（公共管理专业论文）建立和完善上海市住房保障制度的对策研究.pdf

2 上海交通大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本文的研 究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完 全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 日期： 年 月 日 3 上海交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 保密 ，在 年解密后使用本授权书 不保密 。 （请在以上方框内打“ ” ） 学位论文作者签名： 指导老师签名： 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 4 建立和完善上海市住房保障制度的对策研究 建立和完善上海市住房保障制度的对策研究 摘 要 住房保障制度是社会保障制度的重要组成部分， 它在政府解决由 住房引起的社会问题的过程中得以形成， 建立完善住房保障制度既是 建立和谐社会的必然要求，同时又是解决相关的社会问题，增进社会 公平，维护社会安定，促进社会、经济健康稳定发展的重要手段。 现代住房保障制度是国家或政府依据法律规定， 通过国民收入再 分配，保障居民基本居住水平的一种社会福利制度。住房保障的范围 广泛，兼具社会保险、社会救济、社会福利和社会优抚等多种性质， 因此住房保障制度是一种复合型的特殊保障制度。 住房保障制度在保 障对象和保障方式方面具有多样性特征， 政府部门在设计地方住房保 障制度时必须充分予以考虑。 国际上，不同国家之间的住房保障制度各有特色，侧重点各不相 同，但近年来，市场经济国家（地区）的住房保障制度呈现出一些相 同的发展趋势，如间接干预、房租补贴、住房金融支持、政府直接建 设安置房等多种方式并行，随着住房制度改革的不断深入，上海开始 逐步建立与市场经济相适应的住房保障制度， 但由于全国各地区和城 乡发展情况不同，中央统一的住房保障制度在各地重视情况不一，上 海还没有真正形成一个真正意义上的、完整的，能够发挥实际保障功 能的住房保障体系。 在此基础上，本文使用社会保障理论、经济福利理论和住房过滤 理论进行了分析，然后介绍了美国、新加坡、香港三个有代表性的国 家和地区各自住房保障制度的情况， 对上海市住房保障制度执行情况 和存在问题进行了分析研究。 得出完善上海市住房保障制度的政策目 标、原则及总体框架设计的一套思路，并提出了完善上海市住房保障 制度的一系列政策建议，具有一定的现实意义。 关键词：关键词：社会保障，住房制度，对策研究 5 the countermeasure building and perfecting shanghai city housing guarantee system studies abstract the house security institution ,which comes into being as governments solve the social problems from the housing problem , is an important part of the social security system. to establish a house security institution is not only the need of the house commodity itself but an important method of solving related social and political problems, promoting social equality, upholding social stability and accelerating society and economy to develop steadily and healthily. modern house security institution is an institution that states or governments guarantee the residents basic living level by redistributing national income according to the laws. the house security has very wide range and simultaneously has the character of the social insurance, the social succor the social welfare and the social veterans special treatment and directs to a special object. so the house security institution is a compound and special security system. the house security institution has the diversity characteristics by the security object and the methods, which should be taken into account in designing a house security institution. the house security institution in different countries(districts) has different features and can be classified as four patterns. recently, the house security institution in some countries(districts) with market-directed economy shows some same development tendencies, such as indirect intervention, rent subsidy, privatization of public house ,house financial system and multiple-method running and so on. along with the reform of housing system, shanghai try to establish the house security institution for the market-directed economy step by step, but our country is so widely, and there is a lot of difference between the cities, areas, villages, etc. so there is not a complete house security system in shanghai yet. base on this, this text used three theories foundation stone of theory, economic welfare theory and security theory at first, then draw lessons from the stones from other hills, recommend usa, singapore, hongkong three representative countries(districts)each house ensure overview and characteristic of system and ensure the enlightenment of the system to the house of shanghai. thereafter ensure the urban house of shanghai in the system has been analysed and researched respectively. on this basis, is it perfect of shanghai urban house ensure policy goal, principle and overall a thinking of frame of system to draw. at last, proposed perfecting a series of policy suggestions of ensuring the system of urban house of our country, have certain realistic meanings. key words: social security, housing system，institution perfect 7 住房问题是现代城市社会问题之一，是城市化与工业化的产物。城市作为经济效 益的聚集地，工业和人口在城市高度集中，产生了城市土地和住房供给的巨大需 求，形成了住房供应的绝对短缺，导致住房价格上涨，而住房价格极大高于中低 收入家庭的支付能力又使住房有效需求不足。 这两大问题直接导致大批生活困难 的居民在拥挤不堪、公共服务设施匮乏的贫民窟中生存，并由此产生了疾病、犯 罪、社会规范和社会道德约束力下降等一系列严重的社会问题，危害了整个社会 的经济发展和政治安定。 政府在解决这些由住房引起的社会问题的过程中逐步形 成了住房保障这一特殊的社会保障制度。 我国近年来经济的飞速发展，城镇房价飞速上扬，以上海为例，2001 年上海 的平均房价 3200 元/m2，至 2005 年 12 月份，上海平均房价已经达到了 9458.60 元/m2，增长了 200%。而与此同时，上海 2001 年人均收入 12981.53 元，2005 年人均收入也仅为 18584.36 元，仅增长了不到 50%，越来越多居民无力承担如 此高昂的价格。 “衣食住行”是人类生存的必要条件，既然仅仅依靠市场无法完 全解决社会公民的住房问题，那么建立覆盖面广、公平、合理的公民住房保障体 系，保障每一个人的居住权，就已成为当代中国城市管理者面前一项必须研究的 课题。 第一章 住房保障制度的建立依据 住房保障制度是社会保障制度的重要组成部分，具有社会保障制度的一般规 律性。由于保障对象和范围的不同，住房保障制度又有区别于其他保障类型的特 殊性。我国是一个人口众多、土地资源相对匮乏的国家，因此在住房保障制度设 计时应从我国的国情出发，侧重考虑其特殊性，在促进社会公平的同时兼顾制度 运行的效率。 第一节 建立住房保障制度的必要性 一、住房保障制度内涵： 住房保障制度是国家或政府依据法律规定，通过国民收入再分配，保障居民 基本居住水平的一种制度。它是一种在住房领域内实行的社会保障制度，其实质 是政府利用国家和社会的力量，通过行政手段为中低收入家庭提供适当住房，解 决他们的住房问题。 也就是说，保障性住房是为解决低收入家庭的住房问题而 设置的住房供给方式，是多层次住房供应体系的重要组成部分；弥补了市场经济 的缺陷和不足，对市场经济中弱者和低收入者提供帮助和救济，这一制度提高了 市场配置住房资源的效率，体现了社会公平和人道主义精神，是社会稳定、经济 1 杨琳，何芳“居者有其屋”住房保障制度的内涵探究j. 住房保障，2002，（8）：48 8 发展、社会进步的需要，是实现社会公平和社会安定的助推器。在上述定义中包 含了如下几个要点： 1、住房保障制度的责任主体是国家或政府 1、住房保障制度的责任主体是国家或政府 首先，实现住房保障的目的是维持社会安定和维护基本人权，这是一项社会 目的， 是一项广泛的社会功能， 应该由社会的集中代表即政府部门来担当。 其次， 住房保障的压力是沉重的，绝非某个社会阶层或社会成员所能应付，只用政府有 能力调动全社会的资源去应付。再次，住房保障的程序是复杂的，必须以政府的 权威和系统组织能力来组织实施。 上述原因决定了住房保障的责任主体只能是国 家或政府。 2、住房保障的目标满是足中低收入家庭的基本居住要求 2、住房保障的目标满是足中低收入家庭的基本居住要求 政府通过住房保障制度缓解住房价值量大与中低收入家庭支付能力不足的 矛盾，保持社会和谐。但政府通过行政力量解决这个问题，主要着眼于满足在住 房方面的弱势群体的基本居住要求。与其它保障制度一样，住房保障制度具有较 强的“刚性”，所以保障的层级不能太高，但是保障面一定要广。当然，中低收 入家庭和基本的居住要求都是具体、变化的，在不同国家，不同时期的保障标准 都不尽相同。 3、住房保障得以实施的保证和依据是相应的社会立法 3、住房保障得以实施的保证和依据是相应的社会立法 现代社会保障制度是以健全、完备的法律体系为支持的，住房保障制度亦如 此。必须以法律形式规范国家（政府）的住房保障职能机构的设置、编制、职能、 责任与工作程序，明确国家、企业、个人等保障主体之间的权利与义务；住房保 障给付标准的确定与调整；住房保障的管理与投资运营等众多方面，使住房保障 的运作制度化和规范化。 二、住房保障制度的必要性 要实现全面建设小康社会的发展目标，体现在住房上，不仅看社会上有多少 豪华的高级住宅，更重要的一点就是看全社会住房保障水平如何，以及住房保障 的覆盖面有多大。因此建立住房保障制度既是住房商品自身特性的必然要求，同 时又是解决相关的社会政治问题，增进社会公平，维护社会安定，促进社会、经 济健康稳定发展的重要手段。 一、住房保障是市场经济体制下政府的重要职责 一、住房保障是市场经济体制下政府的重要职责 市场经济学理论认为，在市场经济体制下，社会资源的配置主要依靠市场这 只看不见的手来实现，或者说市场力量自身如同一只看不见的手，能够引导经济 活动达到某种最优状态。但同时认为，市场机制又不是万能的，它在解决经济活 2 陶万春. 搞好住房保障 构建和谐社会r. 北京: 北京房地产协会，2006 9 动的外在性、生产公共物品、维护社会公平和公正等方面也会失灵。在市场失灵 的情况下，政府要发挥其应有的作用。住房是人生活的必需品，也是一种社会资 源，解决大多数人的住房问题，应该通过市场。但社会中尚有一少部分人群，由 于能力问题、机会问题和社会环境等问题，不能获取足够的收入解决住房。对这 一部分人群，既最低收入家庭必须由政府提供住房保障。住房保障的实质正是在 承认人们的经济地位不平等的前提下，运用社会救助政策对社会财富进行再分 配，使处于劣势的地位的人获得一定的利益，缩小与处于优势地位的人之间的差 距，力求实现人们之间的平等。 我国实行社会主义市场经济体制。我国政府的职能为“经济调节、市场监管、 社会管理和公共服务”。社会保障包括住房保障应是社会管理当中的应有之意。 完善的社会保障体制是市场经济成熟的标志。政府的保障功能，不仅保障社会公 平、稳定和社会再生产的正常进行，也保障市场经济的社会主义性质。 二、提供住房保障是贯彻科学发展观和构建和谐社会的需要 二、提供住房保障是贯彻科学发展观和构建和谐社会的需要 科学发展观是党中央充分肯定改革开放以来我国取得的举世瞩目的发展成就 基础上，按照党的十六大精神，根据新的形势和任务，为适应全面建设小康社会 的需要提出来的。提出科学的发展观，是我们党对社会主义市场经济条件下经济 社会发展规律在认识上的重要升华，是党执政理念的一个新飞跃。 按照科学发展观的要求，社会在谋求发展的过程中，应该以人为本，把满足 人的需要和促进人的全面发展作为根本目的。要落实科学发展观，政府必须转变 职能，把为人民服务作为应尽的职责，树立忧民所忧、乐民所乐的服务型政府形 象。城镇最低收入家庭属于弱势群体、困难群体，他们的衣食住行更需要得到政 府的关注和帮助。 党的十六届四中全会作出的中共中央关于加强党的执政能力建设决定， 提出了构建社会主义和谐社会的任务，提出“要适应我国社会的深刻变化，把和 谐社会建设摆在重要位置，注重激发社会活力，促进社会公平和正义，增强全社 会的法律意识和诚信意识，维护社会安定团结。”据统计，我国城镇居民高收入 组的收入增长显著快于低收入组，最富有的 10%家庭与最贫穷的 10%家庭人均 可支配收入达不到平均水平，贫富差距已达到世界之最。不少高收入家庭已拥有 别墅和高档公寓， 甚至拥有几套住房。 但相当一部分最低收入家庭还居住在破旧、 简陋、狭小的住房中。巨大的贫富差距和住房差距极易导致族群仇视、对立和冲 突。为减少差距，缓解矛盾，避免冲突，维护稳定，各级政府必须承担起住房保 障的责任。 3 黄卫华浅析社会保障住房供应体系的构筑 j扬州大学税务学院学报，2005， （6） ： 6264 10 三、国家关于住房保障的法规政策需要认真贯彻落实 三、国家关于住房保障的法规政策需要认真贯彻落实 党中央、国务院高度重视解决最低收入家庭的住房问题。胡锦涛总书记在党 的十六届三中全会和 2003 年中央经济工作会议都指出：要建立和完善对最低收 入者的救助制度， 妥善解决城市特殊困难家庭的住房方面遇到的实际问题。 2002 年 6 月，温家宝同志批示：建立和完善廉租住房制度，解决最低收入居民家庭的 住房问题，是住房制度改革和住房建设的一项重要内容。 1998 年国务院关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知 中明确提出“建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系。对不同收入家庭 实行不同的住房供应体系。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中 低收入家庭购买、租赁市场价的商品住房。” 按照我国国民经济和社会发展“十五”规划纲要中提出的“建立廉租住 房体系” 的要求， 尽快建立健全包括适合中国国情的最低收入家庭住房保障体系， 加快解决城镇最低收入居民的住房问题，保障公民的基本居住权利，确保社会的 安定团结，是贯彻落实科学发展观和“三个代表”重要思想的具体体现。不仅是 当前的一项紧迫任务， 对未来全面解决社会低收入群体的住房问题更具有重要的 社会意义。 2003 年 11 月 15 日建设部第 22 次常务会议审议通过了城镇最低收入家庭 廉租住房管理办法，2004 年建设部、财政部、民政部、国土资源部、国家税 务总局五部委联合以 120 号令发布了城镇最低收入家庭廉租住房管理办法， 这为建立和完善住房保障制度迈出了重要一步。 第二节 住房保障制度建设的理论依据 一、一、 经济福利理论经济福利理论 当代西方社会保障经济理论开始于福利经济学(the economics of welfare)， 福利经济学的代表人物经济学家庇古(pigou)，在其代表作福利经济学中， 将福利经济学的研究对象界定为对增进世界或一个国家经济福利的研究。 庇古认 为“福利”是指个人获得的某种效用或满足，它们来自于对财物、知识、情感、 欲望的占有和满足，并有“社会福利”或“经济福利”之分；而“经济福利”则 是可以直接或间接用货币来计量的那部分福利。 庇古认为，对于每一个人来说，其新增的收入有一个边际效用递减的过程， 即其收入越高，则其边际收入的边际效用越小，这样，同样的一部分收入对于一 个穷人和一个富人来说，其边际效用相差巨大。相同货币对穷人产生的效用比对 4 宋承先西方经济学名著摘要m江西：江西人民出版社，1998，194-195 11 富人的效用要大的多。因此，在国民收入一定的情况下，具有收入再分配性质的 社会保障政策可以扩大一国的“经济福利”。收入再分配过程中穷人得到的效用 增加要大于富人效用的损失，最终社会总效用增加。所以庇古主张对富人征税， 实行累进税率， 使财产转移到穷人。 补贴的方法可以采取建立各种社会服务设施、 养老金、免费教育、失业保险、医药保险、房屋供给等，以实现“最大多数人的 最大福利状况”，实现社会财富的最优分配，使国民收入分配趋向公平。 20 世纪 30 年代，西方经济学家在庇古的福利经济学基础上，应用帕累托最 优原理，发展新福利经济学，提出了自己的命题：个人是他本人的福利的最好判 断者；社会福利取决于组成社会的所有个人的福利，如果至少有一个人的境况好 起来，而没有一个人的境况坏下去，那整个社会的境况就算好了起来。该学派主 要代表有勒纳、卡尔多、希克斯、博格森、萨谬尔森等。他们以研究社会福利为 宗旨，对旧福利经济学加以补充和发展，提出了一些新的观点。其中对现代社会 保障制度影响最为深刻的是公平与效率交替论。他们认为。公平和效率这两个政 策目标是相互矛盾的，如果要实现收入均等化，达到公平，就要牺牲效率；如果 要提高效率，就必须扩大收入差距，牺牲公平。这两个社会目标哪一个应放在优 先地位来考虑呢？一般来说，公平与效率都应得到重视，当两者发生冲突时，应 当相互协调达到妥协。福利国家是在公平和效率之间的取舍平衡，社会保障体系 体现公平与效率统一原则。建立住房保障制度就是通过政府对社会福利的再分 配，以消除国民收入分配的不均等，增加社会经济福利。 二、社会保障理论二、社会保障理论 现代社会保障制度的一个理论来源是凯恩斯主义经济学，凯恩斯主义经济学 以需求管理为基础建立了社会保障经济理论。西方世界经历了本世纪 30 年代的 大萧条后，英国经济学家凯恩斯(keynes)于 1936 年出版了其就业、利息与货 币通论(the general theory of employment, interest and money)一书， 提出了国家通过扩大有效需求， 干预经济， 缓解经济危机和失业的有效需求理论。 其中一项重要的措施就是采取转移支付的形式，实行社会保障，增加社会福利设 施，增加消费支出，达到有效的总需求，实现充分就业。凯恩斯认为一国的生产 和就业状况主要取决于有效需求，但是由于边际消费倾向递减、资本边际效率递 减和心理需求变化等基本规律作用，经常出现有效需求不足，从而导致经济危机 与大规模失业的发生， 这也是英国等西方国家执行 “普遍福利” 政策的理论基础。 因此，国家必须通过实施社会保障，对自由市场经济进行干预。一方面，市 场经济是效率高的经济，利润最大化的原则对经济的发展产生了强大的动力；另 一方面，市场经济也是风险大的经济，风险造成的社会震荡又会成为经济发展的 强大阻力和干扰因素。所以，社会需要有一种稳定的机制来缓解、排除这种阻力 和干扰，以保证经济的正常运行。社会保障机制就是市场经济的一种稳定机制， 12 是作为社会的“减震器”和“安全网”应运而生的。 如果说以往的政府干预论主要论述了通过累进所得税等方式转移一部分财富 给穷人的合理性，那么凯恩斯不仅强调了政府应该干预，而且从技术上论证了政 府应该怎样干预，干预到什么程度。凯恩斯强调，完全依靠市场机制并不具备自 我调节功能，政府干预是建立起这种合适的调节机制的唯一补救措施。因此，凯 恩斯的理论彻底从结构上扩大了社会改革应干预的范围， 社会政策的出发点第一 次开始从伦理社会等角度转到了维护整个现存制度的生存方面来，从“救人”变 成了自救。 在后来的第二次世界大战之后，西方经济学在发展和批判凯恩斯理论的过程 中，关于社会保障理论的研究又有了一些新的见解，如新剑桥学派的社会保障理 论。其代表人物罗宾逊夫人从资本主义收入分配的不合理出发，主张用累进税制 改变分配结构，给低收入家庭以补助，加强社会福利等社会保障措施以解决国民 收入分配不均的问题。 因此，在当前房地产市场价格高居不下，众多中低收入家庭无力从市场上获 得住房， 以支持最基本的家庭生活时， 政府必须针对这一情况建立住房保障制度， 干预市场，以维护社会稳定。 三、住房过滤理论三、住房过滤理论 建立住房保障体系的基础在于政府或市场是否能够提供充足的房源以供中低 收入阶层的居民居住。 那么中低收入阶层的保障性住房究竟应该多大？保障住房 又从何而来？这些都可以用住房过滤理论来进行解释。 住房过滤是住房市场中常见的一种现象。所谓“住房过滤”，是指在住房市 场中，最初为较高收入房客建造的住房，随着时间的推移，住房发生老化，房价 降低，较高收入的房客为了追求更好的住房，放弃现有住房，而较低收入的房客 则接着继续使用该住房的这一过程。 可见，该现象反映了住房生命周期的各个 阶段，是对住房经济行为的全面体现。考虑过滤现象的住房过滤模型，可以对住 房在市场中的整个“流动”过程进行跟踪分析，特别是从住房等级和收入等级的 角度来研究供求结构，因此在国外的住房市场上得到了广泛的应用。 过滤理论的最早说法是由伯吉斯 （e.w.burgess） 在二十世纪二十年代初期解 释芝加哥住宅格局时开始提出的。但过滤原理的优势并不只是用来描述城市格 局，它可以对住房市场的经济运行链条进行模拟分析。但是在二十世纪六十年代 之前，人们对它的理解都是模糊的，直到 1960 年劳瑞（lowry）对过滤现象作 了概念性的解释之后，人们才对其有了比较明确的概念。他指出过滤的主体是住 房，而非各收入阶层，过滤产生的原因在于住房老化及新建，简单地说，过滤就 是住房本身市场价值的变化。 过滤模型的建模基础源于二十世纪七十年代住房耐 5 叶堃晖.国外住房过滤模型的研究现状及启示j.中国房地产，2004（11）：22-26. 13 久性概念的引入。这里所说的“耐久性”，是假设住房质量随时间折旧的，考虑 了住房正常使用这一过程。 典型过滤模型描述了不同住宅子市场之间的相互作用，以及住宅从一种用途 转移到另一种用途的过程。其假设条件如下： 1.三种收入群体：富人、中等收入、穷人。 2.实际收入随时间推移而增加，因此三种收入群体对住宅服务的需求量都会 增加。 3.改良住宅的成本相对较高，即住宅质量提高、面积增加的成本相对较高。 4.每 10 年都会有新住宅建造出来，同时住宅服务存在折旧。 质 量 特 征 b c d e f g 大小（居住面积） s(建于1960年) s(建于1970年) s(建于1970年) s(建于19860年) s(建于1980年) s(建于1990年) 图图 2-1 过滤模型：1980 年和 1990 年的住宅配置 过滤模型：1980 年和 1990 年的住宅配置 如图所示，假设在 1980 年，穷人处于点 b 的位置，中等收入家庭处于点 d， 富人处于点 f。收入上升导致富人对住宅的消费增加，鉴于住宅的改良成本高， 为富人建造新住宅更有效率，他们搬到 1990 年新建房中（点 g）。由于一套旧 住宅的市场价值低于建造同样单位服务的新住宅的成本， 因此中等收入家庭选择 居住富人腾出的 1980 年建的房子，减去折旧，从点 d 移动到点 e。同样，穷人 搬进中等收入家庭腾出的 1970 年建成的住宅里，减去折旧，从点 b 到点 c。这 就是“过滤模型”。 真正具有理论和实际价值的模型出现于二十世纪七十年代中期以后。从那时 至今，人们建立了几个考虑过滤的、比较规范的住房市场模型。如 sweeney （1974a） 模型、 （1974b） 模型、 ohls （1975） 模型、 braid （1988） 模型、 （1991） 模型。 这些模型中第一个和最重要的一个是 sweeney 于 1974 年发展的模型。它对 过滤模型的建立提供了一个概念型的框架，并得出了一些有用的结论。他首先从 14 厂商的角度建立了一个住房租赁市场模型， 设立了维护支出函数这一重要的函数 来考虑耐久性问题，假定住房单元质量的恶化程度只依赖于维护水平，认为不同 等级之间的住房在使用时是可以互相替代的 。 通过模型可以解出住房的新建率、 租金、住房存量这些有秀的变量。该模型由于首次同时考虑了住房的耐久性和住 房质量等级（这是过滤模型的基本特点），因此得出了一些以前的文献在没采用 过滤方法时所无法得出的结论。例如，结论指出：1、如果政府为同时减少低质 量单元数量和降低低收入阶层的房价， 则要么政府必须采取一些对房客的补贴政 策，要么依赖于房客收入结构分布发生改变；2、政府住房补贴会对没有接受补 贴的房客产生不利的影响；3、而对开发商提供补贴并不能降低房租水平，但可 以通过新建计划在所有质量等级范围内降低房租。 ohls 对过滤模型的研究也做了较大的贡献，二十世纪七十年代，美国国内对 如何制定低收入阶层的住房政策一直存在着争论， 这时人们迫切需要了解住房市 场的运作机理。为此，ohls 建立了一种较为成功的一般均衡住房市场过滤模型， 假设住房市场处于完全竞争状态；购房者的目标是追求效用最大化；开发商的目 标是追求利润最大化。为此建立了一些均衡条件，并通过均衡条件来模拟市场行 为，并相应地编制了计算机程序。应用计算机模拟，指出通过对低收入阶层提供 住房货币补贴来增加穷人住房消费的政策（如租金优惠计划 rent voucher program），从政府成本的角度来衡量，会比政府直接为低收入者新建住房的政 策（如政府新建计划 new construction program）更有效。 上述两个模型虽然对住房市场的远作机理有了深刻的理解，但他们的不足是 都没有考虑区位条件和经济增长的影响，而 braid 于 1988 年和 1991 年建立了 一种单中心经济增长住房过滤模型。该模型考虑了区位条件和经济增长因素，从 开发商的角度推导了在各阶层收入水平，人口规模，交通成本、房建成本、房屋 老化率等条件已知的情况下，求得城市内部各阶层居住密度、寓所密度，建房边 界、过滤边界、弃房边界，各阶层所占土地的区位边界，房客的效用水平等。 通过分析过滤模型，可以看出要解决最低收入家庭的住房问题，完善住房保 障体系。就要依据住房消费梯次理论：高收入人群购买高端住宅，中等收入人群 购买一般性住宅，中低收入人群购买低端住房，如经济适用房、二手房等，而最 低收入人群没有经济实力购房，需要租借政府提供的社会保障用房廉租 房。建立这样一个流畅的住房梯度市场，各种价位的新建商品住房、保障性住房 与存量住房并存，住房销售与租赁并举，使绝大部分家庭能够找到适合自身经济 水准的住房消费定位。 6 向为民.斯威尼(sweeney)住房过滤模型研究j. 房地产市场，2005（3），1521. 15 第二章 上海市住房保障制度现状及存在问题 第一节 上海住房保障工作发展历程 建国五十多年来，上海住房保障工作基本上可以分为以下几个历史时期 ： 第一时期（1953-1979 年）政府作为住房投资主体，以直接分配住房的方式 优先解决居住困难户， 在这期间， 先后共计解决了 45.45 万户居住困难户的住房。 第二时期（1980-1986 年）国家、地方、企事业单位分别投资，按自建自分 的原则归口分配。企事业单位逐步作为住房投资主体，在分配中接受政府住房政 策的引导，把居住困难程度作为分房各项因素的主要因素之一考虑。这期间共解 决了 23.62 万户居住困难户的住房。 第三时期（1987-2000 年）上海住房保障工作进入了一个新的时期，最主要 的工作是进行住房和土地制度改革， 同时集中全市的行政资源进行大规模的住房 解困工作。历时十二年，上海解决住房特别困难家庭共 110891 户，受益群众达 50 多万人。1991 年，上海市借鉴新加坡的公积金制度，率先试行住房公积金政 策，通过强制式的住房储蓄，为居民解决住房问题提供一定程度的财力积累和准 备，为上海市民解决住房问题提供了新的推力和制度保障。同年上海市政府颁发 的上海住房制度改革实施方案和关于进一步深化本市城镇住房制度改革的 若干意见两个文件，成为两个最重要的解决上海住房问题的指导性政策。 第四时期（2001-2006 年）。上海进行了内销房并轨和内外销房并轨，将解 决市民住房问题的主渠道纳入到市场化、商品化的轨道上。上海房地产三级市场 得到了较好联动， 一手房的购买和二手房的交易是上海市民解决住房问题的主要 途径。由于这一时期商品住宅价格上升较快，上海住房保障的问题又凸现出来， 成为政府和市民关注的热点问题。中央从 2003 年起，连续四年对全国房地产实 行宏观调控。特别在 2005 年和 2006 年，连续进行了两次较大政策范围内的房 地产行政措施和经济措施调控， 对上海市房地产的未来发展和上海市解决住房保 障问题产生了重大影响。 表表 4-1 上海历年人均居住面积数据表 数据来自 上海市统计年鉴（2006） 上海历年人均居住面积数据表 数据来自 上海市统计年鉴（2006） 年份 1978 1990 2000 2004 2005 居住房屋总面积 （万平方米） 4117 8901 20865 35211 37997 户籍人口（万人） 1098.28 1283.35 1321.36 1352.39 1360.26 人均居住面积 （平方米） 3.75 6.94 15.79 26.04 27.93 7 李战军，杨红旭，程敏.上海住房保障发展历史回顾db/ol. /oblog/more.asp?name=lzj&id=1081，2006-12-8 16 第二节 上海市住房保障制度实施现状 目前，上海市与保障性住房相关的政策主要有五个方面：即住房公积金、廉 租房、配套商品房、公房租赁和旧房整治、购房补贴。1991 年，上海市政府印 发上海市住房制度改革实施方案的通知，标志着上海市住房制度改革进入实 质性实施阶段。1999 年，上海市政府印发关于进一步深化本市城镇住房制度 改革的若干意见的通知，标志着上海市住房制度改革进入全面而深入的实施阶 段。在这一阶段，上海公房转售速度加快，住宅商品化程度提高，人均居住面积 增长较快，并且在全国率先推出了廉租房制度；但是由于有关部门对住房保障机 制建设重视力度不足， 在住房供应上过度依赖市场机制， 以至从 2002 年至 2005 年一季度出现了房价增长过快， 供应结构不合理， 普通居民出现了购房难的现象。 一、上海住房公积金制度 上海住房公积金在全国属于首创，1991 年出台的上海市住房制度改革实施 方案中，公积金制度作为一创新制度开始试行，1996 年正式出台上海市住 房公积金条例（1997 年修正），2005 年出台上海市住房公积金管理若干规 定 。 至 2006 年底， 全市累计归集住房公积金和补充住房公积金 1077.38 亿元， 缴存住房公积金职工 318.34 万人，占职工人数的 94.83%。至 2006 年底，本市 累计向 87.2 万户职工家庭发放住房公积金个人购房贷款 791.22 亿元。 实施现状：实施现状：根据上海市统计局 2006 年统计资料显示，全市尚有 17.36 万职 工没有参加住房公积金制度，目前本市住房公积金的缴交职工覆盖率为 94.83 %。与此同时，还有 84.08 万职工缴交水平过低，住房公积金月缴交额低于 200 元，住房公积金对这部分职工的住房保障作用难以得到体现。部分单位不缴或少 缴职工住房公积金的现象依然比较严重， 而部分效益较好的企业又以补充公积金 形式，为企业职工发放高额公积金，提高企业福利，存在明显不平衡现象。 二、廉租房制度 2000 年上海市城镇廉租住房试行办法的出台，标志着上海成为全国首个 实施施廉租房制度的城市；2001 年出台了上海市城镇廉租住房实施意见（试 行）； 2003 年出台了关于进一步扩大廉租住房受益面的实施意见。通过 这三个文件， 上海市基本上建立起廉租房制度。 在准入条件上， 逐步扩大受益面， 人均居住面积的限定标准从最开始的 5 平方米放宽至 6 平方米，又到目前的 7 平方米。 就全国而言，上海廉租房制度不仅实施得最早，受惠家庭也较多。截至 2006 年 9 月底，全市符合廉租条件的家庭累计登记 22257 户，已有 21460 户家庭享 17 受了廉租住房，占符合条件家庭数的 96%。作为住房保障体系中最基础的部分， 廉租房制度建设按照“政府主导、社会参与、市场运作”的原则，形成了稳定的 保障性租赁房源的多元化筹措机制 实施现状：实施现状：目前廉租房政策的覆盖面与社会客观需要相比仍然较小，受益面 还限于“双低”家庭， 2005 年底上海的城镇总人口为 1360.26 万人，按户均 2.7 人计算，共计 503.8 万户，而享受廉租房的家庭（21460 户）仅占全市城镇 总户数的 0.5%，而发达国家一般是 10%左右。 三、配套商品房制度 1990 年代中后期，上海曾建设过一批经济适用房。1999 年 11 月，上海将经 济适用房与内销房、外销房全部并轨形成统一的商品住宅市场。2002 年开始， 政府每年推出 100 万平米配套商品房，2004 年又增至 300 万平米，2005 年进 一步增至 1000 万平米，已向 10 余万户动迁家庭提供了房源。虽然与全国其 它地区的经济适用房性质相似， 但上海的配套商品房的供应对象限定于重大工程 和旧区改造的动迁户。在项目选址上，配套商品房多在外环之外的嘉定、宝山、 南汇等区。 实施现状：实施现状：经济适用房政策曾经受到部分中低收入家庭的欢迎，但由于经济 适用房制度在全国普遍存在诸多问题。因此，上海市政府决定通过市场机制进行 调节，实施商品住房种类归并，形成统一的商品住房市场。即 1999 年以后，上 海市没有建设过经济适用住房。而以“重大工程配套商品房”代替，其性质虽与 经济适用住房相近，但却是为重大工程建设而配套建设的住房，本质上是拆迁用 房，且地处远郊，交通、医疗、教育等公共配套设施较为缺乏，增加了中低收入 家庭的生活成本，导致部分动迁户宁可在市区租房也不愿购买，或购买后也不用 于自住，意图转手或出租谋利，以至配套商品房出现了较为严重的空置现象。另 在廉租房和商品房之间，客观存在一个既够不着廉租房标准，又买不起商品房的 群体，而且又不属于动拆迁对象，这是一个住房保障制度的真空地带，配套商品 房制度对此无能为力。客观地说，上海 2002 年下半年至 2005 年一季度房价飞 涨，与其忽视社会保障性质的经济适用住房建设，有着直接关系。 四、公房租赁及旧房整治制度 截止 2006 年底，上海公有住房约 3800 万平方米，约 95 万户；其中直管公 有住房 2400 万平方米，住户 73 万户，这部分公有住房仍实行低租金政策，其 中对符合条件的家庭实行租金减免政策。另外，由于公房和房改房的房龄绝大部 分都在二十年以上，居住功能落后， 2003 年，上海启动了旧住房综合整治三年 行动计划。内容包括平改坡、更新上下水管、翻修道路、翻排供电线路、整修绿 化、拆除违章建筑、新建非机动车棚、新增机动车位等。共完成旧住房综合整治 18 2.78 万幢，3492.8 万平方米，受益家庭约 102 万户。 正由于上海存在几千万平方米的低租金公房，才得以在廉租房惠及面狭窄的 情况，使得相当一部分买不起商品房的中低收入家庭有房可住。而旧房整治的大 规模进行， 既美化了市容， 也改善了中低收入者的居住环境， 增加了物业的价值。 实施现状：实施现状： 公房虽然能够起到一定的社会保障功能， 但随着旧城改造的深入， 旧公房愈来愈少，在保障租赁中的作用将愈来愈小，此外无论是公房租赁还是旧 房整治，这些房子的承租人或产权人除大部分中低收入群体外，也存在中高收入 群体。这些中高收入群体占用了公有住房并非自住，而是用于出租牟利，导致社 会资源的错配。 五、购房贴息制度 上海市规定，在 2003 年 6 月 1 日至 2008 年 5 月 31 日期间，使用本市住房 商业性贷款、 住房公积金贷款或住房组合贷款方式购买本市一套自住中低价商品 住宅(包括二手房)，并按规定向本市财税机关申报个人收入且作出诚信承诺的本 市城镇中低收入居民家庭。 这类家庭的人均年收入低于市财政局每年年初公布的 受理标准，即前一年度的上海城镇居民人均可支配收入。 购房标准：所购商品住宅每平方米单价不超过 4500 元，且建筑面积不超过 90 平方米。或所购二手房每平方米单价超过 4500 元，但总价不超过 33 万元。 享受贴息的家庭，在政策执行期内享受贴息的商品住宅仅限一套) 贴息标准：购买每平方米单价不超过 4000 元的商品住宅，最高可享受购房 贷款总额 15%的贴息。购买每平方米单价超过 4000 元、但不超过 4500 元的商 品住宅， 最高可享受购房贷款总额 10%的贴息。 购买每平方米单价超过 4500 元、 但总价不超过 33 万元的二手房，最高可享受购房贷款总额 10%的贴息。 从一定程度上讲，购房贷款贴息政策是上海购房退个人所得税政策的延续， 但其目的首先是考虑住房保障，其次才是鼓励住宅消费。这项制度的重要意义在 于扩大了住房保障的范围，把上海 60%以上的城镇家庭都纳入受益范畴，同时 对动拆迁政策形成了有效补充。 实施现状：实施现状：该政策缺点也十分明显，主要是对所购买住宅的单价限制比较苛 刻，4500 元以下的一手商品房大多分布在远郊，可买性并不强。对于二手房的 总价限制同样比较苛刻，外环以内 33 万以下的二手房可供选择的房源并不多。 一手商品房中这一价位的商品房多属配套商品房，而配套商品房是定向供应的， 那些没能动拆迁的中低收入群体也就没资格购买这类房源。 19 第三节 上海市住房保障制度存在的问题 目前，上海市虽然基本建立了住房保障制度，但由于政府保障能力的有限以 及制度不够完善，