（公共管理专业论文）完善苏州市公共预算管理机制研究.pdf

摘要 摘要 当前财政部门正按照“十一五”计划建设的要求，积极推进财政预算制度 的改革，加大支出结构凋整，建立公共财政框架，完善税费制度，转换内部职 能，这些改革措施的实施，为财政审计提出了新的任务。 本文试从理论和实践两方面入手，论述了苏州市公共预算体制改革和如何 建立与此相适应的财政审计监督机制。 第一部分论证了政府预算改革是我国构建公共财政框架的关键。西方国家 几百年的公共财政实践已经表明现代政府预算制度对于“公共财政”有着重要 的意义，我国“公共财政”框架的构建也已经从改革现行的政府预算制度入手， 当前进行的以部门预算改革为切入点，多项改革措施配套推行的预算管理改革 就是我国构建“公共贝= j 政”框架的一个关键环节。尤其是将于2 0 0 7 年1 月1 目 起在全国全面实施的政府收支分类改革方案，更是公共预算改革的一项重大 配套措施。 第二部分论证了如何建立与公共财政框架相一致的财政审计监督机制。我 围公共财政体制的建立，要求国家审计在传统财政审计的基础上发展公共财政 审讨。公共财政审计是财政审计的一种新模式，是国家审计对政府公共财政活 动进行的一种监督，在原则和职能方面与传统财政审计具有一定程度上的一致 性，但在审计内容、审计对象、审计重点及方式等方面也有其自身的特点。本 文论述了力强审计监督是构建公共财政框架的客观要求，是提高财政经济运行 质量的迫切要求。按照公共预算管理制度的要求，适时调整审计重点，搞好四 个方而的转变，建立预算执行审计体系。 第部分以苏州市为研究对象，论述苏州市公共预算管理制度改革的政策 建议：调整支出范围，优化支出结构；完善部门预算，逐步实行零基预算和绩 效预算；完善国库集l 支付制度，健伞政府采购制度和转移支出制度。 关键词：公共预算，财政审计，公共支出 a b s 订a c t a b s t r a c t c u r r e n t l y , a c c o r d i n gt ot h er e q u i r e m e n to f “1 1 “f i v ey e a r sp l a n ”t h em i n i s t r y o ff i n a n c ei sp r o a c t i v e l yf u r t h e r i n gt h er e f o r m o ff i n a n c i a lb u d g e t i n gs y s t e m ，t h e r e s t r u c t u r i n go fe x p e n d i t u r e s ，t h ee s t a b l i s h m e n t o fp u b l i cf i n a n c i a l f r a m e ，t h e p e r f e c t i o no f t a x a t i o ns y s t e ma n dt h es h i f to f i n t e r n a lf u n c t i o n s t h ef u l f i l l m e n to f t h e f o r e g o i n gr e f o r m sm e a s u r e sh a ss e tn e w t a s k sf o rf i n a n c i a la u d i t i n g t h i se s s a y , t h e o r e t i c a l l ya n dp r a c t i c a l l y , o b s e r v e st h er e f o r mo fs u z h o u sp u b l i c b u d g e t i n gs y s t e ma n dt h ew a y t oe s t a b l i s ht h er e l e v a n t l ys u i t a b l ef i n a n c i a la u d i t i n g s u p e r i n t e n d e n c es y s t e m t h ef i r s t p a r tv e r i f i e st h a tg o v e r n m e n t a lb u d g e t i n gr e f o r mi s t h e k e yt ot h e e s t a b l i s h m e n to fp u b l i cf i n a n c i a lf r a m ei no u rn a t i o n f r o mt h eh u n d r e d so fy e a r s f i n a n c i a lp r a c t i c ei nt h ew e s t ，w eu n d e r s t a n dt h a tm o d e r ng o v e r n m e n t a lb u d g e t i n g s y s t e mm e a n sal o tt ot h e “p u b l i cf i n a n c e ”t h ef r a m i n go fc h i n e s e “p u b l i cf i n a n c e ” s t a r t sf r o mt h er u n n i n gg o v e r n m e n t a lb u d g e t i n gs y s t e mo fr e f o r n la n dg e t sb a s e do n t h ed e p a r t m e n tb u d g e t i n gr e f o r m t h eb u d g e t i n gm a n a g e m e n tr e f o r ma d v a n c e db y m u l t i m e a s u r e so f r e f o r mi st h ek e yt ot h e p u b l i cf i n a n c i a l ”f r a m i n g e s p e c i a l l y , t h e “s c h e m eo fc l a s s 班e dr e f o r mo nt h eg o v e r n m e n t a li n c o m e sa n de x p e n s e s ”i n i t i a t e d f r o mj u l yl “，2 0 0 7w i l lb ea ni m p o r t a n tr e l a t e dm e a s u r et ot h ep u b l i cb u d g e t i n g r e f o r m t h es e c o n dp a r tg i v e sp o i n t so fh o wt os e tu pf i n a n c i a la u d i t i n gs u p e r i n t e n d e n c e s y s t e mi na c c o r d a n c ew i t hp u b l i cf i n a n c i a lf l a m e ，w i t ht h ee s t a b l i s h m e n to fc h i n e s e p u b l i cf i n a n c i a ls y s t e m ，i tn e e d sn a t i o n a la u d i t i n gt od e v e l o pp u b l i cf i n a n c i a la u d i t i n g o nt h eb a s i so ft h et r a d i t i o n a lf i n a n c i a la u d i t i n g p u b l i cf i n a n c i a la u d i t i n g ，i n a c c o r d a n c ew i t ht h et r a d i t i o nf i n a n c i a l a u d i t i n g t os o m ee x t e n tw i t hr e g a r d st o p r i n c i p l e s a n df u n c t i o n s ，i san e wf o r mo ff i n a n c i a la u d i t i n ga n dak i n do f s u p e r i n t e n d e n c eo v e rt h eg o v e r n m e n t a lp u b l i cf i n a n c i a lp r a c t i c e s h o w e v e r , i th a si t s o w nf e a t u r e si nt e r m so ft h ec o n t e n t ，o b j e c t s ，f o c u sa n dm e a n so ft h ea u d i t i n g t h i s e s s a yr e g a r d st h es t r e n g t h e n i n go fa u d i ts u p e r i n t e n d e n c ea sa no b j e c t i v er e q u i r e m e n t a b s 仃a c t o fe s t a b l i s h i n gp u b l i cf i n a n c i a lf l a m i n ga n da nu r g e n tr e q u i r e m e n to fb e t t e f i n gt h e o p e r a t i o n a ls t a t u so ff i n a n c ea n de c o n o m y p u r s u a n tt ot h er e q u i r e m e n to fp u b l i c b u d g e t i n gs y s t e m ，i ti sn e c e s s a r yt oa d j u s tt h ea u d i t i n ge m p h a s i s ，m a k eab e n i g ns h i f t i nf o u ra r e a sa n de s t a b l i s ht h eb u d g e t i n ge x e c u t i v ea u d i t i n gs y s t e m t h et h i r dp a r tg i v e st h ep o l i c ya d v i c eo nt h ep u b l i cb u d g e t i n gm a n a g e m e n t s y s t e mr e f o r mi nt h ec i t yo fs u z h o u ：r e g u l a t et h es c o p eo fe x p e n s e s ，o p t i m i z et h e s t r u c t u r eo fe x p e n d i t u r e ，p e r f e c tt h ed e p a r t m e n tb u d g e t i n g ，g r a d u a l l yp r a c t i c et h e “n i l b a s eb u d g e t i n g a n d “p e r f o r m a n c eb u d g e t i n g ”p e r f e c tt h ec o n c e n t r a t e dp a y m e n t s y s t e mo ft r e a s u r y - a n df u l f i l lt h eg o v e r n m e n t a lp u r c h a s es y s t e ma n dt r a n s f e rp a y m e n t s y s t e m k e yw o r d ：p u b l i cb u d g e t i n g ，f i n a n c i a la u d i t i n g ，p u b l i ce x p e n d i t u r e s 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名：买奎1 必a 占年o 月占曰 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年锯密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月曰年月日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 签名：鼻1 。占一占年i o 月0 日 第1 章引言 第1 章引言 1 1研究背景 “几乎每一项政府决策都有预算含义，因为决策制定过程不可避免地涉及 稀缺资源在可选用途中的分配。”作为政府实施管理的主要途径之一，公共预算 是“政府对公众的公共偏好进行有目标选择的结果”，是民主的载体，是连接立 法部门和行政部门的纽带，是确保公共管理效率和效益的工具。 中国发展研究基金会秘书长卢迈在2 0 0 5 年8 月份举办的“公共预算与政府 创新研讨会”i ：说，公共财政在整个国民经济中所占的份额和它的绝对数量越 来越大。每+ 年财政收入的增长速度是快于g d p 的增长速度，公共财政在整个 g d p 中所占的份额现在已经达到了2 0 ，如果把预算外和其他各个口径的都算 上，这个数字将超过3 0 。2 0 0 4 年全国财政收入2 6 0 0 0 亿，如果算上预算外收 入，人概将近四万亿的国民财富是南各级政府在决定支出和使用的。这样庞大 数额的财富究竟如何使用、效率如何，值得我们很好地去研究。2 6 0 0 0 亿的财政 收入，2 8 0 0 0 多亿的财政支出，如果节约l 就意味着两、三百亿的资金可以用 在我们急需用到的地方，比如教育、公共卫生，这是不难做到的，潜力很大。 2 6 年的改革中，我们的经济发展指标基本上都实现了，但足社会发展指标 还有相当一部分没有实现。在卫生、教育等很多公共服务方面，原来制定的目 标没有完成，教育经费始终没有达到4 ，卫生经费，中幽人均医疗费的支出还 没有赶卜卜中等发展巾国家。而与此相对应的我们的支出结构中，公共财政支 山的部分只占国民收入的1 9 ，而中等收入的国家都在2 8 1 2 9 。 不仅如此，党巾央提倡要发展社会丰义民主，发展社会主义民主的途径需 要我们不断探讨，而从公共预算入手，足发展社会主义民主的一个有效途径。 公共预算涉及老百姓的切身利益，让他们从这些公共开支入手来参与政治，来 参j 决策，是民主的个最好的方法。让大家从自己切身利益出发，来参与、 听取、协调各方而的意见，来反映各方面需求的偏好，这是中国社会主义民主 发展的一条可行的道路。 现在公共财政的理财观念已经被人们所认同，对于建立、健全我国社会主 义市场经济条什f 的公共财政问题已经成为大多数人的共识，公共财政成为市 第l 章引言 场经济体制卜我国财政改革的目标模式从目前财政改革的进程看，财政管理体 制的改革主要是从财政支出管理的改革人手，通过预算编制的改革，实行部r j 预 算，建矗：国库集巾收付制度，推行政府采购制度，改革涉及预算体制的方方面面， 如编制的时间、程序、科目、组织形式、方法及制度方面可谓对原预算管理体 制的全面彻底的变革，这些改革政策的出台，给现行财政审计规章制度和办法 的针对性，操作性、适应性，无疑会带来巨大影口向，必须创新与公共财政支出 改革政策相配套的财政审计监督机制。 随着财政公共化改革的4 i 断深入，审计监督面临的宏观社会经济背景发生 了新的变化，财政经济的理念和财政政策导向l e 在发生着深刻的变革，使财政 审汁监督面临着新的形势和任务，如何适应公共财政的要求，重塑财政审计监 督机制已经成为审计理论和实践当中一道亟待破解的课题。 目前我国财政审计监督的机制和理念明显滞后于财政体制改革的需要，审 计监督的方式、方法和手段还主要是沿袭传统的模式，事后查处多，事前控制 少；违纪违法查处多，效率效益性分析评价少，在一定程度上影响了审计质量 的提高，制约了审计监督职能作用的发挥，尤其是财政审计工作实践与理论研 究严重脱节，各自为政，多项工作处于摸索阶段，深入、开拓的财政审计实践 急需理论指导。 由于苏州是全国公共预算管理制度实旋的一个缩影，作者在借鉴前人的研 究成果和总结多年来财政财务审计t 作经验的基础上，试图对如何适应公共财 政的发展要求，重塑财政审汁监督机制问题提出个人见解，通过深入分析财政 审计j ：作的现状，长远目标和现实目标，长远任务和当前的主要任务，提出建 立o j 公共则政目标相适应的财政审计监督体系，从时序上覆盖财政经济运行的 伞过程，形成完善的、具有权威性和实效性的财政经济监督约束机制，及时矫 止并反馈财政经济运行中的偏差和矛盾，保障和促进政府在配胃市场资源、调 肖收入分配、稳定经济增长等方面职能的充分发挥，促进财政政策的有效实施， 提高政府的宏观管理能力和管理层次，为以后的财政财务审计工作提供有益的 参考。 第1 章引言 1 2 研究目的 公共财政的概念在我国最近几年才引起人们的广泛注意的。1 9 9 8 年在全国 财政工作会议上，李岚清副总理在讲话中提出积极创造条件，逐步建立公共财 政基本框架思路。 f 1 前党中央又提出建设和谐社会的命题，苏州地处江苏经济发达地区，既 有着现代化的城镇和开发区，又存在广阔的农村和占人口多数的农民，兼顾城 乡，统筹安排，要真正做到“两个率先”任重道远。 本文研究目的主要提出目前不能回避的在财政管理和财政推进和谐社会建 没的进程中仍存在的一些问题，如财政资源总体还不够丰富，可用财力和需要 相比矛盾还很突出；公共财政建设要求的有为有不为，有进有退还没有完全做 到，财政部门预算、零摹预算、综合预算还没有真正细化深化；财政l ! l 身各项 改革有待于不断深化完善，和谐社会是广义的，需要统筹兼顾各方面的关系， 财政改革是整个改革系统工程中的有机环节和重要领域，包括部门预算改革、 国库集中收付制度改革、政府采购制度改革、转移支付制度改革等，因此只要 财政体制改革结合实际、适度超前、循序渐进地扎实推进了，财政内部管理机 制理顺了，财政管理的各环节和谐了，就能以自身的和谐推动整个社会的和谐 了。 另外苏州财政审计监督机制和理念明显滞后于财政体制改革的需要，审计 监督方式、方法手段主要是沿袭了传统模式，制约审计质量的提高，尤其是财 政审计工作实践o j 理论研究严重脱节，各自为政，多项工作处于摸索阶段，深 入、丌拓的则政审计实践急需理沦指导。 第l 章引言 1 3 相关概念的界定 公共财政框架构建的基础和核心是公共预算管理制度改革，公共预算是政 府对公众的公共偏好进行有目标选择的结果，足民主的裁体，是连接立法部门 和行政部门的纽带，是确保公共管理效率和效益的工具。 公共财政框架主要包括三方面内容：一是实行以部门预算为主的预算编制 改革，_ 是以实行国库单一账户为核心的国库管理制度改革，三是以推进政府 采购为主的财政支出管理改革。 国家审计，也称政府审计，是指由国家审计机关代表国家所实施的审汁。 按审计的内容分类，可分为财政收支审计、财务收支审计和经济效益审计j 类。 财政收支审计是指国家审计机关对本级财政预算执行情况和下级政府财政预算 的执行情况和决算，以及预算外资金的管理和使用情况的真实性、合法性进行 的审计监督。 政府收支分类，就是对政府收入和支出进行类别和层次划分，以全面、准 确、清晰地反映政府收支活动。政府收支分类科目是编制政府预决算、组织预 算执行以及预算单位进行会计明细核算的重要依据。 第1 章引言 1 4 研究方法和技术路线 本文拟从我国公共预算改革入手，深入考察苏州公共预算管理的状况结合 理论进行研究，并就苏州的情况提出自己的观点，在此基础t z 提出政策建议。 本文研究的基本思路是，在综述国内外关于公共预算管理理论，政府收支 分类理论以及国家审计理沦的基础l ，结合苏州公共预算管理的状况，着重分 析苏州地区财政，在充分依据和严格执行国家财政预算管理政策的前提下的应 对措施，并在此基础f ：提m 政策建议。 本文采取的技术路线如卜： 图1 1 技术路线图 翠孚 第2 章公共预算是构建我国公共财政框架的关键 第2 章公共预算是构建我国公共财政框架的关键 我国正在进行建立公共财政基本框架的改革，这是完善社会主义市场经济 的“攻坚战”，其中关键之处是确立我国的公共预算制度，形成正常的市场和 政府的关系。随着财政公共化改革的不断深入，审计监督面临的宏观社会经济 背景发生了新的变化，如何适应公共财政的要求，重塑财政审计监督机制已经 成为审计理论和实践当中一道亟待破解的课题。 在理论上，公共预算是与市场经济和公共财政相对应的政府预算类型，在实 践中，它也是当代市场经济国家通行的政府预算模式。尽管从严格意义上区分， 国家预算、政府预算和公共预算的概念是有差别的，但按照约定俗成的习惯这 三个概念綦本上是可以通用的，本文亦遵此惯例。 将国家预算界定为政府的财政收支计划，是中西方财政理论的共同之点，但 烈方的差异也是很大的，主要的差异在于我国财政理论界主要是从经济关系的 角度考察国家预算，指出它是基本的财政分配手段，反映了基本的财政分配关系 西方理论界则更多地强调政府预算的政治性，指明预算过程受立法机构和政治 程序根本制约和规定限制的特点。 中国现行审计制度自1 9 8 2 年建立以后，学者们就开始对中国审计制度问题 展开讨论。阎金锷( 1 9 8 6 ) 、杨时展( 1 9 8 9 ) 从公共受托责任的角度研究国家审 计问题，指出作为具有签定政府对人民和人民代表大会所承担的公共受托责任 履j j ：情况功能的审计机关，应该设立于政府之外。秦荣生( 1 9 9 4 ) 、张杰明( 1 9 9 6 ) 和项俊波，( 2 0 0 2 ) 等学者进一步研究了公共受托责任j 审计制度之间的天系， 并提出和阐述了“立法论”审计制度改革观点。文硕( 1 9 9 0 ) 则强调民主政治 对于国家审计发展的意义，他认为民主的范围越大，民主的权力越真实，人民 通过审计机关对政府的制约也就越强，因此民主政治的发展会改变中国国家审 计的发展走向，最终人人极有呵能掌管国家审计。萧英达( 2 0 0 0 ) 等学者一方 面认为，相比两方审计制度，中国审汁制度独立性较差、审汁机关地位较低， 但另一方面又认为现行审计制度是与中国国情相适合的。与上述观点不同，尹 平( 2 0 0 1 ) 提出了“升格论”的改革观点，主张审计署仍隶属于国务院，但审 计长提升到相当于国务院副总理或国务委员的级别。李齐辉( 2 0 0 1 ) 、吴联生 第2 章公共预算是构建我国公共财政框架的关键 ( 2 0 0 2 ) 等提出“垂直论”改革观点，认为应该改革地方政府对审计的领导关系， 实行上级审计机关( 中央或省级审计机关) 对审计的统一垂直领导。以上观点 无论如何理解国家审计的意义，但都岢定审计独立性是审计的本质特征，是实 现国家审计重要意义或保障审计职能和作用发挥的关键。所以他们普遍认为改 革审计制度实质就是探索和选择怎样的方式和途径来保障和提高审计独立性。 但可能是“升格论”和“垂直论”这两种观点没有从根本上改变政府对审计机 关直接控制的格局，这样就既没有从根本上提高审计独立性，也没有把人大监 督职能的意义体现出来，所以就与大多数学者对审计制度改革的理解不同，也 因此认同者不多。相比之下，“立法论”观点艮期以来为学术界所广泛重视和 讨论，而曰目前关于支持或反对审计制度改革的争论大多就集中或围绕在这个 观点l ( 高存弟史维，2 0 0 3 ) ，在许多学者眼中，“立法论”不仅是代表性的改 革观j ? j 甚至还成为审计制度改革的代名词。 改革开放以来，我国财政体制进行了重大改革，前一段的改革重点集中在财 政收入管理方而，今后将转移到财政支 n 管理方面来，政府预算编制、国库管 理制度和预算科目体系等基础性管理制度的改革是改革的重点。本文主要在这 三个方面对苏州公共预算管理提出政策建议。 2 1 公共预算管理的研究 构建社会主义市场经济卜- 的预算支出体系，本人认为应以合理界定支出范 围为前提，完善部门预算、逐步推行零基预算和绩效预算为基础，以国库集中 收付制度、政府采购和规范化的转移支付制度及现代化的财、税、库计算机网 络系统为配合，形成一个相互联系、相互制约、相辅相成的有机系统。 2 1 1 公共预算管理研究的起源 这一概念的渊源是马克思对政府预算概念的阐述：“预算只不过是国家本年 度预期收入与支出的一览表，并以上一年度的财政经验及平衡表为依据。每一个 国家预算的基本问题就是预算收支之问的对比关系，是编制平衡表、盈余表或者 赤字表，这是国家确定削减或增加税收的基本条件。” 首先考察一下现代政府预算制度的演进过程，因为其产生、发展和完善在 相当人程度l 折射出了现代政府预算制度的实质。现代政府预算制度起源j 二英 国，在英国向资本主义社会转化的过程中，封建君主在课税上的随心所欲和财 第2 章公共预算是构建我国公共财政框架的关键 政支出上的挥霍浪费，严重损害了新兴资产阶级的利益并从根本上对市场和资 本的扩张构成了与国会的斗争，到1 6 4 0 年资产革命完成时，英国的财政权基本 上就已处于中会的控制之下，国会掌握政府的财政收支后，进而又寻求控制王 室的支出。t 8 7 8 年总基金法案通过后，英国开始全部的财政收支统一在一个文 件中，从此有了正式的预算报告，1 8 2 2 年财政大臣将该报告提请国会审议，从 而确立了年度编制和批准政府预算的制度。此后，国会还取得了对预算执行进 行审核的权力，经过几百年的时间，英国的政府预算制度方臻完备，从政府预 算制度在英国的产生和发展过程，可以清楚地认识到从根本上看政府预算制度 就是市场对政府活动进行约束和限制的基本途径。 2 1 2 公共预算决策模式 公共预算决策符合般决策的规律，即：在寻找和分析备选方案的基础上， 按照一定标准进行方案选择。这简单的决策过程描述暗含着那些将显著影响 预算决策的关键要素：决策参与者、决策权力的分配、决策的同标或方案选择 的标准、决策信息。上述4 要素内涵不同的组合又体现为决策模式的不同。 公共预算决策模式是指决策得以达成的运作机制，是上述4 个要素相互作用 并形成最终决策的过程。可以从渐进主义和理性主义两个基本视角来理解公共 预算决策模式。 渐进主义决策模式。从渐进主义视角来看，公共预算决策是一个政治过程， 强调结合事实来考虑价值和标准，把分析限制在若干项选择之上，集中精力r 亟待解决的问题，认为从现状中为一系列增量变化取得支持更为可取。渐进主 义模式的代表人物威尔达夫斯基指山，“预算是渐进的，而刁i 是全面的。预算 的一项基本真理是，它几乎从来没有被作为一个整体而每年进行彻底审查，没 有根据所有可能的选择方案重新分析现有项目的价值。相反，这些预算建立在 上年预算的基础之上，只是特别关注有限范围内的增k 或削减”。 理性主义决策模式。从理性主义视角来看，公共预算决策足一个分析过程， 强调以最有效率、最经济、最具效能的方式做出决策，认为政府活动的目标是 从任何一项投资中获取最大回报。作为一种在智力上的努力，理性主义致力于 理解现存于社会中所有被接受的价值，并赋予每种价值一个权重，然后寻找所 有可选择的方案及其结果，最后选择一个在社会价值和成本收益考量下最具效 能的方案。当然，完全理性的决策是不现实的，或者说会给决策者施加无法承 第2 章公共预算是构建我国公共财政框架的关键 受的压力。因此，公共预算决策的理性主义模式并不要求达到完全理性的结果， 它实质上反映的是人们在决策中的一种目标定位和方法，一种试图达到的程度。 理性主义下的决策机制也可称作“择优机制”。 不同模式下的公共预算决策要素。表1 是对不同模式下公共预算决策要素的 归纳和比较。从某种意义上说，渐进主义与理性主义主要反映了理论与实践的 差别。首先，渐进主义模式倾向于强调事实究竟如何，而理性主义模式强调事 情应当如何。其次，两种预算决策模式隐含了人们在政治哲学上的不同立场。 在政府的基本形式f ：，渐进主义反映的主要是多元主义观点；而理性主义则更 倾向 i 精英主义论。 表2 1 渐进主义与理性主义下的公共预算决策 决策模，价值与目标信息参与者及其权力 决策者通过边际比较来处理价根据过去的实践和经验讨价还价的政治性 值问题做出，收集信息的努力决策 通过比较备具体方案术选择 有限利益集团的广泛参 渐进丰义缓和可能存在的日标或价值冲通过相关决策者的广泛 突参与，产牛信息互补从上到f 预算“参 强调代表性，得到大部分人支 予式民土”“公众 持的方案是“好”方案分权” 更关注效率日标 对信息量、信息米源、 分析性决策 通过分析进行选择信息的及时性和准确性从上到下预算 受抽象目标和价值的限制等都有高要求集权倾向与分权趋 理性主义效率与公平的两难选择可以通过专业化、科层势 科制、标准化等制度设 计减轻决策者的信息压 力 2 1 3 公共预算管理过程 公共预算的管理过程大致可分为编制、执行和决算三个阶段。 编制预算。这是对未来段时间内公共部门收支进行测算和计划的活动。 所编制的预算有年度预算和中长期预算两类。编制预算是按财政年度进行的。 财政年度是政府为了方便记录税收的征收、开支和总的财政管理而采用的为期 第2 章公共预算是构建我国公共财政框架的关键 1 2 个月的专门财务周期，每个政府可以选择一年中的任何时候开始它的财政年 度，一般分为公历年制( 公历1 月1 日到1 2 月3 1 日) 和跨历年制两种。编制 预算的过程主要包括编制草案、汇总、行政首长审批、权力机关审议通过四个 阶段。其流程包括“自上而下”和“自下而卜”两部分，“自上而下”一股是由 预算批准部门或j ：级部门制定关于收入与支出总的限额，各有关部门在一次提 出各自的预算要求的过程；“自下而上”则是各部门根据新项目、新计划的需要 向预算批准部门或上级部提出额外的预算要求，以期得到批准的过程。我国 中央政府部门预算编制实行“两上两下”的程序，首先，各部门将预算编制建 议数上报财政部和有财政分配权的部门，此为“一上”；其次，财政部和有财政 分配权的部门审核建议数后下达各部门的控制数，此为“一f ”；再次，各部门 按照控制数编制预算草案报送财政部，此为“二上”；最后，财政部根据伞国人 大批准的中央预算草案批复部门预算，此为“二下”。 执行预算。执行预算是预算计划付诸实施的过程。根据我国预算法的 规定，各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门负责。预 算执行包括收入执行、支出资金拨付和预算调整三个主要环节。收入执行由财 政部门统一负责组织，按各项预算收入的性质和征收方式，分别由财政、税务、 海关等部门负责征收利管理；支出资金拨付在财政部门主导下由各支出部门具 体负责执行；预算调整由各级政府在执行过程中通过改变预算收入来源、支出 用途以及收支规模等方法组织新的预算平衡，以适应经济形势变化需要。各级 政府的预算调整均须取得本级人民代表大会的批准。执行预算比编制预算往往 涉及更多的利益相关者和参与者，并面临着变动的宏观经济形势，因而保证预 算的执行与预算的目标相一致十分重要。 决算。决算是对预算结果的总结和评价，其目的是为了集中反映一年来预 算活动的摹本情况及政府绩效，并为新的预算编制提供参考依据。我国的决算 过程主要包括四个阶段：( 1 ) 准备阶段，由各级财政部门在每年第叫季度分别 t ：达编制本级政府决算草案的原则、要求、方法和报送期限，并组织年终清理 结算；( 2 ) 编制阶段，各支出部fj 按有关要求编制本部门决算草案，并逐级上 报汇总；( 3 ) 审查阶段，各级财政部门对同级政府收支总决算进行审查；( 4 ) 批准阶段，经财政部门审查后的总决算革案，经各级行政首长同意后提请同级 人民代表大会批准。经过决算，公共预算过程终告一段落，新一轮公共预算过 程随即开始。 0 第2 章公共预算娃构建我国公共财政框架的关键 2 2 公共审计监督的研究 22 1中国现行公共审计的概况 现行宪法第九十一条、第一百零九条确定了中国现行审计制度的摹本内容。 主要是：1 国务院设立审计署，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支、 对国家的财政金融机构和企事业组织的财务收支进行审计监督；2 审计长由国 务院总理提名，国家丰席任命；3 审计署既是中央政府的组成部门，而且还在 国务院总理领导下，主管全国的审计工作；县级以上的地方政府设立地方审计 机关，在奉级政府和上一级审计机关领导下开展本地区的审计工作；4 审计经 费由本级政府保证。 可见，国家审计定位于是政府行政管理和监督系统中的一个环节，审计机 关是政府的一个专门从事审计监督工作的一个职能部门。那么政府毫无疑问就 掌管着安排审计工作、确定审计k 人选、分配审计经费等主要权限，是审计报 告直接的和主要的使用者或受益者。“内部审计”可以说是对中困审计制度基 本内容和基本特征的高度概括。 2 2 2 加强审计监督是当前提高财政经济运行质量的迫切要求 加强审汁监督不仅是建立公共财政、发展社会主义市场经济、完善宏则经 济调控体系的理论需要，更是当前着力提高财政经济运行质量和效益的现实选 择。在推进公共财政改革的渐进过程中，利益格局正在不断发生着重大变化和 调整，新旧体制的转轨对接所产生的摩擦，给经济运行带来了许多深层次的矛 盾和问题，反映在财政经济领域中尤为突出。加强审计监督，对于整顿和规范 市场经济秩序，提高经济运行质量和效益具有重要的现实意义。 从近年来审计机关开展碉= j 政审计的情况看，虽然通过深化改革，我国财政管 理体制发生了重大变化，但在计划经济条件下形成的财政收入制度儿经改革仍 小完善，财政支出制度的基本框架始终没有大的触动，作为国家调控宏观经济主 要手段之一的财政管理制度与初步形成的社会主义市场经济体制经常处在摩擦 和碰撞之中。对财政经济运行中存在问题的客观分析后，不难得 i j 这样的结沧： 提高财政经济运行质量和效益，实现政府财政职能，呼唤财政改革，同时也呼 唤加强审计监督，因为强化审计监督本来就是构建公共财政框架的应有之义。 第2 章公共预算是构建我国公菇财政框架的关键 政府的财政收支活动，是政府把集中起来的社会资源，用于满足社会公共 需要的过程，是社会资源配置的。个基本组成部分，财政预算是政府调控经济 的财政计划，是决定党和政府活动方向的经济基础，是政府施政的财力保证。 随着市场经济体制的建立和不断完善，公共财政的理财观念已经被人们所认同， 而民主法制建设的不断加强，也使人们对原来的预算管理方式所产生的弊端有 了认识。西方国家几百年的公共财政实践已经表明现代政府预算制度入手，为 了解决原来预算管理不规范的一系列问题，一场深层次的、根本性的预算管理 制度改革已经进入实施阶段，当前进行的以部门预算改革为切入点、多项改革 措施配套推行的预算管理改革就是我国构建公共财政框架的一个关键环节。 2 3 现代政府预算制度的实质及其与公共财政的关系 首先考察一下现代政府预算制度的演进过程，因为其产生、发展和完善在 相当大程度上折射出了现代政府预算制度的实质。现代政府预算制度起源1 二英 国，在英围向资本主义社会转化的过程中，封建君主在课税上的随心所欲和财 政支出上的挥霍浪费，严重损害了新兴资产阶级的利益并从根本上对市场和资 本的扩张构成了致命的威胁，这使得新兴资产阶级和封建贵族之间不可避免地 展开场财政权的争夺政府预算制度就是这一斗争的产物。早在卜四世纪，英 国的新兴资产：阶级就开始了与国下的斗争。到1 6 4 0 年资产革命完成时，英围的 财政权基本上就已处 j 中会的控制之下，国会掌握政府的财政收支后，进而又 寻求控制王室的支出。1 8 7 8 年总基金法案通过后，英国开始全部的财政收支统 一在一个文件巾，从此有了正式的预算报告，1 8 2 2 年财政大臣将该报告提请国 会审议，从而确立r 年度编制和批准政府预算的制度。此后，国会还取得了对 预算执行进行审核的权力，经过j l 百年的时间，英国的政府预算制度方臻完备， 从政府预算制度在英围的产生和发展过程，可以清楚地认识到从根本 二看政府 预算制度就是市场对政府活动进行约束和限制的基本途径。 “公共财政”之所以是与市场经济相适应的财政类型，不仅在于它赖以存 在的制度基础是市场经济体制以及它所具有的与市场经济体制的融合性，而且 更在于它是受市场约束和规范的财政。“公共财政”是从公共性及其与私人性之 间的关系角度把握的财政类型，它与其它财政类型的根本区别在于公共财政卜 的政府 j ：为是受市场决定和约束的；而政府预算制度的产生为市场对政府经济 第2 章公共预算是构建我国公共财政框架的关键 行为进行约束提供了一个基本手段，实际上可以说现代政府预算制度就是公共 财政存在的具体表现形式和载体，它只在公共财政条件下才存在，而且也只有 建立起了现代政府预算制度才有可能建立真止的公共财政。 政府预算制度的形成最终在代议机关与政府间建立起了一种财政分权格 局，使得l = i = 场一叮以对政府及其活动进行规范和约束，从而成为真正的“公共财 政”( 1 ) 政府只能根据代议机关通过的税收法令征税，使得政府的收入活动不 能超越市场的根本约束与限制；( 2 ) 政府必须按照代议机关标准的预算安排支 出，代议机关以法律的形式确立政府的支出预算，实际上就是市场通过代议机 关并借助法律手段直接而具体地规定和约束着政府的行为：( 3 ) 政府在预算执 行过程巾如要调整业经批准的政府预算，则需要经过代议机关同意才可以变更； ( 4 ) 政府预算执行过程中代议机关可对预算执行情况进行检查和监督；( 5 ) 代 议机关还可以对政府决算进行审议。可见，政府预算制度的确立使得市场通过 代议机关掌握r 政府及其财政行为的根本决定和监督权，进而将财政的根本权 限转移到了社会大众手中。这就是现代政府预算制度的根本点之所在。监督财 政资金的来源、使用和最终流向，雌督财政支出和维护政府账目的完整性，杜 绝财政资金的不合理分配或违法侵占，就显得尤为重要。 2 4 公共财政对政府预算制度的基本要求 政府预算作为公共财政运行的载体以及市场规范和制约政府财政行为的基 本途径，为了使政府活动不偏离“公共”的轨道、确保其符合市场的根本利益， 公共财政下的政府预算制度至少应具备以下性质： 1 、统一眭。“公共财政”背景下，政府预算制度首先必须具有“统一性” 的特征，即政府所有的收支必须全部纳入政府预算统一进行管理，政府预算制 度的统一陛实际l ：反映着巾场通过政府预算对整个政府活动进行全面龄督和控 制的要求，无论是发达国家还是发展中国家，只要建立了公共财政体制，都将 绝大部分的政府收支纳入政府预算进行统一管理，基本i ：做到了预算管理的“统 一肚”由于诸多方面的原凶，政府的预算外收支可能确有存在的合理性和必要 性，但预算外收支的存在并末从根本卜i 否定政府预算制度的统一性，因为各国 的预算外收支基本上都被限制在很小的范围内，加拿大、英国等发达幽家的预 算外支出占全部政府支出的比重都在2 0 以下，而且这些预算外支出还是专门的 第2 章公共预算是构建我国公共财政框架的关键 社会保障支出，委内瑞拉、墨西哥和智利等发展中国家的情况大致相同，其实， 将社会保障支出置于政府预算管理之外在很大程度上只上一个管理问题，从某 种意义上说，这些国家的政府预算已经具有了完全的“统“肚”。 2 、公开性。预算管理的整个流程，即从预算草案的编制、审议到预算的执 行以及执行中的调整，都应保持一定的透明度，而且政府预算也应当成为公开 的文件，而f i 应只为少数人所了解和掌握，除少数涉及国家机密外，其它都应 向社会公布。 3 、法律性。政府预算是通过相应的法律程序确立的，一经批准就成为国家 法律，具有法律的权威性，任何违反政府预算的行为都是违法的，都应受到法 律的制裁，即使是政府要对预算法案进行调整，也必须经过相应的程序才行。 2 5 政府收支分类改革是公共财政建设的重要一环 政府收支分类是财政预算管理的一项重要的基础工作，直接关系到财政预 算管理的透明度，关系到财政预算管理的科学化和规范化，是公共财政体制建 设的重要环节。但目前这个环节的改革相对还比较滞后。主要存在 二以卜几个 方面：一是与市场经济体制下的政府职能转变不相适应，二是不能清晰反映政 府职能活动，三是财政管理的科学化和财政管理信息化受：l j j $ f j 约，四是财政预 算管理和监督职能弱化，五是与国民经济核算体系和国际通行做法不相适应， 既不利于财政经济分析与决策，也不利于国际比较与交流。 财政部从1 9 9 9 年底开始启动政府收支分类改革研究工作。认真研究了国际 货币基金组织的政府财政收支分类体系( i m f 在2 0 0 1 年，( ( 2 0 0 1 年政府财政统计 手册巾，将政府收入划分为税收、社会缴款、赠与、其他收入四类，政府支 出功能分类包括一般公共服务、国防、公共秩序和安全、经济事务、环境保护、 住房和社会福利设施、医疗保障、娱乐文化和宗教、教育和社会保护十类) ，美 国、英国、意大利等o e c d 国家的政府收支分类方法。同时深入分析了我国现行 科目体系存在的矛盾和问题，结合公共财政、部门预算、国库集中收付等财政 改革埘科目体系的新要求，于2 0 0 4 年底形成了政府收支分类改革力案( 征求 意见稿) 。2 0 0 5 年1 2 月2 7 e t ，国务院正式批准了政府收支分类改革方案，