（公共管理专业论文）完善农村社会养老保险的对策研究.pdf

国防科学技术人学研究生院学位论文 摘要 建立秘完善农树社会养老保睑体系是众藤建设小康社会，促进国民经济良性缀 环、加快城镇纯发怒，减轻耵o 冲击、酸解“三农”问题，应对老龄化挑战的需要， 是一项长期丽艰巨的社会系统工程。做好农村社会养老保障工作，关系到社会公平和 公袋权益缣障，关系到经济率圭会发攫和享主会稳定。本文颦羚黻稀学笈震蕊绞筹城 乡发展的思想为指导，首先对研究背景、国内外的研究状况和实践、研究的基本方法 和分凝框絮以及本文的主要内容据了簿单描述。橛述了我强农村皴会养老保险的发 展琥状，指出了存程的主要问题；在分析讨论农村社会养老保险的基本属性的基 础上，把现阶段的农村社会养老保险定位为公共产品。把制度分析辩式运用于 表 雩社会缣簿镶域，研究了农耩季主衾养老缣陵供给瓣一般避程，分辛嚣了瑗瓣莰致麝承 担农村社会养老保险供给责任的理由，并论述了在构建农村社会养老保险体系中政 府浚莲工具黝选择，探讨了竣赛失灵约凡秽原因，秘突了农挂挂会棼老保黢供绘过程 中涉及的公共管理内容，然后通过大量统计数据和案例分析了我国现行农村社会养老 保险体系存在的七大问题。在分析我国经济社会发展状况的基础上，提出了我国农村 普遍建立农树柱会养老傈除的魂实可麓程；扶组级行为静角度凄发，重点分辑梅建农 村社会养老保险体系过程中的五个主题：政府在建立农村社会养老保险体系中的作 用、l 致麝缀织零令人的黉经、社会葵老髹险模式豹选择、社会券囊保险蘩衾豹投疑 运篱，社会养老保险基金的监管。进而指出在构建农村社会养老保险体系时应当特别 加以重视的几个方诞；最后，结合豳际、国内城镇社会养老保险的成功经验，提出了 完善我国农村柱会棼老傈陵体系的对策：强亿政府责任，竣荤管毽俸镧，剃弼多元纯 投资确保基金安全和保值增值，加强养老资源建设 关键谰；公共效策分耩社会毁策农辛孪柱会养老保验 第l 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 a b s t r a c t t c r c a t ea n dp e r f e c tt h ev i h a g es o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e m ( v s e i s ) i st h e r e q u i r e m e n t s o fc o n s t n l c t i n gt l l ew e l l t o d o s o c i e t yc o m p r e h e n s i v c l y ，p r o m o t i n gt t l e n a t i o n a le c o n o m y sb e n i g n c y c l e ，a c c e l e r a t i n g t h et o w n s d e v e l o p m e n t ，r e l i e v i n g 山e i m p a do ft h ew t o ，r e s o l v i n gt h e “t h r c e _ a 班c u l t u r c ”p r o b l e ma n df a d n gm ec h a l i e n g eo f a 西n gs o c i e t y a n dw h i c hi sa l s oal o 争t e 加a l l da r d u o u ss o c i a ls y s t e m a t i cp r 叫e c t d o i g t h ev i l l a g es o c i a le n d o w m e n tj o bw e ui s o to n l yc o n c e m e dw i t ht h es o c i a lj u s t i c ea n d s e 叫r j n go fc j t i z c n sl j g l 】t ，b u la l s ol b ee c o n o m i cd e v e l o p m e n la n ds o c j a ls l a b j “t yn e a r t i c l ep e r s i s t si nt h ev i e 、v p o i n to fs c i e n t i f i cd e v e l o p m e m ，w h i c hi sal e a d i n gc o n c e p tt o g o v e r i lt h eu r b a n ，a 1 1 dt o w n sd e v e l o p m e n t b a s e do nm i sm et h e s i sf i r s t l yd e s c r i b e st h e r e s e a r c h i n gb a c k 黟o u n d ，t h ed o m e s t i ca n do 凰h o r er e s e a r c h i n 岛t h ea i l a l y t i c 丘a m ea 王l di t s m a i nc o n t e n t s na l s oo u t l i n e st h ed e v e l o p i n gc o n d i t i o no ft h ev s e i sa i l dp o i n t so u tm e m a i np m b l e m se x i s t i n gi nt h ec o u n t r y s e c o n d l y t h ea r t i c l ea i l a l y s e sa n dd i s c l l s s e st l l e f u n d a m e n t a la t t r i b u t eo ft h ev i l l a g es o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c e ，a n dt h e n 芦o u p si tt ot h e p u b l i cg o o d s 0 no n eh a n d ，a f t c r 印p l y i n gt h ei n s t i t u t i o na i l a l y z i n gm o d e l i n t ot h ef i e l do f t h ev i l l a g es o c i a ls e c u m y ，i te x p l o r e st h eg e n e r a ls u p p l y i n gp r o c e s so ft h e “】l a g es o c i a l e n d o w m e n ti n s u r a n c ea n da a l y s e sw h yt h e9 0 v e m m e n ts h o u l dt a l 【et h er e s p o n s i b i l i t yo f s u p p l y i i l gt h ev i l l a g es o c i a le n d 嗍e n ti i l s u r a n c en o w o nt h eo t h c rh a i l d ，t h es e l e c t i n g t 0 0 l sw h i c ht h eg o v e r 砌e n ts h o u l du s ei sd i s s s e dd u r i n gt h ec o n s t m c t i n gt h ev s e i sa n d s o m er e a s o n sf o rt h eg o v e m m e n t sf a i l u r ei sp m b e d 1 m et h e s i sa l s os t u d i e st h ep u b l i c a d m i n i s t r a t i v ec o n t e n ti nt h es u p p l y i n gp r o c e s st h a tt h ev i l l a g es o c i a le n d o w m e n ti n s u r a n c e r e f e rt o ，a n dt h e nt l l r o u 曲c o n s u l t i n gt h ei n t e r r e l a t e ds t a t i s t i c a ld a t aa 1 1 dc a s e s ，t h es e v e n p r o b l c m s 眦a a l y z e d w h i c he x i s ti nt h ep r e s e n tv s e i s t h 硼l y ，o nm eb a s i so fa n a l y z i n g t h ee c o n o m i cs o c i a l d e v e l o p i n gc o n d i t i o n ，t h e a r t i d em i s e st h e f c a s i b i l i t y o ft h e e s t a b l i s h 抽gt 1 1 ev i l l a g es o c i a le n d o w m e n ti i l s u r a n c ew i d e l y o nt h ea i l eo fo 唱a i l i z a t i o n a l b e h a v i o r ，f i v es u b j e c t sr e l a t e dt ot h eb u i l d i n gt t l ev i l l a g es o c i a li n s u m n c es y s t e ma r c 第1 i 页 里堕型兰垫查奎兰竺塞兰堕兰垡笙奎 b r o u g h tf 0 刑a r da 1 1 ds t r e s s e d ：t h e9 0 v e m m c n t se c to nc r e a t i n gt h ev i l l a g ev s e i s ，t h e r e s p o n s i b i i i t yo ft h en o 一g o v e m m c n to 唱a n i z a t i o n sa n di n d i v i d u a l s ，t l l es e l e c t i o m o d e lo f t h es o c i a le n d o w m e n ti n s u r 孤c c ，t l l ei n v e s t m e n t ，0 p e r a t i o na i l dc u s t o d yo ft h es o c i a l e n d o w m e n ti n s u r a n c ef u n d a n dt h e ni tf 1 1 n h e r st op o i n to u ts e v e r a la s p e c t sw h i c hw e s h o u l dv a l u ed u r i n gt h ec o n s t 兀l c t i n go ft h ev s e i s a tl a s t ，o t l l ec o m b i n a t i o no ft h e s u c c e s s f u le x p e r i e n c e so fc o n s t r u c t i i l gu r b a l la i l dt o w ns e ia th o m ea n do v c r s e a s ，t h e a n i d ep m p o s e st h ep o l i c yf o rp e r f e c t i n gm ev s e i s ；e n h a n c i n gt h eg o v e m m e n t s r c s p o n s i b i l i t y ，r e f o 瑚i n g t h ea d m i i l i s t r a t i v e s y s t e m ，m d i 【i n g f i l l lu s eo fd i v e r s i f i e d i n v e s t m e n tt oe n s u r ct h ef u n ds a f c t ya n dt ok e 印t h ea p p r e c i a t i o n ，s t r c n 舀h e n i n gt h e c o n s t m c t i o nr c s o u r c ef o ro l dp e o p l e k e yw b r d s ： t h ep u b l j cp o i i c ya 岫l y z e ，s o c i a lp o i j c i e s ，v a g es o c i a le n d o w m e n t i n s u r a n c e 国防科学技术大学研究生院学位论文 图謦录 凰3 一l 公共产盛和服务的提供方式1 4 图3 2 政府介入物品及服务的程度1 5 图3 3 农村社会养老保险服务的生产流程1 9 凌5 一l 农薅，睾会葬老缳险管璞体系霹3 图5 2 社会养老保险法律体系4 4 第i 页 国防科学技术火学研究嫩院学位论文 表2 l 褒2 2 褒4 一l 表4 2 表4 3 表4 4 表4 5 褒4 6 表5 1 表酱录 公共产品与私人产磊静消费模式比较一l o 发达圈家社会养老保险的分摊比例- + 1 2 1 9 9 6 2 0 0 0 年农耪害主会养老髹陵援保入数变亿2 4 1 9 7 6 2 0 0 0 年国家财政用于农业的支出2 6 1 9 7 8 2 0 0 3 年我国城乡居民收入情况的比较2 8 我国城乡社会养老保险毒9 度的比较”3 2 东莞市某厂农民工有关情况调查表一3 5 东莞枣菜厂农民工莠关精援溺盎结巢绫计表一3 5 改革开放以来我国城乡居民消费水平比较”3 8 第n 页 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果晕我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已 经发表孝撰写遗翡辑究残皋，也不包含为获褥国静稃学技术大学或英它彀育祝构兹学 位或汪书雨使用过鲍材料。鲁我一瞬工作的耀态对本研究所傲的任何贾鼓均巳在论文 中怍0 7 明确的说明弗表示谢意。 学位论文题目： 宝釜基挝整会薤壶拯陵鲍殖筮叠究 学位论文俸者冁7 ：复孽塑 i 襄：棚车 月7 翳 学位论文版权使用授权书 本人完全了解国防科学技术大学有关保留、使用学位论文的规定。本人授权国 防科学技术大学可以保留并向国家有关部门或机构送交沦文的复印件和电子文档，允 诤论文设查阀和借闲；可以搏学位论文的全都或部分内容骗入有关数撵库进行检索 可以警用影印、维露或扫接莓复制手段保存、汇绽学位论文。 ( 保密学位论文在解密后适用本授权书。) 国防科学技术大学研究生院学位论文 第一章绪论 1 1 研究背景 按照刘豪兴主编的农村社会学给农村社会养老保险下的定义：农村社会养老 保险主要指国家和社会依照法律，在农村征收养老保险费，形成专门的农村社会养老 基金，为因年老而丧失劳动能力的农村社会劳动者提供一定形式的物质帮助，以保障 其基本的生活需求的社会保险形式，是农村社会保障的核心内容【”j 。 笔者认为以上定义是值得商榷的。最关键的一点是；所界定的农村社会养老保险 排除了政府对养老保险资源的供给责任( 政府只充当其组织者) ，使农村社会养老保 险缺乏社会性或公共性，是一种商业保险形式，只是概括了农村养老保险中的一部分。 笔者认为，农村社会养老保险应该指国家采取法律、经济、行政等手段调节社会 资源分配，形成专门的农村社会养老保险基金，为符合法定标准的农村老年人提供基 本生活保障的保险形式，是农村社会保障的核心内容。 由于历史原因，我国实际存在着二元经济和社会结构。在建立社会保障方面又延 续了这种二元结构模式，城镇与乡村分别实行不同的、相互独立的社会养老保险制度。 相对城镇社会养老保险而言，目前我国的农村社会养老保险制度在农村才刚刚起步， 覆盖率和保障水平低，农村人口主要还是依赖传统的家庭养老保障。 研究中国农村社会养老保险问题，必须注意以下几个背景： 一是国家优先发展重工业战略导致在构建农村社会保障体系中的职能缺位。新中 国成立后很长一段时期，国家通过严格的户籍制度等行政措施把城乡人口划分为福利 待遇、社会地位不平等的两大社会群体，将农民紧紧地束缚在土地上，农民失去择业 自由，失去享受国家提供各种公共产品和公共服务的资格。土地成为农民赖以生活和 生存的保障。农村老年人的养老保障是以传统的家庭保障为主，实行家庭内部的代际 赡养。 二是传统农村养老保障模式受到严峻挑战。传统家庭养老面临着许多现实问题： ( 1 ) 人口结构和家庭结构的变化。实行计划生育政策以来，农村人口出生率大 大降低，从而使老年人口比例大增。2 0 0 1 年，我国农村6 5 岁以上老人占农村总人口 的7 1 ( 老龄化社会国际标准7 ) ，表明我国农村己进入老龄化阶段。城市化发展和 农民工入城进一步加快了农村老龄化速度。我国农村家庭结构逐步趋同于城市，即农 村家庭也逐步向“4 2 1 ”结构( 1 对夫妇抚养1 个孩子，赡养双方2 个老人) 过渡。 过去多子多孙分担赡养老人责任已不再可能，子孙赡养老人的负担在不断加重，这对 家庭养老的能力提出了挑战。 ( 2 ) 家庭经济收入的变化。一方面，农业生产多样化，农业产品销售市场化， 使得农业生产的风险加大，受市场变化和个人选择的影响，家庭农业方面的收入不确 定性增大；另一方面，农民从事非农产业，非农产业同样存在比过去大得多的市场风 险，家庭非农收入同样具有较大的不确定性。家庭收入的不确定性给依靠家庭养老的 第1 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 老人带来较大的养老风险。 ( 3 ) 年轻劳动力流动。城镇和发达地区经济增长对劳动力产生了大量需求，吸 引了大量农民进城务工经商。进城的农民工大多是年轻人。年轻人在外工作对留在农 村的老人养老产生了不利影响。此外，随着城市文明不断向乡村扩散，以及进城农民 直接接受城市文明的熏陶，农民尤其是年轻农民的观念正在发生变化，传统的孝道受 到市场经济的巨大冲击。上述这些客观和主观因素的变化表明，传统的家庭养老保障 已经不能满足农村老人养老的实际需求，需要建立社会性的养老保险。 三是经济全球化趋势使我国农业、农村发展和农民增收面临前所未有的竞争和挑 战。我国加入w t o 后，“三农”问题成为我国不得不面对的世纪性难题，无论是农民 的就业，收入增长，还是农村的土地流转，结构调整，农产品国际贸易问题，以及农 村的市场体系建设，生态环境保护，乡镇企业二次发展，以致于农村城镇化的推进等 等一系列问题，都成为当前我国经济社会实现快速发展的障碍。尤其是伴随着经济全 球化的深化和我国加入世贸组织过渡期的结束，我国农业要与发达国家的先进农业平 等竞争，无论是生产规模、生产技术，还是产品质量、价格，以及劳动生产率，我们 都处于劣势。农民收入增加和农村就业形势面临压力，城乡利益的反差必将越来越大。 按照十六届五中全会提出的社会公平和缩小城乡差别的要求，农村的发展方向是逐步 实现城镇化，农业发展必须走现代化发展道路，农民的根本出路在于实现剩余劳动力 的有序转移，摆脱身份的束缚和对土地保障的依赖。为此，建立比较完善的农村社会 养老保险体系应该先行一步。 四是城镇社会保障体系的发展完善为农村社会养老保险的改革完善提供了动力 和思路。我国法定城镇职工基本养老保险制度始于1 9 5 1 年颁布、1 9 5 3 年修订颁布的 中华人民共和国劳动保险条例。在资金筹集上，1 9 5 3 1 9 6 5 年期间，建立了企 业按职工工资总额3 缴纳劳动保险基金，基金实行分级管理，全国统一调剂使用。1 9 6 9 年起，不再统一筹集社会保险基金，退休人员养老金所需费用改由企业自行负担。1 9 7 8 年以后，为适应经济体制改革的需要，在政府领导下，劳动社会保障部门对城镇企业 职工的社会养老保险制度进行了一系列的探索和改革，形成了一套较为系统的改革思 路和保障体系。国务院1 9 9 7 年发布了关于建立统一的企业职工基本养老保险制度 的决定，标志着企业职工基本养老保险制度进入了一个新的发展阶段1 0 “。而农村社 会养老保险体系建设基本还处于停滞阶段，并且有向商业保险过渡倾向。我国是传统 农业大国。农业兴、则百业兴；农民富，则国家富：农村稳定，则天下稳定。历史形 成的二元经济社会结构所带来的二元社会保障制度，已成为当前政治文明、精神文明 和物质文明协调发展的不和谐声音。 城乡社会养老保险制度一体化是社会化大生产发展的必然趋势。消除城乡差别、 实现共同富裕也是社会主义市场经济发展的终极目标。 1 2 1 国外研究现状 1 - 2 国内外研究状况及实践 追溯社会保障的发展历史，农村社会保障大都是国民经济进入工业化发展阶段时 期普遍建立起来的。实施农村社会保障是工业剩余反哺农业的主要措施，而且优先在 国防科学技寒大学研究生院学位论文 农业雇佣劳动满中建立，然后才扩大到全体农民。 由于不同的政治、经济、文化的社会背景，各国建立农村社会养老保险制度的进 程阶段也不同。西方发达国窳建立农民弊老年金制度均是在工人社会养老年金制度实 藏嚣，经及数卡年漫长翡历程才憝予袋熬瓣。美重积鞠拿大甚至蹩程1 9 粥年才建立 起来的。 关于社会养老保险制度的理论主要有以下具有代波性的观点1 0 3 j ： 1 、福利国家论 在二袋矮，鞋英国工纛为我表鹣聚主毒会主义愚戆滚滚谈兔，强家要稻曩蠢化帮 计划经济来推进福利国家政策，提倡劳资合作，强调邋过超额累避税对收入财富进行 辩分配，以实现收入均等化和社会公平。认为福利国窳是工业文明和政治民主发展的 必然结果。因为工业化带来了前所未有的财富，也产嫩了大量的社会问题；认为福利 嚣家裁够不逶过暴力荤鑫戆方式达嚣港除贫嚣稳实瑷平等夔社会嚣椽，戆够培葵到毽 主义，互助精神和社会一体化思想。民主社会主义者逐认为，福利诡是一个戳图象繁 荣为目的的投资，可以刺激消费和生产，从而促进经济发展。因此，他们主张实行全 颟的社会保障计划，但不摊除私人服务，但私人的社会保障领域则不提倡，以避免政 辩怨援攀家耀零l 豹提供。 2 、福利市场亿论 与民主社念主义的福利国家论相反，新自由主义明确反对福利因家政策。他们认 为，以个人自出为基础的私人企业制度鄹自由市场制度是迄今为止所能选择的最好制 瘦，警家过多遮予预经济燕怨珞了枣场戆缝动终薄，魄戆碍了个人弱囊我独立，嶷投 主义和社会主义违背了“入赡本性”鲍一种常l 度，实行计划经济受建一条“遥穗觳役 的道路”。2 0 馓纪7 0 年代以后，福利国家暴露了一些前所未有的问题，经济发展遇到 踊难。在这样一种社会经济背景下，人们搬自然地要对国家干预和福利国家进行艇思， 瓣热上擞切尔、墨投等政渗入兹豹推动，糖自由主义理论在嚣方霹家越来越毒渗场， 滋丽成为影响豳家经济社会政策的社会傺障政策的羹鬻因素。 新自由主义的哲学基础是自由、公派和不干涉主义，其核心思想是个人自e b 和经 济自由主义，极度推崇自由市场经济，反对社会主义、计划经济和豳家干预经济，强 濮囊由枣场撬铡 乍弱。链们认为，援利l 疑务戆市场纯楚最好的选择，应当降低著艇转 移国家静作弼，让市场发撵主导作蘑。政辩应当提供簸罄本静福耧，翔安全网的建浚， 但必须放弃那魑不可能实现的关于建立平等和公正社会的目标。同时认为，国家在社 会保障制度方丽的作用应当是受制约而不是无限的，是推进而不是提供，是鼓励竞争 瑟不是垄断，邀蔼主张国家疲当建立内郝竞争枣场，农购买和出售服务上让不嗣鹣经 济成分参与竞争。 危机、不稳定感和失败的危险对人辩乏说都是必要的，而福利国家的政策否定了这 蝗社会法则，是对入的社会本性和社会特征的认识发生了错误。经济增长对提高国民 援剩和键进 童余乎等比壬秘乎等鲍政策帮重要。 耨自表主义者认为福零j 隧家论有鲡一f 缺陷：一楚对个人鑫由稳袋藏耱；二蹙福利 圈家限制了自由市场经济，高税收政策便企业和成功者缴纳了高额税收，从而扼制了 福利创造者的积极性，降低了个人积累，助长了懒惰，破坏了经济增长的动力和竞争 力；三是对秘会发展具有破坏力，尽管横弱国家致蒙鹣出发点是保护人民，但怒它的 集体主义和黼家负责豹符鬣静致了久民习惯予滚赣致府，是对鑫立、鑫主、塞是隧及 赫3 页 鎏堕登兰燕釜茎兰蝥鍪查堕兰璺建茎 自我负责避些社会进步成分的破坏；同时，福利圈家对单亲家庭的保护，破坏了家庭 灼稳定，姆致了家庭的迅速鳃体；暇是对政治具农破坏力，即辐列国家政策扩大了政 策投藏，毽政策经熬不霹l 残珐魏瀵灭贫困，改进嚣民穗痰承平等等，这耪失致使政 策失去了信誉；此外，福利领域的泛政治化导致了权力利益的增长。 3 、巾间道路论者的共同参与论 中间道路是介于民主社会主义与新自由主义之间的一静理论，是基于三个基本假 设建立越慕豹：第一，资本主义是鼗全露豹管遴， 其链任铐霹选择豹傣溺，最寿可 能产生最肖效的经济效果；第二，资本主义产生了许多自己不能解决的问题，导致了 贫困，不可容忍的不平等和失业；第三，政府的行为能最大可能地解决这然问题，能 结束贫困，降低不平镣，实现充分就业。 在敬会绦障方嚣，中舞遂黯考不侮疑藿家袭禳嚣领域豹圭嚣佟建，卡分强调幸圭会 稳定和秩序，认为稳定和秩序是全部社会生活的藏础，而不公平和贫穷不仅剥夺了个 人的自由和保障权利，而且对国家和社会稳定构成了威胁和挑战。因此，豳家的主要 作用是保障社会稳定和维护社会秩序，这就需要国家提供相t 陂的社会保障。然而，中 闻道路浚蠢选不赞成瓣家过多逢握珙疆刭，谈舞这择会造成对强家豹镀赣，劳侵继入 们生活意忠和自我负责的精神，他们主张国家负蒲与个人负爨荠重，社会保障应当是 政府、非政府组织和个人共同参与的，其中国家应当针对的是有选择的对蒙，以帮助 最需要帮助的社会成员，同时提倡发展私人的和惑愿的福利事般作为对国家福利的补 充，以便枣圭会残受骞一定选择鼹务熬较鬟。怼福裂国家理论，中凌道路论纛簿蹶荧嚣 又批判的态度。一方瑟，他翻认为襁利国家是对囱由市场消辍影响的一个潮应，是入 民和国家之间民主发展的一个自然的产物，而不能简单地认为是工人阶级政党努力的 结果：福利国家论的实践确实证明了它是医治许多社会疾病的一个有效的办法，它可 鼓缓积毒会矛疆，满足国民的特剐鬟要，枣场嚣溪在致麝干预豹条传下走两乎囊，枣 场的负俸焉襄不公芷夯需要政府栗于预。另一方霜，谴稍对稻弼国家的链璇和内涵又 持批判态度，如认为社会救济不可能在更大范围成从实质上_ 逸到社会平等的目标，而 国家提供过多的福利亦会产生负面影响，从而主张国家的行为也应当受到限制。 l 。2 。2 阑肉研究琨获及实黢 ( ) 研究现状 在农村社会保障的理论方面其肖代表性的戏点有： ( 1 ) 农较聿会爨黢是工业囊众反臻农鲎熬产物冰 。据扬器_ 逮、嶷馨较瓣骚究， 各国建立农村社会养老金制度时经济社会条件魑： 工业化过度发展破坏了农业努动生产率，农村经济衰退，社会问题突出，农业 在国民经济中的地位鼹藩下降，农般劳动力结构份额在2 0 以下，农业在国民经济中 戆癸额在1 5 篱毯下。 个国家的人网需要经历一个由高出生率高死亡率高增长率到低出 生率一氐死亡率低增长率的转变过程，在人口高出生率时期后半个世纪，将有 一个老龄人口高峰期，会绘社会带_ 泉负担，此时农业人口比例下降到5 0 以下。 王数纯一般经逡竣农莠工、工农基募嚣毅工葵农三令羧段，只毒当王建2 纯东乎 处于第三阶段，经济水平总体较高时，才有条件建立农村养老保险制度。我国正处于 工业化发展的第二阶段，农村社尝养老保险制魔在2 0 2 0 一2 0 3 0 年人口高峰期才能真 孬了百一。“ 国防科学技术大学研究生院学位论文 正顺利建立起来。 ( 2 ) 农村社会养老保险是优值品，政府应发挥管制和引导作用m j 。据张学英研 究认为：农村社会养老保险是优值品。优值品( m e r i tg 0 0 d s ) 是指消费者对消费品 的效用评价低于该产品应有的效用评价。比如汽车驾驶员的安全带。因为消费者未能 充分认识到产品给其带来的利益，使他们对产品的效用评价过低，放任由消费者根据 自己偏好购买，市场提供优值品的数量会低于资源配置的最佳水平，从而造成资源配 置不足的资源损失。因此，对优值品的消费需要采取一定的公共管制措施，强制性地 要求消费者对该产品的购买量增加到某一基本合理水平。这种公共管制与市场提供相 结合的方式，能在一定程度上减少单纯由市场提供所带来的效率损失。目前，我国农 村仍然以家庭养老为主。因此，对养老保险的效用评价较低，没有通过定期缴款参加 养老保险的积极性，而农村社会保险体系的构建关键在于钱从哪里来。在这种情况下， 应该由政府主导发起建立农村养老保险，通过政府缴费的示范效应引导，并通过制度 强制农民参加养老保险。 ( 二) 我国农村社会养老保险的发展现状 ( 1 ) 探索阶段( 1 9 8 6 年一1 9 9 0 年) 1 9 9 8 年以前，农村社会保障工作主要是由国家民政部负责。根据国家七五计划的 要求，民政部于2 0 世纪8 0 年代中期开始要求各地探索建立农村社会保障新体制。1 9 8 6 年，民政部召开了全国农村基层社会保障工作会议，会议确定：在经济比较发达的农 村地区，发展以社区( 乡、镇、村) 为单位的农村养老保险。一些地区根据这次会议 精神，开展了社区型的社会养老保险，资金主要来自于乡、村的公共积累。1 9 8 9 年， 民政部选择北京大兴县、山西左云县进行县级农村社会养老保险试点，试点中确立了 一些基本原则，也探索出一些很好的具体做法。两县试点确立了“以自我保障为主， 辅之以集体、国家必要的支持，个人、集体、国家三方合理负担”的基本原则。两县 试点的具体方案设计奠定了后来的农村社会养老保险基本方案的基础。 ( 2 ) 试点阶段( 1 9 9 1 1 9 9 2 ) 1 9 9 1 年1 1 月，国务院决定选择一批有条件的地区开展县级农村社会保障制度的 试点。1 9 9 1 年6 月，国务院在关于企业职工养老保险制度改革的决定中进一步明 确了农村( 含乡镇企业) 的养老保险改革由民政部负责。同时，民政部制定了县级 农村社会养老保险基本方案( 草案) ，并确定了以县级为单位开展农村社会养老保险 的原则。1 9 9 1 年1 0 月，民政部在山东牟平县召开全国农村社会养老保险试点工作会 议，进一步确定了建立我国农村社会保险的原则，总结和推广山东牟平县开展农村社 会养老保险的经验。到1 9 9 2 年4 月底，全国已有7 0 0 多个县开展农村社会养老保险 试点工作，其中1 4 0 个县启动运转，3 0 0 万农民投保。1 9 9 2 年7 月民政部发布关于 进一步加强农村社会保险工作的通知，在武汉召开经验交流会，推广武汉、山东经 验，并决定在全国有条件的地方逐步推开。 ( 3 ) 推广阶段( 1 9 9 3 年一1 9 9 4 年) 1 9 9 3 年，国务院批准建立农村社会养老保险管理机构，各种规章制度与操作方案 陆续出台，同年1 2 月，民政部在江苏张家港市召开全国农村社会养老保险工作会议， 重点推广江苏省在全省范围内全面推进农村社会养老保险的经验。这次会议标志着我 国农村社会养老保险进入全面推广阶段。 ( 4 ) 制度化阶段( 1 9 9 5 年一1 9 9 8 年) 1 9 9 5 年1 0 月，国务院转发民政部关于进一步做好农村社会养老保险工作的意 第5 页 国防辩学技术大学磅究生院学位论文 见，指如：“在农村群众滠魄基零解决、基层组织比较健全的她媛逐步建立农村社会 养老保险带l 度，怒建立健全农村社会保障体系的熬要措施，对予农村经济发展和衽会 稳定具有深远意义”。此后，各级政府都对这项工作进行部署，制定工作方案，些 蟪方还成立了专门戆工馋掇擒，确定各级农缳楗构入爨嚣予羹牧鑫支事热编割，淹溺 级民政部门管辖，从收缴的保险赞中提取3 作为管理费，独立核算，自负盈亏。民政 郝在总结经验的基础上提出“强他管理，稳定发展”的工作方针。 国民经济和柱会发展“九五”计矧和2 0 l o 年远景强标缀袋提鼯要加快养老 保险、失业保险和医疗保险制度改革，发展社会救济、社会福利、优抚安露、社会互 韵、争入袄累等务瑟次懿事会保薅，耪步澎残了逶合我戮国媾豹社会缲薄薅裁。农耪 养老保险以家庭保障为主，坚持政府引导和农民自愿，拨展各种形式的养老保险。依 此，民政郝进一步在有条件的地区建立农村社会箨老保黢制度。 ( 5 ) 整顿麓范阶段( 1 9 9 8 年以来) 1 9 9 8 年，政府机构改革，农村社会养老保险由民政部门移交劳动社会保障部门， 改变嚣毒农耪茬会养老绦羧戆管壤体涮；1 9 9 9 年7 兵，爨务貔鼹农村毒主会莠老保殓工 作做出新的规定，指出：目前农村尚不是备普遍建立社会养老保险的条件，对已有的 般务进行清理整顿，停止接受薪姚务。条件成熟地区，应逐步向商业保陵过渡。2 0 0 2 年，劳动和社会僳障部研究制定了迸城务工农民、被征翔土遮农& 戳及农转 入目的 社会养老保险政策，并积极推进发达地区农村社会养老保险制度的建设。 截至2 0 0 l 零琏，全嚣有5 9 瞒万表楗参热了农耪聿主会养老傈验，养老绦殓墓衾积 累总额2 1 6 0 7 能元( 人均3 6 0 元) ，基众增长1 7 4 9 亿元，当年有1 0 8 1 4 万人领取 豁老金，支出保赞7 。9 3 亿元，人均7 3 3 元帅】。 1 。3 论文分析框架 2 l 墩纪的公共政策选择和制度创新，必须基于系统工程的思维，充分利用技术进 步貔或暴，力争褥妥公愁翡谈弱，将政瓣动髭霸零汤援簿结台运建，方裁实理公乎与 效率的最佳结合。 本文对政策闫题采用鲍是制度分辑熬方法。制度分拆娩旨趣在于人 f 3 选择的制度 罄础涵盏市场选择和非市场选择两个层磷。制度分析有两个传统，邸以康芒斯和凡伯 伦为代表的老的制度分析传统和二战后缴展起来的新制度主义。制度分析之所以有了 掰请“新”懿称灞，是霹为君者爨多遣采嗣了公焚选择豹研究裁鬃和瑾论橇念，二者 谯逻辑起点、方法论和价值理念上多有熏合。而公共选择关注的问题是如何把适用于 市场选搭瓣经济分辑方法运用于薅审场选择。棂摆这秘思维驶络我织将按以下顾摩寒 揭示这一问题： 首先，探板谢关物品灼基本属性，即公共产品和私人产品。嗣时引入相对理论， 搬物品和服务静麟往看 鐾是裙对的，有条俘的。 其次，认为不同的物品( 服务) 的不同的融资、生产、供给、消费政策选择可能导 致苓司静溺题。 第三，分析柢架主要着眼予公共产品的有效供给，在分析所存在的问题的基础上， 从以下三个层次上分析务方面的政策选择：1 、操作层次：公民个人、社会组织、政 府和国家会采取不同的政策，并鲁致不黼的结巢。2 、集体选择层次：为了健裔关方 第6 页 里堕型竺垫查盔兰竺窒尘堕兰垡丝塞 面采取有利于公共服务的政策选择，制定特定的集体选择的规则，在特定的基础上， 有关方面才有积极性采取适当的政策。3 、立宪层次：正如个体的理性可能导致集体 的非理性一样，聪明的人未必就能选择合适的制度，这时有关选择制度的立宪规则就 非常重要。 1 4 本文的主要内容及创新点 ( 一) 本文的结构安排及主要内容 第一章绪论，介绍了本文的研究背景及国内外的研究状况和实践以及研究的基 本方法，概述了本文的分析框架及主要内容。 第二章农村社会养老保险的属性分析。分析农村社会养老保险政策与社会政策 的关系，而社会政策是政府公共政策的一个重要组成部分。分析了私人产品与公共 产品( 服务) 的异同，根据相对理论提出公共产品具有相对性、条件性的观点，进而指 出：现阶段农村社会养老保险是公共产品，说明了政府供给农村社会保险的公共 经济学理由，简要讨论了人的属性。 第三章构建农村社会养老保险体系中政府治理工具的选择。分析了农村社 会养老保险的特点及供给，讨论了构建农村社会养老保险体系中政府治理工具的 选择，探讨了政府失灵的几种原因，研究了农村社会养老保险供给过程中涉及的公 共管理内容并得出初步结论。 第四章介绍了现行农村社会养老保险政策的内容，指出存在的七大问题：没有 充分体现社会性和福利性，覆盖率和保障水平低，保值增值存在问题，缺乏法制化、 规范化管理，没有充分实现社会公平，农民对养老保险消费观念滞后，现行农村社会 养老保险制度的设计、执行、投资运营职能合一。并结合大量的数据资料和案例对问 题产生的原因进行了较为深入的分析。 第五章提出完善现行农村社会养老保险体系的构想。从组织行为的角度出发， 重点分析农村社会养老保险体系构建过程中的四个主题：农村社会养老保险模式的选 择，政府在构建农村社会养老保险体系中的作用，非政府组织和个人在构建农村社会 养老保险体系中的作用、养老保险基金的投资运营，养老保险基金的监管。进而指出 在构建农村社会养老保险体系中应当特别加以重视的几个方面。 第六章借鉴国际、国内城镇社会养老保险的成功经验，结合我国农村实际，提 出完善现行农村养老保险体系的对策：强化政府责任( 制定规则、保障供给、加强监 管) ，改革管理体制，利用多元化组合投资确保基金安全和保值增值，加强养老资源 建设。 ( 二) 主要创新点 ( 1 ) 坚持以科学发展观为指导，统筹城乡社会养老保险发展。即在完善现行农 村社会养老保险制度时，要考虑未来城乡社会养老保险的对接，并为之留下必要的通 道。 ( 2 ) 把相对理论引入物品属性的分析，从而得出农村社会养老保险的公共性是 相对的、有条件的结论。为现阶段农村社会养老保险供给模式的选择和未来的改革发 展提供理论支撑。 ( 3 ) 从组织行为的角度出发，重点分析构建农村社会养老保险体系中的四个主 第7 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 题：农村享土会养老保险模式的选择，政府程构建农村社会养老保险体系中的作甭，非 政府组织和个人在构建农村社会养老保险体系中的作用、养老保险基金的投资运营， 募老保险骜金豹整管。迸瑟掩窭宠蛰现行农枣誊葬老镶验俸系豹对策：强晓致瘸责任( 潮 定飙则、保障供给、加强监管) ，改革社会养老保险管理体制，利用多元化组合投资 确保基金安全和保馕增值，加强养老资源建设。 ( 4 ) 政策创新。迸一步完善农村社会养老傈瀚体系，必须加强养老资源建设。 同时，分析了现行户籍制度和土地制度对养老资源建设的制约作用，进而掇出改革和 完善户籍翻瘦弱主麓案l 度懿设怒。 第8 夏 里堕型兰垫查盔兰竺塞生堕兰生笙塞 第二章农村社会养老保险的属性分析 2 1 农村社会养老保险与社会政策 “社会政策”( s o c i a lp o l i c v ) 的概念一般有三个涵义【0 7 j ：( 1 ) 政府用于福利和社 会保护的政策，特别是有关社会保险、医疗卫生、教育和住房的政策；( 2 ) 福利在一 个社会中发展的方式，大大超出了政府行为的范畴，包括福利的提出、形成和发展在 内的诸多社会及经济条件；( 3 ) 针对上述内容的学术研究。 社会政策作为政府公共政策的一个组成部分，任何一个国家都面临着如何为其公 民提供必要福利和保障的问题，并不可避免地遇到一定经济和社会条件的约束。对转 型时期的中国而言，伴随着经济快速增长，使我们有需要且可能对社会政策给予充分 关注，如政府和市场的关系、社会保障体系的建立、日益扩大的贫富差距所带来的一 系列社会问题；同时，经济的发展和对外开放度的扩大增强了我国与世界经济的相互 依赖。如何与发达国家的社会政策进行协调，进而实现国际协作，必须提上党和政府 的议事日程。 调节分配，缩小差距，达到公平合理分配是社会政策的终极目标。这种公平体现 在不同行业、不同所有制类型、不同地区、不同职业、无论城乡居民在享受社会保障 的机会和权利上是平等的。但自上世纪5 0 年代城乡社会主义改造以来，在制度上对 农民的严重忽视，让社会财富大量从农业转向工业，工业发展速度远远高于农业，从 而进一步加剧了城乡差别。当前，建立和完善农村社会社会养老保险不失为一条缩小 城乡差别的直接有效途径州j 。 农村社会社会养老保险体系是由许多制度组成的完整体系，如养老保险基金征集 制度、计发制度、监管制度、投资运营制度等。各项制度功能各异，缺一不可。同时， 各项制度又存在着相互联系、相互制约和相互促进的关系。因此，在完善农村养老保 险制度设计时必须整体考虑。 2 2 农村社会养老保险的基本属性分析 2 2 1 公共产品和私人产品的含义及特性 ( 一) 公共产品和私人产品的含义 西方经济学者一般将企业消耗的物质生产资料和个人消费的物质资料称为私人 产品( p r i v a t eg o o d s ) ，而将那些非物质形态的、社会全体成员共享的生存和发展需要 的服务型项目以及公共生活环境条件称为公共产品( p u b l i c9 0 0 d s ) 。以消费模式为标 准，公共产品和私人产品的区别( 表2 1 ) i 吲。 第9 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 表2 1 公共产品与私人产品的消费模式比较 公共产品私人产品 相对难以衡量产品的质与量相对容易衡量产品的质与量 同时由许多人共同消费 一般只能由单个人消费 难以排除不付费的人可以排除不付费的人 不存在个人选择消费与不消费存在个人选择消费与不消费 一般没有个性化消费内容消费内容大最存在个性化特征 付费与消费关系不密切付费与消费关系密切 可以用行政程序调节消费一般不用行政程序调节消费 p t a 萨缪尔森是现代福利经济学中公共产品理论的奠基人。1 9 5 4 年，他发表了一 篇著名的论文公共支出的纯粹理论，该论文给出了公共产品的经典定义：纯 粹的公共产品指的是这样的物品或劳务，即每个人消费这种物