（公共管理专业论文）广州市财政支出绩效考评体制研究.pdf

1 论文原创性声明内容： 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指 导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引 用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或 撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：力纠锄 日期：& 一譬年纠月夕日 2 学位论文使用授权声明内容： 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规 定，即：学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定 机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢 利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室 被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索， 可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。 学位论文作者签名：沈彭殇导师签名：弓让到 日期：枷2 5 7 年嗣月夕日日期：2 力g 年乙月厶7 日 论文题目：广州市财政支出绩效考评体制研究 专业：公共管理 硕士生：沈其德 指导教师：马骏教授 摘要 财政支出绩效考评是财政支出管理的重要内容之一，对于提高财政支出效益 有着积极作用。近年来，我国各地区财政支出绩效评价体系的建设已经取得了初 步成效，但还存在一些尚待改进的问题。本文运用现代公共管理、公共财政理论， 并结合国内外政府支出绩效考评实践，理清了地方政府财政支出绩效考评的概 念、内容与对象，揭示了地方政府财政支出绩效考评存在的主要问题，在此基础 上，侧重围绕广州市财政支出的绩效考评背景、推动者的动机、现状、体制性质 整个体制构思、指标体系、标准值等进行分析，提出了广州市财政支出绩效考评 体制进一步完善的措施。 关键词：财政支出绩效考评研究 title ：t h er e s e a r c ha b o u tt h ep e r f o r m a n c ea p p r a i s a ls y s t e m o fg u a n g z h o uf i s c a le x p e n d i t u r e m a j o r ：m p a n a m e ：q i d e s h e n s u p e r v is o r ：j u n m ap r o f a b s t r a c t t h ep e r f o r m a n c ea p p r a i s a ls y s t e mo ff i s c a le x p e n d i t u r ei so n eo ft h e m o s ti m p o r t a n tp a r t so ff i s c a le x p e n d i t u r ea d m i n i s t r a t i o n ；i tp l a y sa p o s i t i v er o l ei ni n c r e a s i n gt h eb e n e f i to ff i s c a le x p e n d i t u r e i nr e c e n t y e a r s t h e c o n s t r u c t i o no fp e r f o r m a n c e a p p r a i s a ls y s t e m o tt i s c a l 一一一 1 e x p e n d i t u r eh a sa c h i e v e dp r e l i m i n a r yr e s u l t si na l lp a r t so f o u rc o u n t r y , b u ts o m ep r o b l e m se x i s t e ds t i l ln e e ds o l v i n g t h i se s s a ya p p l i e sm o d e m p u b l i ca d m i n i s t r a t i o na n dp u b l i cf i s c a lt h e o r y , a n di t sc o m b i n e d w i t ht h e p r a c t i c eo fg o v e r n m e n ts p e n d i n gp e r f o r m a n c ea p p r a i s a l a th o m ea n d a b r o a d ，a n ds o r t s o u tt h ec o n c e p t ，c o n t e n t ，t h eo b je c to ft h ef i s c a l e x p e n d i t u r eo fl o c a lg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea p p r a i s a l ，a n da l s or e v e a l s t h ep r o b l e m si nt h el o c a lg o v e r n m e n te x p e n d i t u r ep e r f o r m a n c ea p p r a i s a l o nt h eb a s i s ，t h i se s s a yf o c u s e sa r o u n dt h eb a c k g r o u n do fg u a n g z h o u c i t y sf i s c a le x p e n d i t u r e ，t h em o t i v eo ft h ep r o m o t e r , t h es t a t u sq u o ，t h e n a t u r eo ft h es t r u c t u r e ，t h ew h o l ei d e ao ft h es t r u c t u r e ，t h es y s t e mo ft h e i n d i c a t o r , t h es t a n d a r d ，a n da n a l y s t st h e s ef a c t o r s ，f i n a l l y , i ta p p r o v e s f u r t h e r i m p r o v i n g m e a s u r e m e n tmt h e p e r f o r m a n c ea p p r a i s a lo t 一 一 g u a n g z h o u f i s c a le x p e n d i t u r e k e y w o r d s ：f i s c a le x p e n d i t u r e p e r f o r m a n c ea p p r a i s a l r e s e a r c h 目录 第一蕈导滏j 第一节研究背景1 第二节研究问题与文献综述5 第三节研究设计与论文基本结构8 第二章广州市财政支出绩效考评背景1 0 第一节财政支出绩效考评基本历程与发展趋势1 0 第二节广州市财政支出绩效考评目的与必要性1 4 第三节财政支出绩效考评改革启动者1 8 第三章广州市财政支出绩效考评体制2 0 第一节广州市财政支出绩效考评体制性质2 0 第二节广州市财政支出绩效考评整体运作情况2 l 第三节广州市财政支出绩效考评相关人角色2 3 第四章广州市财政支出绩效考评体制改革成效2 6 第一节财政支出绩效考评改革初步成效2 6 第二节财政支出绩效考评改革成效的形成原因2 9 第五章广州市财政支出绩效考评体制存在问题及其成因3 2 第一节广州市财政支出绩效考评存在的问题3 2 第二节广州市财政支出绩效考评存在问题的原因分析3 5 第六章进一步完善广州市财政支出绩效考评体制改革措施3 9 第一节财政支出绩效考评( 环形、牵制) 制度设计3 9 第二节财政支出绩效考评操作4 3 第三节财政支出绩效考评标准值建立设想4 5 结语4 9 参考文献5 0 后记5 3 第一节研究背景 第一章导论 财政支出绩效考评是近2 0 多年来西方国家政府加强支出管理的一项重要制 度。它通过制定明确、合理的财政支出绩效目标，建立科学、规范的绩效考评指 标体系，考核与评价绩效目标实现情况及效果，把绩效考评与预算编制、预算管 理紧密结合起来，以起到提高政府管理效率、财政资金使用效益、改善公共服务 水平的作用( 朱志刚，2 0 0 3 ) 。随着中国公共财政体制框架的逐步建立和各项财 政改革稳步推进，财政支出绩效考评日益受到重视，政府也开始启动此项改革。 广州市应如何结合实际启动这项改革，建立财政支出绩效考评体制框架呢? 在探 讨财政支出绩效考评体制改革前，我们应对公共财政发展的趋势、要求有个总体、 简单的认识。 一、启动财政支出绩效考评改革是公共财政发展的必然要求 ( 一) 西方国家公共财政发展 西方发达国家公共财政发展主要经历了如下几个阶段，其主要表现形式为预 算管理体制在不同阶段的演变。 ， 预算系统的演进过程 零星的预算 分项列支预算 8 ( i - t ) 绩效颅矧 计划项h 颅镑 8 矗 零琏颅锋 | 鞭；文效颅镎! 2 + 图1 一l 从西方财政管理实践看，财政管理体制改革主要经历了三个阶段( 马骏， 注：图i 1 摘自中山人学政务学院卜z - - 咐老师公共顶算讲义( m p a 2 0 0 5 级北秀班) 的第三讲预算改 革。 2 0 0 5 ) ： 一是公共财政体制形成阶段。这一阶段主要是欧洲民主运动启蒙时期。在此 期间，西方国家的财政管理核心是通过建立预算管理程序，来控制财政资金使用 的方向，并对资金使用过程的合规性及有无错弊情况进行监管。 二是规范管理阶段。2 0 世纪3 0 年代后，随着政府广泛参与对经济的干预， 政府财政活动范围进一步扩大到对市场失灵的矫正以及为经济增长进行调节和 管理，由此形成了真正意义上的公共财政。 三是“目标、有效和效率 管理阶段。2 0 世纪7 0 年代以来，西方国家的政 府支出规模明显增大，与2 0 世纪初相比，财政支出占g d p 的比重增加了l 倍以 上。如此巨大的支出规模对宏观经济产生了重要影响。如果财政收不抵支，就要 向私营部门发债，而债务过高会影响私营部门的经济运转，导致汇率不稳，通货 膨胀，整个经济就会陷入不良循环之中。这就要求把政府的公共开支控制在一定 的目标规模之内。要控制目标规模，就是提高“效率性和“有效性”，就是说 要以最少的投入和最佳的方式，实现最大的效果。 从预算理论分析，目前我国公共财政发展处于零基预算阶段，公共财政体制 形成与规范管理阶段，启动财政支出绩效考评是公共财政发展的必然要求。 ( 二) 中国公共财政建立与发展趋势 中国在2 0 世纪5 0 年代建立起来的预算体制主要是以计划经济为核心的预算 体制( 杨之刚等，2 0 0 6 ) 。在这一预算体制中，计划是核心，是资源( 含财政资 源) 配置的主要工具，而预算是居于第二位的，预算只是计划的反映。2 0 世纪 8 0 年代中国开始了市场取向的经济改革，这一改革逐渐瓦解了计划体制的统治 地位，也瓦解了传统的以计划为核心的预算体制。在1 9 9 9 年以前，尽管中国进 行了多次财政改革，但是这些改革都主要集中在收入方面。直到1 9 9 8 年中央提 出建立公共财政体制框架，1 9 9 9 年，中国才开始启动预算制度改革部门预 算改革，将改革的重点转移到支出上来。这一预算制度改革从根本上来看是要构 建一种西方国家在1 9 世纪就已经建立的现代公共预算体制。近年来，中央、广 东省和广州市财政改革步伐迈得比较大。 一是中央财政预算改革步伐较快，公共财政改革的整体思路清晰，措施有效。 通过几年部门预算改革实施，中央公共财政改革的整体思路更加清晰了。从 各财政制度的改革推进可以看的出来，2 0 0 7 年实施了最复杂的、牵涉面最广的 政府收支科目改革，这一改革更体现了财政的公共性。2 0 0 8 年3 月，国务院机 构改革方案指出“财政部要改革完善预算和税政管理，健全中央和地方财力与事 权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度。围绕推进基本公 共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。”2 0 0 8 年1 月财政部下发 了财政部关于进一步加强预算执行管理的通知指出，财政预算管理工作中的 重分配、轻管理等问题仍未得到根本解决。特别是在财政支出管理方面，年初预 算到位率低、预算执行进度慢、项目支出管理不够严等问题仍然存在，有些方面 表现得还比较突出，不仅造成财政资金闲置、浪费、效益低下等问题，甚至影响 到党和国家重大政策的有效贯彻落实。 二是广东省建立起了“阳光财政”的公共财政体制，配套制度不断补充、完 善。 。 广东省是实行部门预算改革最早的试点之一。自2 0 0 0 年起，广东省逐步建 立起了公共财政、阳光财政框架，不断推进国库支付制度、政府采购、绩效考评， 以及探讨尝试财政资余竞争性分配等一系列改革。2 0 0 4 年8 月，出台了广东 省财政支出绩效评价试行方案。如何改革预算制度，根据政府部门或其项目的 实际绩效水平进行预算分配，通过预算来推动政府绩效进步呢? 广东省政府钟阳 胜常务副省长2 0 0 6 年1 2 月指出：“今后如何在部门预算编制工作中用好这一有 效机制( 绩效评价) ，将绩效评价从事后评价向预算编制、审查批准、执行过程等 上游环节延伸，建立以绩效为导向的部门预算编制模式，是深化预算改革要研 究的重点。”为了体现预算安排与绩效考评结果的相关联性和应用性。2 0 0 8 年 3 月，广东省政府办公厅转发了省财政厅关于省级财政专项资金试行竞争性分配 改革意见的通知( 粤府办 2 0 0 8 1 8 号) ，指出实行财政专项资金竞争性分配改 革，符合公共财政改革的根本方向，是实现民主理财、科学理财的重要途径，是 提高财政资金使用效益、建立绩效财政的根本要求。在财政专项资金分配管理环 节引入竞争机制，通过招投标等竞争方式，将资金分配从“一对一 单向审批安 排，转为“一对多”选拔性审批安排，建立“多中选好，好中选优”的项目优选 机制，能够有效提高资金分配和使用效益，使有限的公共资源更好地满足社会公 共需求。 三是广州市预算改革力度不断增强，公共财政架构清晰，绩效考评逐步完善。 广州市是全国实行部门预算改革的试点城市之一。部门预算改革进行的比较 充分，配套制度改革也比较完善。随着部门预算改革深入，绩效考评应运而生。 广州市公共财政发展步伐将会迈得更大。2 0 0 8 年2 月，广州市财政局局长张杰 明在广州市第十三届人民代表大会第三次会议上作广州市2 0 0 7 年预算执行情 况和2 0 0 8 年预算草案的报告中指出，继续深化公共财政改革，迸一步提高财 政资金使用效益，促进经济社会又好又快发展。加强支出进度管理，提高财政资 金使用效益。开展公务卡结算试点工作，提高公务支出透明度。加强专项经费使 用情况绩效评价，确保纳税人的每一分钱用到实处。在制度建设方面，完善部门 预算基本支出定额标准，从严核定各单位专项支出。 公共财政的改革将会是中国政府和广东省政府接下来重点推进的改革工作。 广州市应为做好这一改革做好各方面的配套制度改革、创新、补充、建它健全自 身的公共财政框架。财政支出绩效考评是市场经济条件下，政府预算管理模式发 展到一定阶段，进一步加强预算支出管理，提高预算资金有效性的客观选择。作 为部门预算改革的延续和提升，预算绩效考评体制的构建已经成为确保公共财政 改革顺利实施，以及提高政府预算管理效能和财政资金有效性的重要措施。 二、广州市启动财政支出绩效考评改革基本面 广州市确立了城市发展的目标建设现代化大都市、构建和谐社会，制定 了发展的战略富民强市、科教兴市、依法治市、可持续发展，和提出了发展 的工作思路科学发展、环境优先，关切民生、解决民忧( 摘自广州市长张广 宁2 0 0 8 年政府工作报告) 。 ( 一) 人口规模和经济发展情况 2 0 0 7 年末，全市常住人口数1 0 0 4 5 8 力人。广州市实现生产总值( g d p ) 7 0 5 0 7 8 亿元，按可比价格计算，比上年( 下同) 增长1 4 5 。其中，第一产业 增加值1 6 1 0 9 亿元，增长5 o ；第二产业增加值2 8 1 6 8 9 亿元，增长1 5 6 ： 第三产业增加值4 0 7 2 8 0 亿元，增长1 4 1 。 ( 二) 广州市十年来财政收支状况函 i 人l 规模和经济发提情况中的相关数据摘自广州市政府m ( w w w g z g o v c n ) ： 2 广州市f 。年水财政收支状况的数据摘臼f t i 市政府州( w w w g z g o v c n ) 中的政府1 9 9 8 - - 2 0 0 7 年的年度颅 算执行及毕桀情况。 3 广州市从1 9 9 8 年至2 0 0 7 年，十年来，财政收入与支出增长非常快。2 0 0 7 年广州市一般预算总收入7 4 4 1 0 亿元，比1 9 9 8 年1 8 6 5 6 亿元，翻了近4 倍。 2 0 0 7 年广州市一般预算总支出7 2 8 9 0 亿元，比1 9 9 8 年1 7 5 1 l 亿元，翻了4 1 6 倍( 详见图1 - 2 ，卜3 ) 。 由此可见，随着广州市财政收支规模的几何级的倍增，对财政支出绩效考评 的任务是如此的艰巨、形势是如此的紧迫，启动财政支出绩效考评改革是如此刻 不容缓。无论是广州市领导或政府部门工作人员、还是普通市民内心都会很想知 道2 0 0 7 年七百多亿元的财政支出，究竟取得了什么效益呢? 到目前为止，尚未 有一个机构能提供客观、公正、真实的财政支出绩效数据。 图l 一2 图1 3 e 。注：幽i - 2 、l - 3 数据) k 源十中冈广州政府删p ( w w w g z g o v c n ) 。数据足根据现行财政体制，为口j 支配收入 数和决算支数。 4 第二节研究问题与文献综述 一、本文研究问题 本文所要研究问题如何回答上一节罩提及2 0 0 7 年七百多亿元财政支出 究竟取得了什么效益，以及对其实现的绩效进行客观、公正、真实地考评? 笔者 参与了广州市2 0 0 6 2 0 0 8 年度财政支出绩效自我评价3 次工作。通过调研收集资 料，以及结合自身经历对绩效考评三点体会： ( 一) 绩效评价制度刚建立，基层人员观念不适应 2 0 0 6 年，在广州市开展第一次财政支出绩效评价工作时，对广州市各部门 ( 预算单位) 的财务人员来说，是一件全新的事务。很多基层或一线财务人员( 注： 财政支出绩效考评工作任务暂时主要停留在财务人员身上) 都很难接受，观念上 还是以前那种钱都是领导花的，有什么好考评的? 广州市自2 0 0 1 年机构改革以 来，这7 年间财政改革经历过5 次大项改革，但部门或单位财务人员编制并未随 财政改革增加任务、工作量而增加人员编制。因此，基层或一线财务人员认为， 此项改革又是在不断地增加他们的工作负担和压力。所以在实施起财政支出绩效 考评改革过程中，大部分部门、预算单位人员将此事物当作往常的业务报表进行 填报，并未按“绩效”的理念进行考评。由此可见，其实现的财政支出绩效评价 效果是很低的。 ( 二) 绩效评价制度建设速度缓慢，宣传培训力度不够 广州市在绩效考评制度建设速度上是缓慢的。自2 0 0 6 年2 月，出台广州 市政府部门财政支出绩效评价办法( 试行) 以来，截至于2 0 0 8 年7 月，广州市 财政局出台广州市财政支出项目绩效评价试行办法，经历了将近3 年。后者 还只是作为前者的一项补充制度。并在此期间，广州市相关部门并未对2 0 0 6 年 出台的绩效考评部门分类、指标体系进行修正，也没有出台新的绩效考评指标。 财政支出绩效评价工作经历了3 年，但相关主管部门对其宣传、培训专业人 员的力度还很低。到目前为止，只有部分人了解这项制度，这部分人中大部分是 身临第一线绩效评价工作的财务人员或相关人员，社会上对此宣传、认知程度还 很低。另外，财政部门并未对部门、单位财务或操作绩效评价的专业人员进行过 系统的知识、操作技能等培训。 ( 三) 现有绩效评价制度联系实际不密切，可操作性不强 财政部门提供的评价制度，可以理解为仅仅起到说明财政支出绩效评价有这 一件事。具体到指导各部门( 预算单位) 如何开展绩效评价工作的实际意义不大。 根据笔者与相关部门、包括财政部门内部的具体指导处室，对此是认同的。也就 是按照财政部门提供的财政支出绩效评价自评表格和报告撰写提纲，采取对号入 座的办法。部门或单位将自评表格，自评报告填写，上报财政部门。这主要体现 在部门分类不科学、指标设置、体系建立、评分标准不合理。由于前置因素的存 在，必然导敛评价工作得不到应有的效果。 为此，笔者专门学习了财政支出绩效考评知识，以及参阅了西方发达国家财 政支出绩效考评实践经验，尝试着构思广州市财政支出绩效考评体制。通过大量 阅读相关的书籍、文献、政府报告，访谈部门、个人等，取得了一手资料。近几 年，很多专家学者、政府部门、尤其是财政部门实践工作者在构建中国、地区财 广州市财政史绩效考计相关脱定足通过调例羟膛资抖分析所得。 政支出绩效考评的研究、思路，体系、指标设置等方面都有很多指导意义，但具 体到地区制度建设、特别是实践操作来说，现有的理论在可操作、制度环节设计、 主体确立，以及实施绩效评价以来取得哪些效果，为什么会出现这些效果，目前 绩效考评制度还存在哪些问题和挑战等方面显得有点乏力。 因此，结合实际，笔者以实践工作者的身份归纳以下四点问题进行研究，对 广州市财政支出绩效考评体制进行设想。 1 广州市为什么开展财政支出绩效评估? 2 广州市财政支出绩效评估体系是如何设计的? 3 目前实施财政支出绩效评价后取得了哪些初步的效果? 为什么产生这些 效果7 4 目前财政支出绩效考评体制还存在哪些主要的问题和挑战? 为什么会出 现这些问题? 如何解决? 二、文献综述 财政支出绩效考评在广州市属于新鲜事物，对绩效考评的认知，还主要停留 在专家、学者、研究人员或少部分财政部门绩效考评改革的主力身上，其他人对 此还不知道此为何物。近几年，我国理论学术界和实践部门已开始着手进行研究、 推行试点工作。但绩效考评目前还缺乏可操作的理论支持。建立财政支出绩效考 评体制，实质上是建立一套完整的政府行为约束机制( 包括行政约束和舆论约 束) ，使政府各部门以可操作、可量化的形式注重成本与效益：是财政预算管理 由粗放型管理向量化指标体系管理转换的重要一环；有助于增加政府工作与财政 资金管理的科学性与公开性，提高政府理财的民主性与社会参与性( 马骏，2 0 0 5 ) 。 因此，很多理论学术界的专家、研究人员和实践部门的操作者都进行了大量的研 究、提出了不同的文献理论。笔者认为，本文研究的广州市财政支出绩效考评问 题既要理论思考，又要结合实践，可操作性的建议。针对本文所要研究的问题， 笔者进行了大量地阅读、收集了与研究问题密切相关的公共预算管理、公共管理 理论、财政支出绩效考评、评价等相关方面书籍和文献资料。下面是笔者肤浅的 两点认识： ( 一) 从公共财政预算体制发展看财政支出绩效考评 研究财政支出绩效考评，必须先从对公共财政预算体制发展方向有一定的认 识。因为财政支出绩效考评是公共财政预算体制改革的延伸和配套改革。通过对 公共财政预算改革的认识，我们可以清楚财政预算制度发展阶段和过程中会出现 哪些特征、主要特点和将会进行哪些必须的配套改革。在公共财政预算体制研究 的比较深入，理清了中国公共财政体制不同阶段、时期的不同特征等。正如著名 公共预算专家中山大学马骏教授( 2 0 0 5 ) 指出，公共预算主要有三个层次的基本 职能和目标：加强对财政总额的控制、按照战略意义上的优先来分配财政资会、 提高财政资金的使用效率或者管理效率；公共预算主要有四大基本问题：总额控 制、资源配置效率、管理效率和公共责任。这些基本问题都是任何公共预算体系 要面对和解决的，都是公共预算的基本目标“；新绩效预算的主要特征之一对结 果负责。通常情况下，预算机构将与各支出部门签订绩效合同，列出该部门的目 标，并将目标按重要性排列，然后要明确测量这些目标，发展出衡量这些目标是 否实现的以结果为导向的绩效测量指标，并且要尽可能地将这些指标量化互。 。参见马骏：中团公共颅算改苹删件化j 民主化，2 0 0 5 ，第3 1 4 、3 1 5 页； 参力马骏：中固公共颅算改革理忡化j 民士化，2 0 0 5 ，；f ；1 3 5 虹； 乔彬彬( 2 0 0 7 ) 指出，我国面向绩效的预算改革目标，因为改革的初衷就是 要试图引入绩效评估手段作为部门预算等一系列财政管理改革效果的评价手段， 根本没有触及政府行政管理模式的改变，因此近期的任务也只是摸索如何建立 一套科学的评估体系并用于指导设定范围内的预算分配。 浙江财经学院张维平教授( 2 0 0 5 ) 指出，被称为以结果为导向的绩效预算， 是政府部门按所完成的各项职能，将政府预算建立在可衡量的绩效基础上，把市 场经济的一些基本理念融入公共管理之中，旨在有效降低政府提供公共产品的成 本，提高财政支出效率的现代财政预算管理办法。 由于篇幅有限，在此只列举了部分专家学者的对本文相关性较大的文献资 料。该类文献，主要是从公共财政体制、发展趋势、方向进行阐述。由于财政支 出绩效考评只是整个财政体制的一个分支，但其作用将会影响到整体的发展，反 作用于公共财政体制的发展。因此笔者认为，公共财政预算制度的发展，是财政 支出绩效考评发展的基础，也是发展趋势必然要求。预算制度与绩效考评制度相 互之间形成必要、充分条件。 ( 二) 从现有财政支出绩效考评文献看广州市财政支出绩效考评问题 在研究中国财政支出绩效考评，这几本重要论述不可不提，而且这几本论著 应该可以说是中国财政支出绩效考评实务操作的奠基石。一是朱志刚主编( 2 0 0 3 ) 的财政支出绩效评价研究；二是财政部经济建设司编著( 2 0 0 5 ) 政府公共 部门绩效考评理论与实务；三是申书海主编( 2 0 0 2 ) 财政支出效益评价；四 是张少春( 2 0 0 5 ) 政府公共支出绩效考评理论与实践。这四部著作，从著作的 书名我们基本上可以看出，每一本论著的主要特点，以及其对财政支出绩效考评 研究的不同之处。通过调研，目前，财政部门进行财政支出考评实务或试点都主 要是以这四部论著为主要参考理论文献。广州市也不例外。这四部论著主要从财 政支出绩效评价的背景、特点、框架、基本理论，财政支出绩效评价的比较研究， 我国财政支出绩效评价的现状，建立我国财政支出绩效评价体系的基本思路、分 类体系、指标体系、标准体系、计分方法研究、组织实施、结果应用；比较西方 国家公共部门绩效考评等进行了一系列深入地论述。 此外，还有很多专家学者的重要论述。譬如安秀梅( 2 0 0 5 ) 指出，政府公共 支出绩效考评制度是一项十分复杂的、长期的系统工程，不仅涉及政府管理理念 和管理方式的转变，而且还需要明确基本思路和目标，在法律制度建设、技术支 撑条件、组织实施办法已经能力建设等多方面进行充分的准备，对实施过程中可 能遇到的各种困难和问题有充分的估计，并制定相应的应对措施。在我国构建政 府公共支出绩效考评制度的基本思路应当是：根据我国财政改革的总体部署和要 求，有选择地学习、吸收和借鉴国外成功做法和先进经验，结合我国财政管理的 实际，把绩效管理理念与方法引入我国的公共支出管理之中，按照统一规划、积 极稳妥、先易后难、分步实施的原则，逐步建立起与我国财政改革相适应、以提 高政府管理效能和财政资金使用效益为核心、以实现绩效预算为目标的科学、规 范的政府公共支出绩效考评制度体系。郑威、张扬( 2 0 0 5 ) 指出，为了使我国 的公共支出绩效评价制度能够有条不絮，扎实全面地展开，需要明确新坏境下的 财政支出基本问题是构筑绩效评价体系的基本前提。马洪范、张志泳( 2 0 0 5 ) 簪参见乔彬彬：绩效顾算实施条件的中外比较及原闪分析，嗍c r i f s 0 1 ，g c n ，2 0 0 7 年4 月1 2 | | ； 。参见张维、h 对中固实行绩效颅算管理的思考，当代财经，2 0 0 5 ，2 ，第5 7 负。 皇安秀 每：我困政府公共支管理中的绩效考计研究。淮阴帅范学院学报2 0 0 5 2 第2 7 卷哲学礼会 科学版，第1 4 7 灭： 3 郑威、j 长扬：构筑我斛财政支小绩效计价体系的前摊辽宁经济，2 0 0 5 1 第3 2 畎： 7 指出，财政支出绩效评价难度极大，一个重要原因是绩效评价涉及某些人或某群 人的小利益，但对整个国家有百利而无一害。是一项功在当代、利在千秋的德政。 其制度体系的整体规划，应该充分认识到其实施的难度，从理论上仔细论证财政 支出的供给范围与规模、预算会计核算模式、政府事业的发展规划、财政支出管 理的决策机制、重要项目评价报告的听证制度等多方面因素的影响，在调查研究 的基础上提出切实可行的改革方案。 这类文献主要从理论性，对财政支出绩效考评方面进行阐述，其主要阐明了 开展绩效考评的背景、原则、方法等。对刚启动的财政支出绩效考评，具有纲领 性的指导意见。从中央到地方，从财政部到各职能部门在制定相关绩效考评文件 中起到不可低估的作用。该类文献主要还是立足于财政部门，进行架构财政支出 绩效评价体制。回避了财政支出绩效考评实质的根本性问题。因此，笔者将会从 财政支出绩效考评实质性问题进行补充、完善相关可操作的构思。 笔者在本文的撰写过程中，将会引入以上指出来的文献一些观点、观念、精 神，对论文框架、制度环节设计、体系、指标、标准设置也将参考相关文献的模 式，并在此基础上，借鉴国外做法，结合广卅i 市实际，补充完善财政支出绩效考 评措施，并致力于解决和回答好上面提出的4 点问题。本文的研究，将侧重于实 践理论型的财政支出绩效考评体制的探讨、构思。希望能对广州市开展财政支出 绩效考评工作提供一份有实际意义的参考指导意见文献。 第三节研究设计与论文基本结构 一、研究设计 本研究主要运用定性研究。对于本课题的研究问题来说，首先进行定性研究 是比较适合的。我们必须知道绩效考评是如何重构了考评“过程”，在绩效考评 过程中各个参与者是如何“行动”和“互动”的。在这个过程中，本研究的数据 与资料收集方法主要有：1 访谈。访谈对象包括财政部门预算处( 科) 、绩效评 价处( 科) 、业务处( 科) 、纳入绩效预算改革的部门的官员等。访谈人数以达到 资料饱和状态为标准。2 公开或内部关于财政支出绩效考评改革的文件；3 公 开发表的关于各地绩效考评的二手文献。对于这些资料，主要采取内容分析方法， 进行分类，整理，然后进行概念化，寻找概念之间的关系，从而进行理论分析。 针对本文所要解决的问题，笔者围绕广州市财政支出绩效考评体制建立、实 施、环节、指标体系、考评效果等方面设计了访谈内容，并与财政部门、一级预 算单位、基层预算单位，以及相关部门的财务、业务人员进行了访谈。根据访谈 收集的资料，进行整理、归类，提炼、深化了相关人员对绩效考评的主要观点两 大类：一是位置决定意识的理念。在访谈过程中，人的因素观念意识影响比较大， 不同具体工作岗位的人员对绩效考评改革持的态度不一样。譬如在预算单位的具 体实施的相关人员( 含财务、业务经办) 来说，从工作层面上看，是不太赞成绩 效考评改革的。因为绩效考评改革的实施，意味着增添了他们很多工作量，与其 实际取得利益没多大关系。另外一类人，即脱离相关绩效考评工作的人，认为推 行财政支出绩效考评改革是一件大好事，可以约束部门、单位领导乱用钱；规范 用钱的行为。二是目前绩效考评取得效果并不是真正意义上应有的效果。广州市 7 马副范、张，占泳：我固财政史j i ；绩效计价的意义、方法j 改革方向，绛济f j i = 歹e 参考，2 0 0 5 1 9 ，第2 4 贝。 8 财政支出绩效考评刚起步，还有很多配套的制度要建立的，考评指标体系还需加 大力去完善、修正。 本文的研究与撰写，将采取整体与个体、面与点相结合方法，即从广州市整 体与广州市某部门个体案例两个角度进行分析论证。 二、论文基本结构 笔者经过前一阶段的调研，访谈、资料收集与整理后，提出本文的基本框架 如下： 第一章导论。交待广州市财政支出绩效考评研究的基本资料、环境背景、中 央与广东省财政支出绩效考评发展趋势，以及相关文献评估与研究设计。 第二章广州市财政支出绩效考评背景。描述中国、广东省实施财政支出绩效 考评，特别是广州市这三来的基本历程。阐述了广州市为什么要开展财政支出绩 效评价? 并在这一改革中，谁启动的，谁扮演了绩效考评改革的主要推动者、协 助者? 研究推论改革者的动机和目的? 第三章广州市财政支出绩效考评体制现状。通过现有财政支出绩效考评制度 的分析，推论出广州市财政支出绩效考评体制的性质；评估了整体考评制度的运 转起情况：分析了财政部门、部门( 预算单位) 、社会( 如专家) 、市政府等在此 次改革中的所扮演的角色。 第四章广州市财政支出绩效考评体制改革成效。归纳了实施财政支出绩效考 评以来出现了哪些好的变化? 尝试分析了为什么会出现这些变化? 第五章广州市财政支出绩效考评体制存在问题及其成因。本章主要介绍了广 州市财政支出绩效考评现状，存在问题，并对存在的问题进行原因分析。 第六章进一步完善广州市财政支出绩效考评体制改革措施。本章针对当前广 州市财政支出绩效考评存在问题，为今后一段时间广州市实施财政支出绩效考评 工作，提出了进一步完善的相关措施。 最后是结论部分。通过前六章的阐述，提炼了本文的观点。 9 第二章广州市财政支出绩效考评背景 第一节财政支出绩效考评基本历程与发展趋势 一、国家和广东省财政支出绩效考评基本历程与发展趋势 ( 一) 中央财政支出绩效考评基本历程与趋势 一是中国最高决策层对公共财政、预算绩效考评、预算管理、改革与监督的 战略决策历程。1 9 9 8 年，中国共产党中央委员会提出建立公共财政体制框架后， 2 0 0 3 年，中国共产党十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”， 2 0 0 7 年， 中国共产党第十七次代表大会报告又重申了“深化预算制度改革，强化预算管理 和监督”这一理念。最高决策层对财政支出绩效管理与考评工作进行试点、深入、 建立健全相关制度建设工作给予高度重视，并做出了战略性决策。 二是国家财政部启动财政支出绩效考评基本历程与发展趋势。2 0 0 0 年，湖 北省财政厅根据财政部的安排，率先在该省恩施土家族苗族自治州选择了5 个行 政事业单位，进行财政支出绩效评价试点工作。2 0 0 2 年，湖北省又进一步扩大 了试点范围，湖南、河北、福建、辽宁、北京、广东等地也进行了小规模的绩效 评价工作试点。 在这里主要是列举了国家级的绩效考评相关规定。笔者通过调研、查阅资料， 发现除了个别试点单位、地区外，绝大部分省、自治区、直辖市都采取执行国家 规定开展相关的绩效考评工作。 财政支出绩效考评工作现状表 发文单位 序号文件标题备注 及文号 财政部、财教中央级教科文部门项目绩效考评管 l 2 0 0 3 1 2 8 号 理试行办法 财政部、财行中央级行政经费项目支出绩效考评 2 2 0 0 3 1 0 8 号管理办法( 试行) 财政部、财农中央级农口部门项目支出绩效考评 3 2 0 0 4 1 5 4 号 实施办法 财政部、财预中央部门预算支出绩效考评管理办 4 2 0 0 5 1 8 6 号法( 试行) 财政部、财建中央经济建设部门部门预算绩效考 5 2 0 0 4 1 3 5 4 号评管理办法( 试行) 财政部、财建中央经济建设部门项目绩效考评管 6 【2 0 0 4 1 4 0 4 号理办法( 试行) 财政部、财建关于开展中央政府投资项目预算绩 7 【2 0 0 4 1 7 2 9 号 效评价工作的指导意见 8财政部、财教中央级教科文部门项目绩效考评管 摘自中共产党第1 + 五届，i 六扁和i 匕肺中央委员会的报告。 0 2 0 0 5 1 4 9 号 理办法 国家文物局中央级文物保护支出项目绩效考评 9 暂行办法( 草案) 财政部、财农财政扶贫资金绩效考评试行方法 l o 2 0 0 5 3 1 4 号 财政部、财办关于开展中央与地方共建高校专项 1 1 教 2 0 0 5 1 1 3 号资金基础实验室项目绩效考评 的通知 科技部开展国家科技攻关计划绩效考评工2 0 0 5 年发布 1 2 作的通知 国家测绘局、开展2 0 0 5 年度基础测绘和航空摄影 1 3国测财字 项目绩效考评工作的通知 2 0 0 5 1 6 0 号 国资委、国资中央企业综合绩效评价管理暂行办 1 4 委令第1 4 号 法 国资委、国资中央企业综合绩效评价实施细则 1 5 发评价 2 0 0 6 1 5 7 号 交通部、交财关于印发交通预算项目绩效考评管 1 6 发 2 0 0 7 1 3 6 7理试点办法的通知 号 财政部、财教中央级民口科技计划( 基金) 经费绩 1 7 2 0 0 7 1 4 5 号效考评管理暂行办法 表2 1 我们通过表2 1 看出，中央财政支出绩效考评工作自2 0 0 3 年起，直到2 0 0 7 年共有1 7 个中央级、1 5 个大行业项目的财政支出绩效考评制度出台，不断地补 充、完善中国财政支出绩效考评体制。其中，2 0 0 5 年5 月，财政部出台的中 央部门预算支出绩效考评管理办法( 试行) 的通知，标志着中国财政支出绩效 考评从理论研究迈入实践操作新的历史时期。国家财政支出绩效考评制度建设为 从项目支出逐步迈向中央部门预算支出奠定基础。 ( 二) 广东省财政支出绩效考评基本历程与发展趋势 一是广东省财政支出绩效考评机构率先成立。2 0 0 3 年8 月，广东省开展财 政支出绩效评价试点工作，并建立和完善了绩效评价专门机构绩效评价处。 二是广东省率先出台层级较高的财政支出绩效考评制度。2 0 0 4 年8 月，广 东省财政厅、省审计厅、省监察厅和省人事厅联合印发了广东省财政支出绩效 评价试行方案，要求财政支出绩效评价报告要同时向上述四个部门报送。全 面推开了省级部门预算单位财政支出项目自我绩效评价工作；探索建立项目绩效 预算财政管理新机制，财政支出项目绩效评价结果作为下一年度部门预算安排的 重要依据。制定了财政支出绩效评价内部协调工作制度、绩效评价工作流程、自 评报告复核程序、自评结果审核标准等一系列工作规定，设定及修改补充了绩效 评价指标体系、自评报告基础表格等。绩效评价工作经历了探索试点、总结规范、 表2 1 文件来源于广州市财政局编财政支绩效评价文件汇编，2 0 0 6 ：广东省财政厅编广东省财政 支f l 绩效评价资料_ l 编2 0 0 6 2 参见广州市财政局编财政史绩效评价义件 l 编2 0 0 6 。 l i 全面推开三个阶段。 三是分步实施、先易后难，有重点地推进财政支出绩效考评工作。2 0 0 5 年 广东省政府在省级预算单位中全面推开“上年度预算5 0 0 万元以上和跨年度财政 支出项目绩效评价”。广东省政府4 2 个部门报送了1 7 7 个项目绩效评价自评报告， 6 个项目被评价为“差”。通过进一步完善部门预算，向部门绩效评价过渡。同 时，及时借鉴国外先进的绩效评价经验，建立专家库，完善指标体系，建立评价 标准，优化评价手段，提高评价水平，增强评价结果的公信力。近年来人大、政 协代表的监督意识不断增强，政府“钱袋子”问题是“两会”期间代表提出的热 点问题之一。决策失误、管理不善、损失浪费、行政成本加大、公共资源浪费、 绩效不佳等问题引起社会高度关注，要求对财政支出进行绩效考评的呼声日益高 涨。 四是广东省“十一五”财政发展规划清晰，财政支出绩效考评任务明确。2 0 0 8 年2 月广东省财政厅广东财政发展“十一五”规划固明确指出，“十一五”广 东财政改革与发展主要任务“建立比较完善的财政收支管理体系，财政支出绩效 评价制度改革 。其主要措施“积极构建财政支出绩效评价体系，逐步推进绩效 预算试点。一是积极推动财政支出绩效评价工作向多元化方向发展，形成评价工 作主体层次分明、目的相同的财政支出绩效评价体系。二是建立和完善项目绩效 预算机制。在绩效评价中强化绩效预算观念，确立大事优先、绩效优先 的资金分配原则，把绩效评价结果与预算资金分配紧密结合起来，从而达到合理 配置资源，优化支出结构，规范预算资金分配，提高预算资金使用效益和效率的 目的。三是积极探索扩大财政支出项目绩效评价结果应用的覆盖范围，确保绩效 评价工作持续、深入发展。逐步建立预算执行情况奖惩制度，把绩效与部门的利 益( 如预算增长、年度岗位职责评价考核等) 结合起来，落实管理责任制，调动 各部门提高绩效管理的积极性。四是加快绩效评价的信息化建设，建立起一套适 合财政支出绩效评价工作需要的项目数据库，为实现评价结果科学、公正提供技 术保障。 二、广州市财政支出绩效考评基本历程 ( 一) 广州市财政支出绩效考评制度出台 2 0 0 6 年2 月，经市政府同意，广州市财政局印发了广州市政府部门财政 支出绩效评价办法( 试行) ( 穗财绩 2 0 0 6 1 3 号) ，该文3 个附件为广州市部门 财政支出绩效评价范围分类，广州市政府部门财政支出绩效评价指标体系， 广州市政府部门财政支出绩效评价计分表，标志着广州启动财政支出绩效评 价工作。 2 0 0 8 年7 月，广州市财政局出台了广州市财政支出项目绩效评价试行办 法。 ( 二) 广州市财政支出绩效考评实施历程 第一次财政支出绩效评价是2 0 0 6