（公共管理专业论文）安阳市基础设施投融资体制改革研究.pdf

华中科技大学硕士学位论文 声；5 2 2 2 = 。= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = 摘要 基础设旌是城市经济、社会活动的重要载体，是提高城市竞争力的重要力量之 一。随着我固社会主义市场经济的完善和发展，仅靠政府资金无法缓解城市基础墁 花的“瓶颈”问题，必须不断探索基础设施投融资体制：拓宽融资渠道和创新管理 体制。 本文以安阳市基础设施投融资现状为背景，从理论和实践上，揭示了安阳市目 时“迎、管、用”三位一体的投资模式存在的诸多弊端。在借鉴吲内外先进的城市 基础设施投融资模式的基础上，提出了安阳市基础殴施投融资体制改革的模式，具 有很强的针对性和现实意义。 论文首先介绍了城市基础设施的涵义、特点及分类，并阐明了本文研究的目的、 方法，深入分昕了安阳市基础设施投融资现状及主要管理模式，研究了安阳市基础 设施建殴资金供需之间的矛盾。指出资金短缺是制约着城市基础没施快速发展的瓶 颁。在深入分昕现行基础设施建设管理模式的主要弊端的基础上，研究了国内外基 础殴施投融资管理模式。针对安阳市的实际，提出了现行安阳市基础殴施投融资体 制弊端改革的方案与对策，即：重视城市规划和项目库建没；界定基础设施政府投 资和社会融资范围；建立科学决策机制；加强“软环境”建堤：拓宽基础殴施投融 资渠道，具体包括：土地开发经营收益、b o r 、国有资产经营收益和市政债券等，并 探索纯公益性项目实行“代建制”、“集中管理”的新的实现模式。 关键词：安阳市基础设旖投融资改革 华中科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t l h ei n f r a s t r u c t u r ei sn o to n l ya ni m p o r t a n tc a r r i e ro fu r b a ne c o n o m ya n ds o c i a l a c t i v i t y ，a l s oo n eo ft h ei m p o r t a n tf o r c e so ni n c r e a s i n gt h ea b i l i t yo fc i t y sc o m p e t i t i o n w i t ht h ed e v e l o p m e n ta n dp e r f e c t i o no fs o c i a l i s mm a r k e te c o n o m y , t h eg o v e r n m e n t f i n a n c ec a nn o ta b s o l u t e l yb u r d e nt h ec o n s t r u c t i o no fu r b a ni n f r a s t r u c t u r e t h e r e f o r e ，t h e m e c h a n i s mo fi n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gm u s tb er e f o r m e d ，s u c ha sw i d e n i n gt h er o a do f f i n a n c i n ga n di n n o v a t i n gm e c h a n i s m t h et h e s i sb a s e do na n a l y s i so fa n y a n g sc u r r e n ti n f r a s t r u c t u r ei n v e s t m e n ta n d f i n a n c i n g f r o mt h e v i e wo ft h e o r ya n dp r a c t i c e ，t h es h o r t c o m i n g so nt h ec e n t r a l i z e d i n v e s t m e n t m o d e ( c o n s t r u c t i o n ，m a n a g e m e n ta n de m p l o y m e n t a r ec o n c e n t r a t e d b y g o v e r n m e n t ) o fc o n s t r u c t i o na r ep r o p o s e d i tp r e s e n t sa n y a n g sr e f o r mo fi n v e s t m e n ta n d f i n a n c i n gm e c h a n i s mo nu r b a ni n f r a s t r u c t u r eb yr e f e r e n c en a t i v ea n do v e r s e aa d v a n c e d m o d e t h i sp r e s e n t a t i o nh a sg o o dc o r r e l a t i o na n dr e a ls e n s e f i r s t l y ，t h i sp a p e r i n t r o d u c e su r b a ni n f r a s t r u c t u r e s m e a n i n g ，c h a r a c t e r i s t i ca n d c l a s s i f i c a t i o n m o r e o v e lt h ep u r p o s ea n dm e t h o do nr e s e a r c ha r ep r o p o s e d s e c o n d l y , a n a l y s e st h ea n y a n g sc u r r e n ts i t u a t i o n ，t h e m a i nm a n a g e m e n tm o d eo ni n f r a s t r u c t u r e i n v e s t m e n ta n df i n a n c i n g ，t h ec o l l i s i o no ff i n a n c i n gs u p p l y i n ga n dt h ed e m a n do n a n t a n g su r b a ni n f r a s t r u c t u r e i ti sp r e s e n t e dt h a tt h es h o r t a g eo fc a p i t a lr e s t r i c t st h er a p i d d e v e l o p m e n t o fi n f r a s t r u c t u r e t h i r d l y , a n a l y s e st h em a i ns h o r t c o m i n g so fp r e s e n t i n f r a s t r u c t u r e m a n a g e m e n t n a t i v e a n do v e r s e aa d v a n c e de x p e r i e n c ea b o u tu r b a n i n f r a s t r u c t u r ei n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gm a n a g e m e n ta r er e s e a r c h e dm u c hm o r e f i n a l l y , p o i n t s o u ta n y a n g si n v e s t m e n ta n df i n a n c i n g m e c h a n i s mr e f o r ma b o u tu r b a n i n f r a s t r u c t u r e ：e m p h a s i so nt h ep l a no fu r b a na n df o u n d a t i o nw a r e h o u s e ；t oc o n f i r mt h e r e g i o no fg o v e r n m e n ti n v e s t m e n t a n ds o c i e t yf i n a n c i n g ；t oe s t a b l i s hm e c h a n i s mo f s c i e n t i f i c d e c i s i o n m a k i n g ；t o r e i n f o r c es o f te n v i r o n m e n t ；t o + w i d e nt h er o a do f i n f r a s t r u c t u r ei n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gb ym e a n so ft h er e v e n u eo nl a n dd e v e l o p m e n ta n d m a n a g e m e n t b o t t h er e v e n u eo ns t a t e o w n e da s s e tm a n a g e m e n t ，m u n i c i p a lb o n d ，a n d s oo n i ti si m p o r t a n tt oe x p l o r en e wm e t h o d so fr e p r e s e n t a t i v eb u i l d i n gs y s t e ma n d c e n t r a l i z e dm a n a g e m e n tf o rp u r ew e l f a r e sc o n s t r u c t i o n k e yw o r d s ：a n y a n g ，u r b a ni n f r a s t r u c t u r e ，i n v e s t m e n ta n df i n a n c i n g ，r e f o r m i i i 独创性声明 隹人声明所呈交的学位沦文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究f 戊果a 尽我所知，除文- i t 已经标明引用的内容外，本沦文不包含任何其他 h a 或集f # 已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已 在文巾以明确方式标明。本 、完全意识到，本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名直避 日期曲嫜月j ff i 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的舰定，即：学校有权 保留眸向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中科技大学j l r 以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密口，在年解密后适用本授权书。 本论文属于不保密n 。 请在以上方框内打“”) 学位沦交作者魏) 砖 日期：抄1 年k 片2 日 指导教师签 日期： 一厂年厂爿 华中科技大学硕士学位论文 1 绪论 城市基础设施是城市经济、 七会活动的基本载体，是城市现代化的标志，是城 市发展的基础，是构成城市综合竞争力的重要力量之一。 1 1 城市基础设施的涵义及特点 城市基础设施的分类较多，中国社会科学院财贸经济研究所，经济学博士倪鹏 飞先生将城市基础设施定义为：城市基础设施是以物质形态为特征的城市基础结陶 系统，足指城市可利用的各种设施及质量，包括交通系统，通讯系统，能源动力系 统，疰房船备，文、卫、科敦机掏和设施等。海南大学经管学院教授，经济学博士 王丽娅女士将城市基础设施定义为：城市基础设施，是指为城市物质生产和人民生 活提供基本条件的、具有公共服务胜质的设施的总称。由城市道路、桥梁、上下水、 公共交通、煤气、绿化、坏卫等设施构成的一个庞大系统。美国一家权威的出版 几 构_ 、l c g r a w 一 i i l l b o o kc o m p a n y1 9 8 2 年出版的经济百科全书中说：“基础设施 是指那些对产出水平或尘产效率有直接的或恻接的提高作用的经济项目，主要内容 包括交通运输系统、发电设旌、通讯设砸、金融设施、教育和卫生设施，以及一个 组织有序的政治和政治体制。”根据河南省基础设施投资建设特点，城市建成区外的 公路交通设施、发电设施、通讯设施、金融设施等基础设施主要由国家以及省投资 建设，因此由安阳市政府投资的基础设施主要为城市市政道路、供排水设旌、污水 处理设施、垃圾处理设施、中小学以及党政机关设施等的实际情况，本文所述城市 基础设施主要包括上述由安阳市政府投资建设的城市基础设施部分。 城市基础设施的主要特点： l ) 地方公共物品性 城市基础设施其提供的服务中有很多具有地方公共物品的性质。公共物品具有 两个显著的特征，印消费的非竞争性和菲排他性。地方公共物品在此基础上还有地 域的限制一即只有在一定范围内j 具有消费的非竞争性和非排他性。例如，城市街 道和广场的使用者主要是本市居民。 华中科技大学硕士学位论文 2 ) 投资巨大，投资回收期长 建设一个城市基础设施项目，还必须建设与之相配套的设施，只有这样，基础 设施j 能发挥其应有的作用。例如，建设污水处理厂，必须与其同步建没相应的污 水管道、中水管道，才能使污水处理厂建成后发挥作用，也发挥了投资效益。安阳 市晁家村污水处理厂总投资1 7 6 8 8 , 0 - 元，配套管唰4 0 0 0 万元，下游河道治理2 8 0 0 万元， 污水处理厂本身投资加上配套建设设施共需2 4 4 8 8 万元。因此，城市基础没施相对其 他设施投资巨大。 城市基础设施具有公共性，其投资成果往住不完全直接体现在投资项目上，而 是间接炭现在服务对象的效益提高及其产生的扯会效益上。因此很难以市场方式进 行补偿，投资回收期较长，沉淀成本较大，这也是民阳j 资本不愿投资基础设施项目 的主要原因之一。 3 ) 建设周期长 城市基础设施的每一项建设，往往都是涉及砸广、需要对有关各方统筹兼顾的 系统工程。例如，修建城市道路，除了要安排道路工程的投资和相应的拆迁、征地 费用外，还要对地上地下各种线路、管道( 如上下水管道、热力、电力、天然气、 通讯光缆等) 进行投资建设。因此项目建设周期长，技术复杂，需要大量人力物力 进行协调、配合。 1 2 城市基础设施的分类 根据肇础设施未来是否有收益的性质，可将基础设施分为纯公益性基础设施和 准公益陛基础没施。纯公益性基础设施项目没有收益，需要政府投资：准公益性基 础设施项目可在经营期内产生收益，在经营期内可收回成本，因此可采取社会化的 投融资方式。 城市基础设施属于公共产品范畴。公共产品有非排他性和非竞争性的特征，但 在现实中我们发现，许多公共产品的消费品或多或少地包含有竞争性成分，非竞争 性产品来必非排他的”1 。例如对于污水处理厂或肴垃圾处理场，在其合理容罨范围内， 其消费具有非竞争性，但供给者却可以通过住这些地方的入口设霄收赞的手段比较 华中科技大学硕士学位论文 容易地实现排他性。般来讲，城市基础设旌存在正的外部性。因此严格意义上讲， 城市基础设施有些并不是纯公共产品，存在着市场机制来优化提供准公共产品的可 能性。 无论足纯公共产品还是准公共产品，由公共部门束提供，并不恿味营由公共部 门来生产。公共部门只是提供这些产品，而其生产，则可以招标、承包等方式由私 人部门来完成。对于准公共产品则可以通过收费、特许经营等方式由私人部门提供 和生产。 1 3 研究的目的 2 0 0 4 年国务院颁布并实施了关于投资体制改革的决定，为我国政府投资工 程提供丁改革方向：改革现在的建、管、用不分的投资管理体制，扩大城市基础设 施融资渠道。面对我市城市基础设旌落后的：状况和建设资金短缺的密境，研究城市 基础殴施的投融资问题，借鉴我国及发达国家的经验，探索城市些础设施建设行之 有效的投融资方式，拓宽融资渠道，构造出适合我市城市基础设施建殴投融资理论和 实践模式。 1 4 研究的方法 城市基础设施投融资体制改革既涉及到经济范畴，又与政治体制改革、新技术 发展等密切相关。因此，本文在研究时，力图采用多种研究方法，以探索我市城市 基础设施投融资的切实可行的方法。本文主要采用的方法有： i ) 系统分折方法 市基础设施投融资体制改革是一个系统性的问题，他要受各种诸如自然、环境、 经济、行政法律等自然、社会多种因素的影响和制约，相互之间形成一个多因素互 动的系统。许多关于投融资体制改革的文献中，借鉴了发达国家好的投融资模式 而在我国，城市基础设施建设要扩大融资渠道，必须先行改革目前我国项目管理方 式，根本的问题在于基础设施建设和管理模式，分散、临时性的“建、管、用”三 位一体的投资管理体制是没有动力和经验专门研究项目融资的。“头痛医头，脚痛医 - - - _ - ，。_ - 。_ _ _ - _ 。- 。_ 。_ _ - _ _ _ _ _ _ _ 。_ 。- 。_ _ _ _ _ _ _ 。_ _ - - _ - - 。_ _ _ _ _ _ - _ _ _ 。- j _ _ _ 。- _ _ _ _ _ 。_ - i _ _ - 。_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 一 一 一 华中科技大学硕士学位论文 脚”是无法解决根本性问题的，因此需要从全局系统性分析，以达到理论切实可行。 2 ) 理论联系实际方法 本文从分析城市基础设施的一般概念、分类、特点以及其公共产品的特性作为 理论基础，然后根据安阳市的具体情况提出了投融资体制改革具体操作的办法。本 文借鉴国内外先进的理论，结合安阳市现在的操作模式并加以消化吸收，从市场绎 济的视野，充分引入竞争机制，以达到联系实际的目的。 ：j ) 对比分折法 “世界上没有绝对相同的两片附页”，同样城市基础设施投融资i 奉制在不同的地 域空川也育较大差别，如沿海地区的地域优势是我们内陆城市无法相比的，电无法 与发达市场经济国家及地区诸如资本优势相比。本文分析比较各种投融资馍式并加 以综合，进一步优化各种投融资馍式。研究并提出适合安阳市的基础设施投融资管 理漠式。 4 华中科技大学硕士学位论文 2 安阳市城市基础设施投融资现状 2 1 安阳市19 9 5 - - 2 0 0 4 年基础设施投资情况 安阳市位于河南省最北部，全市地域面积7 4 1 3 平方公罩，人口j 2 l 万，其中市区 建成区面积6 9 平方公里，人口7 6 万，2 0 0 4 年g d p 达至1 1 3 5 4 l 元，财政收入完成2 3 亿元， 财政支出完成4 2 亿元，各项指标位居河南省第四名。京广铁路、京珠高速公路贯穿 南北，东西方向的安林高速公路正在建设中。 城市作为一个地区的政治、经济、文化、信息中一e l , ，在区域社会经济发展中处 于主导地位。城市基础设施是现代化城市赖以生存和发展的基本条件，是为国民经 济子部门和人们生活提供服务的载体。这些年财政部门按照“一要吃饭，二要建设， 量力而行”的原则，集中财力办大事，通过争取国债资金、上级补助资金、财政性 资金、政府信用贷款、贷款贴启、等形式投入大量资金。据统计1 9 9 5 - - 2 0 0 4 年【o 年投 资( 详见图1 ) ( 包括国债资金、上级补助资金、财政性资金、政府信用贷款资金， 不含企业自筹配套资金) 达到4 9 3 2 0 4 力元，年均增长4 2 2 。相继建设完成了安阳 河东段j 4 公里治理工程、中华路改造工程、永明路建设工程、市第五中学、新世纪 中学、13 8 个社区建房、全民健身中心、晁家村污水处理厂、塘沟垃圾处理场、殷墟 环境治理等城市基础设旌项目，城市环境进一步优化、城市功能进一步完善，城市 框架进一步拉大，相继完成了国家卫生城市、国家旅游城市、省绒园林城市、省级 文明城市创建任务，殷墟申报世界文化遗产周边环境治理也投入了大量资金，2 0 0 5 年联合固敦科文组织将对我市“殷墟申报世界文化遗产”项目进行验收。这些基础 设施的建成，为城市经济发展奠定了基础。 飘熙黪辩獬黔”。 强”、1 0 0 0 田 一 一- 一1 5 一- _ 111111 o 1 9 9 # 1 1 9 9 6 1 1 9 9 7 1 1 9 9 8 1 1 9 9 9 i z o 0 0 1 2 一o o i l 2 0 0 2 1 2 0 0 , i 荔f一、； l _ 攒半17f a 7 7 5 a i 8 3 9 i i ? 6 7 a ? i7 a 4 2 4 3 a 5 3 3 7 a 6 鸹3 d f 9 3 0 a 9 1 0 4 4 ，、x ii | | i 鬣i 图l1 9 9 5 - - 2 0 0 4 年l o 年投资( 堆俺：万元) 华中科技大学硕士学位论文 ；= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = 一 安阳市基础设施投资体制不活、市场化程度不高、融资能力f 强，制约着基础 设施的快速发展。壁础设施融资基本上依奉“政府信用贷款”，从2 0 0 1 年起，政府丌 始“负债经营”，通过政府举债贷款投资牡础设施。城市特别是2 ) ) 1 1 年党中央、国务 院采取了压缩银行贷款等严厉的宏观调控措施，我市基础设施政行贷款融资也遇到 了很大困难。截止2 0 0 4 年1 2 月2 0 日，国家j 下行贷款累计到位资金 3 0 0 0 厅元，占整个 年度利用丌行贷款，页算3 0 0 0 0 万元的5 0 ，为了抓住有利的施工季肖，促进政府投资 工程按计划开工建歧，财政部门千方百训筹措资会，通过调度酣乍现金、利用财政 间歇资金等措施，保证了市重点项目的丌工建设。2 0 0 4 年财政高 虽通过采取各种 措施完成了支出任务，但也留1 f 了深深的思考，为了完成2 0 0 4 ai | 勺支出任务和建设 项目顺利的实施财政部门从国库借款1 5 f ) 0 0 万元用于基础设施目建设，大量借用 国库资金影h 向了正常的预算执行，形成被动的局面。而且随着臣、1 _ 家逐步加大宏观政 策调控力度，通过政府信用贷款直接融资晦会越来越困难。 2 2 安阳市基础设施投资存在的主要矛盾 在我国目前由计划经济向市场经济转轨的特定体制背景下，城市基础设施的投 资主要依靠政府，虽然我市这些年投入了大量资金用于基础设施瞧设，但城市基础 设施历史欠帐较多，不可能短时间内得到根本缓解。而目前政扁财力又难以全部满 足投资需求，成为经济起飞的瓶颈障碍。这些年我市城市基础改施的快速发展，主 要依靠财政投资、政府信用贷款融资，资鑫来源渠道单一，每f 勺财力远远不能满 足城市发展的需要( 详见表2 一1 ) ，2 0 0 5 年财政性资金( 含政府信i 目贷款) 只能满足 基础设施建设需要的2 i 7 ，且在加快城市基础设施建设的同嗣我市政府也背上 了沉重的债务负担，从2 0 0 1 年一2 0 0 4 年我i ! i 城市基础设施政府信川贷款累计为8 8 3 0 0 万元，截止2 0 0 4 年底贷款余额为6 2 0 0 0 万元，2 0 0 5 年政府仅贷款利，( 、需支付5 8 0 0 万元， 占当年财政建设性支出预算的l 4 。如果加上需偿还的银行贷款奉金5 0 0 0 万元( 实际 上2 0 0 5 年政府为厂能够筹集更多的资会用于城市建设，己与钡f 亍达成了偿还银行 贷款本金展期的协议) ，那么2 0 0 5 年仅城市基础设施银行贷款本息t ，洗占当年财政建设 性交出预算( 不合政府信用贷款) 的l z ，财政资会已无力支撑批阿堪础设施快速建 华中科技大学硕士学位论文 设的需求，城市基础设施建设资会供需之间的矛盾加大，严重制约了城市基础设施 的发展。 表2 - 1安阳市政府投资城市基础设施资金供需表 单懂：万元 年盼2 0 0 ( )2 0 0 【2 0 0 22 0 0 3 2 0 ( ) z 【 2 0 0 5 需求颓 4 5 0 1 51 0 7 8 8 01 1 6 6 0 51 6 4 2 0 52 6 8 2 8 7： 0 0 0 0 0 实际安排1 4 5 6 0 2 0 5 9 3 74 1 3 0 9 3 43 5 8 4 5 25 2 6 0 0 6 5 0 0 0 i 满足度( ) 3 2 3 ， 1 9 13 5 42 1 81 9 6 2 1 7 资料米源：安市财政基本建改支出川舁 同时“三超工程”、“胡子工程”层出不穷，据有关数据，我固政府投资工程真 正按计划完成的较少，多数部超过预算的2 0 3 0 ，超过i 2 倍的也屡见不鲜。 最典型的例子为我市某一国债项目，原计划部门批复慨算总投资为7 3 3 万元，实际竣 工决算为1 9 2 0 万元，超出原概算投资1 1 8 7 万元，超概算达1 6 2 。汁划体；w t 的“建、 管、用”三位一体的投资模式不仅造成了投资的巨大浪费，而且极易出现投资失控、 “权力寻租”现象。政府投资的软预算约束也不利于调动建设单位融资的积极性。 从以上情况可以看出：一方面是政府财力有限，雨且政府信用贷款还本付息又 压得喘不过气来，一方面是融资渠道狭窄、超概算层出不穷、浪费现象严重，迫使 我们找出一条更加科学合理的城市基础设施投融资模式。 2 3 我市城市基础设施建设主要的管理模式 我市壁础设施建设的管理基本上还是沿袭计划体制下的管理模式，整个城市基 础设施的建设活动都在政府的计划调控下运行。建设程序般为出主管部门或使用 单位提出项目立项申请，计划部门进行项目立项，经市委、政府领导同意后，安排 项目资金，然后建设单位开展前期工作并组织项目实施( 详见图2 ) 。大部分城市基 础设施由政府财政投资，建设单位负责项目前期工作及项目实施，建设好的设施由 财政拨款的行政事业单位运作，运行费用由财政拨款。主要的管理模式有以下三种。 华中科技大学硕士学位论文 2 31 建设指挥部型 一 (迎垃一t _ f t 龆i m 1 1 中i ) + _ 一一一一 一一 l u “f ，1 t ， 一一一一一 、 、 、 。，。“。1 。- - 一 时政似f j 编制嫂珥忙业世支出舵傩 撒- f ，嚏f 蠢人叁批准 。，一、 p ： 建吐巾f l 娃j 自【i ，甫明tn ) 一一一7 、 。、 汁射：ij 批准项i i 溉弭 。一 ，二二。二二：1广、 刚政? 1 忱逛垃资食 、= r e _ _ 一 ，二。二二一 图2 建设程序流程图 该方式也称临时型，多为一次性业主，即计划部门下达年度基本建设投资汁翅 8 华中科技大学硕士学位论文 后，由政府有关部门牵头，从相关部门抽调人员，组成一个临时性的葛建班子。如 “安阳市中环道路建设指挥部”，该指挥部一般由主管城建的副市长为指挥长，安阳 市建设委员会牵头，市发展改革委员会、财政局、规划局、国土资，原局、监察局等 有关部门组成，定期召开联席通报会议。该指挥部为临时性凯陶，匾目竣【后，该 指挥部自f 于解敞。 2 3 2 政府部门型 该方式为由政府职能部门负责基础设施项目的建设、管理、运 。一般情况下， 政府部门临时从本单位抽凋行政人员组成临时基建办公室、筹建处辱，如“安阳市 外国语学饺筹建处”，在本单位、本部门行政首长领导下具体负责睦建项目运作。 小型项目政府一般不批复人员编制，大型项目由政府批复项目临时嫡；| ；j j ，人员山部 i 、 内部惆删。无需财政拨付经费。如为了加快相四路中学和外国语二饺新建睃舍的 建i 殳步伐，按照基本建瑷投资管理的有关规定，经研究，市政府同虑成立安阳市相 四路中学、外固语学校筹建处，临时编制各五名，人员由教委内部同整解决，工程 竣工后，该枉l 掏撤销，编制收回。 2 3 3 “准企业法人型” 比较典型的是1 9 9 8 年我国实施积极财政政策、发行国债资金以粑地方在申报 建设项目时，国家发改委要求诸如污水处理、垃圾处理等项目要实 i 企业法人制。 为了“迎合”上级要求，地方政府筹建了“准企业法人”，但实际仍f 自政府部门或临 时机构操作。根据原因家 r 委1 9 9 6 年关于实行建设项目法人责任捌的暂行规定 的通知( 汁建设 1 9 9 6 6 7 3 号) 文件第三条和第四条规定，新上项目佐项目建议书被 批准后应及时组建项目法人筹备组，具体负责项目法人的筹建工f 乍。由项目法人 对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产j 内保值增值，实 行全过程负责。而在地方此项规定落实得并不理想，主要原因一是收府投资非经营 性项目并不适合建立项目法人制；二是目前我市城市基础设施项目连设投融资市场 化程度不高，投资主要是政府主导型的。因此，此项舰定并不全适， 于政府投资项 华中科技大学硕士学位论文 目而计划部门又一昧强调要建立项目法入责任制，有驳于现实情况，难免“上何 政策，下有对策”。 以上三种是我市基础设施建设的主要管理模式，无论是指挥部还是筹建处，实 际匕鄙是政府及其有关部门领导下的“法人”。 华中科技大学硕士学位论文 3 现行基础设施投资管理体制存在的主要弊端分析 现行“建设、管理、使用”三位一体的管理体捌存在诸多弊端，越来世不适应 市场化改革的需要。 31 职能异化 异化，简单地说就是自己做出不属于自己的行勺。职能异化就是做出，噎出自己 职能范围的市隋。例如无论是1 9 9 8 年机陶改革国务箢制定的三定方案，还量备省市 饥f 句改革的方案中，财政部门的职能主要是进行国最财富的二次分配，保：【e 国家机 器正：i g - 运转的经费。而没有负责基础没施建设的职t 1 2 。现实生活中，财政邡门的职 能皱异化了。如安阳市财政局要建一座办公楼，那幺建设的任务洗是财政j ，1 ) 的事情。 再比如文化部门主要负责社会主义精神文明建设的。昏情，如果要建一座图刚窟，那 么建设的任务就是文化局的事情。职能异化最直接 向表现就是部门职能无，声，扰乱 了正常的职能，导致管理混乱的可能。极易出现效乍低下、权利滥用违法乩纪等现 象， 3 2 法人制尚未真正建立 按照国家发改委( 原国家计划委员会) 颁布的关于实行建设项目法人责任制 的暂行规定的第二条规定“国有单位经营性基本瞧设大中型项目在建设阶段必须 组建项目法人”。后来又实行“法人制、合同制、监理制、招投标制”四项币0 度，但 政府投资项目法人制始终末真正建立，因此“实行项目法人责任制，由项l j 法人对 项目的策划、资金筹措、建设实旖、生产经营、偿还债和资产的保值增值，实行全 过程负责”在具体操作中流产了。实际操作中并没仃将经营性基础设施和 # 经营性 基础设施分开，或者浣并没有对城市基础设施的性j 卮进行界定，统统由政f 仔或者政 府委托有关单位进行项目投融资，业主可能是项目t 2 资首，项目的所有者有时又 表示项目的管理者，投资苕应当是具体的单位，投t 置者主体若是国家，实l 睫上没有 具体的投资者。 华中科技大学硕士学位论文 3 3 专业知识缺乏，工程隐患多多 临时性机构一般临时由建设单位行政人员组成，人员水平参差不齐，缺乏应有 的专业技术知识。投资是- - i t 综合性的经济活动。投资活动不仅涉及困民经济各部 门、各地区、子行业、各单位，而且涉及国民经济计划、财政、固上资源、规划等 部门。投资活动本身包括的内容也相当广泛，如资源开发规划及研究工作，确定投 资舰模、投资结构、生产力布局、技术更新、环境保护、城乡建i 殳、项目决策、堪 察设计、建筑安装、生产准备、物资、施工力量的筹措安排和综合平衡，投资效益 的j 导陔和测算等。“外行业主”眉毛胡子一把抓，短时问内无法熟悉基本建设程序、 各种政策法舰以及技术操怍规程，导致对工程质量只能“盲从”。 34 政府投资项目超概算层出不穷 据2 l 一：0 0c t 年安阳市政府投资项目竣工决算统计( 详见表：j - 1 ) ，5 0 以上的 建设项目超溉算4 f 问投资平均超概算2 4 9 ，单项工程最高超概算1 6 2 ，也就 是浇政府每年需窑出近四分之一的资金来弥补计划外建设项目缺口，严重干扰了政 府正常的年度预算，同时大量的计划外工程，形成了较大的资金缺k 1 ，造成拖欠工 程款和农民工工资。不汉损害了农民的利益而且极易由于“三角债”而造成债务风 险和社会不稳定。 形成超概算的主要原因：( 1 ) 项目前期工作不科学、不完善。基础设施项目前 期工作是基本建设程序中重要的一部分，他是整个项目建设周期的指导性文件。根 据有关资料分昕，至仞步设计结束，影响工程造价的程度为7 5 。1 9 9 9 年国家计 委关于重申严恪执行基本建设程序和审批规定的通知( 计投资 1 9 9 9 6 9 3 号) 明确 提出严洛执行基本建设程序，尤其是在建设项目前期阶段，必须严格按照现行建设 程序执行。但是，匆忙上马的“拍脑袋”工程根本不重视的期工作，无法控制项目 成本，也没有办法来控制成本。而且“外行业主”无法发现前期文本中各种技术性 数据是否合理、项目费用是酉遗漏等情况，或者是项目业主为了育利于项目上马， 故意压低投资概算来“套取”投资，形成“钓鱼工程”；( 2 ) 随意变更施工图纸，擅 自扩大建筑丽积，提高装修标准。尽管1 9 9 9 年国家计委关于印发党政机关办公用 华中科技大学硕士学位论文 房处设标准的通知中，叫确规定了一级、二级、三级办公用房人均建筑面积以及 装修标准等，但为了追求小部门利益最大化，项 _ | 业主往往不按照计划部门批复的 建筑舰模和装修标准施工，而是随意扩大建筑面移 提高装修标准。 表3 1 一二阳市政府投资基础设施项目竣工决算统汁 统引 f 份审计项目：。睇橱罐项目敏坝目超概l # 比例用概博疆命资金耀慨傩比例 1 0 0 l，d 2 05 5 6 0 2 2 ：j l1 4 4 0 1 b ! 0 0 2j 。l l l 5 7 9 0 9 5 l1 4 5 0 ：0 0 二【】i j6 5 3 0 7 3j3 ： 0 。自 2 0 0 41 h1 7“i 4 0 1 9 lf74 0 9 9 6 年审计署、国家i 委、财政部、国家经戤委、建设部、国家工商行政管理 局于印发建设项目审训处理暂行规定的通知，舰定了几使用国家财政性资金、 专i u 资金、国家安排的银彳j 贷款和利用外资等基本建设和技术改造项目违反国家投 资建设管理法规的处理、处罚额度。如第八条规定，“建设单位违反有关批注文件 舰址，以合同形式要求设i j 单位扩大规模和提高帕、准而增加的概算投资，应由建设 单化报原审批部门予以批矾：否则，应停止建设，犀对建设单位处以超投资部分5 以一、的罚款，罚款由建设印 立：以自有资金支付”。现实生活中的“先斩后奏”并没有 受到处罚，最后不了了之，定程度上助长了建设单位“效仿效应”。 3 5 投资效益不高 投资效益不高主要表现在以下两个方面：( 1 ) 时间效益不高。计划体制下的分 散中1 、临时性业主，既不傅技术，也不了解基本建没程序，导致了如图l 说述的本术 倒w 的建设程序，本来是应做完项目前期工作后再安排资金，而实际上预算安排了 资 i ? 后再开展项目前期工干1 ，年度预算安排投资1 6 1 目无法按计划开工建设，错过了 良亘r 的施工季节。安阳市政府投资建设项目时间大敛为：每年3 月份召开市人民代表 大? 确定年度预算，4 - 5 , s l 份开展项目前期工作，到6 月份开始施工时已是北方的雨 季，整个施工良好的春季没仃充分利用。即使建设资金到位后，因前期工作不完善， 无池开工建设，形成了“占f 工程”，造成政府投资时阳j 敦盏损失。而且会造成投资 华中科技大学硕士学位论文 的极大浪费，女f f 2 0 0 3 年夏秋季阿水较多，仅市政工程软基础处理一项需增圳投资2 0 0 0 多万元，超原概算2 0 多；( 2 ) 资金使用效率不高。困扰我国基础设施发展的主要 h 题依然是资金不足和效率低f 。设计方案没有优化、擅自提高建设姚敝和装修标 准、设计变更等造成了投资的巨大浪费。 3 6 融资渠道狭窄 在贵、权、利严重不对称，软预算约束的情况下，政府投资项目、f k 没有积极 性也没有责任负责资金筹措、偿还债务、控制投资的压力。我市基础设施建设投资 主要来源于财政性资金或政府信用贷款，依然还处在纯“国有化”的j 状态。融资渠 道的单一造成了城市基础设施建设的滞后和投资c 奉制缺乏活力。2 0 0 5 i g 砭阳市财政 基本建改支出预算新建项目只占总预算的i 3 ，其他2 3 的预算资金只是川来安排以 往年度已竣工项目和续建项目缺口。单一的投融资渠道，不仅造成了政确：债务的加 大而且政府投资也越来越“力不从心”，无法满足城市基础设施建设的资金需求， 制约了基础设施的发展。 3 7 易造成权力寻租，产生腐败 租金或寻租足一个重要的经济学概念，其内涵和外延有一个逐步演变的过程。 在现代经济学中，租金迸一步被用来表示出于政府的干预形成的垄断所带来的超额 利润。1 。权力总是由政府官员具体运作，按照一定规则或某种意志支配柑关公共资源， 这就为掌权者利用公共资源满足个人私欲带来了机会。在“建、管、阁”三位一体 的投资体制下，建设单位集“运动员”和“裁判员”于一身，加之缺乏确效监督， 导致政府权力部门化，部门权力个人化，个人权力绝对化，这正是腐败之源“。绝对 权力造成绝对腐败，河南省三任交通厅长纷纷落马，其教训是惨痛的，但引起我们 更多思考，在缺乏有效监督体制下的“封闭”运行，极易造成个人权力的“失控”， 从而为权力寻羊且创造了条件，寻租活动不仅浪费了公共资源、公共财窗，而且是形 成“豆腐渣”工程的重要原因之一。 华中科技大学硕士学位论文 4 国r s 乡 l 、基础设施投融资管理经验 两疗围家市场经济发育比较完善，利用发达的资本市场和先进的管理手段，目 入竞争 几捌，采取多种方式吸引民汹j 资本投资基础设施。我国部分沿海发达地区， 利用区 ：立优势和先进理念，逐步探索出一条较为成功的投融资馍- 。 4 1 界定政府投资和市场化运作基础设施项目 城市基础设施属于公共产品范畴，公共产品可分为准公共产品、纯公共产品、 私人产品。西方市场经济较发达的国家信奉“凡民j 白j 能做的事情政府绝不插手”。随 着2 0 世纪7 0 年代以英国为首的西方国家掀起了城市公用事业私有化改革的浪潮，这 场城市基础设施管理方式的变革否认了传统的“政府万能”的思想，提出了有限政 府的概念。凡能通过市场运作民间投资的基础设施项目，政府不再投资，政府资金 主要投向纯公共产品。 4 2 重视项目前期论证工作 为了提高政府投资项目决策的科学性和准确性，追求项目的经济效益和社会效 益最优( 大) 化，国内外先进管理方式的困家和地区非常重视项目前期论证工作。 如澳大利亚、新西兰两国对于政府投资项目他们通常要用一年半到两年的时间来进 行项目的时期研究论证工作，重点项目或大型项目的论证时间要更长一些。项目的 可行性研究主要包括三个部分，一是明确项目建设的目的：二是对项目进行仞步的 评估、评a ：三是根据“k e ya n a l y s i sp r i n c i p le ”等政府颁发的指导文件对该项 目是否符合政府的政策取向，提供该项目的数量、质量、时间段，取得该项目的成 本等进一步论证后，方可实施。 我国番港地区，对于政府投资大型工务工程的立项，一般需要经过不同阶段， 白丙级项目依序提升至乙级及最后甲级项目，才可进行施工。一股中型工程由拟议、 立项至动工约需三年多时间。至于少数较大型或复杂的工程，则需多次咨询立法会、 区议会、有关团体，所需时间更长。实践证明，香港对政府投资项目j 打朔严密沦证， 华中科技大学硕士学位论文 保证了政府投资项目的成功建设，确保了建设项目的经济效益和社会效益。 4 3 加强政府投资项目的管理 对经营性( 私人投资) 的建设项目，政府主要是规划、安全、技忙际准、建设 程序、环保消防等方面的控制，只要不违法，一般不加干涉i 。政府投资项目取消分 散的管理体制，在各级政府。| ，设罱专门机掏加强对政府投资工程的管耻，如美国负 责实施联邦政府投资项目的1 有住宅与城市建设部、交通部、垦务部、美国 = 兵 部队、总务管理局等，分别以责住房发展、社区开发、军事设施、政府基础设施的 规划、研宄开发、设计、施i 、维护与管理；德国建设部负责管理全旧除铁路以外 备类工程建设，对地方建设l ：f i e 进行指导。建设部设1 6 i - 直属各争业 程建设局， 对联邦政府公款投资项目进i ：直接管理。各州、市、县均设有地方建没局，负责地 方公歙投资项目和民间投资j n i 目的建设管理工作。德国政府投资项目n 勺立项一般是 由项目使用肯( 如卫生部) i h 】财政部提出立项申请，由财政部和建设。帑共同审查， 财政部主要从财政资金的角坚对项目进行审批，建设部则从技术细节匕审查可研报 告，财政部审批确定的投资颁不得超过，在该投资额范围内，由建设祁代表因家组 织管理工程项目建设；中国开港特别行政区的非经营性政府投资工程_ 毫要出香港特 别行政区政府的工务局负责f j 关政策的制订、可行性研究到设计、施 直至运行、 维修的管理。发达国家和地i 普遍采取的模式为，凡能通过市场有效配置资源的经 营性壁础设施交由私人运作政府一般不加以干涉，而对政府投资基础设施项目， 则采驳严格的管理。 厦门市从1 9 9 3 年开始，( t 市级财政性投融资社会事业建设项目中实施项目代建 制度。从2 0 0 2 年起，北京市l