（公共管理专业论文）广州公共就业服务有效供给研究.pdf

，0 一， 学位论文使用授权声明： 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学 位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查 阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其 舫篡慧：耀蝴翩虢功眵珲学位论文作者签名：耀戮喀导师签名：纱p 汐呷 日期：衅j 2 月眨日日期：瓣，猢猸 论文题目：广州公共就业服务有效供给研究 专业：公共管理 硕士生：冯颖晖 指导教师：刘林平教授 摘要 就业是民生之本、安国之策，关系亿万家庭的切身利益。改革开放以来，我 国经济社会正不断地从计划经济向市场经济转变，在此转变过程中，因国企改革 造成的下岗职工或失业人员曾出现高峰，并因市场导向的就业机制逐步完善而使 所有的劳动者都不得不进入劳动力市场进行就业竞争。在此过程中，公共就业服 务作为政府帮助就业困难群体实现就业或再就业的主要手段，也经历了产生、发 展和逐步完善的过程，为帮助就业困难群体实现就业发挥了至关重要的作用。但 与此同时，这一正在成长的新生事物，也正面临着如何进一步适应市场经济的要 求，不断进行自我革新的完善过程，以更广泛地促进就业、并使劳动力资源逐步 实现合理配置，从而更好地为公众提供公共就业服务。本文以广州市目前的公共 就业服务供给为研究对象，以实证研究的方式，分析广州市公共就业服务当前的 优点和存在问题，研究如何进一步完善广州市公共就业服务体系，并尝试提出使 广州市公共就业服务达到更有效供给的模式，以便更好发挥政府促进就业的职 能，从而实现社会充分就业的目的。 通过分析研究，本文认为，广州市公共就业服务供给虽然有一定成效，但是由 于面临着劳动力供给总量不断增加、劳动力的结构性需求矛盾突出、就业再就业 h 专项资金支付压力大，以及自身存在着诸如公共就业服务机构可支配资源不足、 公共就业服务制度各职能之间不相衔接、公共就业服务的网络化建设不完善等问 题，使得广州市公共就业服务供给欠缺不足，尤其是对就业困难群体的帮助作用 发挥的不够充分。为此，本文认为，应该从完善公共就业服务政策体系、加强公共 就业服务机构建设、实现公共就业服务供给市场化等方面入手，强化政府促进就 业的职能，促进就业困难群体就业，确保广州市公共就业服务的有效供给，因而 本文的选题和研究具有较强的理论与现实意义。 关键词：公共就业服务有效供给政策建议 i i i t i t l e ： m a j o r , n a m e ： r e s e a r c ho fp u b l i co b t a i n e m p l o y m e n t s e r v e i c ee f f i c i e n c ys u p p l yi nc a n t o n p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n f e n gy i n g h u i s u p e r v is o r ：l i ul i n p i n gp r o f e s s o r a b s t r a c t e m p l o y m e n ti st h ef o u n d a t i o no ft h ep e o p l e sli v e li h o o d s i n c et h e g o v e r n m e n to fc h i n ap u tt h er e f o r ma n do p e n i n g u pp o l i c yi nf o r c e ，t h e e c o n o m i co fc h i n ai sc h a n g i n gf r o mp l a n n e de c o n o m yt om a r k e te c o n o m y c o n s t a n t l y d u r i n gt h et r a n s i t i o np e r i o d ，t h eu n e m p l o y m e n tr a t eh a sb e e n h i g hb e c a u s eo ft h er e f o r mo fs t a t e o w n e de n t e r p r i s e s ，a n da l lt h el a b o r s h a dt oc o m p e t ef o rj o b se n t e r i n gt h el a b o rm a r k e ta sar e s u l to ft h e i m p r o v e m e n to fm a r k e t o r i e n t e de m p l o y m e n tm e c h a n i s m t h ep u b li c e m p l o y m e n ts e r v i c ee x p e r i e n c e dt h ep r o c e s so fp r o d u c i n g ，d e v e l o p i n ga n d i m p r o v i n g t o d a y ，i t st h em a j o rm e a n st oh e l pt h ew e a k i n e m p l o y m e n t g r o u pg e tt h ej o b s ，p l a y i n gt h ec r u c i a lr o l et oh e l pa c h i e v et h ee m p l o y m e n t g r o u po fe m p l o y m e n t m e a n w h il e ，t h ee m p l o y m e n ts e r v i c ef a c e sh o wt om e e t t h en e e d so fm a r k e te c o n o m ya n di m p r o v et h ep r o c e s so fs e l f 。i n n o v a t i o n i no r d e rt op r o m o t ee m p l o y m e n t w i d e l ya n dr e a li z et h er e a s o n a b l e c o n f i g u r a t i o no fl a b o rr e s o u r c e s t h i sd i s s e r t a t i o nt a k e st h ec u r r e n ts i t u a t i o no f p u b li ce m p l o y m e n t s e r v i c ei ng u a n g z h o ua st h ei n v e s t i g a t i v eo b j e c t i ta n a l y s i st h e a d v a n t a g e sa n dc u r r e n tp r o b l e m so fp u b li ce m p l o y m e n ts e r v i c ew i t h e m p i r i c a lr e s e a r c hm o d e t h i sp a p e rt r i e st op r o p o s et h em o d ew h i c hm a k e s t h es u p p l yo fp u b l i ce m p l o y m e n ts e r v i c e sm o r ee f f e c t i v e l yu n d e rt h ep u b l i c i v m a n a g e m e n tt h e o r y ，i no r d e rt oi m p r o v et h ed e v e l o p m e n t o fe m p l o y m e n t s e r v i c e s s ot h i ss t u d yh a ss t r o n gt h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e t h r o u g ha n a l y z i n gt h er e s e a r c h ，t h i ss t u d yf o u n dt h a tt h es u p p l yo f p u b li ce m p l o y m e n ts e r v i c e sw a si n a d u q u a t e i ng u a n g z h o ub e c a u s eo fm a n y p r o b l e m s f o re x a m p l e ，t h ei n c r e a s i n go ft o t a ll a b o rs u p p l y ，t h ed e m a n d f o rl a b o rs t r u c t u r a lc o n t r a d i c t i o n 。t h ep r e s s u r e o fe m p l o y m e n ta n d r e e m p l o y m e n tf u n d s ，d e f i c i e n c yo fp u b li ce m p l o y m e n ts e r v i c e sa v a il a b l e r e s o u r c e s ，t h el a c ko fc o n t a c to ft h ef u n c t i o n so fp u b li ce m p l o y m e n t s e r v i c e s s y s t e m a n d n e t w o r k i m p e r f e c t o f p u b li ce m p l o y m e n t s e r v i c e s a n a l y z i n gt h ec u r r e n t s t a t u so fp u b li ce m p l o y m e n t s e r v i c e s s u p p l y ，it h i n ki m p r o v i n g t h ep o li c ys y s t e mo fp u b li ce m p l o y m e n t ， e n h a n c i n gp u b l i ce m p l o y m e n ts e r v i c e si n s t i t u t i o n b u i l d i n ga n da c h i e v i n g p u b li cm a c k e tf o r mo fe m p l o y m e n ts e r v i c e ss u p p l yc a ns t r e n g t h e nt h e f u n c t i o n so fp r o m o t i n ge m p l o y m e n ta n de n s u r et h es e r v i c eo fe f f e c t i v e s u p p l yi ng u a n g z h o u t h e r e f o r e ，t h i sr e s e a r c hi sh i g h l yt h e o r e t i c a la n d p r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e k e yw o r d ：p u b l i ce m p l o y m e n t s e r v i c ee f f e c t i v es u p p l y p o l i c y r e c o m m e n d a tio n s v 目录 第一章导论1 第一节问题的提出及研究意义1 第二节基本概念界定3 第三节相关研究成果及理论综述4 第四节本文的研究思路与方法1 2 第二章广州市公共就业服务的供给实践1 4 第一节广州市近年来就业和失业基本情况1 4 第二节广州市公共就业服务供给的制度安排及主要成效1 8 第三节广州市公共就业服务供给的经验借鉴3 1 第三章广州市公共就业服务供给缺失3 3 第一节广州市公共就业服务供给存在问题3 3 第二节产生上述问题的原因分析4 0 第四章广州公共就业服务有效供给的政策选择4 5 第一节完善公共就业服务政策扶持体系4 5 第二节加强广州市公共就业服务机构建设4 9 第三节以政府购买成果形式促进公共就业服务的有效供给5 4 第五章结论_ 5 9 参考文献6 l 致访 6 3 第一章导论 第一节问题的提出及研究意义 一、本文研究的背景 就业是民生之本。我国是世界上人口和劳动力最多的国家，劳动力供大于求 的总量性矛盾长期存在，“十一五时期就业压力将继续增大，就业的结构性矛 盾十分突出，劳动者充分就业需求与就业岗位供给不足、劳动者素质与经济结构 调整不相适应，新成长劳动力就业、农村富余劳动力转移就业和经济结构调整中 失业人员再就业的矛盾相互交织，这就决定了解决我国的就业问题具有长期性、 艰巨性和复杂性，解决就业问题是一项长期、艰巨而复杂的任务。 就业服务是促进就业的重要手段。实现比较充分的社会就业，是政府的重要 职责，也是全社会的共同责任。公共就业服务是非营利性的公益性服务，在中国 目前的情况下，公共就业服务对于帮助就业困难群体就业、促进人力资源市场发 展等方面起着重要的作用。目前，绝大多数国家都建立了公共就业服务制度。2 0 0 8 年1 月起施行的中华人民共和国就业促进法明确规定：“县级以上人民政府 建立健全公共就业服务体系，设立公共就业服务机构公共就业服务机构经费 纳入同级财政预算。广州市劳动和社会保障事业发展“十一五”规划中也明 确提出：“十一五期间，着力完善城乡统一的公共就业服务体系。”公共就业服务 作为旨在解决就业困难群体的就业问题、促进全社会的充分就业的一种重要的公 共产品，其是否能够有效供给，关系到社会的稳定和经济发展。 二、本文研究的意义 我国的就业工作从1 9 9 8 年为解决大量下岗职工而实施再就业工程，到2 0 0 2 年以中发1 2 号文为标志的“一大八配套”积极就业政策和就业服务体系框架的 i 建立，发展到2 0 0 5 年以国发3 6 号文为代表的积极就业政策体系的确立，以及 2 0 0 7 年就业促进法的颁布实施，逐步在我国建立起扩大就业促进再就业的 组织领导体系、政策扶持体系、工作制度体系，公共服务体系基本确立。在此时 期，走在全国改革开放前列的广卅i 市，在贯彻落实国家积极就业政策的同时，结 合自身实际，在打造具有广州特色的公共就业服务举措和政策扶持等方面，曾取 得过较好成绩。广州市从上世纪九十年代开始探索逐步建立公共就业服务体系， 并在不到2 0 年的时间内，初步建立起覆盖全市城乡，市、区、街( 镇) 三级联 网的公共就业服务体系，可以就近便捷地为劳动者提供各类公共就业服务，包括 就业政策法规咨询、职业供求信息发布、职业指导、职业介绍、职业培训、困难 群体就业援助、办理就业和失业登记等事务，在解决广州市国企改革转轨的下岗 失业问题、“零就业家庭( 法定劳动年龄内的家庭人员均处于失业状况的城市居 民家庭) 问题、新成长劳动力就业问题、缓解就业压力等方面发挥了极其重要的 作用。 随着国家积极就业政策的不断调整完善，以及广州市的公共就业服务工作出 现的新的变化，公共就业服务的对象在不断地延伸和扩展等，新的就业问题不断 出现，如就业岗位供给不足和就业结构性矛盾问题、农村富余劳动力转移就业问 题、外来工的就业和权益保障问题、劳动者技能素质提升问题、就业困难人员的 就业问题等，使广州市公共就业服务工作面临新的挑战和压力。如何适应广州市 经济社会又好又快发展要求，使广州市公共就业服务能持续高效供给，成为了新 的课题。因此，本文的选题和研究具有理论与现实意义，在加强对公共就业服务 体系和就业服务能力提升的研究，改善人力资源市场的运行条件，对完善广州的 就业政策体系具有十分重要的意义。 本文紧密结合时代形势，以中华人民共和国就业促进法出台为契机，以 构建广州市公共就业服务体系为例，从公共产品理论、新公共管理理论等角度， 深入研究公共就业服务的有效供给，通过完善公共就业服务政策体系、加强公共 就业服务机构建设、实现公共就业服务市供给市场化等措施，强化政府促进就业 的职能，确保广州市公共就业服务的有效供给。 2 第二节基本概念界定 一、公共就业服务概念 1 、公共就业服务的定义 根据国际劳工公约，公共就业服务是指以促进就业为目的，由政府出资， 向劳动者提供的公益性就业服务。根据公共产品的特性，公共就业服务隶属于公 共产品，它不具有商品实体特征，而具有服务性质和非竞争性、非排它性特点的 用于就业的公共产品。公共就业服务具有公共产品的性质，特别是政府提供的公 共就业服务，是政府履行公共事务所应当承担的责任。 2 、公共就业服务的内容 根据中华人民共和国就业促进法第三十五条规定：“公共就业服务主要 包括以下内容：( 1 ) 就业政策法规咨询；( 2 ) 职业供求信息、市场工资指导价位 信息和职业培训信息发布；( 3 ) 职业指导和职业介绍；( 4 ) 对就业困难人员实施 就业援助；( 5 ) 办理就业登记、失业登记等事务；( 6 ) 其他公共就业服务。” 3 、公共就业服务的作用 政府提供公共就业服务的主要目标是弥补人力资源市场的缺陷，保障劳动者 特别是就业困难人员产的合法就业权益，构建更加公平有效的市场，从而促进人 力资源合理流动和合理配置。建立公共就业服务体系，是政府实施社会管理和公 共服务的一项重要职责，是促进就业、调节人力资源市场、维护社会公平的有效 措施。公共就业服务体系的职能主要在于：为劳动者和用人单位的求职、招聘提 供公共就业服务，为就业困难群体提供多样化的就业援助服务，帮助他们实现就 、i 匕。 二、有效供给 l 、公共产品的最优供给 劳动和社会保障部中华人民共和国就业促进法讲座第一版中国劳动社会保障出版社，2 0 0 7 劳动和社会保障部贯彻实施就业促进法工作手册，第一版中国劳动社会保障出版社，2 0 0 7 3 对于公共产品的最优供给，国内学者李增刚在其发表的全球公共产品：定 义、分类及其供给一文中引用了国外两位经济学家的表述：如果每一个社会成 员都愿意真实地显示自己从公共产品的消费中得到的边际效用，并且都自觉地按 其所获得的边际效用大小支付自己理应分担的公共产品成本，那么公共产品的提 供将达到最优。此即林达尔均衡。萨缪尔森提出公共产品的供给实现最优的条 件为：公共产品生产的边际转换率等于该产品所有消费者的边际替代率之和。这 两个最优条件的实现，都需要消费者显示其偏好。但是消费者并不总是显示其真 实偏好，也不会按照其收益支付成本。从而出现所谓的“搭便车”和囚徒困境。 正是由于这些问题的存在，公共产品的供给往往不足，出现市场失灵。 2 、公共就业服务的有效供给 经查阅文献与中国期刊网，未发现关于公共就业服务有效供给的定义。参 照国际劳工组织关于公共就业服务的目的，本文所称的有效供给，指的是为达到 促进劳动者就业的目的，而向劳动者提供的有效的公益性就业服务的手段的总 称。 第三节相关研究成果及理论综述 一、国内学者已有的主要研究成果 我国学者，对公共产品、就业和公共就业服务问题的研究，主要集中在以下 一些领域： 1 、王爱学、赵定涛 为代表的学者，从公共经济学的角度，回顾y 2 0 0 多年 来西方经济学大师亚当斯密、大卫休谟、瓦格纳、林达尔均衡、萨缪尔森、 布坎南、马斯格雷夫和斯蒂格利茨等学者对公共产品的理论阐述，总结其主要研 奥斯特罗姆、菲尼、皮希特编：制度分析与发展的反思：问题与抉择上海商务印书馆，2 0 0 1 见k a u l ，i n g e ，e t a 1 ，2 0 0 3 “h o wt oi m p r o v et h ep r o v i s i o n o fg o o d s ”，i nk a u le ta l ，e d s ，p r o v i d i n g g l o b a lg o o d s ：m a n a g i n gg l o b a l i z a t i o n o x f o r du n i y e f s i t yp r e s s p p 2 1 5 8 王爱学，赵定涛西方公共产品理论回顾与前瞻江淮论坛，2 0 0 7 ，4 ：3 8 4 2 4 究内容，包括了对公共产品内涵与范围、公共产品的供求机制、公共产品的运行 机制、公共产品的评价激励机制等，并指出今后公共产品理论研究将向计量化、 国际化、多元化趋势发展，更加关注公共产品供给效率、国际化公共产品和公共 产品市场化、政府企业化改革等研究，从而提出对我国正在建设的和谐社会的启 示。 2 、以马庆钰为代表的学者，从公共物品理论出发，对公共服务几个基本 理论问题进行研究，提出公共服务作为一项政府职能，其含义是指由法律授权的 政府和非政府公共组织以及有关工商企业在纯粹公共物品& 混合性公共物品以及 特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责，公共服务的提出，标志着我国行政 改革的进一步深化和政府管理发展中一个重要转折的来临。除了公共物品理论 外，作者在文中创新地提出了提出的生产的弱竞争性和消费的弱选择性私人物品 理论，并提出了公共服务的实践系统至少包括服务结构、服务规划、服务融资、 服务政策方案评估、服务提供和服务质量的监督等六个环节。 3 、以严浩为代表的学者，从公共选择理论和治理理论的角度，研究了西方 各国近年来正在掀起一场以公共服务市场化、地方政府分权化和执行机构自主化 为特征的行政改革浪潮，其中最核心的主题就是公共服务市场化，指出公共服务 市场化就是要在公共服务中引入市场机制，用市场机制来改革政府的公共服务， 以降低公共服务成本，提高公共服务的质量和效率。分析了目前我国对所有的公 共资源尤其是社会事业资料实行大包大揽的管理模式的弊端，从而提出国外改革 对我国的借鉴意义和启示。 4 、周燕、梁木梁 为代表的学者，从新公共服务理论及公共物品多元化供给 的角度，通过对双主体供给论、三元主体合作供给论、多元主体互动供给论等三 种供给理论的分析比较，重点分析比较了双主体供给论中的三种供给模式：新公 共物品管理模式、公共物品供给p p p 模式( p u b li c p r i v a t e p a r t n e r s h i p 即公共 部门与私营部门的合作伙伴模式) 、政府与第三部门功能互补供给模式，从而探 求政府、私营部门、第三部门及公民在公共物品供给中合理的角色定位，以达到 马庆钰公共服务的几个基本理论问题中共中央党校学报，2 0 0 5 ，2 ：5 8 - 6 4 严浩国外公共服务管理体制改革的理论及启示中国经贸导刊，2 0 0 6 ，10 ：2 4 - 2 6 周燕、梁木梁国外公共物品多元化供给研究综述经济纵横，2 0 0 6 ，2 ：7 4 - 7 6 5 最佳的互动效果。 5 、以张旋、吴中宇为代表的学者，将促进就业作为建设服务型政府的突破 口和着力点，通过分析我国的就业现状及政府应承担的责任，探讨了服务型政府 在促进就业方面的战略选择：一是通过法制化手段建立促进就业的长效机制，二 是实现经济增长与扩大就业的良性互动，三是提供良好的公共就业服务，四是协 调城市就业与农业剩余劳动人口就业，五是加强对劳动就业的行政管理和监督。 6 、王念星、鲁若愚、李永捷为代表的学者，从公共政策制度建设的角度， 通过分析我国就业服务体系发展中存在的问题及其成因，结合当前政府、企业改 革的发展趋势，提出大力发展公益性、非强制、非层级的非政府组织( n g o ) 来克服 政府失灵、市场失灵，从而建立一个完善、高效的就业服务体系，并在可行性、组 织建设和组织工作等方面给出具体设想。 7 、董春林、乔忠 为代表的学者，从研究我国现行职介服务体系现状及特点 出发，重点研究我国职介服务体系中各类职介服务机构的构成、运行机制及模式， 通过分析其运行中存在问题，指出职介服务体系作为劳动力市场的通道和“健全 城乡统一、内外开放、平等竞争、规范有序的劳动力市场 的重要组成部分，构 建适应解决我国就业问题总体目标的现代职介体系，已经是一个刻不容缓的问题 了。为此，提出了构建中国现代职介服务体系的建议：一是加快构建全国城乡统 一、内外开放、平等竞争、规范有序的劳动力市场步伐，通过建立和实施公共就 业服务政府购买制，使政府逐步从全部或绝大部分现行公共职介服务机构退出， 逐步构建以市场经营机制为主导的职介服务新体系；二是整合资源，扩大规模， 改变体制及机制，逐步推进公共职介服务体系改革；三是鼓励各界尤其是有实力 有眼光的企业或企业集团涉足职介服务业；四是拓展服务功能，变单一核心产品 服务模式为双核心产品或多核心产品服务模式。 8 、宋敏、丁宁宁为代表的学者，从公共就业服务制度的历史发展历程出发， 对我国公共就业服务制度的发展和内容做了基本概述，提出了我国公共就业服务 张旋吴中宇服务型政府在促进就业中的战略研究西北人口，2 0 0 7 ，6 ：2 9 - 3 3 王念星、鲁若愚、李永捷论非政府组织在我国就业服务体系中的作用四川大学学报( 哲学社会科学版) ， 2 0 0 2 6 ：4 1 4 5 董春林，乔忠职介服务体系现状及发展模式研究中国劳动，2 0 0 5 ，8 ：p 3 4 - 3 6 宋敏、丁宁宁公共就业服务制度的发展及策略浅议山东经济，2 0 0 3 ，4 ：1 4 - 1 5 6 制度发展中的问题及解决思路。 9 、以贾海彦为代表的学者，从公共产品理论入手，重点分析职业介绍、劳 动力市场调整计划、管理失业补贴、开发劳动力市场信息系统等公共就业服务产 品的职能特性，明确界定政府的职责范畴，提出了从完善服务职能体系、优化服 务管理模式等途径来构建现代化的公共就业服务制度。 1 0 、李运华为代表的学者，以武汉市武昌区为实例，研究具体承担就业援助 工作的城市政府，在新的经济形势与社会背景下进行就业援助所面临的新的情 况、存在的普遍性问题，以及与之对应的解决问题的可选政策方案。本文提出， 实行劳动者自主择业、市场调节劳动力供需和政府促进就业相结合的原则，在坚 持普通劳动者就业权利平等的前提下，政府对就业困难人员提供就业援助服务： 在坚持劳动就业市场化的基础上，对就业困难群体实行政策性保护。 1 1 、许洁虹、梁晓萍 为代表的学者，从定量分析角度，在分析1 9 9 6 年以来 广州市劳动就业现状的基础上，就其2 0 0 5 年及2 0 0 6 年的就业形势做出预测。以期 对政府的宏观决策、企业的人才政策、劳动者的理性择业、教育培训机构的准确 定位有所裨益。 此外，还有其他学者，从各种不同角度，对公共就业服务体系及制度建设进 行了研究。关于广州市公共就业服务有效供给问题的研究，本文作者通过文献、 期刊检索及中国知网( c n k i ) 的期刊、优秀硕博论文数据库检索发现，目前缺乏 系统研究、分析广州市公共就业服务有效供给问题的研究。 二、理论综述 实现充分就业是一个国家实行宏观调控的目标之一，随着经济的发展，我国 劳动力供求矛盾日益突出，就业压力越来越大。西方经济学家历来对就业问题十 分关注，在长期的研究和摸索过程中，形成了适应于不同经济发展阶段、各具特 色的就业理论。这些理论对解决当前我国就业问题具有一定的借鉴意义。 ( 一) 西方经济学的就业理论 贾海彦构建和谐社会背景下公共就业服务制度的探索改革与战略，2 0 0 7 ，4 ：2 5 - 2 8 李运华城市就业援助服务体系的现状、问题及改进对策学习与实践，2 0 0 8 ，5 ：1 4 9 - 1 5 3 许洁虹，梁晓萍广州就业形势分析与预测特区经济，2 0 0 5 ，6 ：7 0 - 7 2 7 1 、古典经济学派就业理论 1 9 世纪初，法国的萨伊提出了著名的“萨伊定律”，该定律终成为古典经济 学派有关就业理论的基石。该学派认为长期持续的非自愿失业不可能存在，仅仅 存在自愿失业和短期性的摩擦性失业。同时认为解决失业的最好办法是：政府及 其他机构放弃对经济运行和劳动力市场的干涉，由市场机制自由发挥调节作用， 消除工资刚性，使得工资率可以自由伸缩，货币工资的降低，从而降低了实际工 资，增加就业。 2 、凯恩斯就业理论 凯恩斯提出了“充分就业”和“非自愿失业”概念，把失业分为摩擦失业、 自愿失业和非自愿失业，把充分就业定义为消灭了非自愿失业的就业状态。为解 决失业，凯恩斯主张增加货币供应以提高物价，从而降低实际工资，增加就业。 同时，认为单纯靠市场力量无法提供足够的有效需求，主张国家干预，通过各种 政策措施，减少失业 。 3 、发展经济学派就业理论 以托达罗为代表的发展经济学派强调在经济发展过程中，农业与工业、农村 与城市同等重要，要消除发展中国家二元经济结构，解决失业问题，主要应该靠 发展农业，不断缩小城乡差别，改善农民的生活状况。 4 、菲利浦斯曲线与失业 菲利浦斯曲线显示的是通货膨胀与失业之间的反向关系。既然通货膨胀与失 业之间存在反向关系，那就可以选择不同的失业水平和通货膨胀率的组合，实际 情况，在不同时期运用不同的宏观调控政策，使通货膨胀率和失业率保持在社会 可以接受的安全范围内。 5 、奥肯定律与失业 奥肯定律是美国经济学家奥肯于1 9 6 2 年提出的经验经济规律。该规律表明既 定的短期失业率与国民生产总值二者呈反方向的比例变化，失业率每增加1 ，则 国民收入减少2 5 ；反之失业率每减少1 ，则实际国民收入增加2 5 。从而经济 宋琳琳，张宏西方就业理论及其借鉴意义商场现代化，2 0 0 6 ，1 0 ： 3 1 6 - 3 1 8 李莹凯恩斯的就业理论述评职业技术教育，2 0 0 1 1 6 ，4 6 - 4 7 的高增长会使失业率降低，经济低增长则会使失业率上升。需要注意的是失业率 与实际国民收入增长率之间1 ：2 5 的关系只是一个平均数，在不同的时期并不完 全相同。 ( 二) 对西方经济学就业理论的政策理解 笔者认为，西方经济就业理论对我们有以下几点启示： 1 、西方经济学家的就业理论是不断变化和发展的，并在不同的经济发展时 期得到验证。在我国目前的市场化时期，学习和借鉴西方就业理论于我国制定正 确的就业政策，缓解就业压力，具有现实的指导意义。 2 、纵观西方就业理论的演变历程，市场配置与政府干预究竟孰轻孰重的争 论始终贯穿于理论发展过程中。而现实告诉我们，要解决失业问题，关键还在于 市场机制与政府宏观调控如何有机结合及运用。解决我国的失业问题，既要充分 发挥市场对劳动力资源配置的作用，又要政府适当干预，避免市场失灵。 3 、从凯恩斯就业理论看，刺激有效需求，增加就业。 4 、菲利普斯曲线和奥肯定律揭示了经济增长、通货膨胀与失业三者的关系， 对解决就业问题的指导意义是：要促进经济增长，减少失业，就要承受一定的通 货膨胀压力；要降低通货膨胀率，就有可能会抑制经济增长，承受更大的失业压 力。政府可以积极主动地运用财政政策和货币政策，选择公众可以接受的经济增 长、通货膨胀与失业率的组合，以获得三者的平衡。 三、西方国家及中国公共就业服务的产生与发展 公共就业服务最早产生于1 9 世纪末的工业化国家，早期主要是从事职业中 介，有的开始失业保险管理。其目的是为了解决工业化大生产中出现的失业和企 业用工需求问题。1 9 1 9 年以后，国际劳工组织通过有关公约，倡导各国建立免 费的公共职业介绍制度，并禁止设立私营职业介绍机构，逐渐确立了公共就业服 务的垄断地位。第二次世界大战以后，公共就业服务在许多国家得到发展，但同 时国际劳工组织也开始认识到就业服务处于垄断地位的负面因素，因此禁止设立 私营职介机构的立场有所弱化。到了7 0 年代，在石油危机的冲击下，许多西方 国家经济长期处于低速发展阶段，季节性失业、摩擦性失业、结构性失业、技术 性失业日益严重，长期性失业上升，促进就业成为各国经济和社会发展及政策制 9 度的优先目标，因此，公共就业服务进一步成为执行政府就业政策和管理积极人 力资源市场项目的手段。9 0 年代，在经济自由化和全球化的氛围中，国际上放 弃了由国家垄断就业服务的观念，承认私营就业服务机构若得到适当引导，可以 成为公共就业服务的有益补充，为人力资源市场作出积极贡献。 发展公共就业服务是国际通行的做法。根据国际劳工公约规定，各国应在 全国建立一个公共的、无偿的职业介绍体系，这一体系应包括连接各地职业介绍 机构的网络。国际社会之所以强调政府应提供公共就业服务，是因为设立公共就 业服务可以弥补市场信息不透明、技能不匹配、工资刚性、招工歧视、劳动力需 求总量不足、长期失业、限制劳动力流动等劳动力市场缺陷，塑造更加公平有效 的市场机制，从而促进劳动力资源流动，提高劳动生产率，促进经济增长和社会 福利提高。 我国的公共就业服务自2 0 世纪7 0 年代末改革开放之初开始起步，伴随着市场 经济体制改革深化和人力资源市场的培育，不断发展并逐步形成体系。进入9 0 年代后，全国各省、市和主要区县劳动部门相应成立了专门管理就业服务的机构， 兴办了职业介绍中心、就业训练中心、失业保险所和劳动就业服务企业管理中心 等服务实体，初步建立了针对登记失业人员的生活保障、介绍就业、组织培训、 促进就业的一整套制度和优惠政策。公共就业服务网络体系初具规模。同时，各 级政府鼓励社会团体和公民个人依法举办职业介绍机构，各类职业介绍机构发展 迅速，成为就业服务体系的重要补充。2 0 0 0 年底，劳动保障部颁布的劳动力市 场管理规定中，专设“公共就业服务 一章，明确规定了公共就业服务的性质、 内容、免费服务对象，以及政府组织开展公共就业服务的职责。2 0 0 2 年，我国开 始实施积极就业政策，其中明确要求各级政府建立公共就业服务制度，对全部城 镇登记失业人员和国有企业下岗职工提供免费职业介绍，对城镇就业转失业人员 和国有企业下岗职工提供免费再就业培训，所需经费主要由地方财政承担，中央 财政对困难地方给予适当补助。 四、广州公共就业服务机构的发展 作为改革开放的前沿城市广州，从2 0 世纪8 0 年代初期开始，公共就业服 务开始逐步发展。随着经济体制改革的推进，广州市就业服务机构大致经历了萌 1 0 芽、初步发展、快速发展和开放竞争四个阶段。 萌芽阶段( 1 9 7 8 年至8 0 年代初) 。1 9 7 8 年，为了落实知识分子政策，调整 充实科技人员队伍，解决人才的合理流动和使用问题，国家开始采用组织调整与 个人自找工作相结合的方法。在此期间，我国提出了劳动部门介绍就业、自愿组 织起来就业和自谋职业“三结合的就业方针，其中一个创举是依靠社会多方面 力量和待业人员的积极性，兴办劳动就业服务企业。由过去单纯依靠行政调配手 段组织管理就业，转变为运用行政、经济和社会服务相结合的手段促进就业。 探索实践阶段( 1 9 8 3 年至1 9 9 2 年) 。这一阶段国家和各省市相继出台了促 进劳动力合理流动的政策，以政府部门及行业主管部门为主的专门就业机构陆续 建立，就业服务机构功能逐渐扩大，劳动力市场初见端倪。在此阶段，县以上公 共职业介绍机构得到了较快发展，基本做到了全面覆盖，且其结构比例较合适。 多元发展阶段( 1 9 9 2 年至2 0 0 1 年) 。1 9 9 2 年中共中央关于建立社会主义 市场经济体制若干问题的决定中，劳动力市场成为培育市场体系的重点之一。 自此，劳动力市场中介组织进入快速发展阶段，多种所有制的就业中介机构得到 了发展，劳动力市场进入快速发展期，并逐渐得到社会认可。主要标志是：基础 性劳动力市场建设加快，全国性的劳动力市场机构和专业性劳动力市场机构开始 建设，其他社会力量举办的劳动力市场中介服务机构也大量出现。再就业服务中 心成为劳动力市场中介机构主力。在这一阶段，大学生就业服务体系逐步建立起 来。 开放竞争阶段( 2 0 0 1 年加入w t o 至今) 。随着中国加入w t o 以及网络技术 的应用，广州市就业服务机构的发展进入到开放竞争阶段。这一阶段各种形式的 中介机构不断发展，就业服务机构开始尝试市场化改革；职业介绍所走进基层； 民营职业介绍机构迅猛发展。至2 0 0 7 年1 2 月，全市6 0 0 多家各类职业中介服务 机构中，民营职业中介服务机构已增加到3 0 0 多家。 第四节本文的研究思路与方法 一、研究思路 发展公共就业服务是国际通行的做法。国际社会之所以强调政府应提供公共 就业服务，是因为设立公共就业服务可以弥补劳动力市场缺陷，塑造更加公平有 效的市场机制，从而促进劳动力资源流动，提高劳动生产率，促进经济增长和社 会福利提高。公共就业服务作为一类特殊的准公共产品，其公共性决定了只依靠 市场和社会不能保证有效供给，必须由作为公共权力执行机关的政府来负责供 给。但事实上，政府自身的财力和能力的限制决定了社会公共就业服务需求的不 断增长与政府公共就业服务供给能力有限之间存在着矛盾，这种矛盾的存在迫使 政府需要对公共就业服务进行市场化和社会改革。总结国际、国内成功经验，解 决就业问题的关键是一靠政策，二靠服务。本文以公共产品理论作为研究理论依 据，以公共就业服务作为核心概念，以公共就业服务有效供给模式为研究内容， 分析广州市现有公共就业服务的相关问题，借鉴国内外一些成功经验，就如何构 建完善的公共就业服务体系，满足社会对公共就业服务的需要，从而实现公共就 业服务的最佳供给与公共资源的优化配置等方面提出改善建议。本文的分析结构 如下： 本文的第一章为导论，主要说明选题背景，界定基本概念，进行文献回顾与 综述，以及说明研究方法和分析结构； 第二章详细描述了广州市公共就业服务供给实践，对其主要制度安排及产生 的主要成效进行阐述，并总结了其成功之处； 第三章重点研究广州市公共就业服务供给过程中的主要存在问题，并深入分 析其产生的主要原因； 第四章提出了广州市今后公共就业服务有效供给公共政策建议。 第五章为结论。 1 2 二、研究方法 本论文以文献研究及案例研究方法为主。主要运用公共就业服务有效供给等 相关理论，结合国外先进经验成果，针对近几年广州市公共就业服务供给现状进 行深入研究。由于身处在提供公共就业服务的一线部门，对公共就业服务体系的 情况有一定的了解和研究，通过多方面的搜集信息，针对近几年广州市公共就业 服务管理的数据和相关的案例进行了分析研究，为本论文的案例研究打下了基 础。本文主要是以广州市公共就业服务体系构建为研究案例，通过对近几年广州 市公共就业服务体系的情况进行调查，调查的内容包括公共就业服务机构与职业 介绍服务供给等方面，并对广州市建立再就业工作目标责任机制，下岗失业人员 自主创业，“零就业家庭”就业援助及创建“充分就业社区等先进案例进行 分析，整理调查数据，并结合通过国内外的相关文献及公共就业服务供给理论的 研究，分析目前广州市公共就业服务体系中存在的问题。同时运用公共产品有效 供给理论进行分析，研究在广州市公共就业服务领域，如何通过市场化和引入第 三部门等手段，实现公共就业服务更有效、更好的供给，以此提出相应的解决对 策。 第二章广州市公共就业服务的供给实践 第一节广州市近年来就业和失业基本情况 一、广州市人口基本状况 人口规模是影响就业的主要因素之一。研究我市就业问题，首先，要对广州 市人口变化情况进行分析和研究。 据广州市国民经济和社会发展统计公报数据显示，2 0 0 2 年至2 0 0 7 年，广州 市人口发展保持稳定，2 0 0 2 年广州市全市人口出生率8 6 4 ，人口自然增长率 3 1 0 ，至2 0 0 7 年，人口出生率为9 4 5 ，自然增长率为5 2 5 。 表2 - 12 0 0 2 年- 2 0 0 7 年广州市人口变化情况 全市常住与上年相自然增 增长率出生率死亡率 年份人口( 万比增长数长率 ( )( )( ) 人)( 万人) ( ) 2 0 0 27 2 0 6 28 0 28 6 43 1 0 2 0 0 37 2 5 1 94 5 7 7 92 2 2 0 0 47 3 7 6 71 2 4 81 7 29 5 65 7 43 8 2 2 0 0 57 5 0 5 31 2 8 61 78 8 55 6 43 2 1 2 0 0 69 7 5 4 62 5 7 82 79 1 94 4 54 7 4 2 0 0 71 0 0 4 5 82 9 1 23 09 4 54 2 05 2 5 数据来源：2 0 0 2 年- 2 0 0 7 年广州市国民经济和社会发展统计公报 广州市近年就业基本情况 2 0 0 2 年至2 0 0 7 年，在市委、市政府的高度重视和各有关职能部门的积极支 1 4 持配合下，广州市公共就业服务机构发挥充分的导向示范作用，全面落实中央、 省关于就业和社会保障的各项方针政策，广州市就业和再就业工作取得了明显成 效。据统计，广州市年度登记失业人数从2 0 0 1 年的2 9 3 万人下降到2 0 0 7 年的 2 5 0 6 万人；每年新增的失业