（公共管理专业论文）广州市住房保障制度与政策研究.pdf

摘要 “居者有其屋 是包括中国在内的大多数国家政府施政理念，住房是关系国计民 生的重大经济问题和社会问题。近年来，房价持续上涨，超出了普通居民收入水平的 承受能力，如何建立一个多层次的住房保障体系显得越来越迫切。 广州市是我国最早建立中低收入住房保障的城市之一，住房保障工作一直走在全 国前列，经过二十多年的发展，取得了一定成就，基本建立起了廉租房、经济适用房、 限价房、商品房组成的四级住房保障体系。 论文首先介绍住房保障制度的类型和基本特征，分为瑞典等福利主义国家的市场 社会保障型住房制度和美国等国家的市场救济型住房制度，接着论文回顾了广州市住 房保障的发展历程，逐一介绍了解困房制度、经济适用房制度、廉租房制度、限价房 制度等，并对各时期制度出台背景、基本内容以及存在问题作了详细的阐述，其中对 限价房制度作了着重介绍。广州的住房保障工作取得了一定成绩，论文简要对其作了 归纳总结，但同时也指出了广州住房保障存在的问题和不足之处。 论文对美国、英国、新加坡公共住房制度进行了归纳总结，并根据国外住房保障 政策给我们的启示，提出进一步完善广州市住房保障制度的政策建议：( 1 ) 出台住宅 法，建立责任政府；( 2 ) 建立严格资格审查制度，合理确定住房保障对象；( 3 ) 完善住房 消费财政补贴和税收减免优惠制度；( 4 ) 完善政策性住房金融政策；( 5 ) 形成完善合理的 住房保障体系。 关键词：住房保障：多层次体系：限价房：广州市 a b s t r a c t e n a b l i n ge a c ht e n a n tt oh a v eh i s h e rh o u s ei sac o n c e p t i o nt h a tm o s tg o v e i a m e n t sc a r r yo u t p o l i c yi n c l u d i n gc h i n a h o u s i n gi st h em a j o re c o n o m i ca n ds o c i a lp r o b l e mo ft h ep e o p l e s l i v e l i h o o d i nr e c e n ty e a r s ，t h ep r i c eo fh o u s i n gh a sb e e nr i s i n gr a p i d l y , w h i c hi so u to ft h e o r d i n a r yr e s i d e n t s a f f o r d h o wt oe s t a b l i s ham u l t i l a y e rh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e mi s b e c o m i n gm o r ea n dm o r eu r g e n t g u a n g z h o ui so n eo ft h ep i o n e e rc i t i e st h a th a se s t a b l i s h e dm i d d l ea n dl o wi n c o m eh o u s i n g s e c u r i t y , w h i c hr a n k st h ef i r s ti nc h i n a 。g r e a ta c h i e v e m e n th a sb e e nm a d ea f t e rn 眦t h a n t w od e c a d e s d e v e l o p m e n t f o u rm o d e l so ft h eh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e mh a sb e e ne s t a b l i s h e d w h i c hi sc o n s i s t e do fl o w - r e n th o u s i n g ，e c o n o m i c & c o m f o r t a b l eh o u s i n g ，l o w - c o s th o u s i n g a n dm e r c h a n d i z eb u i l d i n g t h ep a p e rf i r s t l ye x p a t i a t e d0 1 1t h et y p ea n db a s i cc h a r a c t e r i s t i co ft h eh o u s i n gs e c u r i t y s y s t e m a tt h es a l n et i m e ，i td i v i d e di n t om a r k e th o u s i n gs e c u r i t ys y s t e mo fw e l f a r es t a t ea s s w e d e na n dm a r k e tr e s c u eh o u s i n gs y s t e ma su s a s u b s e q u e n t l y , i tr e v i e w e dd e v e l o p e d p r o c e s so ft h eh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e mi ng u a n g z h o ua n ds e tf o r t ht os o l u t i o nf o rh o u s i n g s y s t e mo ft h ep o o r , e c o n o m i c & c o m f o r t a b l eh o u s i n gs y s t e m , l o w - r e n th o u s i n ga n d l o w - c o s th o u s i n ga n dm e r c h a n d m eb u i l d i n g ，m a k e sd e t a i l e de x p l a n a t i o nf o rc a r r yo u ts y s t e m d i f f e r e n tp e r i o d , b a c k g r o u n d ，b a s i cc o n t e n ta n de x i s t e n tp r o b l e m w h e r e i n , i tf o c m e d0 1 1t h e e x p l a n a t i o no fl o w - c o s th o u s es y s t e m g u a n g z h o uw o r k e do u tc e r t a i na c h i e v e m e n t so nt h e h o u s i n gs e c u r i t y t h ep a p e rm a d eas u m m a r yf o ri t s i m u l t a n e o u s l y , i tp o i n t e do u te x i s t e n t p r o b l e m sa n dt h ed e f i c i e n c yo fh o u s i n gs e c u r i t yi ng u a n g z h o u t h ep a p e rs u m m e du pp u b l i ch o u s i n gs y s t e mf o ra m e r i c a n , b r i t i s h , a n ds i n g a p o r e ，g a v eu s e n l i g h t e n m e n ta c c o r d i n gt oo v e r s e ah o u s i n gs e c u r i t yp o l i c ya n dp u tf o r w a r ds u g g e s t i o no f f u l t h e rc o n s u m m a t eh o u s i n gs e c u r i t yp o l i c y ( 1 ) d r a w i n gu p ”h o u s i n gl a w ，c o n s t i t u t i n g l i a b i l i t yg o v e r n m e n t ；( 2 ) e s t a b l i s h i n g t h es t r i c tq u a l i f i c a t i o n sr e v i e wm e c h a n i s m ， d e t e r m i n i n gt h eh o u s i n gs e c u r i t yo b j e c tr e a s o n a b l y ；( 3 ) p e r f e c t i n gh o u s i n gc o n s u m p t i o n f i s c a ls u b s i d ya n dr e d u c t i o no ft a xp r e f e r e n t i a lb e n e f i ts y s t e m ；( 4 ) p e r f e c t i n gp o l i c yh o u s i n g f i n a n c i a lp o l i c y ；( 5 ) f o n u i n gt h ec o n s u m m a t ea n dr e a s o n a b l eh o m i n gs e c u r i t ys y s t e m k e yw o r d s ：h o u s i n gs e c u r i t y ；m u l t i l a y e r ；l o w - c o s th o u s e ；o u a n g z h o uc i t y i i 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定，即：研究生在校攻读学位期间论文 工作的知识产权单位属于西北大学。学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文 的复印件和电子版。本人允许论文被查阅和借阅。学校可以将本学位论文的全部或部 分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编 本学位论文同时，本人保证，毕业后结合学位论文研究课题再撰写的文章一律注明 作者单位为西北大学 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者叛斜呀莎指导教师始穆莓 少唧肄7 乒月7 日7 刃孑年二月口日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，本论文不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 妣敝譬锻写字 | 第1 章绪论 1 1 国内外研究动态 1 1 1 国外研究动态 1 9 世纪末2 0 世纪初，随着各国以工业化和现代化为重要动力的城市化快速发展， 农业人口和资本向城市急剧聚集，城市在人口和用地上迅速扩展，以住房为突出矛盾 的城市社会问题普遍产生。各国纷纷致力于进行住房保障政策方面的研究和分析。 在美国，住房政策分析建立在实际的住房经济学基础上，分析方法几乎完全是以 市场为基础的，政策分析在公式化的微观经济模型中进行，或在地方住房模拟中进行 ( 罗腾伯格登，1 9 9 1 ) 。而在欧洲，至少到2 0 世纪8 0 年代为止，住房都被看作是社会福 利，政府的作用是决定最小可接受标准，并确保确定下来的要求得到满足( 麦克伦南和 威廉斯，1 9 9 0 ；希尔斯，1 9 9 1 ) 。是否需要政府干预，是根据人口预测、市场供应的可 能性和可实现的标准来进行估计的( 霍尔曼斯，1 9 9 5 ) 。只有在最近几年，规范的经济 和计量经济模型框架才取代上述分析方法，主要分析家庭形成的决定因素、住房市场 的中期模型、私人和国家提供社会住房的成本效率( 彼得森等，1 9 8 8 ) 和持续的房屋所 有权问题( 米恩，1 9 9 8 ) 。 阿瑟奥沙利文( 2 0 0 3 ) 分析了现行公共住房政策对城市贫困人口的影响，认为联 邦住房政策造成住房隔离，住房隔离加重了贫困，主张通过改革住房政策消除城市贫 困。他通过分析指出支付现金优于提供公共住宅，因为这样可以增加家庭的效用。 社会提供住房的一个主要方面是，产出是通过行政而不是通过市场机制分配给家 庭的。这对家庭行为和地方住房与城市系统的特征都有影响。在英国，广泛讨论的问 题是行政分配对人口流动性以及最终对就业的影响。休斯和麦考密克( 1 9 9 0 ) 根据美国 和英国的比较，分析了市建住房租用人和同等的业主居住者之间的人口流动行为。他 们发现，市建住房租用人看起来没有象出租房租用人那样频繁流动，且当他们迁移时， 更可能是住房原因而不是劳动力市场的原因。一般来说，行政分配、租金控制和对业 。尹珂城镇住房保障制度问题及对策研究西南大学硬士学位论文2 0 0 7 p 1 3 1 主居住者的补贴，对劳动力市场的运作都产生不利的影响( 博韦尔等，1 9 8 8 ) 。 对于发展中国家的住房保障政策，国外也积累了大量的文献。托曼( 1 9 9 2 ) 、海盖 迪什和托希克斯( 1 9 9 2 ) 等人研究了发展中国家公共住房的私有化问题，讨论了房屋租 赁政策和房屋销售价格政策之间的相互作用问题。巴克利等( 1 9 9 5 ) 认为高效率的出售 公有住房，会加快向市场体制的转变。 目前，国外对中国住房也颇为关注，研究中国如何改革价格以及从土地和住房市 场的命令和控制的体制转向市场体制的问题。其他的研究还强调了中国所面临的当私 人住房市场启动之后，中国如何经营一个巨大的大量浪费资源的国有住房存量的问题。 中国的快速城市化使得这些问题更加突出。在中国，住房常与就业相联系( 通过企业的 房地产) ，同时工资的很大比例不是以现金方式支付而是以实物方式支付( 托利，1 9 9 1 ： 雷诺和贝尔托，1 9 8 9 ；哈默，1 9 9 6 ) 。与其它国家相比，中国的住房问题更多与其它大 量微观和宏观问题联系在一起。 1 1 2 国内研究动态 国内对住房保障问题的研究起步较晚。改革开放以来，可以说我国的住房改革使 得我国住房制度由一个极端走向另一个极端，认为住房应完全市场化，由市场这只看 不见的手来“高效 配置。正是在这种“市场化 思想的指导下，我国理论界在很大 程度上忽视了对住房保障问题的专门研究。就目前我国学术界对住房保障问题研究的 成果形式来看，研究成果主要呈现为学术论文的形式，对我国城镇住房保障问题进行 深入研究形成学术专著的很少。 包宗华( 2 0 0 2 ) 认为住房是一种特殊的商品，既有一般商品的经济属性，又有一般 商品不具有的社会属性，也就是许多专家讲的住房具有很强的社会性和政策性。而住 房最大的社会性和政策性，就是占居民比重最大的中低收入者，如果没有政府帮助， 就难于解决好住房问题。因此，2 0 世纪西方国家政府介入住房问题，重点是对中低收 入居民实施必要的社会保障，帮助他们解决好住房问题。 张静( 2 0 0 2 ) 在分析比较国外发达国家住房保障实践的基础上，指出完善住房保障 应从以下几方面入手：一是制定相应的住房保障法规：二是政府应作为构建住房保障体 系的主体：三是注意住房保障的层次性：四是大力发展住房金融：五是健全、完善其它保 障制度。 叶剑平( 2 0 0 4 ) 认为所谓“中国住房保障体系 应该是包括商品房、经济适用房、 廉租房在内的整个体系。我们要保障的是人人有房住，而不是人人有房产。提出对过 去的福利住房采取灵活的态度，过枉不纠，面向未来，以活化闲置公房，促进住房租 赁与二手房市场的发展。 郭建波( 2 0 0 7 ) 对政府干预理论与政府经济职能进行了分析研究。指出市场失灵是 政府干预经济的必要前提，研究了亚洲和欧美各国住房政策目标的建立，工具的运用 和政策的演变。指出各国的住房政策，是根据各国不同经济发展阶段的实际情况制定 的。还以深圳为例，对中国的住房干预的模式与措施进行了探讨，希望构建一个新的 和谐住房政策体系。 1 2 研究的背景 联合国提出了“人人享有适当的住房 的目标，保证居者有屋已经成为了当今世 界各国的共识。二战以后，为了提高人民的福利，缓解住房矛盾和社会矛盾，维护社 会稳定，各国政府都对住房问题进行了积极的干预。各国的住房保障制度得到了空前 的发展，各国政府通过立法、设立机构、控制价格等干预手段来解决中低收入阶层的 住房需求，保障低收入家庭的住房问题。当前多样化的、比较完善的住房保障体系已 逐步成为各国社会政策和社会保障制度的重要组成部分。各国基本上都已经形成了相 互补充的比较完整和完善的住房保障法律体系，有关住房保障的法律不仅在宪法、民 法等法律中有诸多的相关法律条文，而且绝大多数国家都颁行了有关住房保障的专门 性法律，如英国1 9 1 9 年出台的住宅法、美国1 9 4 9 年的住房法以及加拿大的 加拿大联邦住宅法等。这些法律虽然各有不同，但大都从立法上确立了住房保障 的目标、适用对象以及住房保障的融资手段，使住房保障法律制度逐步成为各国社会 法律体系和社会保障制度的重要组成部分。 反观我国，自从1 9 9 9 年停止了住房的实物分配，住房分配体制发生了根本性的转 变，由过去的福利性分房转变为商品房购买，这就使得获取住房的使用价值必须付出 与住房市场价格相应的货币。同时由于改革开放后我国城市化进程加速，土地价格和 住房价格迅速上涨，使得部分居民的住房支付能力不足；这就要求有一种制度即住房 保障制度来保障这一部分人的住房，体现社会的公平性原则。但与住房市场化改革速 度相比，我国的住房保障制度的建设进展相对滞后，面临着一系列的问题，这与我国 3 住房保障制度缺乏保障不无关系，即缺乏相关法律法规的规定，而多以部门规章为主。 除了国务院颁布的住房公积金管理条例，还有国家发改委和建设部颁布的经济 适用住房价格管理办法，国家发改委、建设部等颁布的经济适用住房管理办法， 建设部、财政部、民政部、国土资源部和国家税务总局联合发布的城镇最低收入家 庭廉租住房管理办法等。 住房保障的相关规定立法层次较低并且其规定比较模糊、缺乏操作性，虽给地方 立法留下较大空间，但各地方有关住房保障方面的规范性文件却并不完善。当前，我 国中低收入人群的住宅问题已经引起政府和社会的广泛关注和重视，各地方政府都在 探索解决这一问题的方法，而在理论研究上，我国学者大多数是从经济学角度或者公 共管理的角度对住房保障制度进行探讨，还极少从法学层面上进行研究。实践方面， 住房保障更多地停留在“政策和措施的层面，还未能上升为国家的立法。党的十七 大将住房问题，与教育、就业、医疗、养老问题一起，确定为改善民生工作的重点领 域，提出要搿努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居 。 因此，有必要从更高的角度，结合国外经验和广州的实际，对住房保障制度进行深入 地研究。 1 3 研究的目的和意义 1 3 1 研究的目的 通过对广州市住房保障制度政策的研究，回顾广州市住房保障的发展历程，了解 广州市在住房保障建设方面的成就与特点，更好地掌握当前各层次群体的住房需求， 同时借鉴国际上住房保障较好国家的经验与做法，进一步完善广州市的住房保障制度 政策，丰富和发展我国大中城市住房保障研究的理论和实践。 1 3 2 研究的意义 住房保障政策既属于经济政策，又属于公共政策。住房需求是老百姓的基本生活 需求之一，住房问题能否得到较好的解决是关乎国计民生的大事，关系到社会的稳定， 因而不仅仅是一个经济问题，还是一个政治问题。一方面，政府要维护社会公平、保 障社会弱势群体的基本住房权利，另一方面在目前房地产市场住宅数量供不应求、房 价居高不下的情况下，住房消费成为了许多中国家庭不得不面对的沉重负担。政府如 何通过住房保障政策提高整个社会的居住水平和有限资源的有效配置。 目前国内与国际上对住房保障越来越重视，住房保障作为社会保障的一个重要组 成部分，关乎社会稳定和发展，一直以来都是学者们研究的重点。广州作为我国三大 城市之一，在住房保障方面也作了有益的探索与实践，但由于住房保障建设历史尚短， 实践经验缺乏，理论研究主要是借鉴国外经验和模式，结合广州实际进行摸索与探讨， 并逐步形成了一些符合我国国情的结论和方法，以达到推动我国住房保障制度发展完 善、拓展原有理论体系的作用。 希望通过本课题研究，正确全面了解广州住房保障情况，并在总结过往经验教训 以及借鉴国际典型模式的基础上，提出改善制度的方案设计和政策建议，推进广州建 立各层次的住房保障体系，因而具有较强的理论和实践意义。 1 4 研究的主要内容 主要对广州城镇住房保障制度政策进行研究，并结合我国住房保障现状及广州居 民收入水平，对广州现有层次的住房保障中存在不足之处进行分析，提出完善广州住 房保障的政策建议。首先简要概述住房保障制度的理论基础，然后重点对广州住房保 障制度政策现状及其主要问题进行重点阐述，分别分析解困房、经济适用房、廉租住 房和限价房政策的现状及其主要问题，再通过对美国、英国和香港、新加坡公共住房 政策的研究，总结其主要经验，并指出其对广州住房保障制度的重要启示，最后提出 完善广州住房保障制度的政策建议。从明确住房保障的范围、调整现行的住房保障政 策等方面提出建议。 1 5 研究的方法及技术路线 1 5 1 研究的方法 本文采用理论研究与实证研究、定性研究与定量研究相结合的方法，对以广州为 代表的大中城市住房保障制度政策方面的问题作了探讨，并在充分吸取国外经验、分 析国内实践的基础上，提出了一系列完善我国城镇住房保障制度的政策建议。 1 5 2 研究的技术路线 本研究所采用的技术路线为：资料搜集，然后对所搜集的资料进行整理分析，在此 基础上进行数据收集和方法选取，同时对搜集的资料和数据进行比较分析，最后提出 建议。( 如图l 一1 研究技术路线) 图1 1 研究技术路线 第2 章住房保障制度的理论基础 2 1 住房保障的产生 住房是人类生存与发展的必要物质条件。随着城市化和工业化的发展，住房问题 已经成为现代社会问题之一。由于城市聚集经济效益的影响，工业和人口在城市高度 集中，产生了对城市土地和住房供给的巨大需求，导致住房价格上涨，形成了住房供 应的绝对短缺和因住房价格极大高于中低收入家庭支付能力而引起的住房有效需求不 足这两个同一根源而又相互矛盾的问题。其结果是大批低收入居民拥挤在城市边缘地 带的贫民窟中，相应带来疾病、犯罪、社会规范和社会道德约束力下降等一系列社会 问题，影响着整个社会经济的健康发展和政治安定。 住房保障是社会保障的重要组成部分。住房保障，是国家和社会通过立法对国民 收入进行的分配和再分配，是对中低收入社会成员，特别是生活有特殊困难的成员的 基本住房权力给予的保障。住房社会保障是社会保障制度的重要组成部分，它是随着 经济社会的发展而产生的。其实质是政府利用国家与社会力量，解决中低收入家庭的 住房问题。 2 2 住房保障制度及其类型 住房保障制度的产生是有条件的，只有随着人类文明的不断进步，当“生存权 成为普遍认可的真理后，才会有住房保障之说。在市场经济条件下，住房作为重要商 品，其价格、数量最终由市场供求决定。一般来说，对于能够通过住房市场这只“看 不见的手 自发调节的住房问题，政府主要让市场去调节：而对于通过“看不见的手 解决不了的住房问题，也就是住房消费支付能力较差的特殊阶层的住房问题，政府出 于经济和社会责任，必须制定相应的住房保障制度去帮助他们解决住房问题。 2 2 1 市场经济国家的住房制度 依据住房社会保障的范围和保障方式的不同，市场经济国家的住房制度分为两大 类型： 。尹珂城镇住房保障制度问题及对策研究西南大学硕士学位论文2 0 0 7 p 8 1 0 7 一种是瑞典等福利主义国家的市场社会保障型住房制度，主要特点是：以市场配 置住房资源为主体，实施比较广泛的住房社会保障政策。瑞典是福利国家的先驱，在 住房制度方面仍以市场配置资源为基础，私人购买和自建的住房约占4 2 ，公有住房、 合作社住房和房产商出租的住房约占5 8 。政府为住房建设筹集资金，提供贷款，并通 过优惠利率和补贴使资金费用和房屋成本保持在合理水平。同时，提供长期住房信贷、 建立抵押贷款机构支持居民买房。瑞典政府实施住房补贴政策，主要资助形式是利息 补贴和住房津贴，此外还对房产业主提供税收优惠和补贴。采取上述措施使占家庭总 数5 0 的中低收入者获得了住房补贴总额的8 1 的补贴份额。这种泛福利模式保障了中 低收入者的基本住房需求，缺陷是住房资源的配置效益低，政府的财政负担重，难以 为继。 另一种是美国等国家的市场救济型住房制度，主要特点是：住房是私人的事情， 政府只对贫困线以下的低收入者提供救济性的住房补贴，住房社会保障面相对较窄。 美国的住房政策是多极化的住房目标，包括效率目标、经济增长目标和社会公平目标： 多样化的政策手段，包括金融手段、税收和财政补贴手段，组成一个比较完整的体系。 政府对住宅问题的干预，除了设立中介机构、为住宅投资提供稳定的资金来源和通过 减税刺激投资外，主要是对低收入者提供住房补贴。对有能力购房的人，政府不直接 提供财政援助，仅限于贷款购房者可以得到贷款利息冲减纳税基数的优惠。享受住房 补贴的只是生活在贫困线以下的低收入者。这种住房制度有利于调动居民自主地解决 住房问题的积极性，而政府的财政负担又不致太重。 2 2 2 市场经济国家的住房保障制度类型 与此相对应，市场经济国家的住房保障制度大体上可归为两种类型：一类是以低租 金实物福利型分配为主，兼搞一些合作建房和私人建房：另一类是以房屋的商品化经营 为主，对低收入者兼有社会保障福利。其中，第二类情况是世界上大多数国家所采用 的，如日本的社会保障有1 1 项内容，其中一项就是政府为低收入户解决住房问题：美 国的住房社会保障属于社会福利项目，称之为住房补贴，即由地方政府出资建造公共 住房，提供给既买不起房子、也租不起房子的人居住。从住房保障制度范围来看，目 前世界上主要有两种模式：一种是“选择性保障”，其保障面窄，补贴金额少，如美国； 另一种是“普及性保障 ，其保障面宽，补贴金额多，如瑞典。两种模式的形成，除 了受历史传统、经济发展水平的影响外，也与对效率和公平关系的不同认识有关。 2 3 住房保障制度的基本特征 各国住房保障制度一般具有以下基本特征和要求： l 、住房保障具有层次性 住房保障制度的建设和实施，必须注意体现住房保障的层次性，即住房分配方面 的垂直公平和水平公平问题。前者是指各家庭从“公平计划 中获得的收入分配程度 不同，后者是指“公平计划 平等对待各家庭，相应地住房保障也由“垂直保障( 针 对收入差异，提供不同的保障品种) 和“水平保障”( 以某种标准提供基本保障品种) 组成 2 、住房保障应兼顾公平与效率在不同的经济发展时期、不同的文化传统背景下， 对效率和公平在经济社会中所占的权重有不同的认识，对二者应予兼顾并有所取舍。 一般在住房市场发展初期，应该积极利用市场的资源配置作用，以效率优先，兼顾公 平：但当效率在制度上已得以基本保证后，公平问题就该提上重要日程。在住房保障制 度的建设和实施中，必须注意体现这一基本要求。 3 、住房保障模式设计应因地制宣 建立住房保障制度以解决中低收入者的住房问题，是世界上许多国家面临的共同 问题，但在具体的住房保障模式的设计、选择以及住房保障的范围、运作管理方式上， 必须根据不同国情采取不同的作法，切忌盲目照搬或搞“一刀切 ，以降低构建成本， 提高住房保障制度运作的有效性。 第3 章广州市各时期住房保障制度政策概况 广州市是我国最早开展城镇中低收入人群住房保障工作的城市之一。在上世纪七 十年代未八十年代初，广东是中国改革开放的实验田，广州经历了三十年的房改风雨 历程，中国首个商品房小区诞生在广州市大沙头的废水塘一一东湖新村，中国首个限 价房也在广州产生。经过了三十多年的发展和积累，广州的住房保障工作形成了一套 独特的模式，并取得了瞩目的成果。 从十一届三中全会后，广州市开始涉水住房改革，结合不同时代背景、条件不断 进行创新，至今基本上建立了一个多层次的住房保障体系( 表3 1 ) 。除了商品住房 外，广州市的房改和住房保障制度大概包括了以下几个阶段，解困住房、经济适用住 房、廉租住房、限价商品房。 3 1 解困房制度 十一届三中全会召开后，我国的经济体制逐步从计划经济向市场经济体制转变。 1 9 7 8 年1 1 月1 日，广州市委为了落实全国城市住宅建设会议精神，决定成立广州市住 宅建设领导小组和广州市住宅建设指挥部，开始着手建房解决广州市民的住房困难。 随着社会主义市场经济体系的建立，市场配置资源作用的发挥，广州经济发展呈 现出新的活力，但同时也对一些不能适应市场价值规律的企业予以淘汰，这些企业的 员工收入差，住房困难问题相当突出。于是，广州市解决住房困难办公室( 以下简称 “解困办 ) 在市委、市政府关心下成立，与各行政、国有企事业系统单位进行了筹 建保障性住房。广州市解困房主要为了解决住房制度改革过程中国有企事业单位职工 的住房困难问题，始于1 9 8 6 年。 广州的住房保障制度现包括经济适用房制度，廉租房制度、限价房制度、住房公积金，住房4 1 、贴等制度，本文 侧重于广州各时期主要住房保障制度的论述 1 0 供应类型供应对象政策导向租赁市场 用土地供应、税收、 信贷等政策进行限 商 高档商品住房少数高收入者 制，用税收等政策加 品 大消费调节力度市场租赁( 租售并 住 对大中小型住房采 举) 房 取综合控制措施，在 普通商品住房中等收入家庭 土地、税收、户型、 信贷方面区别对待 主要满足本地中等 限价普通商品住收入以下住房困难 9 0 平方米套型为主， 房家庭、拆迁户自住需 每户限购一套，土地 供应支持 求 只售不租 有一定支付能力、住 严格建设标准，以 经济适用住户房困难的中低收入 6 0 - 8 0 平方米套型为 主，产权清晰，土地、 家庭 税收政策支持 政 政府投资建设或政 策 府按照家庭住房支 性 廉租房 住房困难的低收入 住 家庭 付能力递减补贴：补 贴标准按实际适度 房 确定只租不售 与最低生活保障制 度对应的最低保障应保尽保；全额或大 解困房 家庭中的住房困难部分租金补贴 房 进城务工人员、新任 执行住房补贴制度， 特殊群体住房在土地、税收、融资 可租可售 公务员、引进人才 方面支持 在1 9 8 6 年开始的前期，为解决此问题，解困办与各单位根据“市政府主导、多渠 道集资、各单位包干的原则，动员各方力量，利用各方资金，通过各种途径来筹集 解困房源，以解决群众的住房困难问题。这期间主要筹建了广园路云苑新村北面的云 苑解困住宅小区和晓港东沙路的沙路村解困住宅小区，并合作建设了芳村鸿图苑解困 楼、石牌解困楼等共约3 0 万平方米，4 0 0 0 多套住宅单位。这一时期，市解困办建设的 解困住宅小区规模较小，但对全市各系统自筹资金建设解困房起到了监督和指导作用。 从1 9 8 6 年至1 9 9 1 年，在市解困办的督促带动下，各系统成立专门机构，积极争取各 方资金支持，建设了解困房2 6 6 万平方米，住宅单元4 3 0 0 多套。开发公司上交解困 房达3 1 6 5 套，约3 0 多万平方米，共解决了1 1 6 4 2 户入均住房面积2 平方米以下特困 户的住房问题。 1 9 9 2 年后，承建解困房的任务落到了市解困办，这一时期筹建了西槎路中段同德 解困住宅小区，赤岗大塘解困住宅小区、天河棠下解困住宅小区，这三个大型的解困 住宅小区用地面积各在1 5 万平方米以上，总建筑面积达2 1 0 万平方米，建成住宅单元 2 6 0 0 0 多套，按规划市政基础和公共服务设施配套齐备，各类经济、文化等社区服务功 能齐全，是环境幽雅、具备高质量生态环境的住宅生活区。1 9 9 5 年开始，三个解困住 宅小区已经陆续交付住房困难户入住使用。至1 9 9 6 年，共解决了1 1 万户人均住房面 积5 平方米以下困难户的住房问题。 1 9 8 6 年至1 9 9 6 年十年间，市政府共划拨解困工程建设用地约8 6 万平方米，安居 工程用地5 5 万平方米，市解困办及区、局、总公司解困办先后通过征地自建、合作建 设等方式筹建解困房建筑面积达2 6 0 多万平方米，已建成住宅1 6 0 多万平方米，2 2 5 0 0 多套住宅单元，已经为2 万多住房困难户解决了居住问题，惠及人口l o 万多人。 3 2 经济适用房制度 经济适用住房，顾名思义，是指既经济又适用的住房，住房价格在收入较低的住 房购买者可承受的范围之内，住房的总体素质，包括工程质量、户型结构、小区环境、 配套服务、交通条件等因素，达到国家相关政策和条例设定的标准，并能较好地满足 居民的日常生活所需。 广州市早期的经济适用住房是在实施国家安居工程中所建设的安居房。广州市于 1 9 9 4 年开始实施安居工程建设，并将之前的住房解困工作纳入到该体系中，保障范畴 也随之扩展为人均居住面积7 平方米以下的住房困难家庭。在1 9 9 4 年到1 9 9 8 年的五 年时间里，广州市通过建设安居住房为2 7 2 7 5 户中低收入家庭解决了住房问题，完成 投资达4 0 5 亿元。2 0 0 0 年，全市安居住房列入建设计划11 8 万平方米，约可建住宅 1 2 3 3 4 套。综合统计在建和计划建的安居住房可分配销售给中低收入家庭的共1 2 1 7 4 1 2 万平方米，1 4 5 3 0 套。 为预测经济适用住房的建设量，2 0 0 0 年广州市政府制定了“2 0 0 0 - 2 0 0 3 年经济适 用住房建设计划，又名“四年经济住房计划”。根据1 9 9 8 年初对全市人均居住面积 7 平方米以下中低收入家庭以及2 0 0 0 年初对市直机关、事业单位经济适用房需求的调 查，全市人均居住面积7 平方米以下中低收入家庭有1 0 6 0 0 户参加了购买安居房登记， 到2 0 0 0 年已落实购房2 8 1 7 户，剩7 7 8 3 户需购安居房。截至1 9 9 9 年底，市直机关、 事业单位未享受福利分房的总人数为6 0 4 4 人，未来4 年需认购经济适用房的约有4 6 7 0 人。 这一时期，广州市根据当时实际，出台政策规定开发建设经济适用房企业可以获 得相当于建设成本3 的利润，因此大大刺激了房地产企业参与建设的积极性，经济适 用住房建设的社会化程度也因此提高。同时，也对经济适用房申购对象作了严格限制。 根据2 0 0 4 年经济适用住房管理办法的规定，广州市规定具有本市户籍的居民，凡 符合以下对象之一者，均可申请购买经济适用住房：户内人均居住面积7 平方米以 下( 居住面积指厅、房的净空面积) 并且户内家庭年人均收入1 5 3 7 0 元以下的；经 房管部门鉴定属整栋危房( 房屋整体危险性评定为d 级) 并具有房管部门鉴定证明的 业主或住户；领取住房货币补贴的公务员( 包括广州地区高等院校教职工) ；晚 婚无房户( 男女双方家庭均无结婚用房) 。 2 0 0 2 年广州市停止了经济适用住房的建设。由于建造成本的提高导致了经济适用 住房的价格上升，与普通商品房的价格不断接近，逐渐超出了许多中低收入居民的可 承受范畴。再加上其地理位置、配套设施等条件较差等原因，居民对购买经济适用住 房的兴趣也逐渐减弱，因此出现了大批常年空置的经济适用住房。尽管房管部门通过 打折的方式出售，也经常是有价无市。 2 0 0 5 年1 2 月广州市启动城市建设拆迁安置新社区建设，对在城市市政等基础设施 和公益性建筑、危破房改造、政府储备用地项目和部分列入政府组织的城中村改造项 目中被拆除房屋的业主或住户进行货币补偿后，由政府主导建设，提供给属于中低收 入的被拆迁居民和农民家庭以优惠价格购买的经济适用住房，从而将保障对象的范围 再一次地扩展。 2 0 0 6 年，广州市楼价迅速攀升，越来越多的市民买不起商品住房，住房问题成为 了社会热点。为稳定楼市以及保障中低收入人群的住房权利，政府决定重启经济适用 住房计划，及时制定了广州市经济适用住房制度实施办法( 试行) ，简化、优化 了资格审核程序，按照保障基本居住需求的原则，将经济适用住房套型建筑面积确定 为6 0 平方米左右。2 0 0 8 年广州市发布2 0 0 8 - - 2 0 1 2 住房建设规划( 图3 1 ) ，再次对 经济适用房建设做了明确的安排。 匿寥零箍l 二l i ：烈l 互融艮暑嘲：- t 卫疆疆= 磊k 甏露湖 廉租住房经济适用住房i 额社区l 年度用地面积建筑面积预计套数 用地面积建筑面积预计套数 平方公里li 万平方米l ( 万套 平方公里il 万平方米li 万蠢 2 0 ) 80 0 480 1 60 4 6 o 8 69 2 - - 1 7 21 4 - - 2 6 2 0 0 9o 1 4 - - - 0 1 52 8 r 3 0o 5 6 0 i 60 5 4 1 8i o o 1 6 01 s 呓4 2 0 l o0 二1 53 00 60 3 0 - 46 ：卜8 00 9 - - 1 2 2 0 ll e ) 二0 8 吨1 1 5 - 2 00 3 - - o 40 3 0 a 6 0 - 8 0 0 9 - - 1 2 2 0 1 2o 0 5 n 1l o 吨o0 2 - 0 40 3 - - 4 3 46 0 一8 00 9 - 1 2 合计 o 4 6 0 5 49 l q 0 8 1 8 2 2 1 61 8 6 - 2 8 6 3 7 2 - 5 7 25 6 - 8 6 注：廉租住房按5 0 平方皋计算；经济适用住房按6 5 平方米计算，来扣 徐公建配套用房。 3 3 廉租房制度 图3 1 广州市2 0 0 8 2 0 1 2 年住房建设规划 廉租住房是指政府主导建设的具有社会保障职能，向拥有城镇常住居民户口的最 低收入家庭( 即城镇双特困户) 提供的租金相对低廉的住房。在改革开放后，广州经 济迅猛发展，住房商品化的进程也不断加快，城镇化进程逐步推进。但是，在这个过 程中，许多家庭因残疾、疾病、失业下岗及退休等原因，收入来源有限，自身能力受 限，他们的微薄收入连基本的生活也难以支持，更无法解决自己的住房。因此，政府 有责任和义务保障这部分群体的住房问题。 广州市坚持“公平共享、解困扶弱”的原则，从1 9 9 8 年开始，不断扩大廉租住房 保障范围，实现对城市最低收入住房困难家庭“应保尽保”。经过十年来的“三级跳”， 至2 0 0 7 年，广州共投入城镇廉租住房保障资金1 9 3 4 亿元，仅2 0 0 7 年投入廉租住房 保障资金就高达1 3 2 5 亿元，投入数额占过去1 0 年来总投入的6 8 ，为近年来投入力 度最大的一年，预计1 5 万家庭可享受保障。广州已经成为全国廉租房的保障范围最广 和标准最高的城市之一。 广州廉租房建设经历过三个阶段，1 9 9 8 - - 2 0 0 3 年，是以解决5 平方米以下双特困 户住房问题为标志的起步阶段。1 9 9 8 年下半年，根据国务院关于进一步深化城镇住 房制度改革加快住房建设的通知精神，广州市制定了广州市廉租住房分配方案， 正式启动了对双特困户的住房保障工作，确立了建设廉租房解决双特困户住房问题的 思路。至2 0 0 3 年底，广州市共投入建设资金2 6 4 5 亿元，通过扩建和改造等多种方式， 建设廉租房1 7 7 0 套、建筑面积9 5 万平方米，共推出7 期廉租房，解决了1 0 4 1 户住 房面积5 平方米以下、人均月收入3 0 0 元以下的特困家庭的住房问题，基本建立了最 低收入家庭住房保障体系和工作机制。在这一阶段，廉租房的供给方式以实物配租为 主，由于双特困户数量太多，房源供不应求，只能通过摇珠抽号的方式确定租住的先 后次序。 到2 0 0 5 年，广州实现了对人均居住面积不足7 平方米的城市最低收入家庭的“应 保尽保，在广东省排名第一。2 0 0 6 年，广州又根据自身经济实力和居民的住房需求， 将廉租住房保障范围提高到人均居住面积l o 平方米( 建筑面积约1 5 平方米) 以下的 最低收入家庭，廉租住房租赁补贴标准从每人每月2 3 0 元提高到3 2 2 元，廉租住房实 物安置的租金标准为每月每平方米l 元。房源由政府统筹安排，主要分布在白云区金 沙洲小区、海珠区大塘聚德花苑、白云区同德泽德花苑和调剂利用政府其他存量房源。 根据2 0 0 7 年8 月出台的国务院2 4 号文，广州还结合自身实际制定了广州市城 市廉租住房保障制度实施办法( 试行) ，大幅提高了廉租住房保障范围，收入保障 线从以往的年人均可支配收入4 6 8 0 元提高到7 6 8 0 元，是全国目前廉租住房保障范围 最广和标准最高的城市之一。 由于保障范围扩大而新纳入廉租住房保障范围的5 6 4 3 个家庭的住房问题在2 0 0 7 年1 1 月得到全部解决。5 6 4 3 户双特困户住房问题的解决标志着广州城市最低收入家庭 住房困难问题实现了较高保障水平的“应保尽保 ，2 0 0 8 年以后新增的双特困户的住 房困难将实现发现一户解决一户。 3 4 限价房制度 限价房可谓是广州市构筑住房保障体系中浓墨重彩的一笔。在国家“双限双竞” 政策基础上推出的限价房让更多的广州人圆了住房梦，也成为了广州楼市的“调节器 。 15 亡捌直住庞保瞳剑度皇弦筮研究 一时间，北京、成都、青岛等地纷纷跟进。广州限价房的标本意义，值得关注。 根据国家九部委制定的相关细则，所谓“限价房”指的是限房价、限地价的“双 限”商品房。价格比当时当地市场价低一些，房型比普通商品房标准小一些。 从2 0 0 3 年开始，中国的房地产业开始逐步升温，房价也不断刷新。到2 0 0 6 年， 房价已经远远超过普通市民的承受能力，住房问题已经不仅仅