（公共管理专业论文）广州市、区财政关系研究——以广州市荔湾区为例.pdf

： ，一 、。 原创性及学位论文使用授权声明 论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不包含任何其他个人或集体己经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究作出重要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 掣一躲刍】州 日期：潮年l 月i p 中 ，学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位论文的内容编入 有关数据库进行检索，可以采用复印 日 文。 鞠 签 y 者 h 作萨4 文 魄 蝴增 位 期 学 日 中文摘要 地方政府要达到财力与事权相匹配的状态，至少需要五个方面的 过程才能得到保证。首先是财政收入过程，政府根据财政收入权限的 划分汲取财政收入。其次是公共支出过程，根据支出责任政府为辖区 内居民提供个公共物品组合。第三是转移支付过程，中央政府给予 地方政府补助以实现均等化。第四是债务过程，地方政府拥有举债权 调节收支平衡或为公共项目融资。而这所有四个相对独立过程必须通 过预算过程联接起来，才能达到财力与事权相匹配，最终实现公共支 出责任。本文建立了一个财力与事权相平衡的模型，以广州市为例， 进行了实证研究。本文认为：市在配置区级政府的收支方面有着很大 权力，市与区共享收入分成比例进一步向区倾斜，市政府决定了区政 府的大部分支出责任，还通过政策过程影响区政府的部分预算支出。 市对区的转移支付体系非常复杂，区运用了债务手段发展经济和平衡 收支。 关键词：财力；事权；财政平衡；过程；广州； a b s t r a c t i fl o c a lg o v e r n m e n t sw a n tt om a t c hf i s c a lc a p a c i t ya n de x p e n d i t u r ep o w e r , i t m u s ti n c l u d ef i v ep r o c e s s e s t h ef i r s ti sr e v e n u ep r o c e s s ，g o v e m m e n tt a x e sa c c o r d i n g t od i v i s i o no ft a xp o w e r t h es e c o n di se x p e n d i t u r ep r o c e s s ，l o c a lg o v e r n m e n ta f f o r d p u b l i cg o o d sf o ra c c o u n t a b i l i t y t h et h i r d i st r a n s f e rp r o c e s s ，c e n t r a lg o v e r n m e n t t r a n s f e rr e v e n u et or e a c he q u a l i z a t i o n t h ef o u r t hi sd e b tp r o c e s s ，l o c a lg o v e r n m e n t r e w a r db o r r o w i n gp o w e rt ob a l a n c eo rf i n a n c ef o rp u b l i cp r o j e c t t h er e l a t i v e i n d e p e n d e n tf o u rp r o c e s sm u s tc o n n e c tb yb u d g e t i n gp r o c e s s ，t h e n r e a c ht h eb a l a n c e b e t w e e nf i s c a lc a p a c i t ya n de x p e n d i t u r ea c c o u n t a b i l i t y t h i sd i s s e r t a t i o nc o n s t r u c ta m o d e lo ff i s c a lc a p a c i t ym a t c h i n ge x p e n d i t u r e ，t h e nh a v eae m p i r i c a ls t u d yo f g u a n g z h o uc i t y t h ec o n c l u s i o ni st h a tc i t yg o v e r n m e n ta w a r db i gp o w e r t od i s t r i b u t e r e v e n u ea n de x p e n d i t u r eo fd i s t r i c tg o v e r n m e n t ，t h ec o m m o nr e v e n u ep r o p o r t i o n i n c l i n et od i s t r i c tg o v e m m e n lc i t y g o v e r n m e n t d e c i d em o s to fe x p e n d i t u r e a c c o u n t a b i l i t yo fd i s t r i c tg o v e r n m e n ta n da f f e c t i t sb u d g e te x p e n d i t u r eb yp o l i c y p r o c e s s ，t h et r a n s f e rs y s t e mi sc o m p l e x i t y , d i s t r i c tg o v e r n m e n td e v e l o pe c o n o m i c sa n d b a l a n c er e v e n u ea n de x p e n d i t u r eb yb o r r o w i n g k e y w o r d s ：f i s c a lc a p a c i t y ；e x p e n d i t u r ea c c o u n t a b i l i t y ；f i s c a lb a l a n c e ；p r o c e s s ； g u a n g z h o u ； 一 目录 第一章绪论( 1 ) 第一节背景与问题( 1 ) 第二节文献综述( 2 ) 第三节研究方法( 9 ) 第四节研究重点与基本思路0 00 000000000000 ( 1 1 ) 第二章财力与事权匹配的过程理论框架( 1 4 ) 第一节财力与事权匹配的五个过程o o9ooooooooo ooo ( 1 4 ) 第二节财力与权力o oooio oo o oooooo oqo ( 2 1 ) 第三节财力与事权匹配模型( 2 3 ) 第三章广州市、区财政体制演化：以荔湾区为例( 2 6 ) 第一节广州市、区财政关系：1 9 9 4 2 0 0 6 o o o ooo 000 000000 ( 2 6 ) 第二节广州市、区财政关系：2 0 0 6 - 至今( 3 3 ) 第三节荔湾区财力比较分析0 000 0 0000 ( 3 9 ) 第四节荔湾区财力与事权匹配过程中存在的问题( 4 5 ) 第四章政策建议( 5 6 ) 第一节市区共同做大财政“蛋糕( 5 6 ) 第二节建立完善的公共财政体制( 5 7 ) 第三节合理配置市区事权和支出责任。( 5 8 ) 第四节财力向区级政府倾斜( 6 0 ) 第五节适度举债( 6 2 ) 第六节进一步完善市对区转移支付办法( 6 4 ) 第五章结束语( 6 6 ) 参考文献( 6 8 ) 后记”“( 7 0 )庙记”“”一”“”“”“”“”“一”一“”“”“”一“一() 致谢( 7 1 ) 第一章绪论 政府间财政关系指各级政府间财政收支划分、转移支付等财力和事权关系， 它包括中央和地方各级政府间的纵向财政关系，也包括各地方政府间的横向财政 关系。中央与地方的财政关系是随着国家的产生及中央政府、地方政府的形成而 出现，并随着国家及中央、地方政府的发展而不断变化的。就国家结构形式而言， 在单- n 国家，主要表现为中央与地方政府的财权和财力划分及其相互关系。我 国是四级地方政府体制，省以下政府间财政关系是重要的研究课题。本文以广州 市荔湾区为例，主要研究城市政府间的政府关系。 第一节背景与问题 自1 9 9 4 年分税制改革以来，中央和省之间的财政收入范围和支出责任基本 划分明确，但省以下财政体制一直没有理顺。分税制增强了中央政府的财政汲取 能力和调控能力，但也产生了一个没有预见的结果：县乡财政普遍困难。更进一 步地说，基层财政普遍困难，城市基层政府财政也面临非常大的压力。 城市经济为城市政府提供了充裕的财政收入，市、区支出责任和收入之间的 矛盾似乎并不突出，分税制在城市政府间并没有产生引人瞩目的争议。十七大以 后，市、区财政体制作为省以下财政体制的重要组成部分，其支出责任面临住房、 医疗卫生、教育、社会保障、环境保护等方面的诸多要求，支出结构也在不断调 整变化。资源如何在市、区政府间配置才能更好地满足城市居民的公共物品偏好 组合，城市政府财政体制调整也面临重大挑战。 在县乡层面推行“乡财县管”体制后，2 0 0 5 年以安徽为代表的省率先实施省 管县财政体制，省管县财政体制和乡财县管体制的实施开启了省以下财政体制改 革的大幕。省以下财政体制改革要求财力向困难地区倾斜，向基层政府倾斜。财 力应该倾斜到什么程度? 一些观点认为财权与事权相匹配，应该给予基层政府和 困难地区更多的收入分成。在财权与事权相匹配的一些贫困地区，即使完全给予 财权，也缺乏相应的收入来保障支出。解决基层政府财政困难问题，不只是财权 与事权相匹配，而且要财力与事权相匹配。 第二节文献综述 一、财政收支责任划分 “一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权” ( 贾康，2 0 0 2 ) 1 ，一般而言，政府层级决定财政层级。财政分级源于政府的分 级，财政是以社会权力中心为主体的( 在国家存续期间的社会，则是以国家为主 体的) 、以政控财，以财行政的分配关系，那么地方财政的主体就是相对于中 央的地方政权主体，这些主体按其政权级次对应着一级财政。地方政府在供给公 共物品上具有优势，需要划分划分相应的收入实现它的支出责任。 2 0 世纪8 0 年代，中国开始进行财政分权，采取财政包干制，从而形成了一 种中国式的市场维护的联邦主义。但是，由于这种分权是一种行政集权下的财政 分权，很难具备一种制度上的持久性。为了改变财政分权形成的中央财政收入在 总财政收入中比重下降的局面，1 9 9 4 年中国实行了分税制改革。这一改革主要 关心收入的划分，并没有同时调整支出责任。在收入划分上，各级政府都是“层 层抓大”，将大税种抓在自己手中。此后中央又几次重新调整与地方的收入划分， 1 9 9 8 年将属于地方的证券交易税变成共享税，2 0 0 2 年将属于地方的两个所得税 变成共享税。1 9 9 4 年分税制体制只是对中央和省级政府的财政收入做出了明确 1 贾康，白景明县乡财政解困与财政体制创新明经济研究，2 0 0 2 ( 2 ) ，p 7 2 划分，对于财政支出责任一直以来却没有做出统一安排。省以下财政体制尤为如 此。从中央开始，各级政府都逐层将事权下压。例如，本来属于中央的出口退税 现在要求地方也承担一部分，2 0 0 4 年又将一些负担比较重的中央企业下放给地 方。收入上层层收权和支出上层层将责任下放的结果就是地方政府在收入和支出 上的不均衡，导致地方财政自给能力下降。支出责任由上级决定，使得支出的划 分有可能变成一件坏事，基层政府没有财力维系过高而无法实现的支出责任( 黄 佩华，2 0 0 2 ) 2 。 从现象上看，区县政府财政困难，没有足够的财力实现它的公共责任，某些 县乡政府甚至运转困难。已有的文献从两方面反思了造成区县财政困难的原因。 一些观点认为分税制没有将足够的收入划分给区县( 姜长云，2 0 0 4 ) 3 ，在实施 分税制的过程中，省市又过度集中收入，从而使区县的财政收入不足。另外的观 点看到了区县过高而无法维持的支出责任，认为按照国际经验应该由中央和省级 政府承担的教育、医疗支出责任不适当地被区县政府承担( 黄佩华，2 0 0 3 ) 4 。 事权与财权应该匹配，否则就会产生财政风险( 刘尚希，2 0 0 4 ) 5 。事权与财权 相匹配，这是一种彻底的财政分权观，但即使在地方分权的盎格鲁撒克逊国家， 这种匹配也是不完全的。迸一步，事权应该与财力相匹配( 贾康，2 0 0 5 ：刘尚希， 2 0 0 5 ) 。 财力与事权相匹配，已有的文献主要考虑了三方面的内容。首先，应该给予 地方政府，尤其是县乡政府稳定的财政收入。地方政府应该有自己的专属税种， 中国地方政府应该象其他发达国家一样具有一个地方税体系( 邓子基，2 0 0 4 ) 6 。 乡镇政府为代表的基层政府在条件成熟的情况下，可以开征不动产税( 王绍光， 2 黄佩华中国：国家发展与地方财政m 】北京：中信出版社，2 0 0 3 ，p 1 2 4 3 姜长云县乡财政风险及其防范机制研究- 以欠发达地区为重点的考察【j 】农业经济问题，2 0 0 4 ( 5 ) ， 4 黄佩华中国：国家发展与地方财政【m 】北京：中信出版社，2 0 0 3 ，p 1 3 5 刘尚希中国财政风险的制度特征：“风险大锅饭明管理世界，2 0 0 4 ( 5 ) ，p 4 3 6 邓子基等地方税系研究【m 】北京：经济科学出版社。2 0 0 4 ，p 4 8 2 0 0 6 ) 。其次，调整收支责任，实现财权与事权相匹配( 李齐云，2 0 0 3 7 ；黄佩华， 2 0 0 3 ) 。第三，缩减政府级次。如果省以下政府变成两级，即撤销地级市，实行 省管县体制，再将乡镇虚化成为县的派出机构( 贾康，2 0 0 2 ) 8 那么我们的政 府体系就可以按照一般理论对收支责任进行划分。这虽然有削足适履之嫌，却对 行政管理体制提出了质疑。 二、转移支付 转移支付是政府间进行财政调节的一种手段。实行财政分权后，收入和支出 责任的划分造成一些财力薄弱的政府产生收支缺口，这需要建立一个完善的转移 支付机制，帮助欠发达地区的政府实现基本的公共服务。一般意义上，中央给予 地方的拨款和补助都属于转移支付。转移支付是政府间财政关系的重要内容，是 财政分权的重要调节手段。 1 9 9 4 年分税制，中央对地方建立了两种转移支付制度，税收返还和一般性 转移支付。随着专项转移支付的增加，中央对地方的转移支付越来越繁杂。目前 我国政府间转移支付制度主要包括四个部分：一是体制上解和体制补助，即地方 按财政承包制上解财政收入或接收中央补助。二是分税制改革后实行的“税收返 还”体制。三是1 9 9 5 年起实行的“过渡期转移支付办法”，运用数学公式估算地方 财政的收支能力。四是各种特殊的拨款或专项补助( 张文倩，2 0 0 6 ) 9 。转移支 付机制对于财政分权关系的调整发挥了巨大作用，充分调节了地方财力，发挥了 补助困难的作用，有力地促进了地方政府经济建设和社会发展。 中国政府间转移支付的数量也并不少，但是由于缺乏统一的分配方式，以各 种专项转移支付的形式拨款到地方，导致可用财力依然很紧张。最重要的是，权 7 李齐云西方财政分权理论及启示【j 】山东科技大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 3 ( 9 ) ，p 7 8 。贾康，白景明县乡财政解困与财政体制创新【j 】经济研究，2 0 0 2 ( 2 ) ，p 6 张文倩财政分权与我国财政体制改革硕上学位论文，2 0 0 6 ，p 1 8 4 力碎片化，掌握财力的中央各部门都有以项目形式直接向下拨款的权力。据国家 审计署负责人介绍，经由中央部委拨款的科目有8 0 0 多项，有的部委甚至将项目 直管到村。这种相机决策的转移支付被指定了项目用途，偶发性的一次性使用财 力地方不能形成支出预期，没有形成地方的可支配财力。 三、地方政府债务 1 9 9 0 年以来，县乡政府普遍出现了财政困难( 贾康、白景明，2 0 0 2 ) 1 0 0 县 乡政府普遍负债，而且规模巨大( 刘尚希、赵全厚，2 0 0 2 ) 1 1 。甚至在经济发达 的东南沿海地区，城市政府也产生了不少债务。截至2 0 0 3 年底，某区财政直接 债务总额为1 3 9 0 4 亿元，其中：1 、产权制度改革遗留的直接债务总额2 8 2 6 亿 元；2 、基础设施、公用事业的各类债务总额为1 1 0 7 8 亿元，包括供水公司4 8 8 亿元，公路建设7 9 6 2 亿元，电力投资1 7 4 亿元，粮食储备0 7 6 亿元，污水处 理2 7 2 亿元，土地储备5 4 亿元。 对于债务的规模，有各种各样的估计，但没有确切的数额。总体来看，地方 政府存在主动负债和被动负债两种债务类型。被动负债是由于体制转轨和下级执 行上级政策所导致的债务，例如，养老金缺口、粮食部门亏损挂帐、农基会关闭 后造成的负债。主动负债则是指县市级政府为了实现自己的政策目标而形成的负 债，例如，地方政府为了进行城市改造而成立政府投资公司进行借债等。 世界银行( 2 0 0 2 ) 中国：省级支出考察报告1 2 指出中国的大约7 0 的公 共支出发生在地方( 即省，市，县，乡) ；其中5 5 以上的支出是在省级以下。 地方政府( 地、县和乡) 担负着相当沉重的支出责任，特别是县乡两级，它们共 同提供庞大而重要的公共服务，包括7 0 的预算内教育支出和5 5 6 0 的医疗支 1 0 贾康，白景明县乡财政解困与财政体制创新忉经济研究，2 0 0 2 ( 2 ) ，p 6 刘尚希、赵全厚政府债务：风险状况的初步分析【m 】管理世界，2 0 0 2 ( 5 ) ，p 1 8 1 2 世界银行中国：省级支出考察报告，2 0 0 2 年，p 2 出。地级市和县级市负责所有的失业保险，养老保险和救济。在其它国家，社会 保障和救济几乎总是由中央政府提供( 转轨经济除外) 。教育和医疗是中央和省 级的责任。地方政府还负责为那些支持服务供给且对促进经济增长和发展至关重 要的基础设施投资提供资金。这种作法符合效率考虑一一负责提供服务的那级政 府应该对他们必需的投资做出抉择。然而，中国的地方政府只被允许通过中央政 府转贷外国贷款或向国家开发银行借款，而没有直接借贷的权力。用当期收入进 行基础设施投资既难以负担，又不公平( 尽管也使后代受益，却把所有成本都强 加在当代纳税人身上) 。实际上，地方政府已经通过转移支付、国内金融借款、 中央政府转贷外国贷款、担保、拖欠、收费、集资、摊派、企业债券等各种形式 建立起一个不规范的地方支出融资体系。地方政府借贷的授权正在被考虑。2 0 0 6 年，中国财政部部长金人庆在向亚太经济合作组织财长会议提交的报告中表示， 中央政府正考虑在有限制的条件下，授权地方政府发行债券。 我国预算法规定地方政府不许发债，但地方通过各种变通的形式，实际 上已经在发债。积极财政政策执行以后，每年一千亿元以上规模的国债，差不多 都有一半左右由中央转借给地方政府来使用，地方承担还本付息的职责，实际也 就是地方债。从经济关系本身来说，地方政府作为一级政权，有一级财政，在接 受中央级协调制约的前提下，应该有一级举债权。但是，在中国市场发育很不充 分、信用关系还相当不规范的情况下，要附加更多制约条件。从以后的发展方向 来看，这个一级举债权的确立，似应不是太遥远的事情。在实行积极财政政策的 框架下，再进一步规范化，就没有必要再沿用中央政府代地方政府举债的形式， 可把它逐渐处理成规范的地方政府借债( 首先可在省级明确起来) ，同时接受宏观 上必要的约束( 贾康、白景明，2 0 0 2 ) 1 3 。 四、预算过程 1 3 贾康，白景明县乡财政解困与财政体制创新【j 】经济研究，2 0 0 2 ( 2 ) ，p 5 6 上述四个相对独立的静态部分必须通过预算过程联接起来，才能实现政府的 财力与事权相匹配。一个完整的预算过程包括上述四个机制的内容，即收入、支 出、转移支出和债务，没有预算过程的管理，收、支、债务和转移支付都不能实 现公共责任的目标。那些事项应该获取较高的优先权实际上也就是在问那些公共 物品应该优先提供，预算总额反映了实际提供公共物品的数量，预算的结构和类 别的划分反映了公共物品的结构和类别，预算分配给了谁则反映了谁从公共物品 中获利。预算过程实际上是一个政治过程，其过程是渐进的，其结果也是渐进的， 各支出部门获取的预算是逐渐增加的( 瓦尔达夫斯基，2 0 0 6 ) 1 4 。 支出部门具有膨胀的冲动，各支出部门预算的增加看似微不足道，但微小的 增加汇聚起来就成为一个庞大的数字。因此，预算首先要的目标就是总额控制( 艾 伦希克，2 0 0 1 ) 1 5 0 在自下而上的预算模式中，支出部门提出预算申请，预算部 门汇总审批，尽管预算机构为各个支出部门设置了预算限额，但支出部门总是有 办法突破限额造成总额膨胀。总额膨胀造成收支不平衡、债务及财政风险，但公 共部门支出规模的扩大根本上在于对于公共支出需求的增加，正如瓦格纳法则所 讲，随着经济的发展，越来越多的支出倾向于通过公共部门来完成。在总额控制、 配置效率、运作效率三个预算目标中，缺乏对公共责任的回应，而预算不实现公 共责任，它就失去了合法性。因此，公共支出的目标应该首先是实现公共责任， 在实现公共责任的基础上延伸出来总额控制、配置效率、运作效率的目标。我国 宪法和地方组织法对地方人大及其常委会审批监督预算只作原则性规定，而对于 审批监督的范围、主要内容以及与之相适应的机构设置等都没有相配套的专项法 律规定，实际审批监督工作仍然难以操作1 6 。此外，中国经济的快速发展使财政 支出规模迅速扩张，但公共支出需求也随之扩大，社保、医疗缺口巨大，如何调 整支出结构以控制规模，实现财力与事权的平衡，这个问题也摆在我们面前。 h 瓦尔达夫斯基预算过程中的新政治学( 第四版) i m i 上海：上海财经大学出版社2 0 0 6 ，p 3 ”艾伦希克现代公共支出管理方法i m l 北京：经济管理出版社，2 0 0 1 ，p 1 8 7 坫郭小聪政府预算的民主性：历史与现实【j 】东南学术，2 0 0 5 ( 1 ) ，p 6 5 7 自1 9 9 9 年以来，中国开始了支出管理体制改革，重构整个预算管理体制。 部门预算改革是为了改进财政资金的配置效率，国库集中支付和政府采购则是改 进财政资金的运作效率。一个部门一个预算，部门预算改革细化了部门的支出， 加强了对部门支出的管理和控制。整个部门的支出都是建立在部门预算的基础 上，包括人员经费、公用经费和项目经费，部门对其产出负责。 部门预算的流程可以概括为“两上两下”，具体可以分为预算的准备阶段、“一 上”、“一下”、“二上”、“二下”。即准备阶段部门预算的编报财政审核并 下达预算控制数额按控制数对预算进行调整并逐级上报预算的审议和 批复。经过“一上一下”后，支出部门根据财政部门提出的控制数形成正式的部门 预算，财政部门将各部门上报的预算审核之后，进行汇兑，上报政府审定，并报 人民代表大会审议。人民代表大会经过审议，批准政府预算。按照预算法规 定，人民代表大会批准的预算，财政部门要在一个月内批复给各部门，部门根据 批复的预算在1 5 日内批复所属单位预算( 贾康、苏明，2 0 0 4 ) 1 7 。自预算编制、 审批起，一个完全的预算循环开始了。只有通过完整的预算过程，才能知道在某 个财政年度，政府的财力与事权是否匹配。 五、小结 从已有的文献看，实现区级政府财力与事权相匹配，需要从五个方面考虑， 即收入配置、支出责任的划分、转移支付、债务和预算过程。收入是关键的，但 支出责任的划分更重要，区级政府也面临着过高的财政支出。除转移支付外，区 级政府的财力缺口还导致了债务行为。需要借多少债用于支出，在那些方面借债， 这需要预算过程综合考虑各方面的因素决定。区级政府的预算过程不可避免地受 到市的影响，因此，考虑区级政府财力与事权相匹配，实际上是这五个复杂过程 贾康、苏明部门预算编制问题研究【m 】北京：经济科学出版社，2 0 0 4 ，p 4 6 4 s 8 的平衡。在行政集权体带l l - f ，市对区的财政关系也是在这五个过程中展开的，即 市对区财政收支责任的划分有很大的决定权，转移支付的数量和方式也是由市决 定的，区级政府预算过程受到市政府很大的影响，区级政府的债务构成了市政府 的隐匿负债。 第三节研究方法 财政关系包括不同级次政府间( 中央、省、市县( 区) 街( 镇) ) ，本项研究 仅限市与区的财政关系，以广州市和荔湾区的财政关系案例说明如何实现城市基 层政府财力与事权相匹配。 一、案例研究 如何实现财力与事权相匹配，这是一个过程性的问题，适用于定性研究。本 文运用定性研究用来阐述财力与事权匹配的各个过程是怎么样的，促进我们理解 财力与事权匹配的复杂关系和机制。 过程性问题运用案例来说明非常适用的，它有助于我们通过具体的关系促进 对过程问题的理解。我们的问题是有关“怎么样”，在多种研究方法中，历史分析 法、实验法和案例分析法都适合研究这样的问题。历史研究法适合探索历史问题， 研究者不能回到历史中进行观察和访谈，只能根据史料对问题进行描述和推断。 当研究者可以直接地、精确地、系统地控制事件过程时，才可以采用实验研究法。 虽然参与式观察可能会对财力与事权的匹配产生影响，但研究者并不能控制这一 活动。对于财力与事权匹配过程，我们是不需要进行控制的，它是当前正在发生 的问题，因此，案例研究是最适合的研究方法。 9 案例研究是一种实证研究，案例研究既可以是定性的，也可以是定量的，这 取决于其证据的类型。从案例的数量来看，案例研究可以是单案例的，也可以是 多案例的。对于我们研究的问题，可以采用单案例研究设计进行研究。单案例研 究设计有五种适用范围或用法，它可以用于研究有代表性的、典型的案例，也可 以对于两个或多个不同时间点上的同一案例进行研究( 罗伯特k 殷，2 0 0 4 ) 1 8 。 财力与事权匹配研究中，广州市是全国范围内最具有研究价值的案例，它接近中 等发达国家的城市水平，财政收入和财政管理水平较高，处于财政管理体制改革 的最前沿，具备了实现财力与事权相匹配的条件。此外，财力与事权相匹配产生 的影响需要一个较长的时间内才能出现效果，需要在不同年度里连续观察和研 究，描述和记载它所产生的效果，并对变化进行分析。因此，财力与事权相匹配 的研究非常适合单案例研究。在现行条件下，单案例研究可能是最可行的。 案例研究采用的是归纳逻辑，通过对定性资料的不断总结和归纳，案例研究 的结果也具有普遍的适用性。运用案例研究方法，我们深入分析广州市、区收入、 支出、转移支付、债务、预算五个过程中财力与事权相匹配的状况，研究财力与 事权怎样匹配在现行体制下才是更有效率的，为省以下财政体制安排中的市、区 财政体制安排提出政策建议。 二、数据收集 抽样。本研究采用便利性抽样，即根据工作之便，选取本人工作所在区进行 研究。便利性抽样可能在案例的代表性方面产生问题，但在中国的研究环境下， 这最容易进入研究现场，对研究对象进行深入分析。便利性抽样也不一定会损害 样本的典型性，因为本研究将对象确定为城市基层政府，而广州市与荔湾区是非 常典型的案例，能够反映这一类城市财政关系的实质。 罗伯特k 殷案例研究方法【m 】重庆：重庆大学出版社，2 0 0 4 ，p 4 4 - - 4 8 i o 文献。关于财力事权匹配问题，广州市和荔湾区有许多文件，反映了财力与 事权匹配的历史过程与变化，每一历史阶段事权与财力相匹配状况。这些官方文 件对广州市和荔湾区财力与事权关系做出了明显的规定，一些文件对这些过程做 出了记录。此外，统计年鉴等文献也反映了历史过程中的数据。对于了解财力与 事权相匹配的历史过程，这些历史文献对我们是必需的。 访谈。访谈比较适宜对财力与事权相匹配的问题收集数据，了解市区政府在 财力与事权相匹配方面存在什么问题，实践者是如何看待这些问题的，他们认为 该如何解决这些问题。对于我们要研究的问题，半结构化的访谈有助于财政官员 阐述对这些问题的体会和看法，相对开放性的问题更能引发财政官员的阐述。在 访谈实施的过程中，一般是财政官员进行个体访谈，在多个官员介绍历史过程时， 焦点群体访谈反映了群体一致的看法。 访谈对象的选择。财力与事权相匹配，这是个非常专业的问题。因此，我们 选择财政和税务部门进行访谈，只有财税部门的官员才能够充分阐述财力与事权 匹配的各方面内容。访谈人员包括荔湾区财政局的局长、副局长、各处处长，荔 湾区国、地税务局的局长、副局长，各处处长。 访谈内容和问题。本研究采用半结构化和开放式的访谈，访谈的内容主要包 括五个方面：收入、支出、转移支付、预算和债务，分别询问这几个方面荔湾区 自改革开放来的变化，现阶段存在的问题，如何解决目前财力与事权不匹配的问 题等。 第四节研究重点与基本思路 一、基本研究思路 中国作为单一制国家是行政集权的，中央决定与地方之间基本的财政关系， 省以下财政体制由各省自主安排，中央不作统一安排。这种财政分权的特点是上 级有权决定与下级财政的关系，即上级对下级政府的支出责任和收入范围有分配 权，对财政关系做出调整的权力也被分配给上级政府。 市与区当前财政关系的重点是如何实现财力与事权相平衡。区级政府要达到 财力与事权相匹配的状态，至少需要五个方面的过程才能得到保证。首先是公共 支出过程，根据支出责任政府为辖区内居民提供一个公共物品组合。其次是财政 收入过程，政府根据财政收入权限的划分汲取财政收入。第三是转移支付过程， 中央政府给予地方政府补助以实现均等化。第四是债务过程，地方政府拥有举债 权调节收支平衡或为公共项目融资。而这所有四个相对独立过程必须通过预算过 程联接起来，即财力与事权相匹配，最终实现公共支出责任。 二、研究重点 分析区级政府财力与事权相平衡，首先要考察广州市区财政关系演化的历史 过程。本文重点考察1 9 9 4 2 0 0 6 广州市、区财政体制的变化，1 9 9 6 2 0 0 0 广州市、 区政府初步建立分级分税财政体制，2 0 0 2 年按照公共财政体制要求调整市区收 入划分，2 0 0 6 年以来初步建立适应市区政府职能边界要求的财政体制。 分析区级政府财力与事权相平衡，事权配置过程与预算过程是关键。在财力 与事权相匹配的五个过程中，收入过程和转移支付过程比较稳定，债务过程相对 模糊，事权配置过程和预算过程是研究的重点。在支出过程和预算过程中，区政 府很大一部分支出责任的决定权被分配给了市级政府；政府体系的预算过程与政 策过程相分离，区级政府无法预知通过政策过程会产生那些支出，因此它的相当 一部分财力实际上由市政府决定了支出方向。 1 2 三、本文的创新之处 本文的创新之处主要在于运用五个过程的理论框架来分析市与区财政关系。 传统理论框架包括三个部分，即收支责任分配和转移支付，没有考虑将地方政府 普遍存在的债务过程整合到市与区财政关系分析的框架中来，更没有考虑通过预 算过程将四个方面整合起来，实现区级政府财力与事权相平衡。通过这五个过程 的研究，本文发现财力与事权的动态平衡是非常复杂的。 1 3 第二章财力与事权匹配的过程理论框架 第一节财力与事权匹配的五个过程 在文献综述中，我们发现财力与事权相匹配的文献有五类，即收入、支出、 转移支付、债务和预算。每一类文献中都涉及到财力与事权相匹配的一个方面， 如果将这几方面的理论组合起来，则形成了一个研究财力与事权相匹配的理论框 架。 一、支出责任确立过程 公民需要什么样的公共物品? 公共选择理论指出，在代议制国家公共物品需 求的表达是通过投票来实现的，中位人的偏好决定了选择何种公共物品。正如霍 尔科伯指出的，中位投票人模型只能用于公共部门的需求整合。蒂伯特引入了另 外一个条件，多个地方政府提供不同的公共物品会怎么样? 如果不存在迁徙费用 的情况下，那些公共物品偏好通过政治程序得不到表达和满足的非中间选民将 “用脚投票”，选择那些符合他们需求偏好的地区居住。“用脚投票”模型反映了各 地方政府间的竞争关系，谁最能满足选民的偏好并且提供物美价廉的公共服务， 该地方政府就能获得用脚投票的支持，通常那些迁入居民数量较多的政府就是最 有效率的政府。公共选择理论认为投票者的偏好是不变的，但投票者的偏好是可 以塑造的变量( 敦利威，2 0 0 4 ) 1 9 ，政党、政策制定者能够利用符号资源改变他 们的偏好。投票机制帮助选民寻找政治代理人，那些承诺给予选民更多好处的候 选人将会当选。政策是政治承诺的一种正式形式。 单级政府公共物品需求中位人投票理论和政策理论回答了公民需要什么样 1 9 敦利威民主、官僚制与公共选择【m 】北京：中国青年出版社，2 0 0 4 ，p 1 7 9 1 4 公共物品，需要多少公共物品。公共物品的提供者是政府，政府应该将纳税人的 钱用于公共服务。官僚预算最大化模型解释了官僚机构公共物品供给，认为官僚 和赞助者的关系是双边垄断的，官僚机构通过提供公共产品来换取预算，议会只 向官僚机构购买公共物品( 尼斯坎南，2 0 0 3 ) 2 0 。也就是说，支出责任的确立是 第一位的，政府根据公民的需要提供公共物品。 二、财政收入过程 税收是公共物品的价格，居民要享受一定水平的公共服务，必须缴纳相应的 税收。应该承认，税收分享在分税财政体制中是最重要的部分。而建立稳定充足 的地方税体系是财政分权理论的目标。地方税是由若干具有地方性特点的独立税 种所组成的体系，包括地方独立税收、共享税和附加税收。a n k ak i t u n z i 给出了 理想的地方税体系的标准：( 1 ) 税收收入部分满足地方需要，且面对扩张的支出 需求具有可持续性；( 2 ) 长期内有稳定的、可预期的税收收入，以确保其公共责 任的履行；( 3 ) 不能将税收负担转嫁给非居民；( 4 ) 征税公平和税收管理相对简 易和有效。 财政分权理论并不仅仅关心地方政府税收收入的数额是否充足，更为关注地 方政府是否拥有了足够的税收自治权。地方政府税收自治权主要表现为地方政府 是否拥有决定地方税的税基和税率的权力以及决定政府间税收分享安排的权力 及其权力的程度大小。o e c d 的专家把地方政府税收自治权由大n d , 划分为以下 五种：( 1 ) 地方各级政府自行决定税基和税率；( 2 ) 地方各级政府只决定税率； ( 3 ) 地方各级政府只决定税基；( 4 ) 税收分享安排：( 5 ) 中央政府决定地方各 级政府的税基和税率。前面三种类型的地方政府可以被认为拥有或部分拥有税收 自治权，第五种类型的地方政府则没有税收自治权。其中第四种税收分享安排按 加尼斯堪南官僚制和公共经济学【j 】北京：中国青年出版社，2 0 0 4 ，n 3 5 2 3 8 1 5 地方税收自治权由大到小又细分为以下四种：( 1 ) 下级政府决定税收收入分享； ( 2 ) 税收收入分享的决定或变动必须得到下级政府的同意；( 3 ) 税收分享以立 法程序固定，但可以由中央政府单方面变更；( 4 ) 税收分享由中央政府决定并反 映在每个财政年度中。在这里税收分享制度的前面两种情况下，下级政府拥有或 部分拥有税收自治权，后面两种情况的地方政府则没有税收自治权。 财政分权理论认为，为了发挥地方政府迎合辖区居民各种公共需求偏好的优 势，应该保证地方各级政府能够灵活独立地决定该级政府预算，这要求税收制度 的安排不仅仅给予地方大量税收收入，更重要的是要保证地方政府拥有一定程度 的税收自治权，以增强地方政府的财政控制力和满足辖区居民公共需求的自主 权。只给税收收入不给税收自治权的税权划分办法使得地方各级政府对本级政府 的税收收入大小没有发言权和决定权，只能根据给定的收入规模安排本地公共服 务支出，那么地方政府对辖区居民偏好的满足程度和辖区居民公共需求变化的反 应程度就会大打折扣，受到损害的则是辖区居民的福利水平。但对于一些经济不 发达的地方政府，即使给予全部的税收权力，它也不能筹集到足够的收入来实现 公共责任。因此，它需要转移支付的帮助。 三、转移支付过程 政府间转移支付的种类很多，而且对地方政府财政状况的有影响也各有不 同。其中一些转移支付促进了地方政府的财政支出，另一些替代了地方政府的征 收努力；一些旨在实现均等化，而另一些则加强了地方政府的财政自治权。各国 在设计拨款方案时，往往没有充分考虑拨款的其他替代形式以及不同形式拨款所 产生的影响。 政府间转移支付有两个方面需要确定：可分配的资金总额以及如何在有资格 1 6 获利拨款的地方政府间进行分配。一些人曾认为可分配资金总额与中央政府和地 方政府间的纵向财政平衡有关，分配状况与横向财政平衡有关。 b a h l 和l i n n ( 2 0 0 4 ) 在考虑了以上两方面后对拨款制度进行了分类2 1 。首先， 考虑确定在特定年份中将被分配的拨款总额。国际实践表明有三种基本的方法： 国家( 或州) 政府税收的一定份额，相机决策( 例如每年由国会投票通过的拨款 额) ，或者对经批准的支出进行的补偿。一旦确定了可分配的总额，在各地方政 府间进行的分配往往通过四种方式的组合进行：按来源地将部分税款返还给当 地，也就是说采用来源地原则；采用一套公式；通过相机决策做出决定；或者通 过成本补偿的方式。 表2 1 ：国家( 或州) 政府税收一定份额分配选择路径表( n a = 不适用) 确定可分配总额的方法 将可分配资金总额分配给地 国家或州政府税收的对获得批准的支出的 区的方法 特别决定 特定份额补偿 税款的征收地 aln a 公式 bfn a 对成本进行全额或部分补偿 cgk 相机决策 dhn a 这一双向分类法分出了1 2 种拨款类型；其中的8 种在发展中和转型国家中 比较普遍。首先讨论表格中列的内容。 a 类拨款是基于来源地原则的税款分享，也就是说地方政府可以保留在本辖 区内所征税款的一部分。这是大多数转型国家和许多发展中国家所采用的税款分 享方法。b 类拨款基于对国税的分配。但是对地方政府的分配是根据公式计算确 定进行的。c 类拨款的特点是基于项目成本。例如，将国税的固定比例根据各地 2 转引自b a h l 财政分权的基本原则，政府间财政关系比较研究，p 3 1 7 被批准的公共建设项目费用或教师工资费用等分配给各地方政府。 表格的第二列是相机决策拨款，也就是说中央政府每年决定总拨款额。即使 在这一类拨款中，根据所使用的横向分配方法，也有得大差异。h 类拨款完全由 中央决定。包括其去向和数额。l 类、f 类和g 类拨款由中央政府每年决定拨款 的总额，但是在各地方政府之间的分配还是比较客观的。g 类拨款是有条件的， 而其他三种拨款则是一般性拨款。对拨款的规定性越多，就越受上级政府的控制。 第三列是成本补偿拨款。对口中央部门将决定完成任务所需的资金额以及哪 个地方项目符合中央政府的标准。这一类拨款将采取有条件拨款的形式。此类拨 款的例子包括：规定建设标准的基建拨款，提前确定数额的教师工资拨款，由上 级政府决定享受对象和数额的个人津贴。 稍加分析就会发现，某些拨款制度比另一些更有利于分权。例如，a 类和b 类拨款有可能是最具分权特点的拨款形式。这类拨款确保地方政府能够获得国家 财政收入的中的特定份额，而且没有规定资金的使用条件。然而，这两类拨款所 产生的影响也是非常不同的。a 类拨款与均等化背道而驰，有利于拥有最大税基 的富裕地区地方政府；而按公式计算的拨款形式( b 类) 可以倾向于税基比较薄 弱的地区。相机决策拨款类是最具中央集权性质的拨款形式，他们使中央政府有 最大的能力决定每年对地方政府拨款的数额。c 类、g 类和k 类拨款同样具有 中央集权的性质。中央政府对资金使用方式具有完全的控制权，而且能够规定建 设和服务标准2 2 。 在转移支付不能满足地方政府支出责任时，通常需要地方政府借债来实现支 出责任。 四、债务过程 勰详见政府间财政关系课题组编译的政府间财政关系比较研究第一章，b a h ! 和l i n n 对政府间转移支 付做了详细的分类和精彩的分析。 1 8 对于地方政府债务，堵不如疏，适度发行债务对地方经济建设具有积极影响。 应该建立地方政府债务市场，容许地方政府发行债务，为地方政府资本项目提供 市场化的融资渠道。各省、自治区、直辖市在确有必要的时候，可以发行地方建 设公债，作为筹集建设资金的一种辅助手段。 地方建设公债可借鉴美国的市政债券模式。市政债券有两种形式，般责任 债券和收益债券。一般责任债券又称“普通义务债券”。是由地方政府发行，以征 税权力为偿还保障。它是地方公债中信用等级最高的债券。收益债券由政府代理 机构或授权机构发行，以发债资金投资的项目所产生的收入作担保。大多数发行 这种债券的机构都希望在支付所需开支后，剩余部分偿还债务。收益债券的收入 主，要用于公用事业的建设，如供水、电力、煤气等。根据目前我国的制度环境 和地方政府财政实际，市政债券发行形式应以收入债券为主