（公共管理专业论文）广东外国人“三非”问题管理研究.pdf

pr i ，、 论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的作品和成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：鲫天 日期i 乡舯协月夕日i 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学 位论文用于非盈利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查 阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其 他方法保存学位论文。 嚣焉日印天 日期：毋u v 睁协月7 日 f 。 聊签“力髫 日匕名引阴7 日 广东外国人“三非 问题管理研究 专业：公共管理 硕士生：邱美 指导老师：袁祖望教授 摘要 近年来，随着我国改革开放的深入和国际化进程的加速，外国人出入境更加 频繁。与此同时，广东外国人非法入境、非法居留、非法就业( 简称“三非”) 问题也日益突出。“三非 外国人不仅扰乱了我国的出入境管理秩序，也给广东 的劳动力市场、教育、医疗、计划生育、环境保护等造成了冲击。他们中不少人 从事走私、贩毒、盗窃、卖淫等犯罪活动，甚至从事分裂活动、制造恐怖事件， 严重威胁社会治安和国家安全。如何进一步加强“三非”外国人管理，取得经济 效益和社会效益双赢，是公安机关亟待解决的问题。 本文主要运用文献法，对广东“三非”问题的现状和特征进行梳理，对“三 非 问题产生的原因进行分析。阐明了除经济发展不平衡引起人口流动和边境线 漫长给非法入境者提供机会等客观原因外，目前我国外国人管理法律法规滞后、 管理制度的漏洞和执法主体的不适应是造成“三非”外国人无法有效管理的深层 次原因。通过分析，提出完善出入境管理法律法规；改革公安出入境管理体制； 加强内部协调和对外协作；建立健全外国人管理机制；培养专业化外事警察队伍： 加大财力物体投入力度等改进措施。 关键词：外国人三非管理公安机关 i l t h er e s e a r c ho fa d minis t r a tio na b o u tf o r eig n e r s t h r e e ii ie g aising u a n g d o n g m a jo r ：m a s t e ro fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n a m e ：q i um e i s u p e r v i s o r ：y u a nz u w a n g a b s tr a c t i nr e c e n ty e a r s w i t ht h ed e e p e n i n go ft h er e f o r m a t i o na n do p e n i n gu pa sw e l la s t h es p e e d yg l o b a l i z a t i o n ，m o r ea n dm o r ef o r e i g n e r sa r ec o m i n gt o g u a n g d o n g h o w e v e r ，t h es i t u a t i o no fi l l e g a le n t r y , i l l e g a lr e s i d e n c ea n di l l e g a le m p l o y m e n to f a l i e n s ( a b b r e v i a t e da s “t h r e ei l l e g a l s ”i n f r a ) a r eb e c o m i n gm o r ea n dm o r es e r i o u sa t t h es a m et i m e t h et h r e ei l l e g a l sn o to n l yd i s o r d e r e de n t r y - e x i ta d m i n i s t r a t i o no f c h i n a , b u ta l s oi m p a c t e dt h ep o l i c yo ne m p l o y m e n t ，e d u c a t i o n ，m e d i c a lt r e a t m e n t ， b i r t hc o n t r o la n de n v i r o n m e n tp r o t e c t i o ni ng u a n g d o n gp r o v i n c e t h e ym a d ea l i v i n g o ns m u g g l e ，d r u g - v e n d i t i o n ，b r i g a n d a g ea n dp r o s t i t u t i o n ；s o m eo ft h e me v e ne n g a g e i ns p l i t t i s ma n dc r e a t et e r r o r i s m ，w h i c hs e r i o u s l ye n d a n g e ro u rs o c i a lo r d e ra n ds t a t e s e c u r i t y h o wt of u r t h e rs t r e n g t h e nt h ea d m i n i s t r a t i o nt oa l i e n sw h oi n v o l v et h r e e i l l e g a l si no r d e rt oa c h i e v eb o t he c o n o m i ca n ds o c i a lb e n e f i ti sad i f f i c u l tp r o b l e mf o r t h ep u b l i cs e c u r i t yo r g a n b yi l l u s t r a t i o na n di n d u c t i o n , t h i st h e s i si st r y i n gt oc o m p r e h e n dt h ec o m p l e x i o n a n dc h a r a c t e r i s t i co ft h r e ei l l e g a l si ng u a n g d o n gp r o v i n c es y s t e m a t i c a l l ya n d a n a l y s i st h em a i nc a u s e so fi t ，c l a r i f y i n gt h a tb e s i d e st h ep o p u l a t i o nf l o a tl e db y e c o n o m i cd e v e l o p m e n ti m b a l a n c ea n dl o n gb o r d e r l i n eb r i n g i n go p p o r t u n i t i e st o i l l e g a li m m i g r a n t s ，t h el a g g a r dl e g i s l a t i o n ，t h ee x e c u t i v eu n a c c o m m o d a t i n ga n dt h e l e a ko fa d m i n i s t r a t i v es y s t e ma l ed e e p - s e a t e dc a u s e st h a tc u m b e r i n gt h r e ei l l e g a l s b e i n gf o u n d ，p u n i s h e da n dr e p a t r i a t e d i nt i m e t h i st h e s i sa l s op r e s e n t ss e v e r a l s u g g e s t i o n st or e c e n ta d m i n i s t r a t i o no ft h r e ei l l e g a l s ，i e ，t oc o n s u m m a t et h el a wo n e n t r y - e x i to fa l i e n s ，t or e f o r mt h es y s t e mo fe n t r y - e x i ta d m i n i s t r a t i o n ，t ob u i l da q u a l i f i e da n dp r o f e s s i o n a lt e a mo ne n t r y e x i ta d m i n i s t r a t i o n ，t oe s t a b l i s ha n e ws y s t e m o fc o m m u n i t yf o r e i g nc o n c e r n e dp o l i c et r a n s a c t i o n ，t os t r e n g t h e nt h ec o o r d i n a t i o na n d c o o p e r a t i o no fc o n c e r n e dg o v e r n m e n td e p a r t m e n t a n dt oi n c r e a s et h eo u t l a yg u a r a n t e e k e y w o r d s ：f o r e i g n e r s ，t h r e e i l l e g a l s ， a d m i n i s t r a t i o n ，p u b l i cs e c u r i t yo r g a n i i i 一、选题意义 二t 上- j l 刖舌 近年来，随着我国改革开放的不断深入和出入境政策的调整，特别是加入世 贸组织后，我国经济全球化进一步加速，来华外国人逐年增多。据统计“2 0 0 1 年入出我国的外国人是2 2 3 9 万人次，到2 0 0 6 年就达到了4 4 2 4 万人次，增长了9 7 6 ，五年间年均增长1 0 以上”。来华外国人不断增多，一方面促进了我国对 外交往和经济、科技、文化等领域的交流，带来了经济建设所需要的大量资金、 技术和人才，对经济社会的发展起到了积极的推动作用。另一方面，随着来华外 国人的大量增多，广东等省份的外国人非法入境、非法居留、非法就业( 简称“三 非) 问题也日益突出。据统计“2 0 0 6 年，广东查处外国人违法犯罪案件8 9 4 9 宗9 6 0 7 人。其中，“三非 案件7 1 6 7 宗7 1 6 7 人次，占总数的近8 l 固，“三非 案件已成为外国人在粤违法犯罪的主要形式。 “三非外国人不仅直接违反了我国的出入境法律法规，也冲击了劳动力市 场，给教育、医疗、计划生育、环境保护等造成了一系列社会问题。他们中不少 人从事走私、贩毒、盗窃、卖淫等犯罪活动，严重破坏了社会治安。更有甚者流 窜各地收集我国情报信息、从事分裂活动、制造恐怖事件，严重威胁国家安全。 当前，我国正处于社会转型的关键时期，加之国际反恐形势日趋严重，认真研究 广东外国人“三非 活动的规律，找出外国人“三非 管理中存在的问题，提出 有效应对措施，无疑具有重要的现实意义。 加强外国人管理，打击外国人“三非”活动，维护正常的出入境管理秩序， 是法律赋予公安机关的重要职责。多年来，公安机关面对日益突出的外国人“三 非 问题，从预防、发现、打击、遣送等方面入手，完善各项工作措施，外国人 “三非”问题得到了一定控制。但是，“三非 问题并没有得到有效解决，目前 对于“三非 外国人无法及时发现、及时清理的问题依然突出。随着我国全球化 进程的加速，东南亚、中东、非洲籍国家人员“三非”问题在广东日益突出，违 法犯罪外国人中“三非 人员的比例逐年增多，打击外国人“三非 问题成为公 安机关面临的一项迫切而艰巨的任务。认真研究外国人“三非”问题，深入剖析 制约各项工作开展的深层原因，建立长效工作机制，成为公安机关出入境管理迫 在眉睫的任务。 。广东省公安机关外国人管理工作会议材料，2 0 0 5 ，8 ，4 。广东省公安机关外国人管理工组会议文件( 六) ，2 0 0 7 ，3 ，3 0 l 3 期马婷婷等：i t s 序列的特点及其在昆虫学研究中的应用 7 1 5 j i f 0 1 b 如l ，3 2 ：9 5 l 一9 6 0 潘大仁，2 0 0 7 细胞生物学北京：科学出版社2 6 7 - - 2 6 9 p e i r aj o ，f r e i t a sb m ，j o r g ed m ，t o r r c sd c ，s o a r e sc e ， g r a n g e i r ot b ，2 0 0 9 g e n e t i cv a r i a b i l i t y i nm c l i p o n a q u i n q u e f a s c i a t a ( h y m e n o p t e r a ，a p i d a e ，m e l i p o n i n i ) f r o m n o r t h e a s t e r nb r a z i ld e t e r m i n e d u s i n g t h ef i r s ti n t e r n a l t r a n s c r i b e ds p a c e r ( i t s l ) g e n a m 0 1 1 i e s ，8 ( 2 ) ： 6 4 1 - - - 6 4 8 p i t h sj p ，w i l nj s ，y o nd o h l e nc d ，2 0 1 0 e v o l u t i o no ft h e n o c t u r n a ln e a r c t i c s p h a c r o p t h a l m i n a e v e l v e ta n t s ( h y m e n o p t e r a ：m u t i l l i d a c ) d r i v e nb yn e o g c n eo r o g e n ya n d p l e i s t o c e n eg l a c i a t i o n m 0 1 p h y l o g e n e t e v 0 1 。5 6 ：1 3 4 1 4 5 r o k a sa ，n y l a n d e rj a ，r o n q u i 吐f ，s t o n eg n ，2 0 0 2 a m a x i m u m l i k e l i h o o da n a l y s i so fe i g h tp h y l o g e n e t i cm a r k e r s i ng a l w a s p s ( h y m e n o p t e r a ：c y n i p i d a e ) ：i m p l i c a t i o n sf o r i n s e c tp h y l o g e n e t i es t u d i e s m o l p h y l o g e n e t e v 0 1 ，2 2 ： 2 0 6 2 1 9 s c o t tj a ，b r o g d o nw g ，c o l l i n sf h ，1 9 9 3 i d e n t i f i c a t i o no fa s i n g l es p e c i m e no fa n o p h e l e sg a m b i a ec o m p l e xb yt h e p o l y m e r a s ec h a i nr e a c t i o n a m j t r o p m e d h y g 。4 9 ( 4 ) ：5 2 0 一5 2 9 s z a l a n s k ia l ，a u s t i nj w ，m c k e r nj a ，s t e e l m a nc d 。g o l d r e 2 0 0 8 m i t e c h o n d r i a la n dr i b o s o m a li n t e r n a lt r a n s c r i b e d s p a c e r 1 d i v e r s i t y o fc i m e xl e c t u l a r i m ( h e m i p t e r a ： c i m i c i d a e ) 上b l e d e n t o m 0 1 ，4 5 ( 2 ) ：2 2 9 2 3 6 t a u t zd ，h a n c o c kj m ，w e b bd a ，t a u t zc ，d o v e rg a ， 1 9 8 8 c o m p l e t es e q u e n c eo ft h er r n ag e n e so fd r o s o p h i l a 外国人对我国签证的误解是造成非法居留的重要原因。马云峰认为基层公安民民 警的重视不够、畏难情绪、是“三非”问题日益突出的重要原因。 有的学者侧重对解决“三非”的对策进行研究。如江杏、王强等人提出了加 强外国人入境前的签证管理、入境时的证件查验和入境后的日常打击的综合管理 措施。陈泓淞提出了要加强日常防范，以减少“三非问题发生。 综合以上分析，可以看出当前我国对“三非 问题的研究有以下特点。 1 、从文献来源来看，主要集中在公安机关出入境管理部门和各地的公安院 校，而其他学者对“三非 问题的研究较少。笔者所搜集论文作者中，张杰和王 强是公安院校教师，其余的均来自公安机关出入境管理部门。 2 、从文献类型上看，以实践探讨为主。所搜集论文的作者大多来自一线出 入境管理部门，研究内容多是结合工作实际进行的实践调研。 3 、从研究内容上看，侧重于“三非问题的现象和客观原因研究，对于造 成“三非 的深层原因较少论述，或是不全面。 4 、从研究方法上看，思辩手段多，实证手段少。 通过对收集的文献分析，我们可以看出，随着“三非”问题的出现，我国对 “三非”问题进行了较为深入的研究，并提出了一些对策，但同时也存在一些不 足： 1 、没有引起足够重视。目前对“三非 问题进行研究的主要是公安机关和 公安院校，其他学者对这方面的研究很少，说明该问题没有引起社会足够关注。 2 、研究深度不够。目前对“三非”现象研究的多，深层的原因研究较少， 如马云峰、陈泓淞侧重阐述了边境管理漏洞是造成“三非”的原因，对于其他管 理方面的原因则没有深入论述。江杏、王强等人认为治理“三非”问题应主要从 入境验证、日常打击、及时遣送等环节入手，但如何加强这些方面的管理，则没 有展开论述。 3 、研究的方式简单，重复性研究多，深层次的问题少。多数研究停留在现 象描述上，缺乏逻辑严密的理论框架的指导，内容大同小异。多是单个现象的研 究，缺少综合性的研究。 四、研究方法与论文框架 本文按照提出问题、分析问题、解决问题的结构进行布局，主要运用文献法， 并结合自身的工作实践，对广东“三非管理问题进行论述，层次清晰，设计合 理。首先了论述了广东“三非”问题的现状、特征和消极影响。其次分析了“三 非 问题产生的原因，重点对其中法律法规、执法主体、管理模式等方面存在的 不足进行论述。最后提出要完善公安出入境管理法律法规；改革公安出入境管理 体制：加强内部协调和对外协作；建立健全外国人管理机制；培养专业化外事警 察队伍；加大财力物力投入力度等应对措施。 第一章“三非 问题的现状及影响 广东毗邻港澳，面向东南亚，是我国的南大门，特殊的地理位置吸引了大量 外国人来粤。据统计，每年经广东口岸入出境的外国人近9 0 0 万人次，占全国的 四分之一，2 0 0 7 年广东办理临时住宿登记的外国人达1 8 2 万人次，办理居留许 可的常住外国人达5 7 3 1 6 人。随着入境外国人的增多，近年来广东的“三非 问 题也日益突出。据统计“2 0 0 1 年至2 0 0 5 年，广东公安机关查获“三非 外国人 3 5 8 8 2 人次，遣送出境1 2 6 3 人。“三非问题已成为广东公安外国人管理工 作的突出问题。 第一节“三非 问题的现状及特征 一逐年增多，发展迅速 随着广东对外经济的发展，国际化进程的加速，入境外国人大幅增加，2 0 0 6 年广东省办理住宿登记的外国人达到1 6 0 多万人次，比2 0 0 5 的1 2 0 万人次增长了3 3 ，在广东涉及非法入境、非法居留和非法就业的外国人“三非”案件也日益增 多。据公安机关统计，2 0 0 2 年广东省共查处“三非外国人5 7 3 5 人次，2 0 0 3 年7 2 0 9 人次，2 0 0 4 年8 4 2 1 人次，每年递增1 6 以上。2 0 0 4 年至1 j 2 0 0 5 年上半年，广东省公 安机关开展了长达半年的打击“三非 专项行动，2 0 0 5 年“三非 外国人下降到 6 3 6 2 人次，但此后两年又以1 0 以上的速度递增，2 0 0 6 年广东省查处“三非 外 国人7 1 6 7 人，2 0 0 7 年达n 7 9 4 0 人( 见图l 一1 ) 。另外，由于历史原因，“在广东省 长期滞留的非法入境越南人达1 2 4 6 7 人，其中与我省居民非法同居的1 2 3 1 1 人，生 育子女1 7 6 7 5 人圆。此外，还有部分“三非”外国人，因未办登记而无法统计确 切数字。“三非”外国人的迅速增多已成为广东涉外管理的一个突出而亟待解决 的一个问题。 二、来源以非洲和东南亚国家为主 根据公安机关统计，广东“三非”外国人以非洲国家和东南亚的越南、缅甸、 广东省公安机关外国人管理工作会议材料，2 0 0 5 ，8 ，8 。同上 5 第二节“三非刀问题的消极影响 外国人“三非”活动不仅违反我国出入境管理法律法规、扰乱了正常的出入 境秩序，而且冲击了劳动力市场，给教育、医疗、计划生育、环境保护等造成了 一系列社会问题，引发各类违法犯罪活动，给社会安定和治安稳定带来不小的隐 患。 一、扰乱我国出入境管理秩序 在公安机关查获的“三非 外国人中，相当一部分未经办理任何有效证件， 违反我国出入境管理规定而非法入境，其中以越南和非洲人员居多。由于越南与 我国广西东兴和凭祥两个口岸地区水陆相连，越南人很容易偷越边境线来到我国 广西并流窜到全国各地。2 0 0 8 年以来，广东省广州、深圳、珠海、佛山、云浮等 地的出入境管理部门连续查获从广西边境非法进入我国的越南籍人员。这些人都 没有带任何有效证件，入境后也未申报相关登记手续，无视我国法律，来去自如。 即使被查获，遣送出境，他们往往会再次或多次非法入境。公安机关在实际工作 中出现了遣送民警返回时，发现被遣返人已先期“返回 的尴尬现象。此外，不 少非洲人对中国涉外管理法律一无所知，根本不知道到达居留地2 4 d x 时内要到辖 区派出所登记的规定。许多非法入境的非洲人员，为达到长期滞留的目的，针对 警方的管理，想出了很多招数。“他们一般白天不出来，有些黑人甚至能连续几 天把自己锁在房间内，靠矿泉水和方便匝度日。即使出来，一见警察，撒腿就跑， 非洲人与生俱来的体育天赋，往往使管理人员无法应对哪( 见图l 一3 ) 。由于广 东毗邻港澳，近年来，部分非法入境者，借道广东偷渡港澳的案件不断增多，2 0 0 6 年广东就查获了偷渡案件6 宗抓获偷渡者1 5 人，成为出入境管理管理领域的一个 新动向。 二、损害中国公民切身利益 “三非人员不仅直接违法了我国的法律法规，扰乱正常的出入境管理秩序， 而且损害了我国公民的切身利益。随着广东对外开放和经济快速发展，社会对外 语人才需求不断增多，外籍教师在口语方面的突出优势使其在外语培训市场上越 来越受欢迎，外籍教师非法就业的现象也越来越普遍。根据我国相关法律法规规 柯学东，杜安娜广州黑人“部落”全记录广州日报，2 0 0 7 ，1 2 8 五、带来非法移民隐患 目前，在广州的非洲劳工，他们通过各种途径来中国后，不管有没有事做， 没有几个计划回非洲。“他们一出机场就把护照和签证就扔了，从此消失得无影 无踪。一旦不够幸运，被警察发现了，他们往往会托人向有护照、签证的人租用 证件，租金价格不菲，一次5 0 0 元。由于在中国人看来，黑人长相差不多，而且 语言又不通，在一番叽叽呱呱的抵赖后，往往能蒙混过关”。他们不但不想回国， 还总是想方设法把自己的兄弟弄过来。经常有这样的事发生，一些出租屋的业主 半年前把房子租给一个黑人，半年后再去看，发现一屋子七八个黑人。“现在广 州的黑人每年以3 0 , - - 4 0 速度递增，他们已经自然地形成了很多集聚点”固，在 广州，以环市东路为中心的秀山楼、小北路、淘金路、花园洒店、建设六马路等 一带形成了黑人族群，有人把这里戏称为“布鲁克林 。此外，在粤西、粤北等 地越南妇女涌入后，以地缘、亲缘为纽带，以当地华侨农场、农村乡镇为主要居 住点，逐步形成有一定规模的越南妇女聚居地，形成了越南村。这些“三非”人 员根本没有想回去的念头，而且部分已在中国结婚孕育后代，非法移民的隐患日 益突显。 。柯学东，杜安娜广州黑人“部落”全记录，广州日报，2 0 0 7 ，1 2 同上 1 2 第二章“三非 问题成因分析 加强外国人管理，打击外国人“三非 活动，维护正常的出入境管理秩序， 是法律赋予公安机关的重要职责。多年来，公安机关面对日益突出的外国人“三 非 问题，认真履行职责，从预防、发现、打击、遣送等方面入手，完善各项工 作措施，使“三非”问题得到了一定控制。但是，“三非”问题并没有得到有效 解决。目前对于“三非 外国人无法及时发现、及时清理的问题依然突出。深入 分析“三非 问题存在的原因，并采取应对措施是公安机关迫在眉睫的任务。 国家、地区间经济发展不平衡是形成“三非 外国人的根本原因。众所周 知，发展中国家人口向发达国家移居是国际移民活动的基本规律和趋势。非法移 民是世界各国普遍存在的社会现象，也是困扰发达国家的世界性难题。自上世纪 7 0 年代末以来，我国社会稳定，经济持续高速增长，相对周边的越南、巴基斯坦、 朝鲜以及非洲等国家而言已是较发达地区，从而形成了一个导致人口流动的经济 落差。随着我国社会经济进一步发展，周边经济不发达国家人员非法入境、非法 居留、非法就业问题将更加突出。另外我国陆地与1 5 个国家接壤，边境线长，与 越南接壤1 0 2 0 公里，边境贸易通道多。许多地方山连山，便道丛集，有的界河上 游水浅或干涸，河道狭窄，起不到屏障作用，为外国人提供了非法入境的条件。 “三非”问题的产生，除以上客观原因外，还存在以下几个管理方面的原因。 第一节法律法规不完善 法治是治国安邦的根本，外国人管理工作在一定意义上是我国对外体现社会 主义法治精神的重要窗口。但是，作为境外人员管理法律基础的中华人民共和 国外国人入境出境管理法及其实施细则，不可能包罗出入境管理工作的方方面 面。另外中华人民共和国外国人入境出境管理法及其实施细则颁布于1 9 8 5 年，1 9 8 6 年正式实施。当时中国正处于改革开放的初期阶段，法律体系本身还不 健全、立法经验不足、立法难度相对比较大，立法的主要方针是采取“宜粗不宜 细”的原则。根据这种原则制定的法律法规，虽然可以达到某种程度的灵活性， 但同时意味着法律法规的可操作性不强。相对于今天的人口国际流动而言，这种 法律体系本身不断地表现出一定的局限性： 内容滞后，不适应形势变化 目前，我国没有单独的外国人管理法律法规，外国人管理工作的主要依据是 中华人民共和国外国人入境出境管理法及其实施细则，中华人民共和国出 境入境边防检查条例。这些在2 0 世纪8 0 年代制定的执法依据，重实体，轻程序， 带有计划经济时代的特点。有些条文规定的模糊不清，不利于执行。如中华人 民共和国外国人入境出境管理法实施细则第四十五条规定“对违反本实施细则 第四章规定，不办理住宿登记或者不向公安机关申报住宿登记或者留宿未持有效 证件外国人的责任者，可以处警告或者5 0 元以上，5 0 0 元以下的罚款。 罚则是 针对“责任者 而言的。此“责任者 分三种：“不办理住宿登记”的责任人是 指旅业登记人员；“不向公安机关申报住宿登记的责任者按照第三十条和三十 条一条的规定应为“留宿机构 、“留宿人或者“本人。对于“留宿人而 言，“旅业登记人员 和“留宿未持有效证件外国人的责任人 比较清晰，处罚 起来有理有据，但“不向公安机关申报住宿登记的责任人 的法律规定操作来会 产生分歧，因为可以同时是“留宿机构”、“留宿人”或者“本人 ，执行和取 证都比较困难。此外，由于现在的外国人管理现状已与立法当时的现状有很多的 不同，出现了许多新情况，如处理“非法外教”时，对采用奖励、兼职、非现金 收入等方式非法就业的，无相关适用法律，使执法机关寻求法律支持，收集违法 证据时，比较困难。又如对于出租房屋的屋主不主动登记的行为、甚至对公安机 关有意隐瞒出租的行为，由于法律没有赋予公安机关相应处理手段，公安机关对 出租房主的不配合行为，常常无可奈何，致使对居住在非法出租屋内的外国人的 管理，事实上处于被动、失控的状态。 二、处罚太轻，惩戒效果不明显 我国对于非法居留、非法就业外国人的处罚力度偏轻，而且只有一般的行政 处罚。如中华人民共和国外国人入境出境管理法实施细则第四十二条规定： “对违反本实施细则第十六条、十九条、二十条规定，非法居留的外国人，可以 处警告或者每非法居留一日，处5 0 0 元罚款，总额不超过5 0 0 0 元，或者处3 日 以上，1 0 日以下的拘留，情节严重的，并处限期出境 。对于非法居留5 0 0 0 元 封顶的处罚，往往起不到警戒作用。对于非法就业，中华人民共和国外国人入 境出境管理法实施细则第四十四条规定，“对未经中华人民共和国劳动部或者 授权的部门批准私自谋职的外国人，在终止其任职就业的同时，可以处1 0 0 0 元 以下的罚款，情节严重的，并处限期出境。 而在其他许多国家，对非法居留及 1 4 为名求助政府部门领导来说情，以达到减免处罚的目的。公安机关一旦遇到此类 案件，只能根据上级行政命令进行处理，影响了执法力度。有的领导为营造“安 商、亲商、扶商 的良好氛围，对外管工作横加干涉，致使公安机关正常的执法 检查无法到位。对于那些签证过期非法居留，持旅游签证、商务签证非法就业的 人员被公安机关查获时，甚至外国人赌博或嫖娼等违法被举报后，地方领导常会 帮助说情或者以行政命令阻止对案件的查处，从而使案件不了了之，违法行为人 不能得到应有的处罚。对于敢于坚持法律至上的执法人员，竟给予行政处分。这 一方面严重影响了法律的严肃性。另一方面，也造成了执法人员在查处涉外违法 案件时畏手畏脚，不敢深入开展工作，影响了执法的公正性。 第二节管理制度有漏洞 一、出入境管理事权不合理，基层管理弱化 出入境管理属于中央事权，中央事权应该由中央政府来行使，可一个1 3 亿人 口大国的出入境事务光凭借中央政府自身显然难以处理。目前，中央政府通过层 层授权，形成了中央宏观调控政策，省级实施指导监督，地市承担具体管理及审 批工作，县级协助管理的四级出入境管理模式。实际工作中，省级承担了大量制 证任务和特殊事项出入境证件审批任务，市级承担了各类证件的受理和境外人员 证件的审批工作。这使得省级和地市出入境管理部门成了一线实战部门，造成了 县级公安机关，在出入境管理方面没有多少事权。职能决定机构设置，县级机关 自然也就不会被设置有完整的机构，配置较强的警力。同时在公安工作中承担重 要作用的省级和地市公安机关，在大量具体的出入境管理工作任务面前，只能将 主要的精力用于完成一线实战任务，而对于指导、监督、组织、协调等项重要工 作，只能是有多少力办多少事了。这种事权的设置，导致了基层出入境管理工作 的弱化。 以广州为例，随着广州加速建立国际化大都市的进程，越来越多的国外商务 机构、中介机构、跨国企业纷纷进入广州设点办厂开展业务，伴随而来的是外籍 人员尤其是外籍专业人员的增加。这些常住境外人员居留证件的申请、审批权归 广州市出入境管理局，而日常管理、监督、检查工作则由分( 县) 局出入境管理部 门负责，导致基层公安部门在具体境外人员的管理中没有抓手，造成“管不了、管 不好 的局面。法律规定，办理外国人有效证件延期到市、县公安机关出人境管 理部门，而事实上办手续、收费是在市( 县) 公安局，处罚则在公安分( 县) 局，剩 余的具体管理工作诸如涉外刑事案件的调查、涉外治安案件的处理、涉外纠纷的 1 6 人居留证或者外国人临时居留证。”而第二十七条第二款第三项规定：“办理居 留证必须交健康证明书、护照、签证和与居留事由相关的证明。 “与居留事由 相关的证明 一般包括聘任书、外教专家任职通知书和由省劳动社会保障厅签发 的劳动就业许可证等等。这样办理一个居留证，至少还要提供如教育厅、劳动厅、 外国专家局等国家行政机关签发的有关证件，然而办理这些证件极费时日，因此 耽误时间而构成非法居留的案件时有发生。2 0 0 2 ，某学校一玻利维亚籍外教的居 留证有效期过一天，接受处罚后，便着手办理该外教居留延期手续，为了办理外 教专家资格书延期，该校负责此事的同志先找办事员登记审查，后找处长审核签 字，处长出差1 0 天后回来，等处长签字后找办事员盖章，结果办事员又出国走了。 由于手续不齐，没法办理居留证的延期手续，造成该外教非法居留4 0 天的事实。 多头管理、办事拖拉，客观上造成了“三非 人员的增多，制约了打击“三非 的成效。 三、日常管理制度不健全，漏管失控严重 l 、住宿登记制度不健全。外国人住宿登记工作是管理“三非外国人的前 提条件。目前，我国外国人管理信息化程度还不高，虽然外国人的出入境记录已 实现了全国共享，但外国人入境后的去向信息管理还比较散乱。对于入境外国人 居住在旅馆业的，由旅馆业信息系统进行登记。对于住宿在旅馆业以外的外国人 包括住在出租屋、自购房、厂企宿舍的外国人则必需要派出所民警人工录入。随 着外国人大量、快频率地出入境以及入境目的多元化、身份复杂化、地域扩大化、 住宿分散化，要求派出民警加强日常走访，才能做好住宿登记工作。但由于计划 经济时代留下的影响，派出所管理模式和管理机制陈旧，仍停留在等外国人主动 上门申报的静态管理模式上，外国人住宿登记率不高，外国人信息收集不全，致 使对外国人“三非”行为产生漏管现象。随着我国全球化进程的加速，外国人入 出境呈现大进大出，快进快出的特点。很多外国人来去匆匆，到一个地方后住一 二天，或者到某个单位以学术交流、技术指导等形式工作了几天提着钱就走，这 些问题如果基层民警习惯于沿袭过去的静态管理模式，抱着“老账本 过日子， 不重视，不用心地去查问，就根本无法发现。有的外国人非法居留即使被发现、 查处了，也常常是在其签证过期后，因为新办签证的需要，自己主动到出入境管 理部门接受处罚。而民警主动走访调查过程中发现外国人“三非”行为的概率却 很小，当然这也与基层警力匮乏，基层民警工作头绪太多、整天疲于应付有关。 2 、法制宣传制度不健全。根据中华人民共和国户口登记条例第二条规 定，居留在中华人民共和国境内的外国人和无国籍人都应当到所在地公安派出所 履行户口登记手续。另据中华人民共和国外国人人境出境管理法第十七条规 定“外国人在中国境内临时住宿，应当依照规定，办理住宿登记。 但我们在对 2 0 0 7 年违反涉外管理的1 0 0 名外国人的调查中发现，有8 2 的人员对我国关于外 国人居留的法律规定不了解或不够了解。在对l o o 名办理住宿登记的外国人的调 查中发现，有3 8 的人是因为需要办理签证延期或者办理居留证明，才到公安机 关办理住宿登记。上述调查结果说明我们在有关涉外法律法规的宣传上力度不够， 造成一些人境人员非法居留、非法住宿。 3 、民警考核机制不健全。为了加强和落实外国人管理工作，2 0 0 3 年公安部 出台了公安机关外国人管理配合机制规定、关于加强基层公安机关境外人 员管理工作的通知和基层公安机关境外人员管理工作规范的相关文件，明 确规定了外国人管理工作涉及公安机关各个业务部门，和派出所外国人管理任 务，但由于考核机制的缺乏，各项管理工作没有落实到位，也制约了清理“三非” 工作的开展。一些领导对外国人管理面临的任务和形势缺乏清醒的认识，把外国 人管理工作当作“软任务”，没有摆到应有的位置。即使在公安机关内部，甚至 于很多基层领导都认为出入境管理部门只需办办证，坐坐办公室，对境外人员管 理的概念不甚了解，对出入境管理部门开展的工作重视不够，大多认为做好做不 好无所谓，做的好也看不出大成绩，做的不好对派出所整体工作也没有太大的影 响，导致出入境管理部门的工作缺少根基，开展起来困难。例如在今年开展的“三 非 外国人专项整治行动，尽管公安部、省厅、市局领导高度重视，层层开会、 发文落实，县局也制定了一系列的奖励措施，但仍有许多派出所工作毫无战果， 甚至于根本没有开展，只是到行动结束后报个情况，冠冕堂皇地称之为“我们辖 区没有三非外国人。造成了“三非”外国人实际上的漏管失控。 四、对外协作不顺畅，遣送经费不足 目前，将查获“三非 人员遣送回国操作起来有一定难度，主要有两方面原 因。其一是国籍难以确定，一时无法将其送走。前文已经分析了目前在粤“三非” 人员中以非洲籍和越南、缅甸、菲律宾等东南亚籍人员居多。他们大多是贫民， 来中国的目的就是挣钱，根本不想回去。他们当中一些人是通过偷渡入境，还有 一些人合法入境后把护照和签证扔掉，打算在华长期滞留。而边境线的便利也为 越南妇女非法入境提供了可趁之机，她们绝大多数没有带证件入境。公安机关查 获“三非 人员后，必需通过省级公安机关向外国驻华使领馆发照会，来确定该 人国籍。由于这些国家相对较落后，出入境管理比较松弛，对于本国公民非法出 入境协调不积极，对于我方的照会拖拉应付，甚至不予回复，即使回复也需多日， 造成国籍难以确定，使得遣送工作无法顺畅进行。其二是遣送的经费问题。据初 1 9 步统计，目前在广东仅“三非 越南妇女就有1 2 0 0 0 多人，其他“三非 人员近 万人，如果按每人2 0 0 0 3 0 0 0 元人民币计算，遣送经费将是一笔庞大的数目。遣 送经费紧缺已严重影响到清理遣送“三非”外国人工作的深入开展。 第三节执法主体不适应 一、外管民警素质不高 出入境管理工作是一项业务性、法律性、政策性很强的工作，对民警的业务 能力和综合素质有着较高的要求，而基层外管民警在从事境外人员管理时，大部 分在业务、观念、语言、心理上存在障碍。加上公安派出所在改革前一般不参与 外管工作。因此，绝大部分基层民警对外国人出入境管理业务不熟，无法做到“底 数清、情况明”，公安派出所民警的外国人管理业务素质有待提高。表现在：一些 地方公安派出所民警对我国涉外管理的法律、法规和政策不熟悉，在处置涉外案 件时政策把握不准确；对外国人管理工作的基本方法、基本要求不熟悉，工作开 展比较被动；对必要的外交礼仪也缺乏了解，容易产生外事方面的负面影响：多 数公安派出所民警运用外语的日常简单会话能力不强，给外国人登记和证件检查 等日常外管工作增加了困难。部分民警认识模糊，认为境外人员非法居留、非法 就业没有什么危害，只要他们不从事收集情报及其他危害国家安全的犯罪活动就 行了，因而放松管理，任其随意居留。涉外管理能力和水平的不高导致基础民警 对涉外案( 事) 件“不愿管、不敢管、不会管 ，造成了外国人漏管失控， “三 非 外国人不断增多。 二、外管民警数量不足 由于认识上的偏差，公安机关对外国人管理存在“重中国公民办证，轻外国 人管理，重外国人证件办理、轻外国人综合管理 的现象。目前，广东公安出入 境管理部门除了广州、深圳、珠海、汕头、佛山、中山以外，其他地市没有专门 的外管机构，部分通过专业培训、具有外语专长的民警没有从事外国人管理工作。 在一些外管任务日益繁重的基层单位，专业外管民警成了凤毛麟角。执法人数偏 少的，必然影响外管工作质量。“全省出入境管理部门中的专职外管民警仅有1 4 2 人，占出入境民警总数的7 ，与全国平均2 5 的水平相比差距很大。 此外掌握 。广东省公安机关外国人管理工组会议文件( 六) ，2 0 0 7 ，3 ：3 0 2 0 越南语、阿拉伯语等小语种的民警严重紧缺。外管警力严重不足，通晓外语的民 警数量偏少，小语种翻译力量缺乏，目前仅有的外管警力忙于应付日常事务，难 以有效开展信息研判、业务指导、业务培训和协助处理涉外案( 事) 件等重要工 作，严重制约了“三非外国人管理工作的深入开展。 2 l 得我国承担；拘留时间过短；而对私自谋职获取高额收入的外教，罚款 均达不到惩戒和威慑目的。为避免周边国家就业压力转嫁到我国领土， 边国家惩处差距，建议调高非法居留和入境者罚款额度，或取消再入境 减少居留期限，或并罚；强制出境的，自费；无钱缴纳和反复倒流的，不 之，应处监禁或劳役。 二、明确执法程序 我国现有的外国人管理法“重实体、轻程序有些条文规定的模糊不清，不 利于执行。中华人民共和国外国人入境出境管理法实施细则第4 6 条规定对不 办理住宿登记的外国人可以处警告或者5 0 元以上5 0 0 元以下的罚款。但怎么处罚、 执行的主体是谁没有规定。出现了实际工作中派出所查获未按时申报住宿登记的 外国人，而难以处罚的情况，造成了法律的不严肃和外国人漏管失控的不良后果。 中华人民共和国外国人入境出境管理法第1 3 条规定外国人在中国居留，必须 持有中国政府主管机关签发的身份证或者居留证件。但在多长时间