（公共管理专业论文）广州市社区矫正的问题研究.pdf

，中国人民公安大学出版社2 0 0 3 年版，第1 3 5 1 5 7 页 v 杨琏蛙：论国际人权保障视角下的社区矫正) ，大连海事大学来自中国知网，2 0 0 7 年，第5 _ 6 页 第6 页共4 0 页 社会服务期间的工作表现，决定是否对其作出不起诉处理来代替对其指控。然而， 这并不是真正意义上的社区矫正。严格来说，它不过是检察院对符合不起诉条件 的未成年犯罪嫌疑人的一种附条件的不起诉。 国内比较规范且较为成型的社区矫正试点工作最先在上海展开。2 0 0 2 年7 月开始，上海市的普陀区曹杨街道、徐汇区斜土街道、闸北区宝山街道开展了社 区矫正工作试点。为顺利开展矫正工作，上海市在2 0 0 2 年8 月作出部署，试点 街道要建立社区矫正工作小组，按适当比例配备社区矫正工作者。社区矫正工作 小组是实施社区矫正工作的执行主体，其任务是对社区内被判处缓刑、管制、假 释、剥夺政治权利以及监外执行的各类对象进行管理和教育；负责掌握矫正对象 的现实表现，定期进行访谈，组织各种公益活动，建立社区志愿者队伍，制作考 核材料及相关的法律文书，协助有关单位解决社区矫正对象的实际困难。当时 是以党政领导为主、各部门分工协作的形式，在街道由综治委牵头成立社区矫正 工作小组，以市监狱局抽调的警察和街道干部作为工作人员，由该工作小组作为 社区矫正工作主体，司法所只是工作小组的成员之一。 继上海之后，2 0 0 3 年3 月，南京市玄武区人民法院少年庭开始尝试对一些 未成年被告人暂缓判决或是在判处有期徒刑、拘役、宣告缓刑后发出“社区服务 令 。2 0 0 3 年，司法部将社区矫正试点列为司法行政工作六大改革任务之一。 同年6 月，北京市选择东城、房山、密云3 个区县的4 7 个街道、乡镇作为第一 批社区矫正工作试点。同年7 月1 0 日，最高人民法院、最高人民检察院、公安 部、司法部联合下发了关于开展社区矫正试点工作的通知，规定管制、缓刑、 假释、监外执行和剥夺政治权利等五种刑种和行刑方式属于社区矫正范畴，并确 定北京、天津、上海、江苏、浙江、山东等6 省市为第一批试点省市，标志着我 国社区矫正试点工作正式开始。同年1 1 月，北京市召开了社区矫正扩大试点工 作会议，确定朝阳、通州、昌平、大兴、顺义、怀柔6 个区作为第二批试点，自 1 2 月1 日起开始接受矫正对象。至此，全北京市试点区县达到9 个，占到全北 京市区县总数的一半。2 0 0 4 年4 月，北京市召开全面开展社区矫正试点工作动 员大会，决定自2 0 0 4 年5 月1 日起将剩余的全部区县纳入试点范围，社区矫正 工作全面展开，使北京市成为全国唯一一个将试点工作扩大到整个辖区的省、直 v 1 吴杏萍。论我国社区矫正制度的构建，对外经济贸易大学，来自中国知网- 2 0 0 7 年，第9 页 第7 页共4 0 页 辖市。2 0 0 5 年1 月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下 达关于扩大社区矫正试点范围的通知，确定河北、内蒙古、黑龙江、河南、 安徽、湖北、湖南、广东、广西、海南、四川、重庆等1 2 个省区市为第二批试 点单位。 ( 四)国内社区矫正的存在问题 1 、社区矫正缺乏法律依据 法律依据的欠缺是我国社区矫正目前最大的障碍，也是迫切需要解决的问 题。目前，我国关于社区矫正的相关规定主要是试点地区的社区矫正地方性法规 和司法机关各部门的社区矫正规范性文件，并无统一的立法，法律规格与立法主 体较低。相关规定存在概念模糊、实体程序不分、衔接不畅等立法技术问题。根 据我国宪法、立法法的规定，限制与剥夺公民自由的刑罚方法和措施，以及刑罚 执行活动，只能由全国人民代表大会及其常务委员会通过严格的立法程序制定法 律，只能在刑事实体法、刑事程序法和刑事执行法中才能规定，以体现法治精神 和充分保障人权。因此，社区矫正的立法必须通过对刑法、刑事诉讼法和监狱法 的重新修改、补充与完善乃至重新整合刑事立法、司法和行刑等法律法规才能实 现。 2 、社区矫正执法主体法律地位模糊 我国现行刑事诉讼法和刑法将非监禁刑和非监禁措施的执行与监督考察的 权力统一交给了公安机关。但是在实践中，社区矫正试点的省、市成立了社区矫 正工作领导小组，领导小组由省、市政法委牵头，司法局、公安局、检察院、法 院、监狱管理局、劳动和社会保障局等部门参加，形成了政法委统一领导，司法 局组织实施，政法各部门协作配合，司法所具体执行的工作格局。社区矫正工作 小组进行联合执法的方式确实充分发动了各种社会力量，全方位地帮助犯罪人回 归社会，可矫正人员的身份却没有充分的法律依据。原因是目前作为社区矫正执 行主体的社区矫正小组，法律并没有赋予其行刑权，因而不具备社区矫正执行主 体资格的法律地位。社区矫正小组在进行社区矫正工作过程中的权利、义务也就 不能予以明确。这些机构在行使职权的时候既没有法律的明文规定，也没有政府 发文，更没有可以为行使职权进行保障的强制措施。这种立法与实践工作的脱节 第8 页共4 0 页 直接影响了社区矫正工作的实效，最为突出的问题就是实践中经常出现的社区服 刑人员不按时汇报、不服从管理、逃避公益劳动时，矫正机构往往无可奈何。 3 、社区矫正缺少具体程序保障 社区矫正如果没有完善的程序保障，就会使该制度的实际效果大打折扣，不 仅会造成执法成本的浪费，更会给社会增添不稳定因素。就目前的情况看，关 于开展社区矫正试点工作的通知中并没有关于社区矫正应当如何具体开展的程 序性规定，只是对社区矫正的定义、适用范围、任务以及开展社区矫正的重要意 义等进行了原则性的规定，而在具体程序方面，只是粗略提及公检法和司法行政 机关如何分工，各自负责哪些工作，但对于如何开展这些工作、社区矫正工作的 流程、社区矫正各个阶段的衔接、社区矫正的管辖、对社区服刑人员矫正效果的 评估程序等并无涉及。这将最终导致整个工作的无序和混乱。完善、合理的制度 建设尤为重要，程序性规定的缺失是社区矫正最大的漏洞。 4 、社区矫正的社会认同度不高 我国多数民众希望政府能够严厉的惩罚罪犯，将罪犯关进监狱，将罪犯看作 异类，心理容纳度很低。民众最普遍的行刑观念是依靠政府和善恶报应。就目前 来看，无论是在理论上还是在实践中，我国仍然采用的是以监禁刑为主体的刑罚 制度，就整体而言，社区矫正的运用率极低。相当一部分人对社区矫正存在认识 上的偏差，认为“罪犯 就意味着“监禁 ，只有把罪犯关在监狱里才是最安全 的，把罪犯放在社会上容易造成失控或者重新犯罪。绝大多数人还认为犯罪分子 被判刑罚后不在监狱内服刑，就意味着没有受到应有的惩罚。这种以监禁刑为主 的刑罚适用模式，有强有力的法律作支撑，有广泛的社会基础作后盾，而社区矫 正与我国传统的社会价值观有所冲突，缺乏社会认同，使得社区矫正在我国步履 艰难。因此，能否得到社区成员的认可，使社区矫正人员可以在一个良性的社会 环境中改造，是社区矫正工作顺利开展的关键。 5 、社区矫正对象的心理障碍 社区矫正是需要执法机关、矫正对象和社会群体的三方配合，由国家机关借 助社会综合资源的帮助而对矫正对象进行的开放式行刑方式。矫正的效果很大程 度上取决于社区及其成员的力量。但是大部分社区矫正人员对杜区矫正方式存在 一定的社会和心理压力，不愿意回到社区执行刑罚，不愿意让亲戚朋友知道自己 第9 页共4 0 页 犯罪。对于集中的学习和义工劳动感到耻辱。同时希望司法机关不要做定期的家 访，以免打扰自己正常的工作和家庭生活。此外，社区成员对社区矫正人员抱怀 疑、鄙视、拒绝甚至排斥的态度，这种态度也使得社区矫正人员对社区矫正工作 心存疑虑。实践中，大部分社区矫正人员不愿意别人知道自己的矫正人员身份， 使得群众监督成为空文，公开宣布程序也无法进行，阻碍了社区矫正目的的实现。 6 、社区矫正忽视刑罚的惩罚性 关于开展社区矫正试点工作的通知将社区矫正更多的定位为对社区矫正 人员一种福利性措施，类似于我国对刑满释放人员和解除劳动教养人员的安置帮 教工作，在惩罚性方面并没有新增的内容。虽然社区矫正的主要目的就在于使犯 罪人顺利回归社会，但社区矫正首先是作为一种刑罚执行方式而存在的，刑罚所 固有的惩罚性仍是社区矫正所必须具备的特征。在实践中，很多基层司法所针对 社区矫正人员所进行的矫正工作的内容绝大部分除了定时报告之外，就是从生活 上为社区矫正人员解决问题，帮助他们就业，使得社区矫正作为一种刑罚执行方 式的根本属性被忽视，社区矫正成了安置帮教。这样一来，一方面非监禁刑的执 行流于形式，另一方面也容易使老百姓产生误会，认为社区矫正就是对这些人放 纵的借口。我们不能保证百分之百的社区矫正对象不会重新犯罪，但我们在强调 行刑社会化、扩大社区矫正的时候，千万不可忽视对罪犯在社区的惩罚监督功能。 7 、社区矫正工作人员的职业素质不高 社区矫正工作人员的工作职责主要有两个：一是对犯罪人进行监督，从而提 供对社区公众的保护：二是对犯罪人进行矫治和提供帮助，包括对他们进行心理 咨询和辅导，帮助他们重新回归社会。因此，社区矫正工作人员的职业素质( 包 括思想素质、身体素质、道德素质、专业素质等等) 的高低在某种程度上决定了 社区矫正效果的大小。社区矫正工作人员扮演的是法律执行者和矫正者的双重角 色，对他们应当有严格的准入制度和考核制度。然而在我国现阶段，基层司法行 政人员的进入门槛比较低，人员素质参差不齐，专业素质较低，而且人员配置断 层，缺乏一个可持续性的系统性的人员配置，这些因素都制约着社区矫正工作的 开展。 第l o 页共4 0 页 第一节广州市社区矫正的基本情况 按照司法部和广东省司法厅关于开展社区矫正试点工作的要求，广州市在 2 0 0 6 年启动试点工作，选定海珠、荔湾两区共2 0 条街道为试点区域。两个试点 区累计接收社区服刑人员3 4 4 人，其中海珠区2 3 8 人、荔湾区1 0 6 人，解除矫 正7 9 人：在册的社区服刑人员2 6 5 人，其中海珠区1 8 1 人、荔湾区8 4 人，缓刑 1 0 5 人，假释4 0 人，暂予监外执行1 4 人，剥夺政治权利1 0 5 人，管制1 人， 接收的社区服刑人员重新犯罪率、脱管率均为零。w 1 2 0 0 8 年，累计接收社区服刑 人员4 3 4 人( 海珠区3 0 4 人，荔湾区1 3 0 人) ，解除矫正1 7 5 人；新接收的社区 服刑人员9 0 人，现在册的社区服刑人员2 5 9 人，其中缓刑1 2 1 人，假释3 4 人， 暂予监外执行1 1 人，剥夺政治权利9 3 人，没有管制人员，接收的社区服刑人员 重新犯罪率和脱管率均为零。帅目前，试点区域扩大至海珠、荔湾两区4 0 条街 道，以及萝岗、南沙的所有街道，涉及5 5 4 个社区，矫正对象8 0 0 多人。就全市 范围而言，广州市目前共有约3 0 0 0 名监外执行罪犯，相当于一所中型监狱的人 数。随着宽严相济刑事政策的推进与发展，监外执行罪犯的数量将逐年上升，由 于他们长期与社会隔离，受到社会的排斥，存在着心理扭曲、生活无着等问题， 急需对他们的心理和行为进行有效的矫治，并提高他们的谋生能力，否则极易出 现因为生活、心理等问题而重新犯罪的现象，形成重大的社会隐患。 试点区结合本区实际，充分利用社区优势，挖掘和整合本地区可供利用的社 会力量和社会资源为社区矫正工作服务，不断提高社区矫正的社会化程度。既充 分发挥基层社区组织的作用，又积极与大专院校、科研单位、民间社团、专家、 学者联手合作，吸收高素质的人才，尤其是从事心理研究方面的专业人才参与社 区矫正的培训、帮教、理论研究等工作。目前，海珠区参与社区矫正工作的志愿 者达5 0 0 多人，学历大部分在本科以上，专家学者近2 0 人。荔湾区聘任逾1 l o 名华南师范大学生、3 7 名热心于公益事业、具有良好职业操守的律师为社区矫 v i i 关于印发广州市2 0 0 7 年社区矫正试点工作总结的通知，穗丰f 区矫i e 领7 - 2 0 0 8 1 2 号 v i i i 关于印发广州市2 0 0 8 年社区矫正试点工作总结的通知，穗社区矫正领： - 2 0 0 9 1 1 号 第1l 页共4 0 页 正志愿者。为充分发挥志愿者的作用，荔湾区社区矫正办还专门制定了荔湾区 社区矫正律师志愿者工作制度和荔湾区大学生志愿者工作制度，使志愿者 的工作走向制度化和规范化。 。_ 。 2 0 0 8 年6 月，市法院出台广州市法院参与社区矫正试点工作规程( 试行) ； 7 月，市社区矫正试点工作领导小组先后出台广州市社区服刑人员管理工作暂 行办法( 试行) 和广州市社区服刑人员教育工作暂行办法( 试行) ，迸一步 规范广州市社区矫正工作操作规程。广州市社区服刑人员管理工作暂行办法( 试 行) 对社区服刑人员的接收、基本要求、日常监管( 包括监督、走访、报到、 迁居、外出请假、会客) 和社区矫正的解除等作出了全面、具体的规定和要求； 广州市社区服刑人员教育工作暂行办法( 试行) 就如何对社区服刑人员开展 初始教育、常规教育( 包括个案矫正、个别教育、思想文化及职业技术教育) 、 公益劳动和心理矫正作出具体、详细的规定。这两项制度的出台，进一步规范和 细化了社区服刑人员的管理和教育工作。7 月上旬，首批从市劳教局抽调的6 名 警察经过市社区矫正办的岗前业务培训后，分别派驻到海珠、荔湾区司法局的社 区矫正警务室，协助试点区开展工作。派驻警察后，市社区矫正办加强对抽调干 警的管理和考核，出台广州市驻区( 县) 警察工作职责，明确工作任务；建 立工作例会制度，要求每季度向市社区矫正办汇报工作开展情况。司法警察参与 社区矫正工作，实现了社区矫正机构在接收社区服刑人员时与法院的无缝衔接， 增强了社区矫正工作的严肃性，同时也加大了对矫正对象的威慑力。 l | 第二节广州市社区矫正的主要做法 一、把未成年社区服刑人员列为重点矫正对象 广州市开展社区矫正试点工作以来，海珠、荔湾两个试点区累计接收未成年 社区服刑人员7 0 名，占社区服刑人员的2 0 3 ，按期解除矫正2 2 名，现在册4 8 名。接收的未成年社区服刑人员均为被判处缓刑的。广州市的社区矫正试点工作 有效提升了对未成年社区服刑人员的教育改造质量，已接收的未成年社区服刑人 员重新犯罪率、脱管率均为零。在对未成年社区矫正对象开展矫正工作过程中发 第1 2 页共4 0 页 现，他们与成年人相比，其生理和心理都没有发育成熟，社会经验和认知能力远 远低于成年人。由于他们心智尚未成熟，因而对自己行为所可能导致的后果没有 正确的预见性，违法犯罪的类型也比较简单，主要是以抢劫、故意伤害等犯罪为 主：违法犯罪的原因多数是受不良的家庭因素和生活环境的影响。针对未成年矫 正对象主观恶性不大、可塑性强、思想容易被改造的特点，广州市社区矫正试点 工作始终把未成年社区服刑人员列为重点矫正对象，坚持“教育、感化、挽救 的方针，针对未成年矫正对象的特点，采取有针对性的矫正措施，主要是做到了 “三个坚持 。 ( 一) 坚持家庭教育。 家庭是社会的基本细胞，是未成年人生活时间最长最重要的环境，家长对子 女的影响也最大。因此，家庭环境是青少年心理和行为发展的最重要因素之一。 但是，随着社会环境的变迁，家庭所面对的压力和考验陡增，家庭教育缺陷也日 益增多，极易成为青少年违法犯罪的诱因。广州市青少年社区服刑人员之所以犯 罪，绝大部分与家庭不和谐有很大关系。为此，矫正工作人员充分利用家访和家 长陪同报到等机会，大力做好家长的思想工作，争取得到家庭的理解、支持和配 合，加大家庭监督、管理和帮教力度。同时，在未成年矫正对象家庭推行“五个 一”活动，即家长给孩子一个亲密的拥抱、一个幸福的微笑、一个关注的眼神、 一次倾心的交谈和一次适时的批评。加强家庭成员之间的交流，可以让孩子感觉 到父母在关注他、关心和爱护他，从而树立乐观向上的心态。如海珠区龙风街金 沙社区青少年矫正对象梁某，因抢劫罪被判处有期徒刑二年，缓刑三年。刚开始 接受社区矫正时，梁某意志消沉，没有工作又不读书，整天游手好闲，上网、玩 游戏，经常夜间外出，白天睡觉。工作人员根据梁某的情况直接对梁某采取“攻 心术”，但效果不佳。后通过家访了解其父母对矫正工作不理解、不支持、不配 合，甚至十分抵触，于是改变矫正方案，采用迂回战术先做其父母的思想工作。 经过数十次家访、谈心，宣传矫正规定，解释“宽严相济 政策，设法解决其家 庭困难，使梁某的父母逐渐对工作人员有了好感，并开始主动配合工作人员做梁 某的工作。经过工作人员和家庭近半年的不懈努力，梁某重新振作起来了，如今 的他一边为报考成人大学做准备，一边积极寻找工作。 第1 3 页共4 0 页 裴。? ( 二) 坚持心理辅导。7 。 。 青少年矫正对象心理不成熟，叛逆性强，缺乏判断和衡量是非对错的能力， 往往不听别人劝说和教育，总以为自己永远是最正确的，容易冲动；没有一技之 长，不能吃苦耐劳，又羡慕别人的奢华生活，攀比心强；同时，这些青少年往往 文化水平比较低，法制观念薄弱，没有意识到自己的行为触犯了法律。因此，矫 正工作人员对未成年矫正对象主要开展心理辅导为主，做到“暖其心”。一是 “以爱感之”，有过劣迹的青少年多数缺乏父母之爱，体会不到家庭的温暖，矫 正工作人员以长辈似的温和语言，辅以真诚的爱心，与他们加强沟通。二是“以 情动之”，青少年身心发育尚未成熟，多数具有较强的逆反心理，矫正工作人员 从细节做起，如过年过节或他们生日时，送一点小礼物，发一句祝福短信，使他 们感到这个社会上还有许多人在关心他们、惦记他们，这样可稳定他们的思想， 使之顺利度过矫正期，甚至“叛逆期”。三是“以三观育之”。青少年可塑性强， 矫正工作人员采取多种形式对他们进行人生观、世界观、价值观的“三观”教育。 在教育矫正过程中，试点区特别注重引入心理咨询、心理矫治等科学手段，如海 珠区南华西街司法所发现不少青少年社区服刑人员，普遍存在自卑、偏见、悲观、 狭隘、固执等心理疾病，根据“心病还须心药医”的道理，特邀区关工委心理辅 导中心、区检察院等单位的6 位心理专家，设立了“红棉心理矫正室”，参与社 区服刑人员的心理矫治和心理辅导。实践证明，心理矫治为社区服刑人员扫除心 理障碍，提高教育改造质量发挥了重要作用。此外，还通过组织未成年矫正对象 参加公益劳动来改造思想。这不但体现了社区矫正的惩罚功能，还能使他们树立 劳动意识和奉献精神；另一方面，使他们通过集体活动树立团体意识，在活动的 过程中加强与其他社会群体的交流。 ( 三) 坚持社会帮教。 口头说教不能解决青少年的实际问题，因此在矫正工作中，各级社区矫正机 构同有关部门配合协调，切实解决他们在学习、就业中遇到的困难，如给予经济 资助或法律援助，举办就业培训使之掌握一定的生存技能，以彻底解除青少年矫 正对象的后顾之忧。团市委、市教育局、妇联、关工委、社区居委会等组织和机 构积极为青少年社区服刑人员争取学习、就业、保护隐私等权益，解决家庭关系 第1 4 页共4 0 页 不融洽等问题。海珠区赤岗街社区矫正办建立了由南方医科大学( 南校区) 4 0 名在校大学生组成的专门针对未成年矫正对象的志愿者队伍，每4 名大学生组成 一个小组，各自负责1 名未成年矫正对象的帮教。荔湾区从华南师范大学心理系、 法律系、思想教育系等专业招聘了2 8 名大学生志愿者，利用大学生具有良好的 专业知识和志愿服务的热情，对未成年矫正对象进行较专业的心理矫正和教育， 同时也充分利用他们与未成年矫正对象年龄相仿的优势，与矫正对象进行心理沟 通，并通过自己的成功来激励矫正对象改过自新。志愿者队伍成立以来，利用节 假日时间为未成年矫正对象辅导功课，同时组织他们参加社会公益宣传、到大学 校园举行篮球比赛等活动，通过言传身教，使未成年矫正对象在耳濡目染之中获 得与人交往的技巧和积极向上的心态。 ， 二、建立档案台帐和制定矫正个案 试点街司法所坚持为每名社区服刑人员建立一人一档，并想方设法补齐公安 机关移交时不齐全的法律文书。目前，全市社区服刑人员均建立了规范、详细的 档案和台帐，内容包括社区服刑人员的基本情况、各类法律文书、接受社区矫正 保证书、帮教协议书、走访登记、谈话记录、电话汇报等方面的资料。为增强矫 正针对性，矫正工作人员在全面了解社区服刑人员的思想动态和需求的基础上， 针对每名社区服刑人员犯罪原因、年龄、家庭、心理等具体情况制定不同的矫正 方案。为确保矫正方案对矫正工作的指导作用，矫正工作人员还定期对矫正方案 发挥作用情况进行评估，根据评估情况及时对矫正方案进行调整，以提高个案矫 正水平。 三、推行分级管理和分阶段教育 各试点街司法所严格按照关于印发广州市社区服刑人员考核奖惩暂行办法 ( 试行) 的通知的规定，依据考核奖惩情况对社区服刑人员推行分级管理。根 据不同管理等级对社区服刑人员在报到、思想汇报、公益劳动、学习及奖励等方 面给予不同处遇。此外，试点街司法所根据社区服刑人员在接受矫正过程中心理、 行为特点和需求变化的规律，将教育矫正全程分为初始教育、常规教育和解矫前 第1 5 页共4 0 页 诒 _ | 皇r “ 教育三个阶段，在三个阶段设定相应的教育目标、教育内容和教育方式。通过推 行分阶段教育，增强了教育工作的系统性、连贯性和计划性，提高教育工作的实 效性。 四、注重生活帮扶，体现人文关怀 各试点街司法所在严格执行各项规章制度的同时，注重人性化矫正，做到“三 不三多 ，即不嫌弃、不歧视、不纠缠旧账，思想上多交流、生活上多关心、就 业上多帮扶。首先，争取将社区服刑人员纳入社会保障和社会救济体系，消除对 其重返社会的制度歧视。其次，采取培训、推荐就业等多种方法，促使社区服刑 人员回归社会。广州市司法局与劳保部门协商，为每名社区服刑人员提供3 次免 费职业培训，帮助其获得谋生手段和能力，从而能够自食其力，不至于重新违法 犯罪。并在此基础上，做好对社区服刑人员的职业培训活动，发动社会力量建设 就业培训基地，如萝岗区筹建了职业技能培训基地，为社区服刑人员提供汽车维 修、物业管理、电工、焊工、厨师、美容美发、种植养殖等近3 0 个专业的实用 型职业技能培训。2 0 0 7 年，两个试点区共为社区服刑人员办理低保1 8 人次，为 社区服刑人员提供职业培训和推荐就业4 1 人次，提供就业指导逾2 0 0 人次，为 5 名居无定所的社区服刑人员解决了住房问题，引导帮助社区服刑人员创业共1 3 人次。如2 0 0 7 年9 月，海珠区南华西街司法所与航通物业管理有限公司携手合 作，建立了全市首个社区服刑人员i 艋时就业点。又如荔湾区华林街社区服刑人员 俞某，释放后面临无房居住、无法入户、生活困难等现实问题。区社区矫正办获 悉后，立即召集了相关部门进行协调，由区国土房管局寻找房源安排其租住，由 公安户政部门解决落户，再由民政局协助其办理临时救济，切实解决了余某的实 际困难。2 0 0 8 年7 月，市司法局和市民政局联合下发关于进一步做好刑释解 教人员及社区矫正对象最低生活保障工作的通知，要求各级社区矫正部门对符 合条件的困难人员，主动协助他们申办低保手续，共有1 1 0 人受惠。2 0 0 8 年， 两个试点区为社区服刑人员指导就业逾3 0 0 人次，提供技能培训逾6 0 人次，建 立过渡性安置就业点4 个。 第1 6 页共4 0 页 根据刑法和刑事诉讼法的规定，目前社区矫正五种对象的执法主体是公安机 关，即对社区服刑人员的日常监督管理、考核奖惩职责是由公安机关负责的，而 关于开展社区矫正试点工作的通知中确定了以司法行政机关为工作主体的工 作格局。从形式上看，社区矫正的管理和工作力量得到了制度层面上的强化。但 品 是，在实际执行中却产生了执法与执行相分离、责与权相脱节的现象；作为执法 主体的公安机关不是社区矫正对象日常监督管理工作的具体承担者，但仍然是 _ “五种对象”监督管理工作目标管理考核的责任单位；而从事社区矫正具体工作 的或者说具体的执行机关司法行政机关在工作过程中却没有刑罚的执行权 。她c 一 或处罚权。在试点工作中，执法主体和工作主体事实上的分离状态，以及由此造 1 成的一系列问题，严重影响了社区矫正工作的深入发展。 二、没有专门的社区矫正机构 由于处于试点阶段，各项工作还不规范j 目前广州市并没有专门的社区矫正 机构编制。尽管市、试点区、试点街道已成立三级社区矫正试点工作领导小组及 办公室，但并没有为此增加专门的人员和编制。市、区两级社区矫正工作暂由安 置帮教部门承担，社区矫正日常管理工作由各街( 镇) 司法所负责。因为缺乏专 门的社区矫正机构，社区矫正工作中的许多组织、协调、控制、管理活动都无法 完成，难以履行相关职能，因而无法在全市范围全面铺开试点工作，而只能选择 部分地区进行先期试点。社区矫正的日常管理工作由街镇司法所承担，但目前广 第t 7 页共4 0 页 州市平均每个司法所仅有3 人，除社区矫正工作外，司法所还要承担人民调解、 法制宣传、安置帮教、法律服务等8 项职能，对编制为2 至3 人的司法所而言， 任务已经十分繁重。承担社区矫j 下工作后，司法所人员只能身兼数职，超负荷工 作。不少基层司法所还反映，街道( 乡镇) 常常抽用司法助理员从事街道( 乡镇) 临时性中心工作，如计生、拆迁、信访、环境整治等，甚至有些司法助理员被长 期抽调做和他本职工作不相关的工作，这就大大削弱了本来就紧缺的专职矫正工 作力量。从试点单位情况看，海珠区9 条试点街道在册的监外执行罪犯共1 8 0 多 人，平均每个司法所要负责2 1 名罪犯：而荔湾区不少司法所的情况也与此类似， 有的司法所要监管4 0 余名监外执行罪犯。如此下去，超负荷的工作量势必使司 法所的工作人员不堪重负。与此同时，缺乏专业的社工队伍，也使社区矫正和安 置帮教工作的质量和效率大受影响。 社区矫正缺乏经费保障 北京、上海、江浙等社区矫正试点地区均已建立了稳定充裕的经费保障体制。 北京自2 0 0 3 年试点以来，经费就已纳入各级财政预算，5 年共投入资金6 0 0 0 万。 江苏、浙江对社区矫正对象按每人每年2 0 0 0 元的标准，由财政投入矫正经费。 广州目前有矫正对象近4 0 0 0 人，0 8 年市财政局拨给市司法局的工作经费是8 0 万元( 之前只有5 0 万元) 。而据试点区反映，区和街均缺乏社区矫正工作专项 经费，对矫正对象按人头拨款更是无从谈起。由于省、市没有出台关于落实社区 矫正工作专项经费的文件，区司法局向区财政部门申请专项资金缺乏依据。此外， 开展社区矫正工作，必须经常深入社区居委会( 村委会) 或社区服刑人员家庭掌 握其动向及思想动态，应付随时可能发生的突发事件，而目前随着广州市街( 镇) 的合并，不少街( 镇) 所辖区域宽广，司法所缺乏必要的交通工具，无法顺利开 展工作。 四、利用社会资源力度不够 没有建立专业的社工队伍，社会志愿者的作用发挥得比较有限。虽然广州市 第1 8 页共4 0 页 司法局与赵广军 会联合举办多利， 化、社会化安置 实体建立安置帮 通与合作。 第1 9 页共4 0 页 第二章国内外社区矫正的经验借鉴 第一节外国社区矫正的借鉴 一、英美日的社区矫正 ( 一) 英国 8 0 年代以后，英国内政部改变了过去注重“重刑惩罚”指导思想，转为“重 罪重刑、轻罪轻刑的打击观念。英国法院对于罪犯进行社区矫正的一个基本理 念是，让犯人在原来的社区环境中矫正，学会遵守法律，避免因监禁而造成犯人 之间的相互传染犯罪恶习。2 0 0 0 年，英国出台了刑事法院权力法( 判决) 2 0 0 0 ) ) ， 其中对社区矫正作了比较完备的规定。英国的社区矫正主要由以下部分组成：缓 刑、假释、中止执行、社区服务、宵禁、参与中心、监督、毒品的治疗与检测， 补偿、行动计划以及结合矫正等。其中缓刑、假释、宵禁适用于所有年龄的罪犯： 缓刑令、社会服务令、结合令、毒品治疗和测试令仅适用于己满1 6 周岁的罪犯， 监督令、行动计划令、补偿令仅适用于未满1 8 周岁的罪犯。为了安全，法院可 以附加规定在法令指定的期限内对罪犯实行电子监控。英国社区矫正具有如下特 点：1 、人道性。主要表现在社区矫正配刑的适应性和行刑的宽容性方面。就配刑 而言，根据罪犯的人身情况和社区情况，分别适用不同的社区矫正措施。就行刑 而言，对于被执行社区矫正的犯人，尽量减少因执行刑罚而给其带来的痛苦和消 极影响。2 、前瞻性。顺应了行刑社会化的特点，代表了刑罚制度的发展方向。 其次是量刑必须经由社区矫正机关提供判决前报告，从而使社区矫正提前介入量 刑阶段。 ( 二) 美国 美国的矫正机构从执行的角度来看可分为两个部分：监禁矫正部分和非监禁 矫正部分。监禁矫正部分包括监狱与看守所，监狱关押刑期在1 年以上的犯罪者： 看守所是关押等待审判的刑事被告和短期刑犯，刑期在1 年以下4 8 小时以上， 第2 0 页共4 0 页 从事监禁矫正部分的工作者包括管理者、警官、精神健康和咨询忠告工作者等。 非监禁矫正部分是指对犯罪者在社区执行刑罚和进行矫治的活动，从事非监禁部 分的工作者主要是由缓刑官和假释官组成。他们分别归属于联邦、州、市和县的 政府或司法部门。美国的矫正工作并非完全由公共机关来管理，也有一些民营的 矫正管理机关。美国社区矫正的主要职责是对犯罪者的管理、矫治和服务。从全 美国来看，社区矫正并不是一个统一的模式。总的来说，美国社区矫正项目从组 织管理的角度大致可归纳为四种：一是由负责当地看守所的司法长官来管理的特 别转换项目：二是由法院系统运作的传统的缓刑项目和特别的缓刑项目：三是通 过与州政府签订合同的形式确立的单独的、具有相对稳定性的民营组织为罪犯提 供的服务项目：四是能够在全州范围内提供服务功能的政府管理的社区矫正项 目。从项目内容的角度来分类，目前美国的社区矫治形式主要可以归纳为转向、 缓刑、中间的惩罚、早期的释放、假释五种。“美国的社区矫正是个外延广泛的 概念，随着美国刑事政策在7 0 年代后期的调整及惩罚模式的复兴，美国兴起了 强调惩罚与社区保护并重的中间性惩罚，包括社区服役、赔偿、复合刑罚、家庭 拘禁和间歇监禁等，被认为是社区矫正发展的新境界。1 美国以社区矫正为主要 形式的非监禁刑取代监禁刑成为目前对犯罪的国家反映的主要形式，社区矫正的。 适用对象大大超过监禁刑适用的对象，且内容的丰富性和形式的多样性。 ( 三) 日本 1 9 4 7 年和1 9 4 9 年，日本分别制定了恩赦法和犯罪者预防更生法， 由此开始了有关预防和感化矫治罪犯的法律建设新时期。日本社区矫正发展最鲜 明的特点之一，就是实践中的每一制度背后都有法律保障，立法在社区矫正的发 展过程中发挥了重大作用。针对缓刑、假释、事后安置和其他非监禁罪犯，日本 还制定颁布了一系列的法规，包括1 9 5 0 年刑释罪犯安置法、1 9 5 0 年自愿 缓刑官法、1 9 5 4 年缓刑监督法等等。从这些法律规定中可以看出，日本的 社区矫正工作在英美模式的影响下，逐步形成了具有自身特点的完整体系。劓日 本自2 0 世纪5 0 年代以来经济迅速发展，犯罪发生率却持续下降，暴力犯罪的下 i x 刘强：美闺 区矫正的理论与实务，中国人民公安大学出版社，2 0 0 3 年版t 第1 - 6 页 x 冯卫固：行刑社会化研究开放社会中的刑罚趋向，北京大学 f 1 版社，2 0 0 3 年版，第1 8 l 页 史俊： 社区矫正工作研究，苏州大学，来自中国知网，2 0 0 7 年第1 2 页 第2 l 页共4 0 页 ， 、 ， 矿 尹 降特别引人注目。进入8 0 年代后，日本的犯罪率基本上维持在一个相对较低的 水平，大大低于西方其他发达国家的犯罪率的水平。与这种低犯罪发生率有关的 最重要因素之一，就是日本特殊的社区矫正机构的建立。这种非官方机构是小而 紧密的群体，它能够有效地控制其他成员的行为，在这种强有力的约束之下，犯 罪率自然降低，有效地约束在社区内服刑的人员，避免再次犯罪。1 9 9 6 年，日 本开始实施现存的更生保护事业法，2 0 0 2 年对该法进行了部分修改。修改后 的更生保护事业法新增加了“职业辅导”、“为了适应社会进行的必要的生活 指导”等内容，除了充实更生保护设施的保护内容之外，还将临时保护事业和联 络助成事业由过去的认可制改为申请制，并对确保更生保护事业的透明性经营的 规定，作了一些必要的调整。目前，日本的社区矫正工作由政府和民间共同组织 实施。政府机构主要有更生保护委员会、保护观察所、司法矫治机构和儿童福利 机构，而民间团体主要包括更生保护会、兄姐会等。矫治措施主要包括更生保护、 保护观察、中间处遇等设施内处遇和设施外处遇。耵1 二、国外社区矫正的实践经验 社区矫正是当今世界各国矫正领域发展较快的部分，由于其蕴含着行刑人道 化、行刑社会化、行刑现代化的基础观念，而被誉为“制度创新之一”。世界各 国纷纷认识到社区矫正在非监禁刑体系中的重要地位，在实践中亦广泛采用社区 矫正。纵观社区矫正在各国的立法与司法实践，不乏成功模式与经验值得我们借 鉴。主要有以下特点削： 1 、社区矫正运作的规范性。拥有完备的社区矫正执行机构和高素质的社区 矫正工作者，立法上有明确的规范性文件，实践中形成统一有效的做法。实体上 参与社区矫正的各方的权利义务非常明确，程序上运作有严格的规范保障。 2 、社区矫正手段的多样性。借助雄厚的经济条件、先进的科技手段和研究 t 成果，在社区矫正中运用了多种多样的有效手段并形成一个完整的体系。 3 、社区矫正种类的宽泛性和递进性。所谓的宽泛性就是社区矫正种类繁多， 对不同的社区矫正对象具有不同的矫正内容设计，因人而异。所谓的递进性就是 宋林飞：社会工作概论) ( 修订版) ，2 0 0 2 年版第3 6 2 页 枷李林：论我国的社区矫正西南大学，来自中国知网，2 0 0 8 年，第1 9 - 2 3 页 第2 2 页共4 0 页 根据矫正对象的年龄、犯罪性质以及主观恶性程度等设计严厉程度不同的矫正措 施，并且互相衔接，对罪犯的自由限制和管理形成一个由宽到严的阶梯。宽泛而 递进的复合型的立法设计，拓张了社区矫正的弹性，赋予法官较大的裁量空间， 允许法官针对个案的具体情况，选择适用最适合犯罪人的某一种或若干社区矫正 令，因人施刑，更加有利于罪犯的改造。 4 、完整的矫正对象选择体系。第一，设立假释委员会。假释决定权既不授 予司法部门，也不给予执法部门，而是在国家一级和州、省一级单独设立假释委 员会，类似- i 、行政性的法庭，行使对假释的批准、杏决、取消、中止权。在决 定假释时一般有听证的程序，听证会一般在监狱中举行，听证会需要评估罪犯在 狱中的表现以及在社区中的危险性程度，从而决定犯人是否应获得假释。对罪犯 的危险性评估是通过科学量化的危险性评估指标。第二，社区矫正工作者参与审 判活动。法官在审理案件时，社区矫正工作者要对犯罪嫌疑人的个人情况和在社 区中的有关情况进行比较详细的调查，并且分析这些情况与犯罪的关系，同时作 出对犯罪嫌疑人的判决建议。这项活动有利于法官在审理案件时客观、公正地作 出适用监禁刑或非监禁刑的决定。第三，加强社区矫正全过程的监督。一些国家，t 设有矫正调查人制度，矫正调查人的职责是根据有关的抱怨和不满以及自己的判世 断和动议，调查任何有疑问的矫正行为，目的是促进矫正工作的改进和完善。矫一 k 正调查人的行政关系不是隶属于矫正局，而是直接对政府行政长官负责，它可以r 。? 对社区矫正的执法活动给予一个严格的制约性监督。 5 、监狱管理与社区矫正的衔接紧密。如联邦矫正机构一般分为高度、中度 和低度安全警戒三种。当罪犯首先经过分类中心后，根据犯罪的严重性及社会危 害程度，分送到不同等级的监狱。中度监狱会组织多种形式的矫正项目，而低度 监狱的设计更类似于一个社区。即使被分到高度安全警戒的监狱，在服刑两年后， 可根据情况进行调整，进入中度或低度监狱；反之，也可以再进入高度监狱。这 样非常有利于调动罪犯服刑改造的积极性。通过监狱管理与社区矫正的密切衔 接，大大降低了罪犯从监狱进入社区的障碍，不仅有利于他们的回归，而且有利 于社会的稳定。 第二节国内社区矫正的比较 第2 3 页共4 0 页 目前，我国社区矫正工作仍然处于试验状态，各试点地区在社区矫正工作的 组织结构和方式方法上做了许多有益的探索，其中以北京和上海的做法最具有代 表性，被称为“北京模式 和“上海模式”。 u 一 、北京模式 所谓“北京模式”，即强调在现行法律框架下，作为刑罚执行活动的社区矫 正应该由国家机关执行，因此，以司法所来承担社区矫正工作，并通过抽调监狱 和劳教警察到司法所的方式来加强司法所的力量。同时在每个区都建立社区矫正 服务中心，由专业社会工作人员负责教育、帮助、服务等矫治工作，而监督管理 工作仍由司法所负责。 ( 一) 模式特点 “北京模式”最大的特点就是社区矫正成为司法行政机关的工作职责，行政 色彩浓厚。“北京模式”的基本工作理念是：现行社区矫正工作的试点是对原有的 由公安机关作为执行主体的社会服刑工作的继承与完善。在现行的法律框架之 下，社区矫正工作的定位只能是刑罚执行活动，执行主体与执行对象不能改变， 但具体的执行工作与矫正内容，必须由国家司法行政系统的基层司法所以及专业 社区矫正人员承担与负责落实。材7 第一，在具体实施上，北京市成立了北京市和各试点区县及街道、乡镇的三 级社区矫正组织网络，形成了“政法委统一领导，司法局组织实施，法院、检察、 公安、民政、劳动和社会保障等相关部门协作配合，司法所具体执行”的矫正工 作格局。由司法所取代了以前的公安机关作为执行主体，换言之，行政色彩超出 了司法( 刑罚执行) 色彩。最突出的表现就是在北京市社区矫正工作的内容和工 作方法中推行“半强制式就业”，认为矫正对象有工作单位的，可以继续在原单 位工作；没有工作而有能力自谋职业的，可以在报告社区矫正组织后自谋职业， 社区矫正组织为其提供方便；既没工作又没自谋职业能力的，社区矫正组织为其 v 李林：论我国的社区矫正 ，西南大学，来自中国知网，2 0 0 8 年，第3 0 = 3 i 页 第2 4 页共4 0 页 创造条件，提供培训机会，指导就业。被矫正人员必须服从就业指导，参加指导 安置的工作项目。 第二，重视组建专业矫正人员队伍。北京市的社区矫正工作队伍主要由两部 分组成：专业矫正力量与社会矫正力量。专业矫正力量由司法所司法助理员和抽 调的监狱、劳敦警察组成，而社会矫正力量则是社区矫正的补充力量，主要是社 会志愿者，包括专家学者、离退休干部、社区居委会成员、高等院校的高年级学 生、矫正对象的近亲属和所在单位人员等等。北京市建立了以司法所为机构的社 区矫正架构，以专业的矫正人员为核心的人员体系。社区矫正的具体工作机构设 在街道、乡镇的司法所。在人员的配置上，主要以司法所的负责人、专职矫正工 作的干警以及从监狱、劳教场所抽调并经过培训的司法警察为骨干。 ， 第三，强调在现行法律框架下进行社区矫正工作的试点，确保“依法治国” 方针的贯彻执行。北京市主张社区矫正应在现有的法律框架内运作，如果在法律 上是空白的，可以大胆尝试创新，如果法律明文禁止的，在实践中应持谨慎态度。 ( 二) 队伍情况 ， k 。缸。二 2 0 0 3 年颁布的北京市社区矫正工作实施细则( 试行) 中对社区矫正工作一 ， 者队伍进行了这样的划分：社区矫正工作队伍由专业矫正人员和社会志愿者两部 分组成。专业矫正人员是司法所干部和抽调的监狱警察；而社会志愿者由学者、：一。 高校学生、离退休干部等组成，但没有明确志愿者的具体任务。在这份细则 中，还没有提到社会团体和民间团体。事实上，北京是从2 0 0 5 年开始在社区矫 正工作中引入社会团体的，在每个区都设立了阳光社区矫正服务中心；各区县司 法局作为主管部门，对本区的社区矫正服务中心进行监督管理和业务指导。具体 职责分配如下： 1 、司法所干部和抽调的监狱警察负责对社区服刑人员进行教育矫正、考核 奖惩。 2 、阳光服务中心为非营利社团组织，主要有四个职能：一是组织发动社会 力量参与社区矫正：二是为社区服刑人员提供心理矫正、技能培i jj i 、临时救助等 帮助和服务；三是组织开展社区矫正宣传、培训与研究；四是对社区矫正工作者 进行招聘、管理、培训和考核。该服务中心主要由招聘来的社会工作者( 简称为 ， 第2 5 页共4 0 页 “社工”) 组成，并由他们通过专业的社会工作方法为社区服刑人员提供帮助和 服务。组织社会志愿者参与社区矫正工作也是他们的重要职责之一。 3 、在具体实践中，社区矫正服务中心向各街道司法所派遣社工，在司法所 干部和抽调干警的指导下，协助司法所开展社区矫正工作。 二、上海模式 上海最早开始社区矫正的试点工作，在司法实践中，“按照“政府主导推动、 社团自主运行、社会多方参与”的总体思路，形成了社区矫正工作的“上海模式”。 所谓“上海模式”，主要是以政府花钱买服务的方式，在市一级设立社区矫正办 公室，向民办社会团体购买服务，由民办社会团体承担对矫正对象的日常管理、 教育转化、心理咨询、职业培训等工作。在这种模式下，上海市社区矫正办与社 会团体签订合同，由社会团体负责对矫正对象的管理和服务工作，并由市社区矫 正办对其进行指导、考核与评估。 ( 一) 模式特点 以社会工作的价值理念作为指导，充分发挥社会工作者的作用，是上海市社 区矫正工作的最大特色。上海最早在社区矫正工作中采用了社会工作关于平等、 尊严、接纳、诚信等方面的理念，以及发挥社会工作康复、预防功能，通过政府 购买社工服务的方式，组建社区服务中心，实行专门化机关管理和社会化管理相 结合，由服务中心的社工为社区服刑人员提供多种形式的矫治、帮助和服务。 第一，上海社区矫正的指导思想。根据惩办与宽大相结合的刑事政策，注重 运用社区力量对罪犯进行矫正，从过去强调对罪犯的狱内改造，转为把狱内改造 和狱外改造相结合，目的是减少社会的不稳定因素和对立面，减少重新犯罪率并 降低刑罚成本。这种转变思想和观念的刑罚改革，不仅对大多数罪犯会产生较大 的正面触动和影响，而且能够得到罪犯的家长、亲友的赞同以及社会大众的理解 和支持。删 第二，上海社区矫正体系和机构、人员之构成。2 0 0 4 年以来，上海开始在 x v 李林：论我国的社区矫正 西南大学，来自中国知同，2 0 0 8 年，第3 i 页 第2 6 页共4 0 页 整个社区矫正网络由以下几个立体层面组成：第一层，社会工作人员负责制定社 区服刑人员个性化矫正方案；掌握社区服刑人员的现实表现情况，为社区服刑人 员的日常管理、司法奖惩及期满鉴定提供依据，帮助社区服刑人员解决心理、生 活、就业等方面的实际问题。第二层，社区矫正工作站向各