和监察机关通过网络与社会公众开展双向的审批和监 管信息交流。因应行政审批电子监察的逻辑模型，行政审批电子监察系统的物理 构成就是：l 、行政审批业务系统和行政审批监管子系统；2 、审批数据和监察数 据实时互通的信息交换平台；3 、审批办理及审批监管信息对外公开