（公共管理专业论文）合法性视角下的农村城市化——以宁波市江北区为例.pdf

摘要 近年来，我国农村城市化进程日益加速，但城市化进程中的主体与行为很大 程度上影响了困家制度安排的绩效，构成了对当前国家政治权威的挑战，党和国 家的合法性地位在农村领域受到质疑。从政治角度对农村城市化进程合法性进行 梳理和分折，可以改善当前政府公共管理职能，增进政府与农民的互动，实现政 府治理机制的有效转变。 文章将合法性引入对农村城市化现象的研究，将合法性划分为行政合法性、 法律合法性、社会合法和政治合法性四个层面，并以此为工具分析当前农村城市 化进程中的合法性困境。文章在对城市化中的诸多现象分析后，认为：行政职权 的滥用和政府权力利益化导致出现行政合法性困境；法律法规的模糊与理念矛 盾，对农民权利的漠视导致法律合法性下降：由于忽视了农村的阶层分化和农村 新权威精英群体的兴起，农民政治参与和利益表达渠道不足削弱了社会合法性基 础；而意识形态和宣传等传统工具的失灵、村级组织队伍的结构失衡使国家权力 在农村影响力减弱，最终导致了政治合法性危机。 对于如何重建农村城市化的合法性，文章认为应在价值取向上重视农村社会 公正和民主法治，以增强政治合法性；以农村精英群体的吸纳与引导为基点提高 群众政治参与度来巩固社会合法性；通过将政府权力触角从农村回收，同时打造 有限和有效政府，确实维护农民利益来巩固行政合法性；通过健全城市化的法律 法规，完善政府行政责任制度和体系来提高法律合法性。 关键词：农村城市化 民主法治 合法性政府行为 农民权益 a b s t r a c t r e c e n t l y ，w i t ht h er a p i du r b a n i z a t i o np r o c e s s ，t h eu n d e r t a k e r sa n db e h a v i o r w h i c ha f f e c tt h ep e r f o r m a n c eo fs t a t ei n s t i t u t i o ng r e a t l y ，w h i c hc h a l l e n g et h es t a t e a u t h o r i t ya n dl e g i t i m a c yi nc o u n t r y t h ea n a l y z eo f t h el e g i t i m a c yo fu r b a n i z a t i o no n t h ep o l i t i c a lp e r s p e c t i v e ，i st h ek e yp o i n tf o rn e x ts t a g eu r b a n i z a t i o nt oi m p r o v et h e g o v e r n m e n tp u b l i ca d m i n i s t r a t i o nf u n c t i o n ，e n h a n c et h e i n t e r a c t i o no fg o v e r n m e n t a n d p e a s a n t r y ， r e a l i z et h et r a n s f o r m a t i o no f g o v e r n a n c e t h i sa r t i c l ei n t r o d u c et h el e g i t i m a c yc o n c e p tt ot h er e s e a r c ho f u r b a n i z a t i o n ， d i v i d et h el e g i t i m a c yc o n c e p tt of o u rd i m e n s i o n s - - a d m i n i s t r a t i v el e g i t i m a c y ，l a w l e g i t i m a c y ，s o c i a ll e g i t i m a c ya n dp o l i t i c a ll e g i t i m a c y ，a n d m a k et h el e g i t i m a c yt h e t o o lt oa n a l y s et h ed i l e m m ao fu r b a n i z a t i o n a f t e rt h ea n a l y s i so fp h e n o m e n o ni n u r b a n i z a t i o n ，d r a w st h ec o n c l u s i o nt h a tt h ea b u s eo fa d m i n i s t r a t i v ea u t h o r i t ya n d p o w e r r e s u l ti nt h ed i l e m m ao fa d m i n i s t r a t i v el e g i t i m a c y , t h ei l l e g i b i l i t yo fr e g u l a t i o n a n d i d e o l o g y i n d u c et h ed e c l i n eo ft h el a wl e g i t i m a c y , t h ei g n o r a n c e o ft h e c l a s s i f i c a t i o no f c o u n t r y ，t h er i s i n go f n e wa u t h o r i t y ，t h el a c ko f p a r t i c i p a t i o na n d t h e c h a n n e lo fi n t e r e s te x p r e s s i o nw e a k e nt h es o c i a ll e g i t i m a c y , t h ef a i l u r eo fi d e o l o g y a n dp r o p a g a n d a ，t h eu n b a l a n c eo f v i l l a g eo r g a n i z a t i o ns t r u c t u r el o w e r t h ei n f l u e n t i a l o ft h es t a t ep o w e ro nc o u n t r ya r ea l l l e a dt ot h ec r i s i so fp o l i t i c a ll e g i t i m a c y u l t i m a t e l y h o wt or e b u i l dt h el e g i t i m a c yo fu r b a n i z a t i o n ，t h ea r t i c l ep r o p o s e st h a to n t h e v a l u el e v e l ，t h ee m p h a s i so fs o c i a lj u s t i c e ，d e m o c r a c ya n de q u i t yw o u l d b u i l dt h e p o l i t i c a ll e g i t i m a c y ；t h ei m p r o v e m e n t o n p o l i t i c a lp a r t i c i p a t i o n b a s e do nt h e a b s o r b a b i l i t ya n di n t r o d u c t i o no fc o u n t r ye l i t e c o u l ds o l i d i f yt h es o c i a ll e g i t i m a c y , t a k i n gb a c kt h eg o v e r n m e n tp o w e rf r o mt h ec o u n t r y ，b u i l d i n g t h el i m i t e da n d e f f e c t i v eg o v e r n m e n ta n dm a i n t a i n i n gt h ep e a s a n t s i n t e r e s t c o u l de m p h a s i z et h e a d m i n i s t r a t i v e l e g i t i m a c y a n di m p r o v et h eu r b a n i z a t i o nl a wa n dg o v e r n m e n t s r e s p o n s i b i l i t yc o u l d i n c r e a s et h el a w l e g i t i m a c y k e y w o r d ：u r b a n i z a t i o n ；l e g i t i m a c y ；g o v e r n m e n t b e h a v i o r d e m o c r a c y a n dr o l eo f l a w ；c i v i lr i g h t 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 合法性视角下的农村城市化以宁波市江北区为例 前言 改革开放后，随着我国经济、社会的不断发展，农村城市化进程日益加速， 全国农村城市化平均水平已由1 9 8 2 年的2 0 6 0 提高到2 0 0 3 年的4 0 5 。其中 尤以珠江三角洲、长江三角洲、京津唐三大都市群为主的发达地区发展最快。浙 江作为长江三角洲改革后迅速发展起来的经济大省，近五年来农村城市化更是取 得质的飞跃，农村城市化水平己由1 9 9 8 年的3 6 7 迅速提高到2 0 0 3 年的5 3 ， 高于全国1 2 5 个百分点，平均每年以3 个点速度提升。【1 】 农村城市化( u r b a n i z a t i o n 慌“) ，是近二十年来最引人注意的社会发展主题。 对于城市化的研究，诸多学者如郭书田、费孝通、辜胜阻、顾益康、高义、田夫、 白雨、崔功豪、倪德刚、赵新平、周星等学者有过较为详细的论述。郭书田、 刘纯彬认为：“城市化通常是指人口向城市或城市地带集中，也表现为城镇的人 口规模的不断扩充。”8 ”辜胜阻则强调土地、劳动力和资本等生产要素的集中对 城市化的作用。8 ”现代城市化观点则指出除上述要素外，更要关注生产方式和 生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程，这也是农村生活方式和都市文明的 扩散过程。对此，仲小敏认为是“城市文化、城市生活方式和价值观等城市文明 在农村的地域扩散过程则是城市化的质量过程”。“4 1 费孝通认为城市化是城市与 农村的双向互动过程，“把工厂办到农村里去的另一域就是乡村的城市化，也可 以说是城市扩散到乡村去”。“5 1 美国学者顾定国也认为“整个地区，在乡村一都 市连续体的所有层次上变得更为都市化”，斛”对此，我们可以得出，农村城市化 是社会生产力的变革所引起的人类生产方式、生活方式和文化思想观念由农村向 城市化演变的历史过程，是一个经济、文化由农村形态向城市形态转变的过程。 它表面上是人口由农村向城市化集聚以及城市形态不断发展和完善，而本质是各 种要素从农村形态向城市化重新组合的集体过程。 注1 对此，也有学者译为r u r b a n i z a t i o n 即“乡村都市化”。见周大鸣：现代都市人类学，广卅l ：中 山大学出版社，1 9 9 7 年，第2 1 9 页。 注2 郭书田、刘纯彬：失衡的中国，河北人民出版社，1 9 9 0 年。 注3 辜胜阻、刘传江、钟水映：中国自下而上的城镇化发展研究，中国人口科学1 9 9 8 年第3 期。 注4 仲小敏：世纪之交中国城市化道路问题的讨论，科学经济社会2 0 0 0 年第1 期。 注5 费孝通：城乡协调发展，南京：江苏人民出版社1 9 9 1 年，第3 2 2 页。 注6 g e g u l d i n ( e d ) ：f a r e w e l lt op e a s a n tc h i n a ：r u r a lu r b a n i z a t i o na n ds o c j a lc h a n g ei nt h el a t e t w e n t i e t hc e n t u r y ，a r m o n k ：m e s h a r p e ，i n e t1 9 9 7 。p 6 2 1 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 合法性视角下的农村城市化一以宁波市江北区为侧 无论农村城市化何种解释与定义，其主要目的是要通过农村城市化这个社会 要素的集聚过程，消除城乡对立，使城乡结构最小化，实现城乡人才、资本、信 息、技术等资源的最优配置及城乡经济、文化、生态的持续、稳定、协调发展， 城乡屠民共享发达的物质文明、精神文明、生态文明，最终实现国家特别是农村 的经济、社会和文化繁荣。【2 】加快农村城市化，有利于提高农民素质，促进农民 全面发展、增加农民收入；有利于拉动对农产品的有效需求，改变农产品价格疲 软状态；通过农村城市化，促进人口、资源和生产向城市集聚而辐射带动作用， 可以促进农业和整个农村经济的发展。更重要的是，加快农村城市化步伐，可以 把农民从土地上解放出来，能彻底解决“三农”问题。为此，党的十六大报告明 确指出：“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋 势。” 农村城市化是一个系统工程，同时也是一个动态发展的过程，其越来越成为 农村政治和政府社会管理职能的新焦点。虽然农村城市化是农村经济、生活、社 会的一个重大变革，农民生活水平也在城市化过程中得到了极大的提高“。但 农村城市化的主要内容涉及到征地、拆迁、就业、社会保障、集体经济的处置、 新社区建设、农村文明与城市文明的融合等问题，从这个意义上而言，其更是一 个改革的过程，有些问题必定会在一段时间内对传统农村形成某种冲击。顾益康 也把当前的城市化中出现的问题归结为城乡居民收入差距扩大，城乡规划建设差 距扩大，城乡劳动就业差距扩大等“十个扩大”。“由于农村城市化地方政府与 中央政府、农民、村干部、农村精英群体等主体相关联，各种主体将在农村城市 化中扮演着不同的角色，不同的角色行为将影响着农村城市化的进程。如农村城 市化中法律法规中的模糊和矛盾，地方政府与农民利益冲突，村干部与农民的对 立，乡村新权威的形成，很大程度上自0 弱了国家制度安排的绩效，构成了对国家 政治权威的挑战，使政府的合法性在农村领域重新受到质疑。“城市化的提出， 恰恰不是因为城市自身发展的滞后，而是因为农村工业化走到尽头以后三农 问题的尖锐化。政府推进城市化的最初的动力，往往是为了加快基于城市规划、 建设和管理城市自身的发展，但越往后去，三农问题这一实现现代化的最大 注7 据宁波对农村居民1 9 9 0 2 0 0 2 年研究分析，农民收入与农民非农化的相关系数迭0 9 1 5 。郁伟年编 解决“三农”问题的加减乘除法，北京：研究出版社，2 0 0 3 年1 1 月，第1 2 6 页。 注8 顾益康：统筹城乡发展，推进城乡一体化，浙江经济，2 0 0 4 年第1 1 期第1 0 1 3 页。 2 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 合法性视角下的农村城市化一以宁波市江北区为例 制约就会浮出水面，成为中国持久而全面的推进城市化需要解决的最大问题”。眦 “以至以有学者指出“在现代化进程中，农村始终是蕴涵着巨大危机的社会部分”。 “”3 因此，从政治角度对农村城市化进程中政府行为的合法性进行分析，找出影 响农村城市化的内在因素，提出相应对策，可以改善当前政府的公共管理职能， 加强政府与农民的互动，实现政府治理机制的根本有效转变。 合法性是个政治问题，它试图证明政治权力和服从性。农村城市化的改革与 利益矛盾使地方政府行为的合法性危机显化。“整个8 0 年代，新政府更加注重于 政绩合法性基础的建设，它把自己的合法性建立在经济发展的基础之上，通 过改善人民的生活水平，换取人民对自己的支持”。“1 但是经济现代化造成的 分配变动让“政绩合法性基础”受到动摇。因为8 0 年代中期财政体制改革以后， “中国的各级地方政府不仅是政治、行政主体，也是经济主体，有扩张这种财产 收益的明确动机和行为。”。“”9 0 年代阻来，政府力图通过农民农村城市化来实 现地方政府的资本积累和“三农”问题的解决，但最终形成了政府与农民利益形 成对立，农民集体上访、甚至堵塞交通、冲击政府机关、游行示威的情况时有发 生。农民对国家政治制度的认同感和忠诚度逐渐降低，地方政府权威及进行的农 村城市化的合法性受到怀疑。对此，于建嵘指出：“三农问题”的核心是农村出 现了政治危机。1 ”其实，在许多进行现代化的国家中，农村城市化问题是被作 为主要的政治问题来看待的。农村城市化不仅对国民经济发展起到重要的作用， 也是构成社会平等和国家安定的实质性问题。从这个意义上而言，当前农村城市 化问题作为政治问题而构成了政府行为合法性的起点。本文选取了宁波市江北区 作为主要的考察对象。主要是因为江北区位于我国改革开放的前沿城市宁波，下 辖1 l o 个行政村，农村人口1 3 7 万人。近年来江北区农村城市化发展十分迅速， 至2 0 0 4 年6 月累计征地已达3 万余亩；同时因农村城市化而暴露出来的问题比 较突出，无论是政府行为与农民行为、心态都在沿海地区都比较有代表性。在这 样一个典型区域，农村城市化政府行为的合法性问题能够被较清晰地展现出来。 注9 刘亭：中国推进城市化要解决的最大问题是什么，中国城市化2 0 0 3 年3 月号，第6 - 8 页。 注1 0 尹保云：现代化中的农民问题中国特色社会主义研究，2 0 0 3 年第2 期第2 7 2 8 页。 注1 1 康晓光：经济增长、社会公正、民主法治与合法性基础一1 9 7 8 年以来的变化与今后的选择，战 略与管理，1 9 9 9 年第4 期，第2 7 2 8 页。 注1 2 中国式的“圈地运动”，中国农村研究网，h t t p ：肿，c c r s o r g c n ，2 0 0 4 年1 月5 日下载。 【注1 3 此观点为于建蝾先生在燕园评论“兰农”系列座谈会的发言整理稿于建嵘：中国农村的政治危 机：表现、根源和对策，2 0 0 3 年5 月1 8 日，h t t p ：m y a n n a n c n d a t e d e t a i l p h p ? i d = 8 0 7 。 3 浙旺大学公共管理硕 上( ，a ) 专业学位论文 合法性视角下的农村城市化一以宁波市江北区为例 当然我们也不局限于对该区的研究，而是希望在此基础上拓展出对我国农村城市 化政府行为作一般性规律描述，以从合法性角度探讨一个比较具有普遍意义的解 决思路。 4 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 合法性视角下的农村城市化一以宁波市江北区为例 1 合法性的引入、内涵、分类 1 1 合法性概念的引入 合法性是一个政治体系存在、稳定和发展的重要支柱。一旦合法性丧失，则 该政治体系也将最终瓦解。从学术领域来看，“合法性”问题的研究已成为政治 学研究中十分重要且有争议的一个概念。对于政府特别是地方政府而言，每一个 政权都必须有一套价值符号系统来维系自己治理地方权威的合法性。在西方学者 布迪厄和华康德看来，这种特殊的“符号系统不仅仅是知识的工具，还是支配的 工具( 即合法性论证工具) ”。”这样，合法性问题可以考察政治不稳定以及政 治变革的关系，探讨统治者如何采取合法化措施以巩固统治等一系列问题，这也 是政治稳定和政治发展问题的重要因素。也正是由于这个缘故，合法性也就成了 当代政治发展研究中的一个重要概念。农村城市化作为中国农村政治体制和地方 政府治理的重要组成部分，必然涉及到政治稳定和社会发展。通过合法性的视角， 用一种更为全面、复杂的眼光审视经济与政治、文化与政治等之间关系，对传统 的思维模式( 如经济决定一切) 作出必要而合理的反思，可启发我们对政治社会现 象更深层次、全方位的理论思考，加深我们对民主化进程、政治体制改革的紧迫 性和复杂性认识，同时这也是政治系统良性运行、加快社会转型步伐的前提和保 证。因为现实情况恰恰在于，国家越是采取促进经济发展的政策( 如农村城市化) ， 社会中的和谐越会遭到破坏，政治合法性越容易受到威胁。【3 】从这个角度上说， 对农村城市化以台法性研究也顺应了追求公共利益最大化为目标的新型社会管 理过程“善治”( g o o dg o v e r n a n c e ) 的潮流。 早在1 9 世纪及至于更远的时代，西方学者就围绕着政治合法性问题进行过 相关的研究。但在我国很长的一段时期内，更为强调意识形态对政治秩序的“单 向维系作用”悱“3 ，或者说，简单的以意识形态的规范作用代替了对政治合法性 问题的必要探讨。因此，国内学者对此合法性问题关注时间并不太长，只是在 注1 4 皮埃尔布迪厄：实践与反思反恩社会学导论 劬，北京：中央编译出版社，1 9 9 8 年，第 1 3 页。 【注1 5 岳天明：政治合法性：研究意义、现状及不足，西北师大学报( 社会科学版) ，2 0 0 2 第6 期， 第8 0 - 8 ：3 页 5 浙江大学公共管理硕十 m p a ) 专业学位论文 台法性桃角下的农村城市化一以宁波市江北区为例 2 0 世纪9 0 年代以来，研究才开始增多。对于合法性的探讨，由于学科研究的视 角不同，对合法性的内涵、来源与本质上存在较大的分歧；更由于综合性、系统 性不强，缺乏具体的实证性分析。为此，有必要先对合法性的基本理论进行简要 梳理，使其成为我们分析农村城市化合法性闯题的逻辑起点。 1 2 合法性的概念简述和基本解释 “合法性”在英文中称为“l e g i t i m a c y ”。在英语语境中，人们用“l e g a l i t y ” 表示法律意义上的“合法性”，以示与政治意义上的“合法性”相区别。需要说 明的是，目前学术界对l e g i t i m a c y 一词尚无公认的理想译法，“合法性”的译法 也许只是一种差强人意的选择。海外华人学者也有采用“正当性”译法的，而在 日本则是较多使用“正当性”或“正统性”翻译。【4 】 合法性在西方一直是政治学讨论的核心词语，特别在讨论政治制度上。从霍 布斯的利维坦、洛克的契约论、孟德斯鸠的论法的精神、卢梭的公意说都是对合 法性的探讨，但德国著名学者马克斯韦伯在本世纪初最终将其规范成一个政治 学概念。尽管人们对这一观念所作的具体定义不尽相同，但对其基本含义还是存 在着致认识。从直观的语义上说，合法性是指：一种政治统治或政治权力能够 止被统治的客体认为是正当的、合乎道义的，从而自愿服从或认可的能力与属性。1 5 1 简单的说，合法性就是指政治权力在对社会进行政治统治或政治管理时何以得到 社会和民众认可的问题，它是在政治权力主体和客体的相互影响和作用下形成 的：方面，政治权力主体为强化自身的政治统治或政治管理地位而运用法律法 规、价值规范、意识形态、道德伦理甚至传统习惯为自身作种种论证；另一方面， 社会和民众对政治权力持有一种发出内心的认可和忠诚的态度，对于合法性的含 义可以从两个角度来理解：从统治主体来说，合法性必须要有权威使被统治者认 为这种统治是“应当服从”的，从而获得被统治者哪怕是最低限度的认可或自愿 服从；从统治客体来说，合法性意味着被统治者基于某种价值、信念而认可、支 持某种政治统治，将其视为“正当”或“应当”的。由此可见，合法性概念最核 心的要素是指人们内心所认为的“合道义性”、“正当性”或“适当性”，从而所 谓“合法的统治”、“合法的权威”也是指人们内心“认可”的统治与权威，因而 它和人们通常理解的法律意义上的“合法”是不同的，法律的“合法性”只是一 6 浙江火学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 台法性视角下的农村城市化一以宁波市江北区为例 种特殊的合法性。我们也可以这样理解，统治者根据自己制定的法律进行统治， 这在形式一卜固然于法有据，但如果人们在内心里根本就不认可这些法律制度，觉 得它们本身就是“不公正”或“不适当”的，因为如果凡是法定的就都是合法的， 那么我们在权力面前就将是被动的，这将使法律实证主义成为政治合法性的终极 标准，就意味着对与合法概念根本抵触的国家概念的某种形式的屈从。t 6 + 贝, l j 从某 种价值观念或道义原则来说，这种统治在人们心目中就可能是“不合法”、即缺 乏合法性的。 1 3 合法性的四个维度 对于合法性的研究阻来观点很多，争论分歧也比较大。从洛克的限制政府权 力到帕森斯的价值规范系统再到哈贝马斯的永恒美德；从马克斯- 韦伯的三个合 法性基础( 传统、领袖人物和合理合法的准则【7 】) 到伊斯顿的三个合法性来源( 意 识形态、结构和个人品质【8 】) 再到马宝成的三个合法性支持( 意识形态、制度、 有效性【9j ) 。其目的都在验证：权威为什么会得到服从? 某种统治依据什么正 当理由存在? 公民为何要相信政治权力? 综合上述学者的分析，我们以结构、来 源和基础为标准，将有关论点归纳为合法性的四个维度：雌”3 1 3 1 委托式 该解释以洛克、卢梭为代表。洛克在政府论中反驳菲尔麦的“以君权神 授”和父权思想后，认为要从t l 然状态( t h e s t a t eo fn a t u r e ) 出发构建合理 ( 1 e g i t i m a t e ) 的政治秩序，从而得出，由于自然状态的不便，人们自愿放弃自己 部分权利而相互订立契约，为了保护个人的财产、和平和公共福利。【lo 】卢梭的 社会契约论也认为，国家政府权力来源于人民的同意，来源于人们相互之间 订定的契约，人民的授权是国家政府及其权力存在的唯一合法根据。国家政权建 立以后必须把其合法性植根于人民的授权之中，通过人民的授权来获得政权存在 的合法根据，这就是国家权力源于人们的权利并服从服务于公民权利的宪政结 注1 6 此种分类参考了陈刚的有关论述，其将台法性概念归纳为经验式，规范式，心理学式三类，本文认 为此种描述更倾向于合法性的来源与基础。具体见陈刚；有关合法性概念及中国古代君权台法性的几点思 考，哈尔滨工业大学学报( 社会科学版) 2 0 0 0 年3 月，第1 1 4 一1 1 7 页。 7 浙江大学公共管理硕上( m p a ) 专业学位论文 合法性视角下的农村城市化一以宁波市江北区为例 论。【】因此，政府权力是人们自愿放弃一部分自然权利的结果，政府的目的是维 护人民的权利。契约实际上是一种法制，因此国家政府权力的行使必须遵循契约 遵从法制，而不是凌驾于法制之上。当政府违背这一目的时，人民有权不服从， 甚至可以推翻其统治。洛克在自然法传统的基础上把道德对权力的制约，政府对 法律的服从当成不证自明的公理，并继而提出了分权理论。委托式解释回答了权 威的合法性与个人服从权威的义务政治哲学核心问题。政府权力实质上是一种委 托权，人民与政府定约，只是委托政府代理先例主权，主权潜在于民。【1 2 】 1 3 2 经验( 规范) 式 该解释以德国社会学家马克斯韦伯为代表。韦伯是在研究政治统治过程中 人“服从”行为时提出合法性问题的。韦伯认为，判定某一政权是否有合法性， 并不需要从哲学、伦理角度作出道德判断，只要人们想念这个政权是合法的，那 么它就具有合法性，合法性甚至等同于人们对合法化的信念。人们服从某种政治 统治的动机可能是多方面的，如习俗、畏惧惩罚的情绪、物质利害关系的考虑等。 因此，在合法性问题的任务就是“做出有关人们对合法性的信念的报告”。【1 3 1 统 治者会试图“唤起并维持”人们对它的合法性信念，其途径是根据统治的三个方 面基础：传统权威基础( 取决于统治者的世袭地位和制订、执行法律对遵守某些 习俗) ；超儿魅力权威基础( 领带一个人的英雄气概和领袖气质) ，法理权威基础 ( 依靠由理性制定的规则建立起来的事务性权限) 。 7 1 被统治者是对这三者产生 “应该服从”的合法性信念。与之相对应形成了三种相应的政治统治类型，即传 统型统治，法规性统治，或克里斯玛型统治。【1 4 】这种从观念层面解释合法性根 源的思考方法，实际上包含着这样一种循环论证：由于被统治者认为统治是合法 的，所以统治者能够继续统治：既然统治者能够继续统治；所以统治是合法的。 这点受到许多学者的批判。 1 3 3 价值式 该解释以哈贝马斯、伊斯顿等人为代表。哈贝马斯认为马克斯韦伯等人的 合法性的标准，而缺乏对大众的赞同、认可的依据的说明，从而陷入了“历史解 8 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 合法性视每下的农村城市化一以宁波市江北区为倒 释的无标准性”嗽”1 哈贝马斯等人认为应把某种永恒的美德、正义作为合法性 的基础。一种统治是否合法，不依赖于大众对它的相信、赞同或忠诚，只要它是 符合永恒的美德、正义的，即使它得不到大众的赞同和支持，也是合法的。因为 “合法性意味着某种政治秩序被认可的价值这个定义强凋了合法性乃是某 种可争论的有效性要求，统治秩序的稳定性也依赖于自身( 至少) 在事实上被承 认。”3 。他强调合法性是建立在符合价值规范基础上的支持和忠诚，认为合 法性意味着某种政治秩序被认可的价值，而这种被认可的价值是与一定的历史时 期的社会规范相联系的，需要当时的社会规范中能有效地证明这种政治秩序是有 价值的，是值得认可的。政治统治者是通过当时的社会规范来证明自己的政治秩 序、政治权力的合法性，这才是真正的合法性。帕森斯将价值规范视为服从动机 的独立因素，也认为合法性来自于社会的价值规范系统，即“社会的制度模式根 据社会系统价值基础被合法化”，强调合法性因素“在具体情况下始终是个经验 问题，而且狭不能先验地假定”。“”3 伊斯顿则将价值的规范作了继续延伸，认为政治系统的台法性支持可区分为 特定支持和散布性支持。【8 1 即特定支持是由某种特定原因所引起的，如成员的 利益和个人需求的满足；散布性支持主要来自成员对政治系统的信仰，即想念政 治系统当局、政治系统的典则是符合他们心目中的“道义原则和非感的，因而觉 得服从当局，尊奉典则的要求还正确的和适当的”，是一种“无条件的依附”。他 认为政治体系的合法性更主要来自于散布性支持而非特定支持。正是这种基于道 义和是非原则、而与特定利益需求无关的散布性支持，使政治系统产生了合法性。 1 3 。4 心理学式 该解释以阿尔蒙德、李普塞特等人为代表。心理学式的解释是要说明：合法 性的存在与维持要靠被统治者的衷心拥护和支持，合法性是人们内i b 世界的种 态度。 1 5 1 阿尔蒙德意识到，被统治者的心理认同对一个政治来说起到至关重要 的作用。关注合法性界定的重心，应从权威被服从这一结果，以及对政权本身的 价值判断转到权威怎样赢得服从这一过程上来。个政权只有在民众承认与支持 注1 7 邱艳：论有限政府的台法性，行政与法，2 0 0 0 年第4 期，第4 - 5 页。 注1 8 哈贝马斯；交往与社会进化( m ) ，重庆：重庆出版社，1 9 8 9 ，第1 8 4 页。 注1 9 帕森斯：现代社会的结构与过程( m 。北京：光明时报出版社，1 9 9 8 年，p 1 6 1 ，第1 4 4 页。 9 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 合法性视角下的农村城市化一以宁波市e ：i t l 夏为例 它并自愿履行政治义务的前提下，才可以说具有了合法性。他认为社会公民的“确 信”与“相信”对一个政治权威是重要的，这样他们才会服从政治法规，而且当 权者可以合法地运用强制手段来实施这些法规。“如果某一社会的公民都愿意遵 守当权者制定和实施的法规，而且还不仅仅是因为若不遵守就会受到惩处，而是 因为他们确信遵守是应该的，那么，这个政治权威就是合法的”。“李普塞特也 认为，“任何政治系统，若具有能力形成并维护一种使其成员对现行政治制度对 于资社会最适当的信念，即具有统治的合法性”。“2 ”罗思切尔德则认为：“政治 系统统治的合法性，涉及系统成员的外人知与信仰，即系统成员承认政治系统是 正当的，想念系统结构与体制及在既定范围内有权使用政治权威”。”3 这与亚里 士多德认为的“一个政体如果要达到长治久安的目的，必须使全邦各部分( 各阶 级) 的人民都能参加而且怀抱着让它存在和延续的意愿”雌”1 也是相互印证的。 据他理解，合法性是指政治体系客观上获得了社会成员基于内心自愿的认同，支 持与服从在处理方式上，他认为只要大多数人同意，即可认为合法。【1 6 j 马克思的意识形态合法性概念也体现了这点，在马克思主义看来，单纯的暴 力职能并不能建立一个阶级的有效统治，还必须借助于意识形态的“教化”、“粉 饰”或“欺骗”功能，使统治阶级的利益在人们的观念中“普遍化”、“合理化” 和“道德化”，在被统治阶级中获得起码的自愿服从，才能达到这一目标。他指 出，一个企图代替旧统治阶级地位的新阶级，为了达到自己的目的也不得不把自 己的利益说成是社会全体成员的共同利益，即：“赋予自己的思想以普遍性的形 式，把它们描绘成唯一合乎理性的、有普遍意义的思想。”“恩格斯也把国家 视作“第一个支配人的意识形态力量。”“删意识形态合法性研究则使人更加清 楚地看到，在政治统治过程中利用意识形态谋求统治合法性是国家统治活动中一 个非常重要的方面，从而意识形态职能、或者说合法化职能成为国家职能中的重 要组成部分。 【注2 0 阿尔蒙德；比较政治学：体系，过程和政镱m ，上海：上海泽文出版社1 9 8 9 年，第3 5 3 6 页。 注2 1 s m l i p s e t ：“s o m es o e i a lr e q u i s i t e so fd e m o c e r a c y ：e c o n o m i od e v e l o p m e n ta n dp o l i t i c a l l e g i t i m a c y ”，a m e r i c a np o l i t i c a ls c i e n c er e v i e w ，v 5 3 c m e r c h1 9 5 9 ) ，p 8 6 。 注2 2 参见r o t h s e h i i d ：p o l i t i c a l ，l e g i t i m a c y i nc o n t e m p o u a r ye u r o p e m ，b e n i t c h i s a g e ， p u b l i c a t l o n si n c ，1 9 7 9 ，p 3 8 。同时参见胡伟：合法性问题研究：政治学研究的新视角，政治学研究， 1 9 9 6 年第1 期，第1 2 - 1 9 页。 注2 3 亚里士多德：政治学 m ，北京：商务印书馆，1 9 9 6 年，第1 8 8 页。 c 注2 4 马克思恩格斯选集( 第1 卷) ，北京：人民出版社1 9 9 5 年版，第i 0 0 页。 注2 5 马克思恩格斯选集( 第4 卷) ，北京：人民出版社，1 9 9 5 年版，第2 5 3 页。 1 0 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 合法性视角下的农村城市化一以宁波市江北区为例 1 4 由合法性四维度到合法性四类型 农村城市化进程作为国家政治现象的一部分，其合法秩序是复合的、多样性 和多元性的。但是上述四个合法性维度并不是一组可操作的合法概念。要用合法 性视角去分析地方政府行为现象，我们必须在合法性四个维度的基础进行要素沉 淀，构建出我们的合法性分析工具。我国的政治、经济、法律、行政以及文化等 领域从高度整合到相对疏离，自成布迪厄所说的那种具有一定的独立逻辑、规则 的场域。i l7 】合法秩序或秩序的合法性也是依赖场域而存在，因此合法性基础就 必然是复杂的。在参照高丙中先生对社会团体的合法性类，本文进行了一些务实 的调整，将委托式、经验( 规范) 式、价值式、和心理式四个维度所包含着不同 的核心要素，延伸并分解为社会合法性、法律合法性、政治合法性和行政合法性 四种类型，从而建构一组可操作概念。“ 图1 1 合法性的四维度与四类型关系图 ( 1 ) 从委托式的合法性来看，其核心要素是服从权威、定约、代理，注重对 政府权力的制约，也是有限政府的基石，其构成了行政合法性的基础。 ( 2 ) 从经验( 规范) 式的合法性来看，其核心要素包括信仰和“内在的正当 理由”、基本秩序，这种带有时序性、新生的、存在已久的规范与往昔的规范并 行。如果说保护和促进的正规作用只是表达了一种优先的等级制度，那么法律是 注2 6 此种合法性的分解受到高丙中先生的启发，虽然他是以时序、空间、社会层面等角度来分解但本 文基于合法性四种类型延伸的划分也算是为高丙中先生观点提供了另一视角的支持。具体见高丙中：社会 团体的合法性问题，中国社会科学，2 0 0 0 年第2 期，第1 0 0 - 1 0 9 页。郁建兴等也对这四类合法性问题 进行过更为深入的研究，本文借鉴了其部分观点，并作了一些针对本文的务实调整。具体见部建兴等著： 在政府与企业之间以温州商会为研究对象，杭州；浙江人民出版社，2 0 0 4 年，第4 4 4 8 页。 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 台法性视角下的农村城市化一以宁波市江北区为例 保护这种利益的正规化手段，其构成了法律合法性的基础。 ( 3 ) 从价值式的合法性来看，其核心要素是价值理性、道义和非利益的认可， 价值观构成权利的本质，其具有协调和引导一个社会的政治功能。使其构成了社 会合法性的基础。 ( 4 ) 从心理式的合法性来看，它将一个政权合法性标准建立在其统治下的民 众心理认同基础上，其核心要素是内心信念的服从，认同与信念也反映了一个特 定社会的价值观。使其构成了政治合法性的基础。 这四种合法性类型构成了农村城市化合法性分析的主要框架( 见图1 1 ) 。 1 5 地方政府行为四种合法性类型的内在联系 从理论上说，社会现象由于具有合法性而得到承认，可是，从社会学研究来 看，社会现象由于得到了承认，才见证它具有合法性。这种以承认为指标的研究 方式，对我们理解中国当前农村城市化进程的合法性问题具有方法论的借鉴意 义。以这一指标来分析农村城市化地方政府行为的合法性时，可以把农村城市化 中的主体界定为国家、地方政府、政府在农村的“代理”人村党支部委员会、 村民的“委托”人村民委员会、村民等。国家、地方政府是与权力、行政、 授权、提供政治资源等概念联系在一起的；村支部委员会、村民委员会是与合作、 被授权、提供土地资源联系在一起的；村民则是与个人参与、政治评价、提供合 法性资源联系在一起的，这也是农村城市化丰富内涵的基本结构。 行政合法性是一种形式合法性。其基础是官僚体制的程序和惯例，其获得形 式是多种多样的，如“天然的”因国家政权的存在，地方政府自动获得的天 然权威；由于法律法规的颁布实施，地方政府自然便拥有了征地拆迁权，从而以 此进行城市经营和农村城市化运动；村支部委员会作为国家权力和地方政府在农 村的延伸，因中国共产党基层组织条例而成为国家权力的“代理人”，拥有 支配农村资源与实施政治权威主要话语权；村民委员会不仅因为是全体村民的选 举而成为村民的委托人和代言人，而且因为村民委员会组织法的实施而拥有 在农村的行政合法性地位，从而可以在对村民代表大会上负责的前提下开展农村 事务有关活动。 法律合法性指在农村城市化进程中是否满足了相应的法律规则获得承认，涉 1 2 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 合法性视角下的农村城市化一以宁渡市江北区为侧 及社会秩序与规范，与国家法律，地方政府法规、政策相关。作为政治体制的“协 议”，其调整着农村城市化地方政府主体在规定的“轨道”上运行。其在农村城 市化当中表现广泛，无论是拆迁，还是征地；无论是征地安置费的发放中人员的 界定，还是农村集体资产的重新组合与再分配；无论是村组织、权力资源的分配， 还是两委会之间关系的处理等，其运行的规范与否均体现着法律合法性的严肃性 与严厉性。 社会合法性是四种合法性中最重要的一种，它主要建立在以下三种基础之 上：传统、惯例、与共同利益。农村城市化中，无论是地方政府、村级组织，还 是村民，惯例的力量是巨大的，许多问题和矛盾是在传统与惯例中得到解决，同 时又在不断的对以前的传统、惯例中作出质疑，而引发新的合法性危机；农村新 权威精英群体也利用传统、惯例和法律，在维护村民利益的旗号下，寻 求政治、经济资源，树立自己的地位，直至恢复取得自己的合法性地位，这也就 是伊斯顿从“特定支持”到“散布性支持”的转变。为此，社会合法性是农村城 市化政府行为得以顺利进行的基础和权力来源，也是农村城市化主体的最重要的 追求。 政治合法性是一种实质性合法性，是刚性要求，但运用哪一条政治规范以及 判断与规范符合的程度如何，却是有弹性的。它以表明白己与政治秩序一致来判 断是否具有合法性：一是显示与意识形态、国家推崇的价值( 如社会主义精神) 一致；二是显示与国家目标、尤其是中心任务( 如经济建设) 一致；三是显示与 国家政策( 如维护社会稳定、农村稳定) 致。这样一来它更具有意识形态的色 彩。 合法性四个维度的关系可粗略表达为：社会合法性居于基础的地位，其他合 法性基于这一基础之上；行政合法性是形式合法性：政治合法性是一种实质的合 法性；法律合法性是对具有社会合法性的一种承认，是部分的服务于政治合法性 的，政治合法性要求的具体内容并不由法律来限定。政治合法性是一种自“上” 而”f ”的认可，而社会合法性则更多的是一种自“下”而“上”的认可。【1 8 1 四者相互联结、互为支撑，形成良性互动的合法性结构。 1 3 坠兰竺苤篁望耍士( m p a ) 专业学位论文 合法