（公共管理专业论文）天津市土地征用管理研究.pdf

摘要 土地征用一般来说是国家或政府为了公共的目的而强制取得私有土 地并给予补偿的一种行为。由于我国的土地征用制度产生于计划经济时 期，在目前许多条件发生了变化的情况，使得土地征用中暴露出许多问 题。据统计，天津市在近年来的群众上访事件涉及土地问题的占5 0 以 上，其中8 0 涉及征地问题。因此有必要对天津市土地征用中的问题进 行系统而深入的研究，以期寻求解决征地问题的有效途径和方法，为天 津市建设顺利征地提供保障。 本文针对天津市征地范围宽泛的问题，分析了天津市当前征地范围 宽泛的深层次原因，通过对征地权设立的追述，得出以“公共利益”为 目的土地使用是征地范围界定的惟一准则。并参照国外对征地范围的理 解和界定，提出对以“公共利益”为标准界定征地范围的建议。由征地 审批程序中存在的问题出发，借鉴了各国和地区征地程序，分析了天津 市当前征地程序的缺陷，提出改进的方法和思路。 本文论述了土地征用的补偿理论依据和补偿原则，作为分析补偿问 题的理论基础，分析了现行征地标准的弊端，同时借鉴国内外征地补偿 的经验，提出了建立科学的土地补偿方法，并应按照市场价格进行补偿。 针对征地补偿安置中存在问题，分析了征地安置难的深层次原因，提出 今后征地补偿安置应遵循的基本原则，提出市场经济条件下补偿安置的 途径。 关键字：土地征用征地范围补偿标准安置途径 a b s t r a c t l a n de x p r o p r i a t i o ni st h ea d m i n i s t r a t i v ea c t i o nt h a tt h eg o v e r n m e n t si n a 儿o ft h ew o r l do b t a i no t h e rc i v i lm a nsl a n di nf o r c ef o rp u b l i ci n t e r e s t s b e c a u s et h es y s t e mo fl a n de x p r o p r i a t i o nc o m e si n t o b e i n gi nt h ep e r i o d e c o n o m y ，m a n yp r o b l e m s a r e e x p o s e d i nt h e p r o c e s s o ft h el a n d e x p r o p r i a t i o n a c c o r d i n go ft h es t a t i s t i c s ，a tp r e s e n t ，i na l lt h ec a s e sa b o u t t h e a p p e a l i n g t ot h eh i g h e ra u t h o r i t i e sf o r h e l p ，t h e r e a r ef i f t y p e r c e n t i n v o l v e di nl a n dp r o b l e m s ，a n de i g h t yp e r c e n ti n v o l v e di nl a n de x p r o p r i a t i o n i nt h ef i f t yp e r c e n tp r o b l e m s i ti s n e c e s s a r yt os t u d yd e e p l yo nt h et i a n j i n s y s t e mo fl a n de x p r o p r i a t i o nt oh e l pg o v e r n m e n t st om a k ear e q u i s i t i o nf o r l a n ds u c c e s s f u l l y ，t oi m p r o v et h ed e v e l o p m e n to fo u re c o n o m yf o rt i a n j i n t h et h e s i s a n a l y s i st h ed e e p l y c a u s et h a tm a k e st h er a n g eo fl a n d e x p r o p r i a t i o nw i d e l y ，b a s e do np r o b l e m so ft h er a n g eo fl a n de x p r o p r i a t i o n w i d e l y ，t r a c eb a c kt ot h ee s t a b l i s h m e n to fl a n de x p r o p r i a t i o nr i g h t s ，o b t a i na r e s u l tt h a tt h el a n de x p r o p r i a t i o nf o rp u b l i ci n t e r e s ti st h eb a s i so ft h er a n g e o fl a n de x p r o p r i a t i o n ，a n dr e f e r e dt os o m ef o r e i g nc o u n t r i e s ，t h ea d v i c et h a t d e f i n e st h er a n g eo fl a n de x p r o p r i a t i o ni s p u t t e df o r w a r d a n a l y z e dt h e d e f e c t si np r o c e d u r eo fl a n de x p r o p r i a t i o nf o r mt h ep r o b l e m so fp r o c e d u r e a n dl e a r nf o r mf o r e i g nc o u n t r i e sa n dd r a wo nt h e i re x p e r i e n c e ，w ep u t f o r w a r dt h ec o n c e i v eo fr e f o r m t h et h e s i sf u n d a m e n t a lt h e o r e t i c a lf o u n d a t i o na n dp r i n c i p l eo fl a n d e x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o na r ed i s c u s s e d ，w h i c hi st h et h e o r e t i c a lb a s i so f t h e c o m p e n s a t i o ns t a n d a r d a n a l y z e d t h ed e f e c t si nt h e c o m p e n s a t i o n s t a n d a r do fl a n dv a l u ea n dl e a r nf o r mf o r e i g nc o u n t r i e sa n dd r a wo nt h e i r e x p e r i e n c e ，w ep u t f o r w a r dl a n d e x p r o p r i a t i o n s h o u l db e c o m p e n s a t e d a c c o r d i n g t om a r k e tp r i c e t h e d e e p l y c a u s e so f “l a n d e x p r o p r i a t i o n d i f f i c u l t y ”a r ed i s s e c t e d ，t h ew a yo fs e t t l e m e n ti nm a r k e te c o n o m yi sp u t t e d f o r w a r d k e yw o r d s ：l a n de x p r o p r i a t i o n ，t h er a n g eo fl a n de x p r o p r i a t i o n t h ec o m p e n s a t i o ns t a n d a r d ，t h ew a yo fs e t t l e m e n t 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得天津大学或其他教育机构学位或证书 而使用过的材料。对本研究提供支持、帮助的单位领导和同事均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：张宏晖签字日期：冲，t - 年2 月纠日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解天津大学有关保留、使用学位论文的规定。特授 权天津大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，并采用 影印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国家有关部门或 机构送交论文的复印件和磁盘。 学位论文作者签名：张宏晖 签字同期：年月同 导师签名： 签字日期： 第一章概述 第一章概述 1 1 选题背景、研究目的、意义和思路 1 1 1 选题背景、研究目的和意义 马克思指出：土地是一切生产和一切生存的源泉是人类不能出让 的生存条件和再生条件。土地征用，一般来说，是国家或政府为了公共 利益的需要而强制取得私有土地并给予补偿的一种行为。征地涉及集体 土地所有权的转移和土地用途的改变，它直接导致了耕地被占用，事关 国家可持续发展和资源安全保障；它强制收用农民的生产和生活资料， 事关农村发展和社会稳定；它必须按国家计划提供建设用地，事关城市 建设和国家现代化进程大局。 改革开放以后，我国社会经济发展迅速，非农建设用地需求量大， 征地活动发生频繁。由于原有产生于计划经济时代的土地征用制度赖以 存在的制度环境和服务目标已经转变，不适应性和滞后性日益彰显。当 前，初级阶段发展和保护的矛盾以及经济转型时期的计划和市场的冲突 加剧了征地工作的难度。而且，征地过程中以政府利益为主导的利益分 配格局成为政府扩大征地规模、降低征地补偿标准的经济诱导机制，从 而导致了耕地保护的失灵，农民利益的受损，由此引发的群众上访、信 访已成为社会关注的热点，也引起中央的高度重视。 在征地过程中，怎样才能即保证国家建设的用地需要，又切实维护 好农民利益，有利于理顺国家集体和农民三者间的关系，有利于促进社 会发展和维护社会稳定，有利于实现征地制度规范化、市场化和法制化， 成为摆在国土资源管理部门的一个重要课题。 本文通过对天津市土地征用中存在问题的分析，找出问题产生的根 源所在，提出土地征用管理创新和改革的思路。具体是从以下几方面加 以阐述：结合国际上相关国家的做法和经验，对征地范围加以探讨，界 定合理的“公共利益”框架，籍以约束征地权力的“滥用”：对土地征用 的程序加以探讨，力求制订规范、合理、交易成本低，且透明度高的征 地程序，达到对征地行为的约束；对征地补偿标准和形式加以探讨，针 第一章概述 对当前土地征用补偿标准普遍较低的现状，参考国外的征地补偿办法， 分析征地补偿标准低的原因探求制订合理征地补偿标准的办法力求 地征用中强制性和补偿性和合理统一；通过对征地补偿安置形式加以 探讨，寻求切实可行的安置补偿的办法。 对土地征用进行研究具有重要意义：首先，完善的土地征用秩序是 保障经济发展和社会稳定的重要途径。随着我国市场经济的建立，国民 经济的增长，经济建设对土地需求持续增长，征地数量随之增加，征地 安置农民的压力越来越大；人多地少的矛盾也日益突出，农业基础地位 受资源和市场约束尚不巩固，农民收入增长缓慢，城乡收入差距扩大， 影响了农村经济发展和社会稳定。通过制度创新，即能规范集体土地向 国有土地的转变，保护集体、农民的土地权益，同时也实现为经济发展 提供用地保障。其次我国现行的征地模式形成于计划经济时期，与当 前市场经济发展的要求不相适应，现行地征用中面临许多新情况和新 问题需要认真研究探索和完善，使之与社会主义市场经济体制相适应。 随着市场经济改革的深入和w t o 的加入，包括土地产权在内的财产 权保护已经成为人们关注的热点，因此，探索和完善我国现行的土地征 用存在的问题、清晰的界定土地征用目的、合理的划定土地征用范围、 科学的论证征地补偿安置办法，已经成为迫在眉睫的任务。这对稳定社 会，保障国家建设用地顺利进行，促进社会经济发展具有重大的历史意 义和现实意义。 1 1 2 研究的思路和方法 针对当前征地过程中普遍存在问题，论文试图采用理论和实现相结 合、多学科借鉴、比较分析等方法进行研究。具体从天津市土地征用中 存在的实际问题入手，揭示了土地征用应遵循的基本原则，并对征用中 各个环节进行了深入分析，提出征地过程中各个环节改革完善的对策和 建议。 1 2 土地征用含义 1 2 1 土地征用的概念 不同国家对土地征用的概念及其法定涵义不同。在其他私有制国家， 一般也把土地征用性质看成是政府的强制购买，不属于一般土地交易范 第一章概述 畴。土地征用一般来说是国家或政府为了公共的目的而强制取得私有土 地并给予补偿的一种行为。在美国法学上称为“最高土地权”的行使， 意指“最高统治者在没有所有者同意的情况下，将财产用于公共目的的 权力”，故又称为征用权。英国法律中称为“强制收买”或“强制取得”， 法国法律中称为“征收”，德国法律中也称为“征收”，同本法律中称为 “土地收用”或“土地收买”，台湾称为“土地征收”，香港称为“官地 收回”( 柴强，1 9 9 3 ) 。 在我国土地征用界定为：国家为了社会公共利益的需要，依照法律 规定的程序和批准权限批准，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿 后，将农民集体所有土地转变为国有土地的行为。( 土地管理法基本知识 1 9 9 8 ) 在我国目前条件下，宪法修正案第十条第三款规定：“国家为了公 共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补 偿。”宪法中所述征收即为修宪前的土地征用，而宪法中的征 用即是指在不改变集体土地所有权前提下的临时使用。土地管理法第 二条规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有土地实行征 用”。由此在我国，土地征用的主体是国家，征用土地的客体是集体所有 土地，征用土地目的是公共利益的需要，这也是征用土地的前提。这就 将征用土地的适用限定在一定的范围。征用土地的标的( 目标) 是土地 所有权，以其为基础产生的其他土地权利，如土地使用权以及他项权利 等，自然也随之转移。征用土地的补偿费要依照国家法定的标准来支付， 而这个标准的基础并非市场价格。 土地征用所涉及的基本经济关系，就是征地主体、征地客体和用地 者这三个利益主体的相互责任、权利、利益关系。即征地主体的职权、 职责，征地相对人和用地者的权利、义务。如果这些关系得不到妥善处 理，将无法保证征地当事人的合作和征地行为的有序进行，导致公共建 设停滞，征地相对人利益受到损失，影响经济发展和社会稳定。因此， 必须制定一整套规范，引导和约束各利益主体的行为准则。 1 2 2 土地征用的特征 1 、征用土地法律关系主体双方特定性。被征用方只能是所征土地的 所有者，即农民集体；征用方只能是国家。只有国家才享有土地征用权， 除此之外，任何单位和个人，都无权征用农民集体土地，用地单位只能 通过国家的征地行为才能与被征地者发生关系。 第一章概述 2 、征用土地目的的公益性。征地目的的公益性是判断一项具体征地 行为是否合法行使的重要标准，也是防止土地征用权滥用的重要措施。 只有为了公共利益的需要，才可以使用征地权。征地权在公益性之外的 滥用，必然导致对私权利的侵犯和践踏，与土地产权受法律保护的规则 相冲突。与之对应，非公共用途的土地，其土地产权的取得，属于民事 法律行为，由交易双方平等协商。 3 、征用土地的强制性。因为征用土地的前提是社会公共利益的需要， 服从公共利益的需要是人们的一项法定义务。也就是说，土地征用行为 的发生是受法律保护和允许的。农民集体只有承受的义务。 4 、征用土地必须给予补偿。征用土地具有强制性，但不等于国家可 以强行取得集体所有土地。在征用过程中要依法向被征地单位支付补 偿费，并妥善安置被征地者的生产和生活。 5 、征用土地将发生所有权的转移性。因公共利益的需要，国家限制 被征用者对其土地的自由处分，责令其将相应产权向国有转移，包括土 地所有权和地役权等的转移，这样，被征用土地者丧失其相应的权利， 国家获得相应的土地权利，实现财产权的转移。 征用土地的最终结果是被征地单位的土地所有权及其他土地权利的 终止或消灭，必然会对被征地单位的生产和生活产生一定的影响。同时， 也引起土地利用结构的变化。因此征用土地必须依法进行，必须严格按 照法定的审批权限和审批程序办理有关手续。不符合法律规定的征地行 为。不受法律保护。 1 。2 。3 土地征用补偿 世界各国在取得公共建设上，所采用的最普遍的办法就是征用土地， 尽管各国在征用土地上的内容不尽相同，但性质基本一致，都是为了发 展公共事业，对公共建设所需用的非国有土地，不是以市场双方合意方 式取得，而是不论土地所有人是否同意，均依照法定程序，给予补偿后， 强制取得土地所有权。由于土地征用过程中难免使公民、法人、及其他 社会组织的合法权益受特别损失，因此国家对于土地征用所发生的损失 应给予公平合理的补偿。 在土地征用中被征用人经济上的损失并非基于违法行为，而是基于 合法的行政上的原因引起的，因此，土地征用补偿是因国家行政权的行 使，对于特定人发生的经济损失。由国家对受的损失或应受损失的人负 行政上金钱给付的义务。所以土地征用补偿的性质为强制买卖关系。 4 第一章概述 1 3 天津市土地征用基本情况 1 3 1 天津市土地征用遵循的法律框架 天津市现行的土地征用工作是在我国现行的法律制度框架下开展 的，主要遵循宪法( 修正案) 、1 9 9 9 年1 月日实施的新土地管理 法有关条款，关于加强征地管理工作通知( 国土资发 1 9 9 9 4 8 0 号) 、 征用土地公告办法( 国土资源部2 0 0 0 年第1 0 号令) 、天津市土地管 理条例以及2 0 0 4 年l o 月下发的国务院关于深化改革严格土地管理 的决定( 国办 2 0 0 4 2 8 号) 等法律文件。与原来征地法律框架比较， 现行的土地征用法律框架有两方面的改变：一是提高了征地补偿费用； 二是对征地程序、主体要求更加严格，建立了土地征用的批前告知、确 认、听证以及批后的“两公告一登记”制度，确定征地主体只能是政府。 宪法修正案草案第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要， 可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。” 土地管理法第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需 要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，依法申请使用的国有土 地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地”。根据这些 规定，征地成了各类项目( 农村集体兴办的乡镇企业、公共设施及公益 事业、宅基地等除外) 取得新增建设用地的唯一途径。 土地管理法第四十七条规定：“征用土地的，按照被征用土地 的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费 以及附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用 前三年平均产值的6 一l o 倍。征用耕地的安置补助费，按需要安置的农 业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征 地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业 人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均产值的4 6 倍。但 是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均 年产值的十五倍。征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、 自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。 被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。 征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发 建设基金。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不 能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民 第一章概述 政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总 和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、 经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征用耕地的土地补偿费和安置 补助费的标准。 天津市土地管理条例第二十五条规定“建设项目征用集体所有 土地的，由用地单位按照下列规定向被征地单位支付补偿费用：土地补 偿费按照该土地被征用前三年平均年产值的十倍计算，但城市公益事业 建设用地的土地补偿费，按照土地被征用前三年平均年产值的六倍计算： 青苗补偿费按照耕地被征用前三年平均年产值计算：地上附着物补偿费 按照市土地行政主管部门会同有关部门规定的标准计算：安置补助费按 照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助 费标准，为该土地被征用前三年人均耕地平均年产值的六倍。但是，每 公顷被征用土地的安置补助费最高不超过被征用前三年平均年产值的十 五倍。市或者区、县人民政府发布征地公告后，再种植的农作物和新建 设的地上附着物不予补偿。依照第一款的规定支付土地补偿费和安置补 助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经市人民政府批 准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不褥 超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。” 通过历时年半的土地市场治理整顿，国家的对于新形式下的征地 补偿安置工作提出了新的要求和标准，l o 月2 1 曰，国务院下发的国 务院关于深化改革严格土地管理的决定( 国发 2 0 0 4 2 8 号) 规定“依 照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保 持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障的，省、 自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费。土地补偿费和安置 补助费的总和达到法定上限，尚不足以往被政敌农民保持原有生活水平 的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。”“在征 地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被 征地农民：对拟征土地现状调查结果须经被征地农村集体经济组织和农 户确认，确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。” 国土资源部关于进步规范征地补偿安置工作的指导意见( 国 土资发 2 0 0 4 2 8 7 号) 对征地的补偿标准、安置途径、征地程序等做了 进一步要求。对于提高征地补偿标准做了规定，增加了事前告知确认等 环节，体现了国家在征地中对农民财产权的尊重，一定程度上让农民心 理上找到一定的平衡。 第一章概述 1 3 2 天津市土地征用的基本情况 l 、土地征用的范围 根据土地管理法第四十三条的规定，“任何单位和个人进行建设， 需要使用土地的，必须依法申请使用国家土地； 前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用 的原属于农民集体国有的土地。” 即各类建设在使用土地时，除了使用原有国有土地之外，必须通过 将农村集体土地先征为国有，这就意味着任何建设即使不符合公共利益 需要，也必须征用国有。 这就决定了我市的地征用的范围是：所有需要征用的建设项目， 对于公共利益与否未加以判定。 由各区县实际征地中土地利用方向看，土地征用的目的以各类开发 区用地为主，约占征地总量的7 0 左右，实际上其他划拨类用地不足3 0 。 2 、征用土地程序 征用土地的程序即是政府行使审批权的程序，也是土地使用者取得 土地使用权的程序。任何建设项目征用土地必须依法定程序进行。 我市的征用工作按照土地管理法的规定，实行国务院和市人民 政府两级审批。主要程序如下：( 以市级审批项目为例) ( 1 ) 申请 ( 2 ) 区县国土资源部门受理 ( 3 ) 区县国土资源管理部门根据征用土地类别或通过与被征地单位 协商初步拟订征地价格，并组织征地告知、确认和听证 ( 4 ) 区县国土资源部门拟订征用土地方案 ( 5 ) 上报区县政府审查后上报市国土资源部门 ( 6 ) 市国土资源部门对申报用地的征地程序的合法性、补偿标准的 合理性等进行审查后报市人民政府审批 ( 7 ) 市政府批准后，市规划和国土资源部门通知区县缴纳有关费用 ( 8 ) 缴费后，市国土资源部门下达用地批准文件 ( 9 ) 区县政府依据批准的征用土地方案组织征地土地公告 ( 1 0 ) 被征地集体经济组织按规定进行登记 ( 1 1 ) 区县国土资源部门会同有关部门拟订征地补偿安置方案 ( 1 2 ) 组织征地补偿安置方案听证 ( 1 3 ) 区县国土资源部门将征地补偿安置方案上报区县政府审批 第一章概述 ( 1 4 ) 区县国土资源部门在征地补偿安置方案批准后三个月内会同 有关部门落实安置补偿 ( 15 ) 具体项目供地 具体情况见天津市土地征用审批流程图 区县受理用地单位申请或依 照储备计划进行土地收购 规划、计划审核 征用土地告知 征用土地利用现状确 认 告知被征地单位具有 听证权，被征地单位在 告知后5 日内提出听 征申请， 举行听证会，出具听证 笔录， 区县土地行政主管部 门拟订“一书四方案” 区县政府审查 报市规划和国十资 源局 市政府审批或上报国 务院 市规划和国_ 十资渊局 通知区县缴纳有关费 用后，f 发批准i j 地文 8 市规划和国土资源局对拟 订的“一1 s 四方案、以及 征用土地补偿标准的合法 性、安置途径的合理性等 进行审核，提出审查意见 第一章概述 区县政府按照批准的 征用土地方案，进行征 用土地公告 医县十地部门会同有 关部门拟订征地补偿 安置方案公告 报区县政府批准征地 补偿安置方案公告 土地行政主管部门将征地补 偿安置费用支付被征地农村 集体经济组织 区县政府按照批准用途和国 家产业政策和供地政策进行 供地 被征地单位在公告规 定期限内持土地权属 证书到指定地点办理 征地补偿登记手续 组织征地补偿、安置 方案听证会 3 、征地补偿标准 随着天滓市经济的快速发展和城市化进程的加快，土地征用量不断 攀升，据统计，1 9 9 9 至2 0 0 4 年6 月底，我市批准征用土地面积1 0 2 1 0 7 7 0 7 公顷，批准征地补偿费余额为4 5 5 3 亿元，平均征地补偿标准为2 9 万 元亩。综合补偿标准较低，各类补偿标准随着土地所在区位、征地主体 和征地用途的不同而有所差别。补偿主要特点是： ( 1 ) 临近中心城区土地补偿价格于外围郊区县的补偿标准相差悬 殊。如中心城区内东丽区阳光鑫地商住项目征用土地补偿标准高达1 3 0 万元亩，而环外东丽区同样商住项目住宅补偿标准的征地价格仅4 5 万 元亩，相差2 0 多倍。 ( 2 ) 根据征地的不同利益主体补偿标准差别，表现在区县政府作 为征地的主体，在自身建设征地中所测算的补偿标准低于国家或政府建 设项目。如东丽区开发区征地补偿标准在3 万元亩左右，而对于其他项 目如天津机场改扩建建设项目拟定的征地补偿标准却翻了近一番，在9 万元亩左右。 第一章概述 ( 3 ) 国家或政府建设项目往往采取政府定价的方式确定补偿标准， 并在全市范围内统一适用。如2 0 0 0 年，在津蓟高速公路、唐津高速公路、 等项目征地中，市政府纪要议定征用五县土地补偿标准在1 6 - 2 万元 亩，征用新四区和塘、汉、大土地补偿标准为3 万元亩。且在当前建 设的京沪、威乌高速公路中继续沿用。 ( 4 ) 随着时间的推移，补偿标准差别较大。如在北辰区污水处理 厂项目征地中在2 0 0 1 年签订征地补偿标准仅3 万元亩，而时至2 0 0 4 年 同在北辰区的西横堤锅炉房项目征地补偿标准已达3 6 万元亩。相差1 2 倍之多。 ( 5 ) 不同的征地用途补偿标准差别大。表现在商业住宅补偿标准 最高、工业项目次之、基础设施项目征地补偿标准最低。 ( 6 ) 各区县间补偿标准差异大。标准在新四区明显高于新两区三 县，如新四区征地补偿标准多在3 万元亩左右，而宝坻、静海等区县征 地补偿标准大约在l 万元亩左右，土地补偿费和安置补助费一般采用 天津市土地管理条例确定的最低产值和倍数。 4 、补偿安置途径 目前，我市土地征用中安置补偿工作是由区县政府负责实施的，按 照土地管理法的有关规定，土地补偿费、安置补助费、地上物补偿费和 青苗费四项构成征地补偿费用。其中土地补偿费归农村集体经济组织所 有，地上物补偿费和青苗费属于地上物和青苗的所有权者所有。安置补 助费则根据不同情况进行支付，对于需安置人员由农村集体经济组织安 置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织使用 和管理。由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一 安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者被征地人员同意后用于 支付被安置人员的保险费用。具体补偿安置途径主要有以下几种方式： ( 1 ) 货币安置，这是各地在补偿安置中采取最多的一种方式，也是 最为简洁的做法。俗称“一脚踢”，是将安置补助费次性支付给被征地 农民，让其自谋出路。但是，未能解决失地农民的长远生计问题。在新 土地管理法实施后，传统的招工安置方式不被农民和用地单位所接受， 这种情况下，我市多采用这种方式。采取这种方式的原因是：对于政府 而言，这种方式简单，只要登记、造册即可以完成，不需要大多工作； 对于农民来讲，由于集体内部调整土地越来越困难，再考虑眼前利益， 因此，一般也乐于接受这种做法。但实际上，货币安置虽能解决被征地 农民的暂时生活问题，保证征地工作顺利进行，却难以解决他们的长远 第一章概述 生计。农民一旦失去土地，缺少谋生手段，就会坐吃山空，逐渐成为“打 工没人要、经营无门路、低保没资格”的“三无”游民，在就业、子女 就学、社会保障等方面又享受不到有关政策，成为新的困难群体。 ( 2 ) 调地安置，是基础设施建设征地中采取较多的方式。即是通过 再集体经济组织内部调整土地，使失地农民重新获得土地的安置办法。 相应的土地补偿费和安置补助费归集体经济组织内部。这种方式是货币 安置之外的重要安置途径。 在人均耕地较多的区县，调地安置是一种有效的安置方式，但调整 农村土地与现阶段我国农村土地承包经营政策不相适应。在农村土地承 包经营权3 0 年不变的政策下，集体经济组织内部调地安置越来越困难。 ( 3 ) 留地安置，在个别项目征地中时有采取。即安置规划用途， 在被征用土地中划出一定比例土地，给被征地单位组织实施开发或自行 建设安置被征地人员。 这种方式在区位条件较好的地区容易被接受。在我市的中心城区内 征用土地中，问或采取这种方式，如在阳光鑫地项目中除给予被征地单 位一定的经济补偿外，还采取了在被征土地中划出部分公建用地的方式， 让被征地集体经济组织自行经营，并安置被征地集体经济组织人员。 应该讲这种方式在经济发展较好地区和城乡结合部征地中，对于解 决失地农民的长远生计发挥了重要作用，也容易被农民接受，主要理由 是：一是留地安置需要政府投入的是政策，而不是资金，政府更容易接 受前者，以降低征地成本，同时也利于失地农民就业和社会稳定。二是 留地安置为失地农民提供了必要的场所和发展基础，有利于发展壮大集 体经济组织的经济实力。三是留地安置多在区位好的地区，间接的提高 了对被征地农民的补偿，其隐含的价值已大于了按照相当标准测算的征 地补偿费。但这中方式适用范围有限，留用土地安置的用途需要与规划 衔接，难度大；留地安置的权属问题难以确定，有的采取征为国有后。 给被征地集体经济组织，有的则保留的集体经济组织的土地所有权，给 土地的产权管理、规划管理和市场管理带来的一定的难度。 ( 4 ) 社保安置与货币补偿相结合的方式。社会保险安置是我市刚 刚开始采用的一种补偿安置方式，主要是通过给失地农民上养老保险的 方式，保障失地农民今后生活来源。通过调查，由于社会保险安置的限 制条款较多，且刚刚起用，加上对这种安置方式宣传不够，很多农民对 此不接受。还是较为倾向于跟前见利的货币安置方式。 第一章概述 1 4 天津市土地征用中存在的问题 我市土地征用存在的问题是与我国现行土地征用制度存在缺陷和不 足密切相关的，主要体现在以下几方面： 1 4 1 征地范围过宽，为公共利益需要征地的目的性难以体现，导致 了政府“征用权”的滥用 土地管理法规定：“国家为公共利益需要，可以依法对集体所有 的士地实行征收。”由于法律、法规都没有对“公共利益”做出明确界定， 因此什么情况下才能征地一直不明确。但土地管理法又规定：“任何 单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法使用国有土地。依 法使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所 有的土地。”就是说任何单位和个人使用土地，除使用国有土地外都可以 征用农民集体土地，实际上扩大了征地范围，没有体现法律规定的征地 为公共利益需要的特定条件。有的被征地农民说：“国家建设征地，我们 应该服从大局，积极支持；经营性开发征用土地，我们没有支持的义务。” 据不完全统计，在我市1 9 9 9 2 0 0 3 年征用土地中，属于经营性的商 业、房地产和工业项目用地约占7 0 ，而纯属于行政划拨目录范围内的 医院、学校、以及其他基础设施类项目用地仅占3 0 左右。可见，在各 类建设中真正属于“公共利益”征用的非赢利性用地只占其中一小部分， 土地征用已成为各区县满足社会经济发展对土地需求的主要方式。 特别是近几年来，我市土地需求量攀升，用地矛盾突出。各类园区 规划新增建设用地量达2 3 4 4 0 公顷( 其中符合规划面积2 2 3 6 3 公顷) ，且 园区征地多为工业项目或其他经营性项目用地，这种是以企业赢利为目 的的是导致用地矛盾突出的最主要原因之一，因此，公共目的的不明确， 致使地方政府的征地面积越来越大，失地农民也不断增多，因补偿安置 导致的农民上访问题同益突出。 1 42 征地程序存在不规范，一定程度上使得农民的利益得不到保护 一方面，部分重点工程征地中违法现象较多，违法用地是产生土地 信访案件的重要原因，掘不完全统计反映违法用地问题的占土地信访 量的五分之二。经调查，我市重点工程很多属于先建设后办手续，由于 没有合法手续，容易在地上物清理和占用土地时引起纠纷。同时造成涉 及占用地块的农业税等相关税费不能核减，增加了农民的负担。如津滨 及占用地块的农业税等相关税费不能核减，增加了农民的负担。如津滨 第一章概述 高速公路2 0 0 1 年通车，目前才准备办手续：津蓟高速公路2 0 0 2 年年底 通车，至今没有合法手续。 另一方面，征地中部分区县政府没有严格依照国土资源部征用土 地公告办法实施“两公告一登记”制度，即没有按照批准的征用土地 方案，实施征用土地公告与征地补偿、安置方案公告和征地补偿登记。 征地过程没有透明度，不能保障被征地农民能充分享有征地知情权、参 与权和监督权。被征地农民不清楚征地补偿标准，对是否足额得到应得 的补偿存有疑问，这也是很多农民进行咨询性上访的原因。 同时，国务院关于深化改革严格土地管理的决定( 国发 2 0 0 4 2 8 号) 中规定的征地告知、确认、听证等程序在实际工作中落实难度大， 区县履行征地程序积极性不高，甚至存在有意回避征地程序问题。 1 4 3 征用补偿标准较低，范围窄，难以体现被征用土地的实际价值 土地征用过程中，特定个体为了公共利益做出特别牺牲，对于他们 给予公平的补偿是政府对农民财产权利保障的体现，符合公平与正义的 原则。 但从总体上看，我市征地补偿平均标准较低，范围窄。按照现行法 律规定，征地按土地原用途、土地类别前三年平均年产值的倍数进行补 偿，土地补偿费和安置补助费最高为年产值的3 0 倍，但由于实际中农业 用地的产值普遍较低，即使采用最高标准，也不过3 万元亩，而地上物 和青苗补偿又具有不确定性。在实际征地中，政府或单位往往在法定范 围内压低补偿标准，由1 9 9 9 2 0 0 4 年间我市征地补偿情况看，全市平均 征地补偿标准为2 9 万元。对于被征地农民来讲，2 9 万元就切断了其 赖以生存的土地，在短期内是能够满足生活的需要的，但由长远来看， 由于农民自身的文化素质和生存能力等各方面的技能有限，在村集体内 无法调整土地情况下，就失去了生活来源，最终会造成社会的不稳定因 素。据不完全统计，2 0 0 4 年反映征地问题上访量占土地信访量的二分之 一以上。 由征地补偿的测算方法上讲，现行的按年产值“倍数”测算方法也 难以体现土地的实际价值。如目前我市公布的征用土地年产值标准为： 旱地为1 6 5 万元公顷，一般菜地为7 5 万元公顷，鱼池为6 3 力元 公顷。例如：某个工程征地，有两户农民地块相邻，被征地面积同为1 亩，但一户为旱地，一户为一般菜地，安置补助费同为6 倍，被征用土 地类别为旱地得到安置补助费为6 6 0 0 元，而被征用土地类别为菜地的则 第一章概述 得到安置补助费为3 0 0 0 0 元。种植一般菜地的农民比种植旱地的农民得 到的征地补偿费高出4 5 倍。由于土地类别不同，安置补助费所产生的 差异，难以体现土地对于农民本身的价值，也容易造成农民在征地时为 获得更多的补偿，而抢栽抢种一些补偿标准高的作物，给征地工作带来 极大困难。 低补偿标准同时，农民难以得到应得的土地收益。一方面，仍有部 分乡镇工业园区还存在分期付款拖欠征地补偿费情况。由土地市场治理 整顿期间抽查的津南区八里台工业园区征地情况看，该园区共征用土地 4 7 6 4 公顷( 合7 1 4 6 亩) ，总征地补偿费为3 5 7 2 9 2 万元，已支付征地 补偿费7 4 3 2 2 万元，以分期支付方式拖欠征地补偿费2 8 2 9 7 万元，拖 欠金额占总征地补偿费的7 9 2 0 ，使得农民实际得到的收益更少。即使 全额支付征地费的乡镇，实际支付给农民也很少，按照现行的法律规定， 在土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费中，直接支付给 农民的是地上附着物和青苗补偿费( 根据实际情况补偿) 。土地补偿费归 集体经济所有，如果农民自谋职业，安置补助费才能发给农民个人。如 在某县的征地补偿中，某开发公司和中学占了某村2 0 8 亩，土地补偿费、 安置补助费共1 4 6 0 万元，村里留了1 2 5 4 万元，占8 6 ；直接到户的2 0 6 万元，只占1 4 。这种分配办法，是造成被征地农民生活水平下降、土 地补偿费使用混乱、引发矛盾的重要因素，也难以体现农民集体土地所 有权的性质。同时，由于集体经济组织中存在腐败或财务不公开等现象， 农民对于土地补偿费的支付和使用情况不了解，使得农民对村干部产生 不信任心理，认为分配不均，也加重农民的不平衡心态。在上访案件中 由1o 左右的农民是因村内部矛盾引发的征地上访。 另一方面，已征用的土地在国有土地有偿使用后，征地价格和出让 价格之间存在巨大的利益空间，农民这种“低征高卖”现象反映更为强 烈，心理上很不平衡。例如，2 0 0 1 年，市政府为建设体育中心二期工程， 征用西青区李七庄街凌庄子村土地1 0 8 0 亩，每亩补偿1 0 万元，总计补 偿1 0 8 亿元，2 0 0 3 年该地块中的6 9 0 亩按经营性土地拍卖，每亩拍卖 得到2 5 4 万元，共计1 7 5 亿元，差价空1 1 | j 巨大，引起农民极大不满。 1 4 4 安置途径单一，难以解决被征地农民的长远生计问题 计划经济时期，国家征地给予适当补偿后，会安排农民农转非、招 工，享受市民、工人的福利待遇，征地后的长远生计可以得到保证。但 是在市场经济条件下，随着企业用工制度的变化，劳动力是为一种市场 第一章概述 资源，劳动力市场的开发是动态的、双向选择的社会行为，再加上农村 劳动力在知识、能力、意识等方面都不适应当前城镇就业的激烈竞争， 尤其在当前国有企业改革中产生大量下岗工人的情况下，被征地农民就 业更没有任何优势，这致使许多农民在失地后很容易陷入失业的困境， 造成生活无出路。 目前，在我市人均耕地较多的区县，多采用调地安置与货币补偿相 结合的安置方式；而在近郊区或人均耕地少的区县则普遍采用货币补偿 即“一脚踹”的办法，就是把征地费用的第二项，即安置补偿费一次性 发给被征地农民，让他们自谋出路。这种货币补偿方式，对于政府而言， 简单易操作，同时农民也乐于接受这种即得利益的方式，但在农民“做 吃山空”，又无法就业后容易产生社会不稳定性问题。 1 4 5 征地制度相关法律还不健全、不配套，甚至存在相互矛盾的地 方。 首先，我国土地征用法律法规不健全，缺少专门的土地征用法律法 规，容易导致土地征用执行过程不规范、执行难等问题。其次，由于法 制建设跟不上发展的需要，存在相关法律不配套的状况，如在对征用的 称谓上，宪法修正案已改称为“征收”，但土地管理法等下位法中均 未修改，造成名词上的不一致，同时，在对征用土地的范围上也存在与 用地范围相矛盾的地方。第三，我市缺乏一部具有可操作性、详细的征 用土地实施细则，很多琐碎的问题没有明确的法律或规章依据，致使实 际征地中很难把握，也加大了征地工作执行上的难度。 第二章征地范围分析 第二章征地范围限定分析 土地征用范围宽泛，实质上是因“公共利益”的扩大化，导致的征用 权的滥用，是我市土地征用中存在的主要问题之一。这种征地范围的扩大， 一定程度上侵害了农民的合法权益，引发了征地纠纷，扩大了征地矛盾， 加剧了农村剩余劳动力的压力，成为影响农村经济发展和社会稳定的核心 问题之一。同时征地范围扩大也导致了土地的闲置，由我市已征用土地的 使用情况看，截止2 0 0 4 年1 0 月，各区县供地率( 即已批准建设项目用地 占总批准土地的比率) 仅5 9 5 ，约5 9 0 0 公顷土地在各区县政府手中。以 武清区为例，共批准用地2 5 6 0 公顷，但实际仅供应了7 6 4 公顷，供地率 仅为2 9 8 ，武清区手中还有1 7 9 6 公顷土地未供应。其中2 0 0 2 年，我局 批准武清区城区工业用地4 9 5 公顷，但目前实际供地仅2 7 公顷，供地率 仅5 。由此，可以看出，征用范围的宽泛，不但引发了社会性问题，还在 一定程度上