（企业管理专业论文）试论我国公共财政体制的构建及其对社会经济的作用.pdf

昆l 删理t 人学坝i j 学位论文试论我国公共财政体制的构建驶j e 对礼会经济的作用 摘要 我国现行财政体制是从传统的计划经济体制下演变而来的，在财政支出范 罔l ，主要是财政供给“越位”和“缺位”并存，供给范围过大包揽过多，特 别是向竞争性生产建设领域延伸过多，远远超出了政府职能的范围。应当由政府 承担的一些社会公共需要，由于财力紧张、收支矛盾尖锐而无法满足。现存的财 政体制有很多不适应社会主义市场经济体制的要求，必须向公共财政转变，按照 社会主义市场经济的要求，确立公共财政体系。 我国现阶段仍处在由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨时期，市 场发育尚不成熟，经济体制还不完善，法制也不健全。财政状况并未完全好转 省以下政府机构改革及与之配套的改革尚未到位，政府职能还没有彻底转变，机 构庞大、人员臃肿给财政造成的压力还很大，从“吃饭财政”到公共财政还有一一 个时期。从当前的实际出发，按照社会主义市场经济体制的要求，纠f 财政的“越 位”和“缺位”问题，探索构建社会主义市场经济体制下的公共财政体制框架意 义十分重大。 本文试从理论和实践两方面入手，论述当前财政改革的目标是构建公共财 政体制框架、如何构建社会主义市场经济体制下的公共财政体制框架以及公共财 政体制对现实社会经济发展所起的积极作用。全文共分为六个部分： 第一部分为概述，从政治、经济及社会背景出发，论述我国建国以来所进 行的财政体制改革，总结体制改革进程的规律，揭示出一国财政体制所应具有的 政治性、经济性和社会性。 第二部分对财政整体运行现状进行分析评价，揭示出现存的财政体制制约了 社会经济的发展，与现有的社会主义市场经济体制相矛盾，必须改革现有的 财政体制4 能适应当前财政经济工作的需要，提出了改革的方向即是建立公共财 政体制框架。 第三部分对什么是公共财政进行理论性的阐述，明确公共财政的含义、要素、 特征、纂本职能、作用等概念问题，揭示出我们社会主义市场经济条件下的公共 刚政体制的基本特征，为下步构建公共财政体制框架打下理论基础。 第四部分比较中西方公共财政的特点，分析两者问的相似点和不同点，从 试论我习公共财政体制的构建搜j l 对祉会终济的作用 中得到肩示，并借鉴两方公共则政的优势和成绩，探索适用于我们社会主义市场 经济体制下的公共财政。 第五部分论述如何构建社会主义公共财政体制框架及其对现实社会经济发 展的促进性问题。构建社会主义公共财政体制框架的基本思路，并理论联系实际， 结合我省财政经济工作的要求，探索如何构建适合我省财政的公共财政体制框 架，构建起来的公共财政体制的将对我省社会经济发展起到的积极作用。 第六部分是结束语部分。 关键词：公共财政体制框架 昆i 蚶理t 人学颀i 。学位论史试论我囤公共财政体制的构建及 对 ：会绎济的怍蚪 a b s t r a c to fp r e li m i n a r ys t u d yo nt h er e f o r mo ff i n a n c i a l s y s t e mu n d e rt h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m i cs y s t e m e s t a b l i s ht h es t r u c t u r eo fp u b l i cf i n a n c i a ls y s t e m t h ef i n a n c i a i s y s t e ma d o p t e db yc h i n ah a se v o l v e df r o mt h et r a d i t i o n a l p l a n n e de c o n o m i cs y s t e m u n d e rt h i ss y s t e m ， “e x c e s s ”a n d “l a c k ”o ff i n a n c i a l s u p p l ya r ec o e x i s t i n g f o rs o m es e c t o r s ， f i n a n c i a ls u p p l yi so f t e ne x c e s s i v ea n dt h e g o v e r n m e n tu n d e r t a k e st h ew h o l et h i n g e v e na b u s ei t sp o w e rt oi n t e r f e r ei nt h e m a r k e ta n di n f l u e n c et h ec o m p e t i t i o n ， e s p e c i a l l yf o rt h ec o m p e t i t i v ep r o d u c t i o na n d c o n s t r u c t i o nf i e l d s g o v e r n m e n tp l a y sar o l ef a re x c e e d i n gi t sf u n c t i o n s o nt h eo t h e r h a n d ，d u et ot h es h o r to ff i n a n c i a lr e s e r v ea n ds e r i o u sc o n f l i c tb e t w e e nf i n a n c i a l r e v e n u ea n de x p e n d i t u r e ，i ti sh a r df o rt h eg o v e r n m e n tt of u l f i l l i t sd u t i e st om e e tt h e p u b l i cd e m a n d s m o s tc o n t e n t so ft h ef i n a n c i a l s y s t e m a n d p o l i c ya d o p t e dn o wa r e n o t s u i t a b l et ot h er e q u i r e m e n t sd e m a n d e db yt h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m i cs y s t e m ，s o w h i c hs h o u l d b e c h a n g e d o v e rt ot h e p u b l i c f i n a n c i a l s y s t e ms u b j e c t t ot h e r e q u i r e m e n t so f t h ec u r r e n ts i t u a t i o n s a n das o u n ds t r u c t u r em u s tb es e tu p a tp r e s e n t ，c h i n ai so nt h es t a g eo fs h i f t i n gf r o mt h ep l a n n e de c o n o m i c s y s t e m t ot h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m i c s y s t e m ， w i t ht h ei m m a t u r em a r k e t c o n d i t i o n s i m p e r f e c te c o n o m i ca n dl e g i s l a t i v es y s t e m s u n t i ln o w ，t h ec o u n t r y s f n a n c ei ss t i l lc o n f r o n t e dw i t hh i g hp r e s sb e c a u s eo ft h ef o l l o w i n gf a c t o r s ：1 c u r r e n t f i n a n c i a ls i t u a t i o nh a sn o ti m p r o v e ds os a t i s f a c t o r ya se x p e c t e d ；2 t h ea d j u s t m e n to f t h es t r u c t u r eo fg o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n sb e l o wt h ep r o v i n c i a li e v e la n dr e l a t e d r e f o r m sh a v en o tb e e nc o m p l e t e d ；3 t h eg o v e r n m e n t sf u n c t i o nh a sn o tb e e na c t u a l l y c h a n g e d ；a n d4 o r g a n i z a t i o ni ss t i l li n f t l t e da n do v e r s t a f f e d al o n gp e r i o do f t i m e m u s tb en e e d e dt or e l e a s ef r o mt h ep r e s sa n dt r a n s f e rt op u b l i cf i n a n c i a ls y s t e m h o w e v e r ，t h e r ew i l lb eo f g r e a ts i g n i f i c a n c et os t u d yt h ea c t u a ls i t u a t i o n sa n dr e c t i f y t h ep r o b l e mo f “e x c e s s ”& “l a c k ”o ff i n a n c i a ls u p p l ya n dt h e ns e e kt h ew a yt os e tu p t h es t r u c t u r eo fp u b l i cf i n a n c i a is y s t e m 也a tw i l lb ei na c c o r d a n c ew i t ht h es o c i a l i s t m a r k e te c o n o m y ， t h et h e s i sw i l i ，p r a c t i c a l l ya n d t h e o r e t i c a l l y ，e x p o u n dt h et h e o r yt h a tt h e p r e s e n tp u r p o s eo ff i n a n c i a l r e f o r mi st os e tu dt h es t r u c t u r eo fp u b l i cf i n a n c i a l s y s t e m ， a n dh o wt os e tu pt h i ss t r u c t u r eu n d e rt h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m i cs y s t e m t h et h e s i sc o n s i s t so f6 ( s i x ) p a r t s f i r s tp a r ti st h es u m m a r y f r o mt h ea s p e c t so f p o l i t i c a l ，e c o n o m i ca n ds o c i a i b a c k g r o u n d i tr e v i e w st h ef i n a n c i a lr e f o r m su n d e r t a k e nt h r o u g ht h ey e a r ss i n c et h e f o u n d i n go fp e o p l e sr e p u b l i co f c h i n a ，a n ds u m m a r i z e st h el a wo ft h ec o u r s eo f f i n a n c i a ls y s t e mr e f o r m i nt h ef i n a lo ft h i s p a r t ， i td i s c u s s e st h ep r o p e r t i e so f 5 昆川掣t 人学，! i 学位论义试i 2 我同公共蚶政仆制的构硅及j l 对钆会绎济的作用 p o l i t i c s ，e c o n o m i ca n ds o c i a l i t yt h a tac o u n t r y sf i n a n c i a ls y s t e mm u s t o w n s e c o n d p a r t i st h e a n a l y s i s a n d a p p r a i s e m e n t o ft h e e x i s t i n g f i n a n c i a l s y s t e m ， a n di t p o i n t s o u tt h a tt h e e x i s t i n g f i n a n c i a l s y s t e mh i n d e r s t h es o e i a l e c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，e v e nc o l l i d e sw i t ht h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m i cs y s t e m ， a n di ti s n e c e s s a r yt or e f o r mt h ee x i s t i n gf i n a n c i a ls y s t e mt om e e tt h ed e m a n d so f p r e s e n tf i n a n c i a la n de c o n o m i cw o r k ，i nt h i sp a r t ， i ta l s oc l a r i f yt h eo b j e c t i v eo f r e f o r n li st os e tu pt i l es t r u c t u r eo f p u b l i cf i n a n c i a ls y s t e m t h i r dp a r ti st h ee x p a t i a t i o no nt h ec o n c e p to fw h a ti st h ep u b l i cf i n a n c i a l s y s t e m i te l u c i d a t e st h en o t i o n ，e s s e n c e ，c h a r a c t e r i s t i c ，b a s i cf u n c t i o n ，e f f e c ta n d o t h e re l e m e n t so ft h ep u b l i cf i n a n c i a ls y s t e m ，s oa st os e tt h et h e o r e t i c a lb a s i sf o r e s t a b l i s h i n gt h es t r u c t u r eo f p u b l i cf i n a n c i a ls 3 s t e m f o u r t hp a r ti st h ec o m p a r i s o no ft h ec h a r a c t e r so fs t r u c t u r e sb e t w e e nw e s t e r n a n dc h i n e s e p u b l i c f i n a n c i a l s y s t e m h o u t o l e a r nf r o mt h e a d v a n t a g e s a n d a c h i e 、e m e n t so fw e s t e r np u b l i cf i n a n c i a ls y s t e mt os e tu po u ro w ns y s t e m ，w h i c h w i l lb ei na c c o r d a n c ew i t ht i l es o c i a l i s tm a r k e t e c o n o m y f i f t hp a r ti st h ec o n c l u s i o nt h a tt h et a s ko ft h ef i n a n c i a ls y s t e mr e f o r i l li st o s e tu dt h es t r u c t u r eo fs o c i a l i s tp u b l i cf i n a n c i a ls y s t e ma n dw h a ts h o u l db ed o n ea t p r e s e n t i tr e v e a l st h en a t u r eo fp u b l i cf i n a n c i a ls 5 ，s t e mu n d e rt h es o c i a l i s tm a r k e t e c o n o m y ， a n dd i s c u s s e st h em e t h o dt oe s t a b l i s ht h es t r u c t u r e f i n a l l y ，c o n n e c t e d w i t hp r a c t ! c a lp r a c t i c e 。i te x p l o r e sh o wt os e tu dt h ep u b l i cf i n a n c i a is y s t e ms t r u c t u r e o fy u n n a np r o v i n c eu n d e rt h ec u l t e n tf i n a n c i a la n de c o n o m i cc i r c u m s t a n c e sa n dw h a t i st h ea d v a n t a g eo f t h en e w s y s t e mt ot h ed e v e l o p m e n t o f t h e e c o n o m y s i x t hp a r ti st h ee n do ft h i st h e s i s k e yw o r d s ：t h ep u b l i cf i n a n c i a ls y s t e m s y s t e l n f r a m 6 昆1 埘理t 入学坝l 学位论立试论我固公共财政体制的构建及) l 对钆会绛济的作用 前言 公共财政是适应市场经济发展客观要求的一种普遍的财政形态，在市场经济 条件下，市场是社会资源的主要配置者，市场的作用是重要的和有效的。但市场 机制也有缺陷，在某些领域也会失灵的“市场失灵”决定着公共财政存在的必要 性。因为只有在市场失灵的领域，政府部门的介入是必要的。财政部部长项怀诚 在九届全国人大会议上提出：要转变财政职能，逐步建立公共财政的基本框架。 传统的财政职能典型特征是：在“生产性财政”的模式下，财政供给范围过大， 包揽过多；财政管理较多地介入了应由社会中介机构解决的事务，而对政府最值 得关注也最容易产生市场失灵的社会公共事务却不能完全到位，在经济体制转轨 过程中，又产生了大量的预算外资余，使财政的宏观调控职能受到削弱，随着社 会主义市场经济的发展，市场对资源配置的基础性作用逐步增强，政府对社会资 源配置作用同过去相比发生了深刻的变化，客观上要求必须转变政府职能，以适 应市场经济的需要。 财政是为政府履行其职能服务的，政府职能的转变必然导致财政职能的转 变，发展市场经济决定了需要建立为市场提供服务的“公共财政”类型。目i u ， 我国公共财政的主要职能概括为资源配置、收入分配、社会稳定和经济发展等方 面。因此，必须按市场经济条件下转变政府职能和建立公共财政的要求重新界定 财政支出范围、调整财政支出结构。 ￥5 6 6 2 0 9 昆明理工大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下( 或 我个人) 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内 容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成 果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在论文中作了明 确的说明并表示了谢意。本声明的法律结果由本人承担。 往：此页放在封面肝，目录前。 学位论文作者签名：驭妨 日期：) 仰弓年善月，弓日 昆1 1 j j 理t 人学坝1 + 学位论文 试论我冈公共财政休制的壮j 建捷j c 对枉会经济的作用 第一章概述 1 1 财政体制的基本概念 1 1 1 财政体制的含义 我们通常所说的财政管理体制( 简称财政体制) 是指在中央与地方政府之问 以及地方各级政府之j i 白j 划分财政收支范围和预算管理职权的一项根本制度，习惯 上有时也将财政管理体制称为预算管理体制( 或预算体制) 。财政体制的根本任务 是通过正确、科学地划分各级政府预算收支范围和规定预算管理职权，规范各级 政府的财政行为，并使各级政府财政的责、权、利密切结合，进而促进国民经济 和社会发展。理论界根掘财政体制所规范的范围的大小不同，将财政体制分为狭 义和广义两类。其中，广义的财政体制是规定各级政府之间以及政府同企业、事 业单位之问在财政资会分配和管理职权方面的制度，它包括国家预算体制、税收 体制、基本建设投资财务体制、国有企业财务体制和文教行政事业财务体制等项 内容。狭义的财政管理体制就是国家预算体制。本文所论述的财政体制即预算管 理体制。 1 1 ，2 财政体制的类型 以各级政府、尤其是地方政府的财政自主程度为标准，大体上可以将财政体 制分为统收统支型财政体制统一领导、分级管理型财政体制和分级分税型财政 体制( 典型形式：分税制财政体制) 。 1 1 2 1 统收统支型财政体制是一种地方主要财政收入上缴中央，地方财政支 出由中央拨付的财政体制。其特点是： a 全国财政的主要收入均须上缴中央，没有中央拨付命令，不得动用： b 地方一切丌支均需中央核准，统按月拨付； c 预算管理权限集l _ j 于中央，包括税收制度、人员编制、工资及供给标准、 昆州理t 人学顺i 学位论文 试论我困公共财政体制的构建技j i 对扎会经济的作用 其他丌支标准、预决算和会计审计制度，均由中央统一制订、编制和执行。 1 1 2 2 统一领导、分级管理型财政体制是一种按照“统一领导、分级管理” 原则建立起来的财政体制。其特点是： a 中央统1 。立法权、统一执行权、统一计划、统一政策、统一制度，在此前 提下，按照“有一绒政权、有一级预算”的原则，政权级次划分预算级次，实行 分级管理，但地方不是独立的预算主体，实行统一的国家预算： b 按照中央政府和地方政府的职责分工并按照企事业、行政单位的隶属关系 确定各级预算支出范围； c 实行纵向平衡体制，由中央统一进行区域问的财力调剂，j 、l 收入大于支出 的地区，向中央上缴收入，儿支出大于收入的地区，由中央给予补助。 1 1 2 3 分税制财政体制是按照地方政府财政自主程度及其平衡方式不同， 可分成多种具体的模式，比较典型的分税制模式大体上有三种： a 分散立法、按税源分率分征、实行纵向平衡的分税制财政体制； b 集中立法、事权分散、按税种划分收入、实行纵向平衡的分税制财政体制； c 税权集中、税种共享、实行横向平衡的分税制财政体制。 1 1 3 财政体制的政治陆、经济性和社会性 一国的财政管理体制具有政治性、经济性和社会性。财政体制的确立既要受 政治、经济、社会环境的制约，也受到历史文化传统的影响。毫无疑问，不同国 家或同一国家不同时期的财政体制是不一样的，财政体制的建立必须符合社会经 济实际需要，必须有利于促进社会生产力的发展，必须随着客观情况的变化而不 断改革和完善。 财政体制的变革具有不同的演变特征和规律，主要有如下影响因素：政府经 济职能变化是它的内在依据；经济体制和增长方式转型是其推动力量；财政资金 管理上的集权和分权是变革的主线：摆脱财政困境是变革的启动因素：调整中央、 地方政府和国有企业的利益分配关系是主要内容：实现各级政府财政收支平衡是 重要目标；促进经济和财政的良性循环是努力方向。 昆i 州理t 人学坝l 。学位论义试论我罔公共财政体制的构建驶j l 对礼会经济的作用 1 2 建国以来财政体制改革的简要回顾与分析评价 1 2 1 建国以来十次较大的财政体制变革( 见图1 ) 中华人民共和国建国以来的4 0 余年间，政府一直在试验和探索建立适应中 国国情的财政制度和财政体制。财政体制经过了多次调整变化，在9 0 年代实行“分 税制”改革之前，比较大的变动至少有下列1 0 次。 1 9 0 5 年以后，改变长期革命战争中财经工作分散管理的局面，实行高度集 中、“统收统支”的财政管理体制： 5 0 年代中期，在1 9 5 1 1 9 5 3 年提出的分级管理、“高度集中”财政体制 已有所松动的基础上，实行收入分类分成( 即将财政收入划为中央、地方的固定 收入与固定比例分成收入和中央调剂收入) 、支出按隶属关系列预算、地方预算每 年由中央核定的“划分收支、分级管理”体制； 5 0 年代术期，随下放企业财权，实行“以收定支，_ 五年不变”的财政管理 体制，规定地方可在五年内，按照收入情况自行安排支出。但出于经济出现问题， 这一体制只执行了一年： 6 0 年代，以自1 9 5 9 年丌始实行的“总额分成，一年一变”体制为格式，与 调整时期上划企业等措施相配合，重新将财权向中央集中，扩大中央固定收入， 基建支出全归中央专案拨款。这一体制在1 9 6 5 年之后，做过一些旨在“调动地方 积极性”的小改进，除了在“文革”动乱的非常时期( 1 9 6 8 年) 暂时实行“收支 两条线”( 即收入全部上缴，支出由中央分配) 外，一直执行到1 9 7 0 年； 7 0 年代初期，再次下放企业，下放财权，实行“收支包干”的财政管理体 制，扩大地方财政的收支范围，按核定的绝对数包干，超收全部留归地方； 7 0 年代中期，在经济受“文革”严重破坏的情况下，“包干”体制己执行不 下去，改行“收入按固定比例留成，超收另定分成比例支出按指标包干”的体 制，简称“旱涝保收”体$ 1 h 1 9 7 6 年以后，为解决固定比例留成体制收支不挂钩、不能体现地方财政权 责关系的问题，再次实行“收支挂钩、总额分成、一年一变”的财政管理体制。 1 9 7 8 年，还在部分省市试行了“增收分成”办法； 8 0 年代初，在经济体制改革中，又一次下放财权，并按照经济管理体制 昆i 叫理t 人学坝l j 学位论义 试论我田公共财政体制的构筵及j 对刊会经济的作用 规定的隶属关系，明确划分中央财政和地方财政的收支范围，实行“划分收支、 分级包干”的财政管理体制，简称“分灶吃饭”体制： 8 0 年代中期，在第二步利改税基础上，将“分灶吃饭”的具体形式改为“划 分税种、核定收支、分级包干”，即按照税种和企业隶属关系，确定中央、地方各 自的固定收入( 所得税、调节税等) ，另有共享收入( 产品税等) ，支出仍按隶属 关系划分； 8 0 年代末期，在1 9 8 5 年体制的基础上，对收入上解比重较大的1 7 个省、 直辖市和计划单列市实行了“收入递增包干”和“总额分成加增长分成”等几种 不同形式的包干办法。简称“地方包干”。 我国历年财政体制变革结构图 8 0 年代末 1 9 7 4 年1 9 7 6 年1 9 7 8 缸 8 0 年代初8 0 年代中划 崩 收支挂收入递增 钩、总额试行增收分灶吃 划分税种、 早涝保收核定收支、 包干、总 分成、一分成办法饭额分成加 年一变 分级包干 增长分成 ( 图1 ) 1 2 2 建国以来财政体制的频繁变动，是与国家整体的经济管理 体制和政治经济形势的变化紧密联系在一起的。 财政体制频繁地变动，一方面反映了政府在历次政治运动和经济波动中寻求 对配置资源的权力本身最优配置的企图：另一方面也反映了政府未能在财政集权 与分权、中央与地方、国家与企业分配关系上找到比较有效的、相对稳定的制度 框架和运行模式。财权在“放”与“收”、“集中”与“分散”之间屡经周折，也 在很大程度上反映了持续、反复进行的对于“社会主义经济如何更有活力地发展” 的探索。每一次财政体制的变迁都是对财政制度的利益激励与约束机制的重塑， 4 垦。! 些l - - 叁堂! ! i ：兰竺堡兰堕堡亟堕竺苎堕堕堡型竺塑些兰兰! ! 堕丛垒竺塑塑堑旦 p 为了保证制度本身及其运行机制的效率从而同时增进中央、地方和各微观经济主 体的利益和社会的效用( 福利) 。财政体制变迁同时也表现为不同利益主体在改革 选择集中利益互动的三元博弈行为或策略选择行为。这种充满变数和刁i 确定性的 制度转换完全是凭借政府强制能力和拥有广泛裁量权而实现的。 建国以来的十次财政体制变革都是属于计划财政体制的范畴，是在计划经济 条件下形成和发展的，随着市场经济体制的逐步形成和发展，其弊端同趋显现出 来。计划配置所造成的资源配置效率低下、缺乏竞争和劳动激励不足，使得社会 q t 产效率低下和资源利用效率低下。据专家测算，传统体制下，按单位国内生产 总值计算的能源消耗、钢材消耗和所需运输量，分别超过其他发展中国家的 6 3 8 2 2 9 1 5 、l1 9 1 2 2 9 和8 5 6 5 5 9 6 。我国反映经济增长代价高昂 最重要的指标是总要素生产率增长太慢，在1 9 5 7 1 9 8 2 年问，国有企业的总要素 生产率处于停滞或负增长状态，国有企业每百元资会实现的税利由1 9 6 6 年的3 5 ，2 元降到1 9 7 6 年的l g 4 元，企业的非政策性经营亏损额由1 9 6 6 年的3 5 亿元增加 到i 9 7 6 年的i 6 5 亿元，普遍存在于企业重产值、轻质量，重生产、轻效益的病症 使财政补贴成了一个无底洞。历史经验证明，传统集权型计划财政体制的低效率 作为不证自明的事实，它降低了经济的增长率也损害了整体经济的效率。 昆叫埋t 人学坝i 。学位论义试论我冈公共财政体制的构建搜j c 对 l ：会绎济的作用 约性 第二章财政运行现状及运行发展趋势 2 1 当前财政运行的状况和财政体制改革的成绩、贡献及其制 出于2 0 世纪8 0 年代以来经济转轨过程中的财政困难和多种制约经济发展的 因素，近2 0 年问中国财政政策总体而吉是“低调”的，主要表现是财力安排捉襟 见肘，连年赤字、职能范围收缩而同时“错位”( “越位”与“缺位”) 严重，维 持“吃饭财政”在许多情况下都成为问题，更谈不上十分积极的调控举措。1 9 9 8 年一季度过后，这种情况发生很大改变。1 9 9 7 年爆发的东南亚会融危机对我国的 影响与一系列国内问题迭加在一起，迫切需要以宏观政策措施扩大内需，实施反 周期操作。于是政府在决策上果断地启动了扩张性的积极财政政策，使财政政策 成为各方关注的重点。 2 1 1 当前财政运行的状况分析 1 9 9 8 年我国开始实行以适度增加财政支出、扩大财政赤字和国债发行规模 为主要手段的积极财政政策，并且取得了明显的政策效应，也是促成我国当前国 民经济出现重要转机的一个关键性因素。与此同时，国内外对适度扩张性财政政 策的走势与后果也产生了更大的关注。现在，我们从衡量赤字国债规模的主 要指标来对当前财政运行状况进行分析： 第一指标：赤字率，即财政赤字占g d p 的比重。- 5 约规定的欧洲经济与 货币联盟入围国家的财政赤字占g d p 比重的趋同标准为3 ，我们可以大体以此为 参照来衡量我国的赤字率状况。1 9 9 7 年之前我国与马约同口径的赤字率都未 超过1 ，1 9 9 8 年为2 ，1 9 9 9 年为2 8 ，2 0 0 0 年不超过3 。 第二指标：债务负担率，即国债余额占g d p 的比重。这一指标广泛用于西方 经济发达国家和绝大多数发展中国家，因此具有国际间的可比性。此指标国际公 认的警戒线是4 5 一6 0 。1 9 9 8 年之前，我国的债务负担率只有5 左右。1 9 9 8 年， 加七当年发行的2 7 0 0 亿元特种国债的因素，债务负担率升至1 3 3 ，1 9 9 9 年为 1 3 8 ，2 0 0 0 年与1 9 9 9 年接近。与经济发达国家的同一指标相比，我国的债务负 昆l 州理tj 、学坝 学位论文试论我田公共财政体制的构娃及，：对礼会经济的作用 担率显得较低：1 9 9 7 年美国的债务负担率为6 2 1 ，r 本为9 7 3 ( 1 9 9 6 年) ，英 国为j 2 7 ，注国为5 7 5 ，德国为6 2 2 。其中的主要原因就在于西方国家己有 上百年的国债+ 芰行历史，债务余额更有几百年的累积，而我国的国债发行只有十 几年，债务余颚具有不可比性。然而，尽管如此，至少说明我们的债务负担率与 国际公认的警戎线相距甚远。 第j 指朽：财政债务依存度，即当年的国债发行额占当年财政支出与债务还 本伺息支出的二e 重。从表面上看，当前我国全国财政的债务依存度略高于2 0 的 警戒线，1 9 9 5 羊为2 0 1 ，1 9 9 6 年为2 1 3 ，1 9 9 7 年为2 2 2 ，1 9 9 8 年为2 9 7 ， 1 9 9 9 年为2 6 6 。中央财政的债务依存度就更高；1 9 9 5 年为j 3 9 ，1 9 9 6 年为 5 6 8 ，1 9 9 7 仨为5 5 9 ，1 9 9 8 年为7 1 1 ，1 9 9 9 年为6 6 8 。然而，必须注意的 是，我国作为争母的“国家”或“中央”财政支出，只包括了预算内的支出数额 这显然是极不宅整或大大缩小了的实际财政支出数字。比如在1 9 9 5 年和1 9 9 6 年， 我国窄口径即只包括预算内的国家财政债务依存度分别是2 0 1 ，和2 1 3 ，但如 加上预算外支出后的这一指标就只有1 5 5 和1 5 0 3 ，如再加上1 6 0 0 多亿元的政 府基金支出，】9 9 6 年国家财政的债务依存度就进一步降至1 3 3 9 ，就是晚已在警 戒线范围之内：同样，中央财政的债务依存度如按窄口径计算，1 9 9 6 年为5 6 8 ， 加上预算外支出后变为4 3 7 4 再加上政府基金支出后则降至3 2 左右，低于按 窄口径或现行 径计算的财政债务依存度达2 3 个百分点之多。 可见，无论从上述的主要衡量指标、还是从国家财政的现实承受能力来看， 我国积极的财政政策到目前为止的运行是稳健健康的。 从政策选择上看，积极财政政策是在国内外特定经济形势下的一种现实而有 效的政策抉择也可以既是在一定程度上以适当扩大财政赤字和国债发行规模为 代价，以保持蛋民经济持续适度增长和社会稳定为主要目标的一种必然性政策选 择。理论和世界经济特别是发达国家的经济发展史也充分表明，在经济萧条或经 济紧缩期，在投资、消费和出口需求不足，经济增长乏力和社会矛盾加剧的情况 下，如果不果断实行以扩张性财政政策为主导的宏观调控举措，不以适当扩 大财政赤字和国债规模为代价，那我们所面对的可能就不是今天这样的好形势、 好局面。 8 昆 理t 人学删 l 。学位论立试论我围公共财政体制的构建搜j e 对礼会经济的作用 2 1 2 财政体制改革的成绩与积极作用 我固财政收入制度历经改革，取得了很大成绩，初步形成了符合社会主义市 场经济必要要求的财政收入体系。突出的标志：一是国家与企业的分配关系初步 理顺，收入稳定增长的机制正在形成；二是中央与地方的财政分配关系有了新的 发展，各级政府的宏观调控能力有所增强：三是财政法规建设取得了突破性进展， 依法行政成效显著：四是国家财政理财空间有了新的拓宽，财政资金的运行效率 进一步提高。主要表现在三方面： 2121 初步建立起了适应市场经济的财政收入体制的基本框架。按市场经 济的要求，财政改革本质上一要规范，二要公平，三要合理。分税制的改革在公 平税负方面有很大进步，税种结构有很大改进，克服了产品税税目多、重复征税 多的弊端；统一了内外资企业流转税；统一了三资企业所得税。另外，对税制也 进行了简化，出3 1 个税种简化为l7 个税种。过去的包干制财政体制不规范，对 中央来讲也造成一种收入累退的机制，每年增加的财政收入中央等到的是一小部 分，大头在地方。这一体制是与宏观调控的任务相矛盾的。分税制的实施则解决 了这一问题。 2 1 2 2 促进了财政收入的增长。分税制改革以前，我国财政收入每年增 长2 0 0 多亿，1 9 9 4 年以来，每年增长1 0 0 0 多亿，1 9 9 2 年全国财政收入只有3 4 8 3 亿，1 9 9 9 年达到了1 月多亿( 不含债务收入) 。 2 1 2 3 财政改革加上近两年的积极财政政策，使我国避免了过大的经济波 动。实施积极财政政策和稳健货币政策，扩大国内需求，是蚍江泽民同志为核心 的党中央为应对亚洲金融危机做出的重大决策。积极财政政策实施以来，我国经 济直保持持续快速健康发展的势头，财政收入也相应大幅增加。这充分展示了 党中央和国务院在复杂经济形势下正确处理改革、发展、稳定关系，熟练驾驭经 济工作的高超艺术，也是与全国各条战线的共同努力分不丌的。1 9 9 8 年积极财政 政策的实施在短期内还是取得了一定效果的。据测算，该年g d p 全年增长7 8 个 百分点，其中积极财政政策拉动增长1 5 个百分点。然而，自1 9 9 9 年4 月份起， 全社会吲定资产投资增幅逐月回落，由一季度2 2 7 降至7 月份3 8 的低点， 同时伴随着消费持续低迷。积极财政政策在其开始实施不到一年的时问内出现了 9 昆l 则埋t 人学坝1 学位论义 试论我国公共财政体制的构挫及j e 对社会经济的作用 效应明显弱化的趋势，未能达到以短期启动拉动中长期经济增长的预期目标，其 原因是复杂的、多方面的，不能单纯归因于财政自身因素上。但在经济只益市场 化的今天，财政政策既然是着跟于引导和激活市场投资和消费，其设计和实施是 否符合经济市场化下财政公共化要求，显然是影响其效力不可忽视的因素。分析 1 9 9 8 年积极财政政策的具体设计和实施，既有符合构建公共财政基本框架要求、 与中长期财政模式变革相衔接的合理因素，又有与之不相符合的不合理因素。一 定程度上自然反映了计划体制和计划思维的遗痕，与其他多方面影响因素相关联 并共同构成了影响财政政策效力的负面因素。 2 1 3 财政体制改革后财政工作中存在的主要问题 现阶段财政职能存在错位问题，包括越位与缺位。财政越位的主要表现有： 在计划经济条件下，政府职能过大过宽特别是经济管理部门直接管理企业使 其机构臃肿，人员过多，带来行政经费支出膨胀；对应用性研究、非义务教育， 一般性文艺团体等存在财政包得过多，对竞争性行业仍有较多参与，政企不分， 国家财政与固有企业财务不分的问题尚未得到根本解决。财政缺位的主要表现有： 基础科研、基础教育和卫生防疫等部门财政供应明显不足，基础设施、基础产业、 环境保护和公益部门的投资不足，财政支出中用于社会保障和福利支出严重不足。 改革开放2 0 年来，我国财政管理体制发生了重大变化。1 9 9 8 年以来，实行 了积极的财政政策，这一政策对经济发展所起的积极作用是十分明显的。但是， 积极财政政策也积累了很多问题。积极财政政策实质就是扩大赤字，扩大债务， 用扩大基础产业、基础设施的投资拉动经济增长这就产生了由于财政赤字增加 所引起的财政负担过重的问题。在过去4 年中，我国财政累计发行了5 1 0 0 亿元长 期国债，2 0 0 1 年财政赤字占g d p 的比重为2 7 ，债务余额占g d p 比重为1 6 3 。 虽然这- - l t 侈, 与国际公认的警戒线尚有距离，但积极财政政策的继续推行，将会 增加我国未来5 至1 0 年的财政负担。另一方面，我国目前财政收入占国内生产总 值的比重大大低于国际一般标准实行扩张性财政政策受到财政能力的制约。计 划经济条件下形成的国家财政收入制度几经改革仍不完善，财政支出制度的基本 框架始终未被触动。财政体制改革后财政工作中存在的主要问题是：财政收入制 度和支出制度不完善。 1 0 昆i 理t 人学坝i 学位论义试论我固公共i ! 才政体制的构矬及1 e 对礼会绎济的作用 2 1 3 1 财政收入制度不完善 财政收入制度上还存在着许多不合理、不完善、不规范的问题。主要表现为： a 大量的非税收入依然游离于预算之外。分配关系扭曲，分配秩序混乱，愈 来愈多的部门直接参与收入分配，各种基金、收费等预算外收入大幅度增长。在 f ji i 政府收入格局中，实际上形成了非规范性政府收入与规范性预算收入并存的 局面。非规范性政府收入的来源基本上是各种各样、形形色色的政府收费，非规 范性的政府收入又大大多于规范性的政府收入。于是税费并存，税费并重，费 挤税，甚至税费倒挂的现象十分严重。 b 税收的公平原则没有严格贯彻。目前贯彻税收公平原则，完善税制的任务 还很艰巨，表现为：亟待清理和调整一些过渡性的税收优惠政策，减少和取消一 次性、临时性税收减免措施，逐步缩小地区性优惠税率政策，统一按产业、行业 制定优惠政策：税收优惠方式单一缺乏多样化的模式，税收杠杆对国民经济的 调节作用发挥不够；税政与征管的关系尚未理顺，税收