（公共管理专业论文）建立天津市养老保险长效机制的研究.pdf

摘要 经过二十多年的艰苦探索，我国养老保险制度改革和发展取得了巨大成就。 然而，我国现行养老保险制度仍存在很多问题，严重制约了养老保险制度的可持 续健康发展。党的十六届四中全会把健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善 事业相衔接的社会保障体系上升到不断提高构建社会主义和谐社会的能力的高 度。作为社会保险的主要险种，完善养老保险制度已成为各级政府的一项重要任 务。本文以天津市养老保险制度改革为背景，对天津市养老保险制度的现状和存 在的问题进行典型研究分析，提出了建立天津市养老保险长效机制的十项对策。 本文前三章概括介绍了现代养老保险制度的理论和发展过程、国际养老保险 的改革趋势以及对我国养老保险改革的启示，详细介绍了我国养老保险改革的历 程和现状、理论界对我国养老保险改革方向的争论以及我国养老保险正在尝试的 改革探索。第四章系统介绍了天滓市养老保险改革的历程和取得的成果。第五章 详细分析了制约天津市养老保险制度可持续发展的因素。第六章根据国家养老保 险改革的基本方向，有针对性地提出了建立天津市养老保险长效机制的十项对 策。作者认为，在新的历史时期，必须未雨绸缪，抓住有利时机完善养老保险制 度。 本文的研究紧密结合天津市养老保险改革实践，将建立养老保险长效机制上 升到系统的、理论的高度，对于天津市今后建立和完善养老保险制度具有现实指 导意义。 关键词：社会保障养老保险长效机制和谐社会 a b s t r a c t t h er e f o r ma n dd e v e l o p m e n to fo u rc o u n t x y ss t a t ep e n s i o nh a si m p r o v e dg r e a t l y t h r o u g ht h ep a s tt w e n t yy e a r s e f f o r t h o w e v e r , t h e r ea l es t i l lm a n yp r o b l e m se x i s t i n g ， w h i c hl i m i tt h ec 0 埘姗o u sd e v e l o p m e n to ft h eo l di n s u r a n c es y s t e m o u rn a t i o nh a s e m p h a s i so nt h ed e v e l o p m e n to ft h es o c i a li 】1 s u 矗m c cs y s t e mt h a tc o r r e s p o n d st h e s o c i a li n s u r a n c e ，s o c i a ls u p p o r t i n gs y s t e m ，a n db e n e f i t s i ti sb e l i e v e dt h a tt h i ss o c i a l i n b q l l a n c es y s t e mw i l le n h a n c et h eh a r m o n yo ft h ec o m m u n i s ts o c i e t y a st h em a i n i n s u r a n c e ，i ti sac r i t i c a lt a s kf o rd i f f e r e n tl e v e lg o v e r n m e n t st op e r f e c tt h eo l d i n s n r a n c es y s t e m t h i st h e s i sa n a l y z e st h ec u r r e n ts i t u a t i o na n dt h ep r o b l e m so ft h e s t a t ep e n s i o ns y s t e mr e f o r mi nt a n n i n , w i t ht h er e f e r e n c et ot h es i t u a t i o ni nt h el a b o r a n ds o c i a ls e c u r i t yb u r e a ui nt i a n j i n i tp u t sf o r w a r dt e nm e t h o d sf o rs e t t i n gu pt h e l o n g - t e r me f f e c t i v es y s t e mo f t h es t a t ep e n s i o ni nt i a n j i n t h ef i r s tt h r e ec h a p t e r si nt h i st h e s i sr o u g h l yi n 砌u c et h et h e o r ya n d d e v e l o p m e n to fm o d e r ns t a t ep e n s i o ns y s t e m , i n t e r n a t i o n a lp e n s i o nr e f o r ma n dt h e r e f l e c t i o no no u rc o u n t r y sr e f o r i l l i ta l s oi n 2 0 d l l c e st h eh i s t o r ya n de r a r e n ts i t u a t i o n o f0 1 1 1 c o u n t r y ss t a t ep e n s i o nr e f o r m , a n dt h ed i s a g r e e m e n to ft h ed i f f e r e n tt h e o r i e s o nt h er e f o r md i r e e t i o n s t h i st h e s i sa l s oi n t r o d u c e st h et r yo u to ft h es t a t ep e n s i o n s r e f o r m t h ef o r n lc h a p t e ri sa b o u tt h ea c h i e v e m e n to ft h e s t a t ep e n s i o nr e f o r mi n 砸a 玛i n t h ef i f t hc h a p t e ra n a l y z e st h ef a c t o r st h a tl i m i tt h ec o n t i n u o u sd e v e l o p m e n t o ft h es t a t ep e n s i o ni nn a n j i mi nt h es i x t hc h a p t e r , t h ew r i t e rp r o v i d e st h et e n m e t h o d sf o rs e t t i n gu pt h el o n g - t e r me f f e c t i v es t a t ep e n s i o ni nt i a n j i n t h et h e s i sp r o v i d e sa l la n a l y s i ss k e t c h , s o m en e wi d e a sa n dm a t e r i a l sd a t a b a s ef o r f u r t h e rr e s e a r c h i th a st h ea c t u a ll e a d i n gm e a n i n gf o rs e t t i n gu pt h el o n g - t e r m e f f e c t i v es t a t ep e n s i o na n dp r o m o t i n gt h es t a t ep e n s i o ns y s t e mw i t hc o r r e s p o n d i n gt h e a p p l i c a t i o no f t i e n j i n ss t a t ep e n s i o nr e f o r m k e yw o r d s ：s o c i a ls e c u r i t y , s t a t ep e n s i o n , l o n g - t e r me f f e c t i v es y s t e m ，h a r m o n ys o c i e t y 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨壅盘堂或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：才历佶多支签字日期： j 伽乡年，月乡日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解苤盗盘鲎有关保留、使用学位论文的规定。 特授权苤生态鲎可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：吾匆名攻 导师签名 i 破 签字日期：，y 才年，月弓日签字日妇：2 叮年月3 日 第一章导言 1 1 问题的提出 第一章导言 养老保险，又称为老年保险或年金保险，是指劳动者在达到国家规定的解除 劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力的情况下，能够依法获得经济 收入、物质帮助和生活服务的社会保险制度。 2 0 世纪8 0 年代后，我国实行以对国有企业放权让利为中心，以市场化为基 本导向的经济体制改革。随着经济体制改革的深入，市场竞争逐渐展开，新老企 业养老负担畸轻畸重的矛盾r 趋突出。为了适应企业改革的要求和提高社会保障 水平，我国丌始对养老保险制度进行改革。 1 9 9 3 年，在中共中央十四届三中全会通过的关于建立社会主义市场经济 若干问题的决定中，将多层次的社会保障制度确立为社会主义市场经济体制的 基本支柱之一，并明确提出我国养老保险制度实行“社会统筹与个人帐户相结合” 的部分积累制模式。这成为了城镇职工养老保险制度的基本原则。1 9 9 7 年国务 院颁布的关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定，进一步明确了 “社会统筹与个人帐户相结合”的实施办法。2 0 0 2 年党的十六次全国代表大会 再次重申：“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国 家长治久安的重要保证。坚持社会统筹和个人帐户相结合，完善城镇职工基本养 老保险制度和基本医疗保险制度。多渠道筹集和积累社会保障基金。有 条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”2 0 0 3 年党的 十六届三中全会进一步提出：“完善企业职工基本养老保险制度，坚持社会统筹 与个人帐户相结合，逐步做实个人帐户。将城镇从业人员纳入基本养老保险。建 立健全省级养老保险调剂基金，在完善市级统筹基础上，逐步实行省级统筹，条 件具备时实行基本养老盒的基础部分全国统筹。鼓励有条件的企业建立补充 保险，积极发展商业养老、医疗保险。”2 0 0 4 年党的十六届四中全会更进一步把 健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系上升到不 断提高构建社会主义和谐社会的能力的高度。 经过二十多年的艰苦探索，我国养老保险制度改革和发展取得了巨大成就。 基本养老保险的覆盖范围从国有、集体企业职工向城镇各类企业和个体工商户、 灵活就业人员扩展，参保人数从1 9 9 8 年的1 2 4 亿增加到2 0 0 4 年的1 6 4 亿：养 老保险基金的收入达到了4 2 5 8 亿元。然而，我国现行养老保险制度仍存在很多 问题：首先，我国机关事业单位养老保险改革严重滞后，限制了人员的正常流动 和统一的劳动力市场的形成，养老保险制度还未覆盖广大农村地区；其次，我国 第一章导言 只有北京、上海、天津、福建、陕西、黑龙江等少数省市实行较规范的省级统筹， 其他地区仍实行市级甚至县级统筹，由此造成各地退休人员享受的养老待遇差别 较大；其三，我国养老保险仍是现收现付制，个人帐户基本是空账，在职职工不 仅承担为社会养老和为自己储蓄的任务，而且还要负担个人账户“空账”的风险。 面对我国不断加剧的老龄化压力，建立起完善的养老保险制度体系，确保平稳地 渡过老龄化高峰阶段，是我们一项必须要完成的任务。 天津市是传统的老工业基地，本文通过对天津市养老保险制度的现状和存在 的问题进行典型研究分析，提出了建立天津市养老保险长效机制的十项对策，对 完善天津市养老保险制度，实现养老保险制度的可持续健康发展，构建社会主义 和谐社会将起到积极作用。 1 2 本文研究的意义 天津市养老保险制度改革从1 9 8 7 年起步，经过十几年的不断完善和发展， 已形成了覆盖城镇各类企业职工、资金来源多渠道、缴费费率统一、养老金计发 办法统一、养老金实行社会化发放的比较完善的养老保险制度体系，为天津市经 济体制改革和国民经济健康快速发展提供了有力的保障。但是，认真审视养老保 险制度的运行状况，天津市养老保险制度在模式、政策、体系等方面的一些深层 次问题逐渐显露，严重影响养老保险制度的可持续发展，必须及早研究解决办法。 本文研究的意义在于： 1 从理论层面上看，构建社会主义和谐社会是加强党的执政能力建设的重 要组成部分，而一个完善、可持续发展的养老保险制度是构建社会主义和谐社会 的有机组成。把建立养老保险长效机制上升到系统的理论的高度，是构建社会主 义和谐社会的要求，为今后理论上的迸一步探讨奠定了基础； 2 从实际情况看，天津市已将完善养老保险体系作为今后的重点工作。天 津市2 0 0 4 年至2 0 0 7 年健全和完善社会保险体系规划纲要提出，要抓紧完善社 会保险各项制度，建立失地农民的社会和就业保障制度和农村社会养老保险制 度。本文的研究对于天津市今后建立和完善养老保险制度具有现实指导意义； 3 从长远看，养老保险制度作为社会保险的一个主要险种，涉及人数多， 。基金规模大，制度安排和基金积累的时间周期长，对国民经济和社会稳定举足轻 重。我们必须充分认识到它的长期性、艰巨性、复杂性，在新的历史时期，必须 未雨绸缪，抓住有利时机完善养老保险制度。本文通过对天津市养老保险制度进 行深入研究，对天津市养老保险制度改革提出建立可持续发展的长效机制，具 有针对性地提出了建立长效机制的十项对策，既兼顾到了眼前，又着眼长远。本 第一章导言 文的研究具有一定的前瞻性，对今后天津市养老保险制度的改革具有重要的参考 价值。 1 3 本文的主要内容和结构 本文在结构安排上分为六章。首先，概括介绍了现代养老保险制度的理论和 发展过程，国际养老保险的改革趋势以及对我国养老保险改革的启示。其次，详 细介绍了我国养老保险改革的历程和现状，理论界对我国养老保险改革方向的争 论，我国养老保险正在尝试的改革探索。第三，系统介绍了天津市养老保险改革 的历程和取得的成果，并详细分析了制约天津市养老保险制度可持续发展的因 素。第四，针对天津市养老保险制度存在的问题，提出了建立养老保险长效机制 的十项对策。本文的研究主要包括以下几方面的内容： 1 以有关资料为基础，概括介绍了现代养老保险制度的产生和发展，国际 养老保险运行的基本模式和国际养老保险改革的趋势，得出对我国养老保险改革 的启示。 2 结合天津市养老保险的改革实践，深入分析了天津市养老保险的运行情 况，指出制约天津市养老保险长期有效运行的因素。 3 针对存在的问题，根据国家养老保险改革的基本方向，提出了解决问题 的十条对策。 本文的创新之处在于：一是从国外到国内、从眼前到长远，对国际和我国养 老保险改革的全景进行了系统分析；二是紧紧抓住天津市养老保险制度改革这一 在我国养老保险改革中比较典型的实例，从微观层面借助大量翔实的数据对存在 的问题进行了具体分析；三是在研究内容上并不仅仅局限于城镇职工养老保险， 而是从统筹城乡养老保险的角度，对天津市机关事业单位职工养老保险改革和农 村养老保险的现状和改革思路进行了全面的阐述，指出从长远来讲统筹城乡养老 保险无论从政治角度还是经济角度考虑都是必由之路：四是从两个层面上提出了 完善养老保险制度，第一个层面是从技术手段和加强执法入手，完善养老保险制 度和加强基金的管理监督，第二个层面是从长远考虑，按照党的十四届三中全会 提出的“社会统筹和个人帐户相结合”的模式，彻底实现基本养老保险筹资模式 从现收现付制向部分积累制的转换，是应对养老保险基金的财务危机、平稳度过 老龄化高峰的必要举措。五是从天津市的具体实际出发，对未来天津市养老保险 改革的前景做了概括描述，指出多渠道筹集资金、实现基金的保值增值并逐步建 立企业年金制度是保证养老保险制度改革成功的关键所在。 本文结构框图如图1 - 1 所示。 第一章导言 城镇企业养老保险改革 城镇企业养老保险面临的困 境一财务危机 企业养老保险制度存在缺陷 经办能力亟待提高 天津市养老保险 制度改革 l 影响天津市养老 保险长期有效运 转的因素分析 机关事业单位养老保险 改革 农村养老保险改革 机关事业单位养老保险制 度的尴尬 统筹城乡养老保险的挑战 l 磊萎誊行改变养老保险模式l _ i 一制度建立l 村养老保险l l 的实践l i 稳步扩大养老保险覆盖面 i _ l 服务退休_员社会化管理l i 加强基金监督与管理 l 保险长效机制的l l _ 一多渠道筹集资金 l l 对策i - 1 大力发展企业年金 、 i l 完善基本养老保险制度 t i 器差机关事业单位养老保险l _ 结束语 i叫篓强社会保险经办能力建i 图1 1 论文结构框图 4 第二章现代养老保险制度 第二章现代养老保险制度 养老保险是社会保险五大险种之一，直接关系到职工退休后的基本生活，因 此养老保险比医疗、失业、工伤和生育保险更加牵动人心，在社会保障领域中具 有更加重要的地位和作用。养老保险制度的建立和健全，是人类文明与社会进步 的标志和成果。它的产生和发展，经历了自发互助和有组织的互助阶段，然后进 入国家立法阶段，迄今已有一百多年的历史。 2 1 养老保险制度的产生和发展 2 1 1 养老保险的思想和理论 现代养老保险制度的诞生是1 9 世纪8 0 年代的事情，但是人们对于这种“老 有所养”的社会保障制度早有期盼，而且有久远的思想渊源。早在古代社会，一 些先哲思想家就提出了朴素的社会保障思想。进入资本主义社会以来，一些思想 家、经济学家、社会学家乃至政治学家在养老保险制度建立的前后进行了理论探 索，描绘了现代养老保险制度的蓝图。这些主张对社会保障的建立起到了重要作 用，直到今天还有着指导意义。 1 中国古代的养老观念和主张 中国在几千年的封建社会中小农经济占主导地位，家庭经济是基本的经济单 位。家庭这个相对稳定的基本社会单位承担了繁衍后代的职能、生产职能、教育 职能以及对老弱病残的保护职能。家庭在弱者群体保护方面，尤其是对老人的赡 养方面，起着不可替代的作用。中国传统的家庭养老还有着特殊的背景和深厚的 社会基础：一是对长幼关系的认同，老年人在家庭中享有至高的被尊重的地位。 常言道：家有千口，主事一入。就是指老年人在家庭中的核心地位。二是对辈分 关系的认同。中国有着悠久的血缘和宗亲的认同习惯，有利于家庭养老的进行。 三是在几千年的传统社会中，中国人习惯于家庭群居，这种习惯又加强了长幼关 系和亲戚关系，使得家庭养老又多了一层屏障。 除了家庭养老以外，出于安定社会和维护统治的需要，古代统治者也在养老 方面采取一些措施。据逸周书记载，早在夏朝后期，就有“天下四殃、水旱 饥荒，其至无时，非务积聚，何以备之”，说明当时已有国家赈济的思想。在历 代思想家、政治家和朝廷辅臣的主张下，各种仓储制度应运而生。周朝建立各级 后备仓储，到战国时已逐步形成一套仓储制度，魏有“御廪”；韩有“敖仓”；汉 第二章现代养老保险制度 代已设有备荒赈济的“常平仓”；隋朝设“义仓”；宋朝设“社仓”。其仓储实物， 基本上是由庶民缴纳的粮食，供灾害时赈济之用。 公元前5 0 0 年左右，中国伟大的思想家孔子( 名丘，公元前5 5 1 - - 前4 7 9 年) 在礼记礼运“大同篇”中就提出了大同社会的理想：“大道之行也，天下为 公，选贤与能，讲信修睦。故人不独亲其亲，独子其子，使老有所终、壮有所用、 幼有所长，鳏寡孤独废疾者皆有所养。是故谋闭而不兴，盗窃乱贼而不作， 故外户而不闭。是谓大同”。在中国，养老的观念与传统的孝道是融为一体的， 养老敬老上升到了修身、治国平天下的高度。四书五经是中国古代政治哲学思想 的精华，作为“四书”之一的孝经通过孔子的言论集中体现了古代关于养老的 主张。例如，“夫孝，德之本也，教之所由生也”。“用天之道，分地之利，谨身 节用，以养父母，此庶人之孝也。故自天子至于庶人，孝无始终，而患不及者， 未之有也。”等等 2 马克思主义的社会保障思想 ( 1 ) 马克思、恩格斯的社会保障思想 卡尔马克思( 1 8 1 8 - 1 8 8 3 ) 在哥达纲领批判中指出：全社会成员集体劳动 所得的社会总产品在进行个人分配之前，第一步应当从它里面扣除：第一，用来 补偿消耗的生产资料部分；第二，用来扩大再生产的追加部分；第三，用来应付 不幸事故、自然灾害的后备基金和保险基金。之后还得扣除用来满足共同需要的 部分，如学校、保健设施等和为丧失劳动能力的人等等设立的基金。这里所说的 后备基金和保险基金中的相当大的部分，可以作为现在讲的社会保障基金之用； 而用来满足社会公共需要的学校、保健设施等和为丧失劳动能力的人等等设立的 基金，同现代社会的社会保障基金十分类似。尽管马克思的这个原理是就未来社 会讲的，实际上对社会化的大生产也是适用的。马克思的未来社会的社会总产品 分配的原理，反映出将社会保障制度化的思想，是现代社会保障理论的基石。 弗恩格斯( 1 8 2 0 - - - 1 8 9 5 ) 从阶级与阶级的利益和冲突的角度看待和分析工 业革命初期的贫苦现象，批驳了马尔萨斯关于“慈善事业和救济金实在是毫无意 义的存在，并鼓励繁殖”的荒谬思想。恩格斯认为旧济贫法规定的“照顾穷 人的生活是教区的责任”是天真幼稚的。 ( 2 ) 列宁的社会保障思想 列宁在俄国十月革命前的1 9 0 2 年，在俄国社会民主工党纲领草案中提出： “国家对失去劳动能力的老年工人发放养老金”。1 9 0 3 年，俄国社会民主工党第 二次代表大会通过的党的纲领，确立了列宁制定的关于工人“国家保险”的总原 则。1 9 1 2 年，他在俄国社会民主工党第六次( 布拉格) 全国代表会议的决议文 件中详细地谈到了工人的国家保险法案问题，认为对于工人来说，工人的“国家 6 第二章现代养老保险制度 保险”是最好形式，它应当依据下列原则建立：“在工人丧失劳动力的一切情况 ( 伤残、疾病、年老、残废；还有女工的怀孕和生育；供养人死亡后所遗寡妇和 孤儿的抚恤) 下，或在他们因失业而失去工资的情况下，国家保险都应给工人以 保障；保险应包括一切雇佣劳动者及其家属；对一切被保险人都应按照偿付全部 工资的原则给予补偿，同时一切保险费应由企业主和国家负担；各种保险应由统 一的保险组织办理，这种组织应按区域和按被保险人完全自行管理的原则建立” 这次全国代表大会就此问题通过的决议，被称为“列宁的保险提纲”而载入史册。 3 西方学者的社会保障思想 ( 1 ) 英国古典学派的反社会救济思想 以李嘉图、马尔萨斯( 1 7 6 6 - 1 8 3 4 ) 和萨伊为代表的英国古典学派，他们的 主张主要有：贫穷与懒惰有关，社会对贫穷的责任应该让位于社会对穷人的压制； 济贫行为不是使穷者富而是使富者贫，它能够制造出一个穷人的世界，使人人变 得懒惰与傲慢，极易摧毁英国的制造业。因而，他们反对对贫困者进行救济，认 为应代之以惩罚措施。 ( 2 ) 德国新历史学派的社会改良思想 新历史学派强调伦理道德在经济生活中的作用，关于社会改良政策的主张 有：一是从理论和道德出发，认为劳资冲突不是经济利益上的对立，而是感情、 教养和思想上存在的差距而引起的对立，劳资问题是一个伦理道德问题。二是主 张国家至上，认为国家应干预经济生活的管理，负起“文明和福利”的责任，通 过立法实现包括社会保障政策在内的一系列社会改良措施，以改善工人的劳动和 生活条件，改变工人阶级的教养和心理状态，从而缓解劳资矛盾。这种思潮对德 国率先颁布实施社会保障法律措施起了推动作用。 ( 3 ) 庇古的经济福利思想 当代西方社会保障经济理论开始于福利经济学。2 0 世纪2 0 年代产生的福利 经济学的代表人物庇古主张国家实行养老金制度和失业救助制度，建立了福利经 济学的社会保障经济理论。他们运用边际效用递减规律，以1 8 世纪末和1 9 世 纪初英国哲学家边沁的功利主义理论为基础，依据边沁所提出的“最大多数人的 最大福利”这一功利原则论述了社会保障政策的经济意义。庇古假定在收入分配 中有一个货币收入的边际效用递减规律在起作用。同一英磅的收入对穷人和富人 的效用是不相同的，穷人一英磅收入的效用大于富人一英磅收入的效用。因此具 有收入再分配性质的社会保障政策可以扩大一国的“经济福利”，因为收入再分 配过程中穷人得到效用的增加要大于富入效用的损失，社会总效用会增加，因此 他主张：增加必要的货币补贴，改善劳动者的劳动条件，使劳动者的患病、残 疾、失业和养老能得到适当的物质帮助和社会服务；向收入高的富人征收累进所 7 第二章现代养老保险制度 得税，向低收入劳动者增加失业补助和社会救济，以实现收入的均等化，从而 增加普遍的福利效果；实行普遍养老金制度，或按最低收入，进行普遍补贴的制 度，通过有效的收入转移支付实现社会公平。庇古的上述理论和主张对英国“福 利国家”的形成产生了重要的影响。 ( 4 ) 凯恩斯理论对社会保障实践的影响 凯恩斯理论的精神实质是有效需求不足和市场机制无法使经济达到充分就 业均衡，只有依靠国家干预才能使资本主义经济实现充分就业。在凯恩斯的国家 干预思想中，社会保障占有相当重要的地位。他主张通过累进税和社会福利等办 法来调节国民收入的分配，这有助于增加消费倾向，实现宏观经济的均衡。社会 保障影响宏观经济均衡的机理是：社会保障在经济萧条时期支出迅速增加，而社 会保障收入相对缓慢；在经济繁荣时期，对社会保障的需求相对较低，因此，社 会保障的支出增长缓慢，收入增长迅速。社会保障资金的反经济周期运动，具有 调节和缓和经济波动的稳定器作用。 由于凯恩斯从分析资本主义经济的缺陷推导出国家干预宏观经济的必要性， 从国家干预的手段论证了社会保障对经济波动的稳定作用，因此，凯恩斯理论从 根本上论证了社会保障制度存在的合理性和必要性。西方国家将建立社会保障看 作是进行经济干预的一种手段。例如：美国在应对2 0 世纪3 0 年代的经济危机时， 在实施“新政”刺激经济发展的同时，将建立社会保障体系作为国家干预经济的 措施来加以实施。这充分反映了凯恩斯理论对社会保障实践的影响。 ( 5 ) 贝弗里奇报告对社会保障制度的影响 受英国政府委托，以贝弗里奇爵士( b e v e r i d g ew h1 8 7 9 - - - 1 9 6 3 年) 为主 席的社会保障服务委员会制定了一项全面的公共保障计划，提出社会保险和联 合服务( 1 9 4 2 年) 和自由社会里的充分就业( 1 9 4 4 年) 两份报告，即著名 的“贝弗里奇计划”。计划提出社会应保证全体公民免受贫困、愚昧、疾病、失 业与肮脏“五害之苦”，主张建立全社会的国民保险制度。贝弗里奇可以说是当 代福利思想集大成者，他在报告中提出了建立英国福利体系的四个原则：一是普 遍性原则。社会保障应该是普遍而非选择性的。二是满足最低需求原则。社会保 障应旨在维持生存所需的最低限度的收入并防止贫困。三是充分就业原则。社会 保障必须和充分就业联系起来。四是费用共担原则。社会保障的成本由雇员、雇 主和财政三方负担。同时他还提出了英国社会保障的基本结构，“国家所组织的 社会保险和社会救济的目的在于保证以劳动为条件获得维持生存的基本收入，即 保证每个人的生活水平不会低于国家的最低生活标准”。至于有的阶层要求的社 会保障的待遇水平超出了最低生活标准，可以通过参加自愿保险计划去解决。这 样，社会保障由三部分组成：“满足基本需要的社会保险；对特殊情况的国民补 8 第二章现代养老保险制度 助；作为补充基本补助的自愿保险”。按照这些原则，贝弗里奇设计了涵盖养老、 疾病、死亡、工伤、失业和家庭津贴等保险项目的现代福利国家的蓝图。贝弗里 奇的报告很快转化为以艾德礼首相为主的工党政府的旖政方针，之后又成为欧洲 诸国仿效的蓝本。贝弗里奇报告的诞生，标志着英国福利思想由理论向实践的过 渡，同时也标志着现代福利制度的开始。 2 1 2 现代养老保险制度的发展 社会保障制度诞生1 0 0 多年来，已经发生了巨大的变化，由个别国家的尝试 逐步变成了世界各国普遍实行的一项基本的社会经济制度，依其发展的轨迹，可 以划分为制度的产生、全球化发展、制度的改革三个阶段。 1 现代养老制度的建立( 1 9 世纪8 0 年代到2 0 世纪3 0 年代) 世界上第一个实行养老保险正式制度的国家是德国。这主要归功于其独特的 社会政治经济条件。从经济上看，德国的工业革命与资本主义发展始于1 9 世纪 4 0 年代从英国大规模输入机器和熟练劳动力，较英国落后半个世纪，是后起的 资本主义国家。此前，德国还是一个以农业为主的封建社会，各邦封建割据，各 自为政。在工业化过程中，德国对内要完成国内市场的统一，并摆脱封建制对农 民和城市手工业者的束缚，对外要面对外国产品和外国资本的竞争，各种社会矛 盾错综复杂并且十分激烈。从1 8 6 4 年起，普鲁斯还领导进行了三次国内战争， 并最终于1 8 7 1 年建立德意志帝国。到1 9 世纪的后期，德国的煤炭、铁矿、采矿、 冶金和化学工业已取得突飞猛进发展，令欧洲各国望尘莫及。但是，劳资冲突也 愈加激烈。在上述背景下，马克思主义首先在德国传播开来，在马克思主义的影 响下，德国工人为争取自己的经济利益和劳动权利与资产阶级展开了不屈不挠的 斗争，并于1 8 7 5 年成立了社会主义工人党。1 8 8 1 年1 1 月7 日，经宰相俾斯麦 倡议，德国皇帝威廉一世颁布皇帝诏书“德国社会政策大宪章”。宪章载明：工 人在患病、发生事故、伤残和老年经济困难时应该受到保障，他们有权要求救济， 工人保障应该由工人自行管理。此后以宪章为依据，俾斯麦政府继工人疾病保 险规定的准则、事故保险法后，于1 8 8 9 年颁布了伤残及养老保险法。至 此，世界上第一个专门的养老保险法正式诞生，标志着人类社会有史以来第一 次对养老问题做出正式的制度安排。伤残及养老保险法包含三项基本原则： 一是权利和义务统一；二是以缴费为享受保险的条件；三是保险费用由多方负担。 德国此时的养老保险带有浓厚的政治色彩，养老保险的主要功能在于缓解阶级矛 盾，俾斯麦就公开宣称：社会保险是消除革命的投资，一个期待养老金的人是最 守本分的，也是最容易统治的人。2 0 世纪初，德国对社会保险进行了补充和完 9 第二章现代养老保险制度 善，形成了以帝国保险制度为基本法，包括医疗、养老、工伤和失业等社会 保险在内的社会保障体系。 在德国的影响下，西欧各国也相继建立了养老保险制度。1 9 0 8 年8 月1 日 英国下院正式通过养老金法。该法确定了养老金制度的普遍性原则和免费原 则。规定任何人只要符合规定的条件，就可以领取养老金，支付养老金的费用全 部来自议会拨款。养老金法案是与议会济贫法完全不同的制度，标志着现代福利 制度的开始。它摈弃了济贫法制度下的惩罚性救济和对接受救济者的各种歧视， 充分体现了国家对社会成员承担的社会责任。此后，英国对养老金体系进行了调 整，个人开始缴纳部分费用，但“高福利”制度一直延续至今。 养老保险作为一项经济制度安排始于美国。1 9 2 9 年至1 9 3 3 年世界性的经济 危机爆发，美国经济中出现了严重的生产过剩，大批工厂倒闭，大量工人也因此 失业。为了摆脱危机，罗斯福制定并实施了一系列旨在扩大社会总需求的新经济 政策( 即罗斯福新政) ，作为这项政策的重要组成部分，美国于1 9 3 5 年8 月1 4 日颁布了社会保障法。这是第一个由美国联邦政府承担义务的、全国性的以 解决老年和失业问题为主体的社会保障立法。该法规定：“本方案旨在增进社会 福利，通过建立一个联邦的老年救济金制度，使一些州得以为老入、盲人、受抚 养的和残疾儿童提供更为可靠的生活保障，为妇幼保健、公共卫生和事业补助法 的实行做出妥当的安排”。该法案对于老年赡养问题采取两种解决办法：一种是 联邦老年保险，也称老年储蓄帐户；另一种是老年援助。社会保障法的诞生， 奠定了美国社会保障的框架和体系，使美国这样一个联邦国家有了统一的社会保 障体系。 德国、英国和美国三个国家各具特色的养老保险体系，对世界范围内的养老 保险制度产生了深远的影响。德国养老保险制度遵循的是特殊性原则，强调个人 责任；英国遵循的是普遍性原则，建立以国家为主体的公共福利计划，构建从摇 篮到坟墓的社会保障体系；美国则建立了一个突出效率，充分运用法制和市场机 制来运行的社会保障制度。 前苏联在建立社会主义国家以后，建立了与西方完全不同的养老保险制度。 前苏联实行高度集中的计划经济管理制度，养老保险采取国家保障的模式。十月 革命成功以后，苏维埃政权就颁布了近1 0 0 条社会保障法令，并成立了负责社会 保障事宜的国家救济人民委员部( 后更名为社会保障人民委员部) 。1 9 2 5 年，前 苏联开始实行针对教师和科技人员的退休金制度；1 9 2 5 年退休金制度的覆盖面 扩展至纺织部门，1 9 2 7 年退休金制度的覆盖面扩展至国民经济的其他部门。国 家养老保险的基本特点，个人不需缴纳保险费用，所有费用由国家和企业承担。 由于前苏联是世界上诞生的第一个社会主义国家，它所实行的国家保险型养老保 o 第二章现代养老保险制度 险制度对东欧以及新中国等二战后出现的社会主义国家建立自己的养老保险制 度产生了深刻的引导和示范作用。 截至1 9 4 0 年，世界上已有5 7 个国家实行了不同类型的社会保险制度。1 9 4 4 年，国际劳工组织在美国费城召开第2 6 届国际劳工大会，发表了费城宣言， 将扩大社会保险措施确定为国际劳工组织的目标，从而大大推动了包括养老保险 在内的世界社会保险事业的发展。 2 现代养老保险制度的全球化发展( 2 0 世纪年代到6 0 年代) 在德国等国家的影响和带动下，西欧和北欧各国先后建立了社会保障制度。 然而，社会保障制度在世界范围内的迅速发展是第二次世界大战以后，特别是五 六十年代。在这一时期，在世界范围内产生重大影响的有两个事件：一是英国在 “贝弗里奇计划”的基础上构建了“从摇篮到坟墓”的福利国家；二是国际劳工 组织( i n t e r n a t i o n a ll a b o u ro r g a n i z a t i o n ) 通过了社会保障( 最低标准) 公约。 * 1 9 4 2 年伦敦大学经济学院院长贝弗里奇提出名为社会保险和相关服务 ( s o c i a li n s u r a n c ea n da l l i e ds e r v i c e s ) 的研究报告。在贝弗里奇计划的基 础上，英国政府于1 9 4 4 年发布了社会傈险自皮书，基本接受了贝弗里奇的建议。 1 9 4 5 年，工党当选为执政党，将福利国家的理论变为执政的纲领，工党政府向 国会先后提出包括国家保险法在内的五大社会福利法案，并获得通过，这些 法案都于1 9 4 8 年生效。1 9 4 8 年，英国首相艾德札宣布建成“从摇篮到坟墓”的 福利国家。此后，瑞典、荷兰、挪威、法国、意大利等国也纷纷参照执行了英国 的全面福利计划，使养老保险制度在世界范围内得到空前发展。 在世界各国纷纷建立社会保障制度的背景下，国际劳工组织于1 9 5 2 年6 月 2 8 日在日内瓦国际劳工会议上通过了社会保障( 最低标准) 公约( 第1 0 2 号 公约) ，其中第五部分为养老保险作出了专门规定，要求使受保护者获得养老补 助金而无虞。该公约是有关养老保险的第一个国际性文件，标志着养老保险已被 国际社会广泛接受。1 9 6 7 年，国际劳工组织进一步通过了伤残、老年和遗属 津贴公约( 第1 2 8 号) 和伤残、老年和遗属津贴建议书( 第1 3 1 号) ，对养 老保险的覆盖范围、享受待遇的条件、待遇水平等提出了明确的约定和建议。国 际劳工组织还通过提供信息、技术指导、政策咨询和教育培训来推动各国养老保 险制度的建立和发展。在1 9 5 8 - - 1 9 6 7 年的十年问，实行社会保障的国家由8 0 个 猛增到1 2 0 个。到1 9 8 1 年，这一数字增加到1 3 9 个，1 9 9 9 年达到1 6 7 个。 3 现代养老保险制度的改革( 2 0 世纪7 0 年代至今) 养老保险制度在经历了6 0 年代的蓬勃发展之后，到7 0 年代进入了改革时期。 形成这一转折的基本原因有三个：一是经济发展的原因。1 9 7 3 年的石油危机引 第二章现代养老保险制度 发了以“滞涨”为特征的经济危机，动摇了支持高福利社会保障的经济基础。而 “高福利”的不断增长使某些国家的社会保障支出达到了国民生产总值的1 3 。 无限制的高福利难以为继，政府面临着财政预算危机。西方发达国家开始通过提 高退休年龄，削弱待遇水平来抑制养老保险基金支出的过快增长。二是随着老龄 人口的增长，很多国家开始步如入老龄化社会，例如，到1 9 8 0 年，6 5 岁以上年 龄人口占总人口的比例，美国为1 1 2 ，瑞典高达1 6 。三是经济体制的原因。一 些发展中国家由计划经济转向市场经济，原有的社会保障制度发生变化。例如， 中国自2 0 世纪8 0 年代以来对原有的养老保险进行了彻底的改革，建立了“统账 结合”的养老保险制度。智利从2 0 世纪7 0 年代末开始实行全面的自由市场政策， 最终导致了养老保险管理的私营化。2 0 0 0 年1 2 月，香港开始实施强制性公积金 制度。在发展中国家，养老保险改革主要采取引进个人帐户、实行个人缴费及养 老基金管理的私营化等措施。同时，伴随着不同养老模式的整合，越来越多的国 家倾向鼓励私人部门和职工个人在养老保险中承担更多的责任，采取完全积累的 筹资模式，建立国家、企业和个人“三支柱”的养老保险模式。 2 2 国际养老保险的基本类型 各国社会发展水平和经济制度的不同决定了其社会保障的类型必然有所不 同。在发达国家中，美国经济模式的特点是：劳动力和产品市场高度自由，竞争 激烈，联邦政府提供的社会保障水平较低，在分配制度上以效率为导向，居民收 入悬殊。而德国的公司和银行关系密切，社会福利条件优越，在分配制度上以公 平为导向，职工工资差异小。瑞典的市场相对开放，社会福利条件优越，工资差 异小。尽管这些国家的经济运行存在很多问题，但却不失为一种模式的典型。发 展中国家也正在或已经形成各具特色的经济模式，如东南亚的新加坡、马来西亚， 南美的智利、阿根廷等。 2 2 1 养老保险基本模式 按照筹资机制和待遇水平的不同，可以将各国养老保险制度分为五种类型： 1 传统型养老保险 传统型养老保险以美、德、法等发达市场经济国家为代表，贯彻“选择性” 原则，即并不覆盖全体国民，而是选择一部分社会成员参加，强调待遇与工资收 入及缴费或税相关联，也可称为“收入关联型养老保险”。保险对象一般为工薪 劳动者，养老保险费由雇主和雇员共同负担。待遇水平适中，如美国的平均基本 第二章现代养老保险制度 养老金替代率为4 3 左右。待遇支付方面，一般有利于低收入人群。 2 福利型养老保险 福利型养老保险制度以日、英、澳、加等发达市场经济国家为代表，贯彻“普 惠制”原则，基本养老保险覆盖全体国民，强调国民皆有年金，因此称为“普惠 制”养老保险。在日本，称为“国民年金”；在英国和澳大利亚，称为“老年年 金”；在加拿大，称为“普遍年金”。在这一制度下，所有退休国民均可无条件地 从政府领取一定数额养老金。这种养老金与公民的身份、职业、在职时的工资水 平、缴费或税年限无关，所需资金完全来源于政府税收。这种普惠制的养老保险 待遇，一般水平很低，不足以维持退休者的基本生活；退休者要维持自身的基本 生活，必须同时加入到其他养老保险计划之中。 3 混合型养老保险 原来实行福利型养老保险的国家，目前大多已经或正在向一种混合型制度转 轨。即福利型养老保险与“收入关联型养老保险”同时并存，共同构成第一支柱 的基本养老保险。在日本，政府建立了“厚生年金”；在英国称为“附加养老保 险”；在加拿大称为“收入关联年金”。这类养老保险的待遇，一般要高于普遍年 金的待遇，资金主要来源于雇主和雇员的缴费以及基金的投资收益。 4 国家型养老保险 国家型养老保险制度曾经在大多数实行计划经济的国家实行，以前苏联、东 欧国家为代表。按照“国家统包”的原则，由用人单位缴费，国家统一组织实施， 工人参与管理，待遇标准划一，保障水平较高。我国在计划经济时期也采用了这 种养老保险制度。这种保险制度在历史上曾经发挥了积极作用，但与市场经济不 相适应，不利于企业参与市场竞争，不利于劳动力的流动，不利于培养劳动者的 自我保障意识。因此，目前已经或正在退出国际社会保障领域。 5 储蓄型养老保险 储蓄型养老保险制度在一批新兴市场经济国家实行，以新加坡、智利等国家 为代表，强调自我保障的原则，实行完全积累的基金模式，建立了不同类型的个 人养老保险账户或“公积金”账户。养老保险费用雇主和雇员共同分担，在参保 人退休或遇有特殊需要时，将个人账户基金定期或一次性支付给个人。这种养老 保险制度有利于发挥个人的自我保障功能，体现多劳多得的原则，也能够保障退 休后的基本生活。但是，这一制度也存在自身缺陷，无法充分发挥社会保障的互 济互助功能，同时普遍面临着如何使基金保值增值的压力，在出现持续通货膨胀 和金融危机时将面临困难。一些欧洲国家，如瑞典、意大利、波兰、拉托维