（公共管理专业论文）基于新公共管理的西安地税纳税服务优化研究.pdf

中文摘要 纳税服务作为整个税收工作的基础和重要环节，其服务意识的树立、服务 手段的强化、服务程序的规范、服务机制的完善和服务水平的提升，对维护纳 税人的合法权益，提高纳税人的税收遵从，促使纳税人依法诚信纳税具有重要和 深远的意义。因此，优化纳税服务，提高服务质量和水平，是新的历史时期对税收 工作的必然要求，也是一项长期的系统工程。 近年来，西安市地方税务局在纳税服务实践方面进行了颇多有益的探索，积 累了许多宝贵的经验。但总的来说，还有许多值得我们深入、系统研究的内容，在 纳税服务的开展过程中，与纳税人的迫切需要相比，与国内外先进的纳税服务相 比，还有许多要改进的地方。 本文以新公共管理理论和税收遵从理论作为理论依据，对纳税服务的理论 定位进行了分析。结合我市地税系统纳税服务工作的实际情况进行了分析，指出 了西安市地税局纳税服务工作中存在服务理念淡薄，税收法律政策不健全，考核 指标不规范，信息化支撑程度低等方面存在的不足。借鉴国外纳税服务的先进经 验，基于新公共管理理论，以满足纳税人合理需求为出发点，提出了要构建以顾客 需求为导向的税务机关，就要树立顾客理念，建立全方位的纳税服务评测机制，完 善纳税人的需求反馈渠道。结合西安地税实际，提出了从倡导崭新的理念，强化执 法规范，完善服务机制，加强信息化建设等方面来完善西安市地税局纳税服务工 作的思路，为提升西安市地税局纳税服务能力、构建完善的纳税服务体系提供 参考。 关键词：新公共管理，税收遵从，纳税服务 s t u d yo ft a x p a y i n gs e r v i c eo f x i a nl o c a lt a x a t i o nb u r e a u b a s e do nn e wp u b l i cm a n a g e m e n t a b s t r a c t t a x p a y i n gs e r v i c ei st h eb a s i ca n di m p o r t a n tc i r c l eo ft h ew h o l et a xp r o j e c t t h u s ，t h eb u i l d i n go fs e r v i c er e o r g a n i z a t i o n ，c o n s o l i d a t i o no fs e r v i c em e t h o d ， c r i t e r i o no fs e r v i c ef o r m a l i t ya n di m p r o v e m e n to fs e r v i c es y s t e ma n ds e r v i c el e v e l ， w h i c hh a v ei m p o r t a n ta n df a r - r e a c h i n gm e a n i n gt ot h et a x p a y e rf o rt h e i rc o m p l i a n c e a n dh o n e s tu n d e rt h el a wo ft a x i ti san e c e s s a r yr e q u e s ti nt h en e wh i s t o r i cp e r i o d a n dl o n g t e r ms y s t e mp r o j e c tt oa d v a n c et a x p a y i n gs e r v i c e ，i m p r o v es e r v i c eq u a l i t y a n dl e v e l i nt h er e c e n ty e a r s ，x i a nl o c a lt a x a t i o nb u r e a uh a sp r o f i t a b l ee x p l o r a t i o ni n t h ef i e l do ft a x a t i o ns e r v i c ep r a c t i c e b u tt h e r eh a sm a n ya s p e c tw en e e dr e s e a r c h d e e p l ya n ds y s t e m i c a l l y w h a t sm o r e ，t h e r ea l s oh a sl o t so fp o i n tn e e dt ob e i m p r o v e dd u r i n gt h ed e v e l o p m e n tp r o c e s sc o m p a r i n g 、i t ht h ee x i g e n tn e e do f t a x p a y e ra n da d v a n c e dt a x p a y i n gs e r v i c eo u t s i d ex i a ni n c l u d i n ga b r o a dc o u n t r i e s t h ea r t i c l ea n a l y z e st h ef a c to fl o c a lt a x a t i o nt a x p a y i n gs e r v i c ew o r ki nt h e b a s i co fn e wp u b l i cm a n a g e m e n tr e g u l m i o na n dt a x p a y i n gc o m p l i a n c et h e o r y i t a n a t o m i e st h ee s s e n t i a lr e a s o no ft h ep r o b l e ma f t e rd e r i v i n gt h ea c h i e v e m e n to f t a x p a y i n gs e r v i c ea n dc o n c l u d i n gt h ep r o b l e m sd u r i n gt h ep r o c e s so ft h es e r v i c e l e a r n i n gf r o mt h ea d v a n c e de x p e r i e n c eo ff o r e i g nt a xs e r v i c e s ，w em u s tb a s eo nt h e r e a s o n a b l er e q u i r e m e n t so ft h et a x p a y e rt oe s t a b l i s hac o m p r e h e n s i v ee v a l u a t i o n m e c h a n i s m ，t oi m p r o v et h ef e e d b a c kc h a n n e lo ft a x p a y e r a f t e rt h a t ，t h ea r t i c l eb r i n g s f o r w a r dt h ei d e ao fc o n s u m m a t et a x p a y i n gs e r v i c et oi m p r o v et h ea b i l i t yo fx i a l l l o c a lt a x a t i o nt a x p a y i n gs e r v i c ea n db u i l du pt h ep e r f e c tt a x p a y i n gs e r v i c es y s t e m k e y w o r d s ：n e wp u b l i cm a n a g e m e n t , t a x p a y i n gc o m p l i a n c e ，t a x p a y i n gs e r v i c e i i 西北大学学位论文知识产权声明书 本入完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。学 校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人 允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的全部或 部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制 手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研究所等机构 将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库或其它相关数据库。 保密论文待解密后适用本声明。 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西 北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的 同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢 ：艺 恧。 学位论文作者虢可刖 2 , o - o 甲年，月，移日 西北大学硕士学位论文 1 1 研究背景 第一章导论 自2 0 世纪美国最早提出为纳税人服务的观念开始，放眼世界，纳税服务已 逐渐成为世界各国税收征管发展的一种趋势，也成为了各国税务行政的主要内 容。在我国，近年来在纳税服务的理论和实践层面也进行了不断的尝试，这也使 得我国的纳税服务开始进入一个崭新的发展阶段。 从理论研究层面看，随着纳税服务研究的不断深入，尤其在征纳双方关系的 定位上，应用现代管理理论( 如新公共管理理论、税收遵从理论等) ，给予了纳税 服务不同于传统公共行政视角的地位，赋予了纳税服务不同于传统公共行政角 度的含义。 从实践探索层面看，随着我国2 0 0 1 年新税收征管法的颁布和2 0 0 5 年纳 税服务工作规范( 试行) 的推行，在制度设立和法律规范方面为纳税服务的开展 奠定了良好的根基。服务型政府的客观要求、和谐税务的内在要求和纳税人的 迫切要求也为纳税服务的实践提供了必要性。在社会环境和内部管理的双重影 响下，各级税务机关的纳税服务工作得到了迅猛的发展，纳税服务的意识逐步提 高，纳税服务的政策陆续出台，纳税服务的渠道不断拓展，开展了颇多有益的尝 试，也取得了一些成绩。 但总体来说，还有许多值得我们深入、系统研究的内容，直到今天，我们是否 对纳税服务的内涵有了一个深层次、全面的认识，是否还仅仅将纳税服务的概念 界定为端茶倒水、站相迎、起相送等浅层次、表面化的所谓“微笑服务”，以及 如何使纳税服务在现实中发挥更大的效用等等，仍是值得考虑的问题。 本文正是在此背景下进行研究，从纳税服务的概念出发，以新公共管理理论 和纳税遵从理论作为其理论基础，通过对西安市地税局的纳税服务现状的介绍 和问题的剖析，以及国外纳税服务先进经验的借鉴，使人们更加了解和认可纳税 服务，为我市、乃至我国的纳税服务体系建立及改善提供参考。 1 2 研究的目的和意义 中国各级税务部门正对税务管理改革进行大胆的探索和实践，而其中的重 第一章导论 头戏一纳税服务的建设也在全国如火如茶的进行。但冷静回顾纳税服务体系的 建设历程，却不难发现存在着许多难点。笔者认为建成必须依赖两个因素，首先在 理论上必须对西方己有成果进行跟踪和鉴别，结合我国国情加以利用。二是要敢 于创新，要在服务理念上、制度建设上、技术手段上全面创新，应积极使用各种经 济组织的方式方法，力求获得税务组织效率的最大化和社会效益的最大化。 本文通过对我市纳税服务建设的现状、不足等方面的介绍和分析，结合国外 先进经验的学习，从理念、制度、机制等多方面进行构想，力求为纳税服务建设提 供新的思路和借鉴。 意义在于通过对新公共管理视角下纳税服务概念的重新界定和内涵的深入 研究，最终落脚于提升纳税服务工作水平，引导纳税遵从，推进纳税服务向深层次 发展，从纳税人的角度出发，找准服务纳税人的起点，满足纳税人日益增长的合理 需求，使纳税人的合法权益受到真正的维护，从而树立良好的税务机关形象，建立 日趋和谐的征纳双方关系，为构建社会主义和谐社会奠定良好基础。 1 3 国内外纳税服务研究综述 真正意义上的纳税服务最早兴起于二战末期的美国，6 0 年代初在世界各 国得以广泛推广。近些年来，对纳税服务的研究大致沿着两个方向进行：一方 面从一些新兴起的公共管理理论中为纳税服务寻求理论支持；另一方面是寻 求完善纳税服务工作的途径。 一是从新公共管理理论、税收遵从理论等不同的理论视角进行研究。 第一，从新公共管理理论的视角进行研究。 学者陈建国在新公共管理视角下我国纳税服务体系的构建一文中，认为 新公共管理理论对纳税服务产生了深远的影响，提出了构建体现新公共管理精 神的人性化、高效、透明、完善的纳税服务体系。一方面，把纳税人视为顾客， 从而明确了纳税服务双方的定位，通过提供高质量的服务，降低税收征纳成本。 另一方面，重视纳税服务的结果，将顾客的满意度作为政府绩效的考核结果，促 进了纳税服务的透明化和高效化。同时，以3 e ( 经济e c o n o m y 、效率e f f i c i e n c y 和效能e f f e c t ) 为目标，为税务机关大胆吸收借鉴现代企业管理方法和经验提高 服务效率提供了可资借鉴的制度选择1 。 2 西北大学硕士学位论文 谢少华认为，新公共管理运动的兴起对传统的税收管理理念和运作方式产 生了深刻的影响，带来了三个方面的转变：一是税收管理从规制向服务转变。这 点给税收管理理念带来了深刻的影响，促使税务机构从过去视纳税人为偷税 者转变为重视对纳税行为的成本收益分析，通过提供高质量的服务，降低税收成 本，提高纳税遵从率。二是税收客体从监管对象向商业客户转变。新公共管理主 张将企业家精神引人政府管理之中，运用私营企业成功的商业化技术、手段和 经验，为公众提供高品质的服务。三是纳税服务从行政服务向社会化服务转变。 公共选择理论认为要改善官僚制的运转效率、消除政府失灵的根本途径在于消 除公共垄断，在公共部门恢复竞争、引入市场、准市场机制，促进公共管理的社 会化嘲。 第二，从税收遵从理论的角度研究纳税服务。 梁娜从纳税遵从的影响因素方面进行研究，她认为，影响纳税遵从的因素主 要是利益刺激、税收知识、税收公平、税收制度以及社会舆论等主要原因。只 有通过对影响纳税遵从的因素的研究，寻找有效的措施，尽可能减少纳税不遵从 行为，提高税收遵从水平n 训。 郭佩霞从征纳双方互动关系的形成方面进行研究。她认为，要提高公民的纳 税遵从度，树立起纳税人对政府的信心是最重要的一点。政府要从纳税人角度出 发，合理设置税务部门的管理机构和岗责体系、在社会生活中把税收形象化、 具体化、长期化，最终为全社会提供优质的公共服务，让纳税人切实感到政府机 关是慎重地使用纳税人所缴纳的税款，而不是令人感到税款是打了水漂。 二是在优化纳税服务方面，比较有代表性的研究为： 在这个方面的研究中，许多学者全面分析了我国纳税服务现状和缺陷，借 鉴西方先进经验，提出了完善我国纳税服务的思路和措施。 冯翔宇通过对加拿大纳税服务工作开展情况的介绍，总结出了加拿大的税 务机关，海关和税务总署( t h ec a n a d ac u s t o m sa n dr e v e n u ea g e n c y ，简称c c r a ) ， 在开展纳税服务工作中的长处。如设置了专门的税务咨询服务部门，并向全面开 展纳税服务工作倾斜；重视保护纳税人的权益：把纳税人作为自己的客户，为纳 税人提供特色服务；积极开展网络、电话等电子科技手段，方便纳税人申报：以 纳税人满意为标准，建立评价机制n 副。 3 第一章导论 王家勉详细介绍了美国纳税服务的基本做法。一是“为纳税人服务 是税 务部门的基本理念和崇高使命。美国联邦政府的国内收入局简称“i r s ”，全称为 “i n t e r n a lr e v e n u es e r v i c e ”，其中，“s e r v i c r 就是服务，服务机构的意 思；二是尊重纳税人的权利。1 9 8 8 年，美国颁布了纳税人权利法案，从而使 纳税人的权利有了明确的法律保障；三是采取多种措施，为纳税人提供高质量的 服务。近几年来，美国国内收入局把“为美国纳税人提供最高质量的服务 作为 一项“使命宣言，为纳税人提供个性化和共性化相结合的服务：四是建立套 行之有效的绩效评价体系n 驯。 傅树林则对澳大利亚纳税服务的主要做法进行了介绍。一是设有专门的纳 税服务机构，澳大利亚联邦、州和地方是按照工作职能设置税务机构的；二是成 立纳税人协会，澳大利亚纳税服务的一大特色是成立纳税人协会；三是实施纳 税人宪章，明确纳税人的权利和义务；四是将纳税人视为顾客，为纳税人提供 高质量的纳税服务；五是提倡纳税人电子报税：六是重视社会满意度的评测n 引。 综上所述，经过十多年的理论方面的研究和实践方面的探索，我国的纳税服 务已取得了一定的成效，为纳税人服务的意识在税务部门中也不断增强。但是， 我国纳税服务研究把更多的精力投入到了更新观念、加强税收征管等方面，对 纳税服务的理论研究还略显薄弱，有待站在纳税人的角度，从纳税人需求出发加 强对纳税服务的研究。 本文正是侧重以纳税人的需求导向，并以此作为完善纳税服务体系的基础， 结合新公共管理理论及税收遵从理论的精髓，分析国外纳税服务建设的经验，深 入研究纳税服务的概念和内涵，并以西安地税为例，为完善纳税服务工作提出了 崭新的思路。新公共管理理论是服务型政府建设的指导思想，笔者提出纳税服务 是公共服务的重要组成部分，并具有自身的特点，在深入分析西安地税纳税服务 现状的基础上，提出了完善我市地税纳税服务体系的思路和具体措施。 本研究的创新点在于提出了在省会城市创建以纳税人需求为导向，以纳税 人满意为最终目标的纳税服务建设思路，并从纳税服务认识上、纳税服务制度 保障上、纳税服务机制设立上、纳税服务的信息支撑上对提升纳税服务水平进 行了论述。 4 西北大学硕l - 学位论文 1 4 研究思路与方法 本论文总体的研究思路为发现存在的问题，分析问题的根源和提出解决问 题的举措。总的研究方法是以文献搜集、调查访谈、统计分析、定性分析为主， 定量分析为辅来研究西安市地税局纳税服务的提升和完善。 导论中明确了本文所要研究的问题，概述了研究的背景、研究目的和意义， 以及研究的思路和方法。第二章中界定了纳税服务的概念，阐述了新公共管理理 论的内容和特征，并由此为纳税服务的开展及完善寻求理论依据。第三章对目前 西安市地税局纳税服务情况进行了评析，总结了其开展过程中的成效，指出了纳 税服务工作中存在的问题，更为重要的是，深挖了产生问题的根源。第四章分析了 国外纳税服务的经验，并结合我国实际提出了若干启示。第五章以原因分析为实 践基础，以新公共管理为理论根基，以先进地区的经验为范本，提出了改进的思路 和完善的措施，其中还通过统计分析的方法对这些途径进行了阐述。第六章得出 了本文的结论。 第二章纳税服务的内涵及其理论依据 第二章纳税服务的内涵及其理论依据 2 1 纳税服务的内涵 2 1 1 纳税服务的概念 纳税服务最早起源于2 0 世纪5 0 年代的美国，6 0 年代初在全球范围内被广 泛推广。在这之后，许多国家建立了多项制度，成立了专业机构，采用了各种方式， 通过了多个渠道，为纳税人提供了公平、持续、高效和便捷的服务。近年来，我国 的纳税服务也进行了不间断的理论研究和实践探索，这使得我国的纳税服务经 历了初期从无到有，近期迅猛发展的历程。 近年来，我国在理论和实践两个层面都对纳税服务展开了大量的探索，但关 于纳税服务概念的界定，理论界和实际工作中讨论较多，目前仍未形成一个权威 和公认的结论。不同的学者对纳税服务有着不同的定义。如将纳税服务笼统地界 定为税务机关向纳税人提供的便利。如“纳税服务是税务机关根据税收法律、行 政法规的规定，在纳税人依法履行纳税义务和行使行政权利的过程中，为纳税人 提供的规范、全面、便捷、经济的各项服务措施的总称，还有站在更广义的 角度上，将纳税服务定义为：“税务机关或社会中介根据税收法律规定，为纳税人 在依法履行纳税义务和行使权利的过程中提供的规范、便捷、经济的各项服务 内容的总称”。 2 0 0 5 年1 0 月1 6 日，国家税务总局首次在纳税服务工作规范( 试行) ( 以下简 称工作规范) 中明确了纳税服务的定义。之前的中华人民共和国税收征收 管理法( 以下简称新征管法) 中，虽然已将纳税服务提升到了法律层面，将纳 税服务作为税务部门的行政行为，将其纳入税务机关的重要职责范围，但对纳税 服务本身却缺少一个明确的表述。在工作规范中指出，本规范所称的纳税服 务，是指税务机关依据税收法律、行政法规的规定，在税收征收、管理、检查和实 施税收法律救济过程中，向纳税人提供的服务事项和措施巳 虽然上述关于纳税服务的表述不尽相同，但总的来说基本概括出了纳税服 务几个关键的因素： 李齐云，宋尊柱浅议纳税服务体系的建设问题税务纵横2 0 0 3 ( 1 2 ) ：5 8 口王德平建立现代纳税服务体系税务研究2 0 0 4 ( 1 2 ) ：3 2 国国税发 2 0 0 5 1 6 5 号国家税务总局关于印发纳税服务工作规范( 试行) 的通知2 0 0 5 5 6 西北大学硕士学位论文 一是纳税服务是按照税收法律和法规的要求进行提供，不是随意为之的行 为，是规范、合法的行为。 二是纳税服务是一个综合的体系，它贯穿于税前、税中、税后等税收征管 的全过程。 三是纳税服务的内容是为纳税人提供既全面又便捷的服务。 四是纳税服务的目的是提高纳税人的税收遵从，引导和帮助纳税人正确履 行纳税义务，维护其合法权益，确保其依法纳税。 综上所述，充分结合上述因素，笔者将纳税服务定义概括为：纳税服务是税务 机关根据税收法律和法规的规定，在税收征管的全过程中( 包括税前、税中和税 后) ，为纳税人提供的优质、规范、便捷、专业和高效的各项服务措施，提高其税 收遵从度，保障其合法权益，最终引导其依法纳税。 2 1 2 纳税服务的主要内容 在税收实践中，纳税服务是税务机关的一种法定行政行为，但并不局限于税 收征管的某个方面，它覆盖了征收、管理、稽查等税收工作的各个环节。今天我 们倡导的主要包括公平执法、纳税辅导、税收宣传、法律援助、政策咨询、税 务登记、申报征收等处于基础层面的税收征管活动。内容概括如下： 一是税务机关应在税收征管的全过程中为纳税人提供全面的服务，而非仅 仅局限于上门纳税的这个环节。具体地说，按纳税服务的时间顺序进行划分，有税 前服务、税中服务和税后服务。税前服务是指通过多种方式和多种途径或者直 接向纳税人进行的税法宣传、公告咨询、纳税辅导等，主要目的是让纳税人知 道自己是否应该纳税、纳什么税、如何纳税，最大限度的提高纳税人依法履行 纳税义务的自觉性；税中服务是指通过简化办税程序、改革办税方式、改进办 税手段、改善办税环境、规范征纳行为等措施将优质的服务贯穿于纳税人履行 纳税义务全过程的各种活动。税中服务是纳税服务的核心，目的在于最大限度的 为纳税人创造良好的办税条件，降低办税成本，提高办税效率；税后服务是指对纳 税人采取奖惩性、认可性、救济性的寓服务管理，寓服务于执法的特殊服务。目 的在于建立有效的激励机制，最大限度的促进纳税人依法诚信纳税，保护纳税人 的合法权益。从上述内容我们可看出，整个系统的所有人员都有义务和责任全心 全意为纳税人服务，并不仅限于征管一线的税务人员。 7 第二章纳税服务的内涵及其理论依据 二是税务机关应向所有纳税对象提供无偿服务，而纳税服务对象，即纳税服 务的接受者，应界定为“顾客 ，这是因为税务机关属于公共服务业范畴，用传统 的“纳税人”称谓并不能涵盖所有的服务对象1 。 三是纳税服务的最终目的是提高税收遵从度，降低征税和纳税成本，提升征 管质量，为国家聚集更多的财富，从而真正地让纳税人得到实惠。 2 1 3 纳税服务的本质 尽管纳税服务内容的划分方式比较多，有许多具体的纳税服务含义，然而纳 税服务的本质仍是“以纳税人为本”。同时，研究纳税服务的本质，还需重点掌 握以下几点： 一是纳税服务必须以法律、法规为依据。税务机关的纳税服务属于依法行 政的范畴，是一种明确的行政行为，坚持依法服务是税务机关开展服务的基本原 则，绝不能把纳税服务等同于精神文明范畴，更不能采取过去那种混淆征纳双方 法律责任的“保姆式 服务方式。 二是纳税服务必须以提升征管质量、提高征管效率为宗旨。因为纳税服务 是综合体系，贯穿于税前、税中、税后税收征管的全过程中。在征管工作中优化 服务、监督管理和严格执法是一个有机的统一体。 三是纳税服务必须以降低征纳双方成本为重要目标。坚持税收管理现代化 原则，通过对纳税服务体制、制度和手段等全方位的创新，不断提升服务水平，在 办理涉税事宜的时能够省时、省力、省钱。 2 1 4 纳税服务遵循的原则 一是依法纳税原则。依法纳税是法定的行政行为。在纳税服务工作中，税务 机关要坚持依法治税原则，在税收征管的全过程为纳税人提供全面的服务。对纳 税人而言，倡导其依照税法自觉纳税，对税务机关而言，倡导其按照税法从实征 税。 二是以人为本原则。以更好地了解、把握和满足纳税人的合理需求为出发点和 着力点，开辟服务领域，拓展服务空间，增强服务效能，提升服务层次，使纳税服务工 作更加贴近纳税人、方便纳税人。 三是科学规划原则。遵循纳税服务工作的内在规律，顺应现代公共服务发展的总 体趋势，把握信息时代的条件和机遇，科学、客观、合理地分析工作现状，科学规划 3 两北大学硕上学位论文 纳税服务的近期目标与长远规划，优化方法策略，确保目标合理，方向正确，措施到 位。 四是纳税成本最小化原则。开展纳税服务工作，要注意降低纳税成本，这里 的降低纳税成本，有两层含义：一是降低纳税人的纳税成本；二是降低纳税服务 的成本。降低纳税人的纳税成本，可以通过优化纳税服务的内容和形式，提高纳 税服务的质量和效率，降低纳税人的金钱成本和时间成本。降低纳税服务的成本， 在纳税服务过程中，也要有成本意识，降低税务机关的显性成本和隐性成本。 五是以顾客满意度为评价的关键标准原则。纳税服务，应该始于纳税人需求， 终于纳税人满意，而且还要将其作为纳税服务的原则。纳税服务，把纳税人看成 顾客，让纳税人满意源自让顾客满意，顾客满意度就是纳税人的满意度。 2 2 基于新公共管理理论的纳税服务研究 2 0 世纪中后期，随着新自由主义思潮的兴起和信息技术革命的浪潮，全球范 围内政治、经济、社会和科技都发生着剧烈的变化，各国政府也面临着更加严 峻的“效能”和“合法性 的竞争，为了迎接新挑战，提高政府执政能力，各国都 纷纷卷入了一场新公共管理运动中。 2 2 1 新公共管理的内容和特征 在2 0 世纪7 0 年代之后，西方大多数发达国家的公共部门都存在一个最显著 变化，这种变化的特征就是从传统公共行政向新公共管理进行转变。关于这种转 变，有许多名称：“管理主义 、“新公共管理 、“以市场为基础的公共行政或 者“企业家政府 等等。一般说来，西方行政学界较多地使用“新公共管理”( n e w p u b l i cm a n a g e m e n t ) ，该词据说最早由胡德在1 9 9 1 年提出。 一般来说，“新公共管理 是一个多维度的宽泛概念。对于它的内涵，人们有着 不同的理解和界定。例如，经济合作与发展组织所作的定义是企业管理技术的采 用，服务及顾客导向的强化，公共行政体系内的市场机制及竞争功能的引入。波 立特在管理主义和公共服务：盎格鲁和美国的经验中认为，新公共管理强调 商业的理论、方法、技术及模式在公共部门中的应用；瓦尔特基克特在荷 兰的行政改革和公共部门管理书中把“新公共管理 界定为一种强调商业 管理风格、顾客至上和市场竞争的改革取向。 9 第二章纳税服务的内涵及其理论依据 尽管人们对这种新的管理主义的界定不尽相同，但是普遍具有个相同或 类似的基本取向，即都以采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制， 提高公共管理水平及公共服务质量，为走向一种“新公共管理 的实践模式，这 也逐渐成为当代西方政府改革的最基本趋势，也日益成为当代西方政府改革的 指导理论。 新公共管理以现代经济学理论和私营部门管理理论和方法作为自己的理论 依据，并以市场导向、结果导向和顾客导向为自身的显著特征。新公共管理认为， 那些已经和正在为私营部门所成功运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、 组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以应用到公有部 门的管理当中。尽管有的学者仍然对此心存疑虑，认为这是不合时宜的。但实际 上，我们并非要在行政领域建立完全雷同的市场，只是借鉴市场机制的思路和模 式对行政领域实施改革。 第一，强调公共服务中顾客导向的观点，建立顾客导向型政府，以公民为顾客 强调顾客价值，作为服务组织的政府向公民提供最佳服务； 第二，强调关注焦点是结果或产出，而不是投入。改变过去只关心投入而不关 注产出的做法。力求投入最小，效益最大； 第三，强调绩效管理，强化个体绩效和组织绩效，并给公共部门的工作人员授 予权能，不断激发他们的潜力，以创造更大的价值： 第四，提倡创新和变革，要打破传统惯性，使之尽可能在人事及组织等方面朝 变革的、弹性的、具有企业家精神的解决问题的方向发展； 第五，强调市场导向，主张将更激烈的竞争引入公共行政体系内，通过签订合 同提供竞争性的公共产品和公共服务，不断提高公共服务水平和质量。 2 2 2 新公共管理理论是纳税服务建设的理论基础 传统的公共行政模式以韦伯的官僚制理论和威尔逊的政治官员与行政人员 相分离的理论作为其理论支撑点，而新公共管理则以理论现代经济学理论和私 营部门管理理论作为其理论基础。新公共管理理论认为，市场经济在政府和私人 之间进行了明确的分工，政府以公共利益为其核心导向，负责公共事务；私人以个 人利益为核心导向，负责个人事务。市场经济承认并对保护这种利益，这样政府就 l o 西北大学硕士学位论文 由“万能 政府转变为“有限 政府o 同时，主张将市场竞争机制引人公共管理， 打破政府对公共产品与服务的垄断；更多地注重管理的结果，而不是只专注于过 程，重视政府绩效的考核；把公众视为顾客，将顾客满意程度作为衡量的标准。因 此，新公共管理理论为纳税服务建设提供了理论基础，不仅奠定了纳税人和税务 机关在税收地位上的平等关系，而且还在公共产品“供需关系中确立了纳税人 的主导地位。 在市场经济条件下，税收是人们享受国家( 政府) 提供的公共产品和公共服务 而支付的价格费用，由此可见，税收同样是提供公共产品和服务的重要手段，是履 行政府职能的一个重要手段。因此，将新公共管理的理念应用于纳税服务体系，有 利于加快服务型税务机关的建设，有利于进一步提高服务水平。 第一，基于新公共管理建立规范的纳税服务体系，是进一步提高纳税服务水 平、增强服务意识的客观需求。税务机关为纳税人提供优质高效的纳税服务，是 政府公共服务的一种具体体现，通过构建规范的纳税服务体系，实现以纳税人为 中心，体现了“以人为本 的观念，最大限度的为纳税人服务，可以最大限度的 减少和化解征纳双方的矛盾，将征纳双方的关系从对抗型转化为合作型，从而满 足纳税人的需要，更好地为提高服务水平与服务质量呻1 。 第二，新公共管理理论有助于提高税务机关依法行政的自觉性，有助于改善 税务机关形象。新公共管理理论奉行“顾客”理念，强调公民参与，表现为服务过 程的透明和信息的公开，以此来提高税务机关的公众信誉度，形成政府与公民、 国家与社会之间的良性互动关系。一方面，税务机关要坚持以纳税人的需求为中 心，根据纳税人的不同需求，提供多元化、多层次的服务。倾听纳税人的意见，重 视纳税人的建议，对纳税人的需求做出积极的回应。另一方面，要以纳税人的满 意程度作为纳税服务的标准，全面提升纳税服务品质。推行纳税服务的质量管理， 提供最便捷的服务方式和申诉渠道，改善服务态度，提高服务质量，树立全新的 纳税服务形象。因此，基于新公共管理理论构建纳税服务体系，将有利于建立和 谐的征纳关系，提升税务机关形象。 2 2 3 新公共管理理论对纳税服务实践的启示 随着全球一体化程度的日益提高，各国政府均面临日趋严峻的“效能”挑战， 西赵迎春现代管理理论在纳税服务中的运用 j 税务与经济2 0 0 6 ( 2 ) ：4 2 4 4 l l 第二章纳税服务的内涵及其理论依据 为了迎接新挑战，使政府的治理能力逐步提高，并不断提升国家的竞争力，无论西 方发达国家，还是发展中国家，都以新公共管理理论为指导，采取了系列的新 政。我国作为一个转型并正在溶入经济全球化的国家，自然也对新公共管理理论 有着高度的关注。正如十六大报告中所说，“要求进一步转变政府行政职能，改进 行政管理方式，大力推行电子政务，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公 正透明、廉洁高效的行政管理体系【2 。在新公共管理理论指导下，建设公共服 务型政府。2 0 世纪9 0 年代中后期，广东、北京、江苏、上海、浙江、海南等省市 的一些地方政府，均选择新公共管理模式作为改革行政系统的样板，提出建设服 务型政府、企业型政府的思路，进行了不同程度的改革活动。税务机关作为公共 服务体系的重要组成部分，也要充分吸收新公共管理的精髓，运用新公共管理的 理念，大力开展体现新公共管理思想的纳税服务建设。 从税收实践看，我们原先重监督打击、轻纳税服务，片面强调“刚性 ，忽视 “柔性 ，总是用生硬的方法解决问题，过分强调对偷、逃、骗、抗税行为的打击， 并将其作为税收执法工作的全部，结果导致偷、逃、骗、抗税案件愈查愈多，征 纳关系日益恶劣，征纳环境日益恶化。站在管理者的角度，其弊端是很明显的。运 用新公共管理理论，确立以纳税人为中心，以其合法需求为导向，为纳税人服务的 管理模式。从公众的立场看，如何能从征税人那里得到他们所需的东西，怎样为公 众提供公共产品或公共服务，都已经逐渐成为焦点。有关测算表明：一份纳税服务 方面的努力，相当于5 0 份税务监督打击方面的收获。 由此可见，优化纳税服务的 效果是不言而喻的。同时，随着服务观念的不断确立，将实现税务机关从监督打击 型向管理服务型的根本性转变，实现由“管理者”到“服务员”的角色转变，将服 务基点从对不相信纳税人转换到信任纳税人并服务于纳税人，不断激发纳税人 的积极性。 在纳税服务建设时，要注重体现纳税人地位的主体性，要把纳税人真正视为 税务机关的“顾客”，以方便纳税人和保护其权益作为切入点，实现税收工作导向 的根本性转变，即由原先的满足税务机关的征管需求为导向朝着以纳税需求为 导向转变，把服务的优化与现代信息手段的利用相结合，完善以纳税人为中心的 征管流程，搭建满足纳税人需求的技术平台，充分体现纳税人的地位，切实维护纳 西创服务型税务机关、两会代表委员各有评说中国税务2 0 0 4 3 1 2 西北大学硕士学位论文 税人的权益。 新公共管理理论对纳税服务观念的影响是深远的，它所蕴含的顾客至上、 市场化和效率化的理念，使得税务机关能够更好的为纳税人提供优质、高效、 规范和透明的服务，从而不断减少税收遵从成本1 。因此，借鉴新公共管理的理 论研究成果有助于不断提升纳税服务水平。 西安地税充分汲取新公共管理理论的精华，2 0 0 5 年率先开展“为纳税人服务， 让纳税人满意的服务活动，不断简并机构、重组流程，规范办税服务厅，加强以 信息化为支撑的税收征管平台建设，逐步打造征纳关系和谐，税务机关和社会中 介代理服务有机结合的新型纳税服务体系。 从宏观上看，构建我市地税行业的纳税服务体系，就是充分发挥税收职能作 用，把税务工作置身于地方经济发展的全局中，面向政府、面向社会、面向纳税 人，以开放和新颖的思维展开税收工作。既要依法治税，服务于财政体系的建设， 又要发挥税收的宏观调控和政策导向作用，促进经济结构、产业结构的合理调 整，配合大、中型企业改组改制和下岗职工再就业，从而保证社会变革时的不断 发展和持续稳定。 从微观上讲，就是在依法治税的前提下，将服务理念融入税收征、管、查等 税收工作的整个流程中，大力维护纳税人的合法权益，规范税收流程，整顿税收秩 序，努力建立公平、透明的税收环境，为纳税人提供全面的，规范的、便利的服 务措施。 2 3 税收遵从理论为个性化纳税服务提供了依据 税收遵从理论的研究起源于2 0 世纪的美国。1 9 7 9 年，美国联邦税务局首次 对未交税的情况进行了评估，发现对纳税人遵从的研究相当匮乏。1 9 8 3 年，联邦 税务局开始进行研究，认为1 9 8 1 年9 0 0 多亿美元税收收入损失的直接原因就是 纳税人不遵从的结果。此后，税收遵从引起了越来越多的重视，并在世界范围内 成为衡量管理绩效的关键标准。 所谓税收遵从是指纳税人按照税法的规定，及时、准确申报和缴纳税款。呻1 不符合此定义的税收行为即为不遵从，如在税收征管实践中所出现的欠税、偷 税、逃税、抗税、骗税等行为。 第二章纳税服务的内涵及其理论依据 目前，我国学者将纳税人的行为方式归纳为符合我国国情的税收遵从与税 收不遵从。对于税收遵从，按照纳税人对税收义务是否逃避进行分类，分为畏惧 性遵从、制度性遵从和忠诚性遵从三类。具体的讲，对于畏惧性遵从和制度性遵 从而言，纳税人主观上均存在逃避纳税义务的企图，前者由于畏惧被发现所要承 担的不良后果而被迫纳税，后者由于税收制度、税收管理严密，无法逃避而不得 不纳税。对于忠诚性遵从来说，由于纳税人主观上对履行纳税义务有正确的认识， 客观上税收部门也能为纳税人提供完备的服务，所以纳税人能够自觉、准确、 及时地履行纳税义务。 税收遵主观上是否逃是否自 遵从原因 从类别避纳税义务愿纳税 税畏惧性 是畏惧逃税可能带来的不良后果否 收遵从 遵 制度性 是税收制度严密、税收管理严格否 从遵从 主观上具有较高的纳税意识，对履行纳税义务 忠诚性 否认识正确：客观上，税务部门提供了完备的服是 遵从 务 表i 税收遵从类型表 而对于税收不遵从，按照纳税人不遵从的原因进行分类，分为自私性不遵 从、无知性不遵从和情感性不遵从。具体的讲，对于自私性不遵从和情感性不遵 从来说，两者在主观上均有逃避纳税义务的企图，但是原因不同。前者由于具有 较强的私心，把自身利益与公共利益对立起来，最终导致未依法纳税。后者因为 对与纳税相关的一些事务( 如对政府行为、对税收制度的某些不公平、对自身 权利缺乏保障等等) 不满，为发泄不满而有意地逃避纳税。而无知性不遵从，主观 上虽然没有逃避税收义务的企图，但由于对税法规定的纳税义务不了解，对履行 纳税义务的程序不清楚，往往难以按税法规定履行纳税义务。 1 4 西北大学硕七学位论文 税收不遵 主观上是否逃 税收不遵从原因 从类别避纳税义务 自私性不 纳税人私心较重，把自身利益与公共利益对立 是 税收遵从起来 不遵从 情感性不纳税人对与税收有关的某些事务心存不满 是 遵从 无知性不对税法规定的纳税义务、纳税流程不了解 否 遵从 表2 税收不遵从类型表 税收体系有效运行的必要条件是大多数纳税人表现出遵从的意愿和行为。 而税收不遵从最直接的危害就是税收收入的损失，不仅如此，不遵从对整体经济 的运行产生的危害更大。一方面，不遵从行为造成了资源配置不正常，同类企业、 同样产品的税收成本变得不一致，市场的价格信号扭曲，社会资源难以得到有效 的配置；另一方面，不遵从行为也产生不良的“榜样”效应，在一定程度上打击 了纳税人依法纳税的积极性，减弱了税收的法律地位和权威。 税收遵从理论的产生，为我们划分了税收征管的范围，为我们提供了个性化 服务的依据。针对不同类别的不遵从类型，采取不同的思路和措施。对于无知性 不遵从，税务机关工作的职责是提供全方位的纳税服务，尤其是税收信息服务方 面的服务，避免纳税人由于对税法具体规定不了解，具体流程不清楚而少缴税 款：对自私性不遵从和情感性不遵从，除了提供纳税服务外，还要加大税收的稽 查力度，保证税款的及时入库。我们在优化纳税服务的同时，也不能完全放弃税 收征管，既要提供便捷的纳税服务，又要提供严格的税收征管。防止另一种现象 的出现，形成“泛纳税服务论 ，充分认识到纳税人中属于自私型不遵从属于三 种类型中比重最大的。在美国，经过审计手段发现的偷逃税处罚相当重，故一般 纳税人不敢铤而走险。这些都遏制了偷逃税现象的发生。而简便、高效，透明、 周到的程序性服务以及优良的纳税环境，可以增强纳税人对税务当局的信任，增 加忠诚性税收遵从，培养纳税人自觉依法纳税自豪感 。 _ 赵迎春：现代管理理论在纳税服务中的运用税务与经济2 0 0 6 ( 2 ) ：4 2 4 4 1 5 第三章西安市地税局纳税服务的现状及成因分析 第三章西安市地税局纳税服务的现状及成因分析 3 1 西安市地税局基本情况 西安市地方税务局成立于1 9 9 4 年9 月1 0 日，按全国分税制改革的要求，从 原西安税务局中分设，在行政隶属关系上由陕西省地方税务局与西安市人民政 府双重领导。2 0 0 8 年，西安地税共有2 5 5 9 名税务干部，下辖1 3 个征收分局，3 个 稽查局和4 个县级局，主要职责为西安市地方税收的征收管理，并受地方政府委 托，负责社保基金和费的征收管理。建局1 5 年来，组织收入由1 9 9 4 年的不足9 亿 元增长到2 0 0 8 年的2 1 4 7 1 亿元。到2 0 0 8 年，已组织各项收入累计超过9 0 0 亿元， 年均增长达到2 0 以上。 该局管理理念不断创新，坚持把发展作为第一要务，以组织收入为中心，不 断深入开展纳税服务，不仅全面实施规范化执法，而且充分利用信息技术，搭建 了新一代税务征管信息系统，实现了我局信息化建设新的跨越，使我局的纳税服 务质量显著提高，征管效率明显攀升。 西安市地方税务局 内设机构ii 直属机构il 派出机构 办公室 所得税处 政治部 机关党委办公室 计划财务处 征收管理处 基金管理处 工商税处 稽查处 政策法规处 信息中心 机关服务中心 高新分局 经开分局 曲江分局 稽查一局 稽查二局 稽查三局 图l西安市地方税务局组织结构图 1 6 莲湖分局 新城分局 碑林分局 未央分局 灞桥分局 雁塔分局 阎良分局 涉外分局 长安分局 临淹分局 周至县局 户县局 蓝田县局 高陵县局 西北大学硕士学位论文 3 2 西安市地税局纳税服务建设的实践 近年来，伴随着服务理念的不断强化和管理模式的持续改进，税务部门紧紧围 绕“聚财为国、执法为民 的工作宗旨，逐渐实现了从监督打击型到管理服务型的转 变，改变了以往片面强调税收监管力度的局面。在这