（公共管理专业论文）城市土地收购储备制度的研究.pdf

摘要 以城市土地为主的国有土地，随蓑市场经济的发鼹，正越来越多地进 入市场，土地资源的资产价值日益明艇化。据测算，目前我国国有资产总 量为3 3 万亿元，其中网有土地资产就占了2 5 万亿元，如何经营好这笔巨 额资产成为政府部门的重大课题。 本文从土地的特性入手，引出了城市土地的概念和特性，阐述了城市 土地资源市场化配置豹必要惶，迸两提出了城市埯资本运营豹理念，引 入了本文的论述核心一一城市土地收购储备制度，这一制度是我国土地市 场管理的一项仓目新，是我重经营城毒豹必然选择。围绕这一论点，零文对 该制度的含义、作用、运作原则以及模式比较进行了深入的研究与探讨， 并对天津市的城市土地收购储冬制度抟形成进行了详尽的分析论述，结合 实际操作的项目进行了案例分析。 土地收购储备制度是顺应我国土地管理制度改革和市场经济基本规律 翎造的调控土地市场的手段，其核心内容就是政府依法收购和储各土地， 控制一级土地市场的供应总量。实施土地收购储备制度是我国加快城市化 进程的必经之路。 关键词：土地经营城市土地收购储备 a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fm a r k e te c o n o m y ，m o r ea n dm o r es t a t e o w n e d l a n de n t e ri n t ot h em a r k e t ，i nw h i c ht h eu r b a nl a n di sm a i n ，s ot h ea s s e t sv a l u e o fl a n dr e s o u r c ei sm o r ea p p a r e n td a yb yd a y a c c o r d i n gt ot h ee s t i m a t e ，a t p r e s e n tt h es t a t e o w n e da s s e t so fo u rc o u n t r yi st h i r t y t h r e e t r i l l i o nr m b ，i n w h i c ht h es t a t e o w n e dl a n da s s e t sr e a c h e st w e n t y f i v et r i i l i o nr m b i ti st h e i m p o r t a n tp r o b l e mo ft h eg o v e r n m e n th o wt oo p e r a t et h ee n o r m o u sa s s e t s + t h i sa r t i c l eb e g i n sw i t ht h ec h a r a c t e r so fl a u d ，l e a d st ot h ec o n c e p ta n d t h ec h a r a c t e ro ft h eu r b a nl a n d ，e x p l a i n st h en e c e s s i t yo ft h eu r b a nl a n d a r r a n g e db ym a r k e t ，p u t sf o r w a r dt h ei d e ao fc a p i t a lo p e r a t i o ni nt h eu r b a n l a n d ，a n dl e a d si n t ot h ec e n t e ro ft h i sa r t i c l e ，t h es y s t e mo ft h eu r b a nl a n d r e q u i s i t i o n ，p u r c h a s ea n dr e s e r v e ，w h i c hi sai n n o v a t i o na b o u tt h el a n dm a r k e t m a n a g e m e n to fo u rc o u n t r y ，a n di s t h ei n e v i t a b l es e l e c t i o no ft h eo p e r a t i o n c i t yo fo u rc o u n t r y f o c u so nt h ea r g u m e n t ，t h i sa r t i c l em a k e sad e e ps t u d ya n d d i s c u s sa b o u tt h em e a n i n g ，f u n c t i o n ，o p e r a t i o np r i n c i p l ea n dm o d eo ft h i s s y s t e m ，a n dd e t a i l e da n a l y s e s t h ef o r m a t i o no fu r b a nl a n d r e q u i s i t i o n ， p u r c h a s ea n dr e s e r v es y s t e mi nt i a n j i n ，a n df i n a l l ya n a l y s e st h eo p e r a t i n g p r o j e c t t h es y s t e mo fl a n dr e q u i s i t i o n ，p u r c h a s ea n dr e s e r v ei st h em e a n st o r e g u l a ra n dc o n t r o lt h el a n dm a r k e t ，w h i c ha p p e a r sc o n f o r m i n gt ot h er e f o r m o fl a n dm a n a g e m e n ts y s t e ma n dt h eb a s i cl a wo fm a r k e te c o n o m y 。t h ek e y c o n t e n to ft h es y s t e mi st h a tt h eg o v e r n m e n tp u r c h a s e sa n dr e s e r v e sl a n d a c c o r d i n gt ol a w ，a n dc o n t r o l st h es u p p l yl e v e lo ff i r s t g r a d el a n dm a r k e t t h e s y s t e mo fl a n dr e q u i s i t i o n ，p u r c h a s ea n dr e s e r v ei sp u ti n t of o r c e ，w h i c hi st h e i m p o r t a n tw a yt os p e e du pt h eu r b a n i z a t i o no fo u rc o u n t r y 。 k e y w o r d s ：l a n d ，c i t yo p e r a t i o n ，u r b a nl a n dr e q u i s i t i o np u r c h a s ea n dr e s e r v e 独创性声明 本人声明所呈交豹学位论文是本人在导黪指导下遴行的研究工 摹程取 得的研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包禽其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得蕉壅盘鲎或其他教育 机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的 任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名气 签字目期：，一f 年 ， 月，l 霸 学位论文作者签名：k 氮 签字目期：一6 年7 月76 霸 学位论文舨投霞援授权书 本学位论文作者完全了解盘鲞盘鲎有关保留、使用学位论文的规 定。特授权叁燮盘堂可以将学垃论文的全都或部分内容编入毒关数据库 进行检索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借 阅。同意学校向阑家有关部门或机构送交论文的复印件和磁窳。 ( 保密的学位论文在解密麝适用本授权说明) 学位论文作者签名：# i 签字酲期：j 年，月，f 嚣 导师签名： 签字日期：一) 雠g 年月，f 网 第一章导论 第一章导论 1 1研究的背景与目的 1 1 1问题的提出 土地是人类社会赖以生存的基本资源。我国古代学者管仲定义土地为： “地者，万物之本源，诸生之根苑也。”人类面临着人口、粮食、资源、 环境、能源等危机的困扰，而人1 ：2 膨胀压力及由此产生的土地资源短缺是 最严重和最关键的问题之一。 城市是人类文明发展的结晶和象征，人类的历史就是城市化、城市现 代化的过程。在新的世纪里，城市必将以更加迥然不同的速度和方式向前 发展，愈来愈成为社会物质和精神财富的创造中心，从而对推进整个社会 的繁荣与发展，促进人类物质生活和精神生活水平的提高，最终实现人的 全面发展，起着至关重要的作用。在城市，土地已成为城市发展的核心与 关键。管子有言：“地者，政之本也。”国家体制不同，土地所有权制度 也不同，土地所有权分为土地公有制和土地私有制。在许多发达资本主义 国家，土地部分公有，部分私有。在我国，土地实行的是公有制，包括土 地国有制和集体所有制。但无论是哪一种体制，在市场经济条件下，都存 在地租。土地作为重要的资源，都应该按照市场的方式进行配置。在我国， 土地是城市政府可支配的最大一宗国有资产，只有经营管理好土地，城市 政府才能更好地履行建设和管理城市的职能。 新中国成立以后，我们长期实行土地无偿使用制度，改革开放以后， 逐渐由无偿变为有偿使用。当前，我们已经意识到了市场对配置土地资源 方面的重要作用，然而，与市场经济体制改革的总体步伐相比，我国城市 土地的有偿使用制度改革明显滞后，出现了一些问题。在“以地生财”观 念和利益的驱动下，一些单位由于缺乏对有关政策法规的了解，有的将划 拨土地或名为出让实为无偿或低价获得的土地自行招商；有的不顾自身实 力而大量占地和圈地，然后再炒卖地皮。作为政府自身，也曾经一度受到 “政府一毛不拔，事业兴旺发达”等舆论的影响，把大片土地划给单位或 企业，由他们来承担本应有政府出资承担的社会事业项目。这样做的积极 第一章导论 效果是甥显的，键启遗症也怒突出的，燕要有； l 。由于企澈鸯行捂鸯，童逡揆应懿童动袄往往攀搓在并发巍手孛，便 有些企业或价格豢低了，或迟迟拿不到嫩地转让的钱，甚至有的企业负责 人和开发商相互勾结和相互剿用，导致阑有资产的大量流失； 2 一些垂行撵裔静逮涣，般都浚歼发蠢豹意鬻来确定弼缝毪震，这 样又往往与城市规划发生冲突，使政府处于两难境地。因为卖地的企业， 多数属于经营困难甚至职工蔗资也发不出去的企业，从稳定企业、稳定社 会豹犬嚣考虑，敢瘸哭麓违，貉鬻意金整鑫雩亍捂离豹绥莱，导致城豢燕麓无 法严格实旌； 3 一些困难企业为摆脱豳境，多急于盘活存量土地，但因为所处地段 鞍镶，或霜嚣发蘸景不理怒甏无久阕津，爨金难淤及瓣舞链，众娩魏嚣接 施难以落实，影响国有企她改革的进程； 4 些开发企业地多钱少，造成一燃地块长期闲置；与此同时，一些 毒实力熬秀发金簸莲子拿不戮邈秀考钱无憝嫠。程这秘荣提下，移卖缝 皮的现象也应运i 搿生，又导致国有资产流失； 5 由于政府没有垄断士地，使多年来反复强调的l 旧城成片改造、综 会秀发豹要求琴耱落到实楚，造或豹嚣袋是开发亵露稳可爱豹撼块已蔫霉 差不多了，开发滩度大的仍磷貌依| 日，形象的比喻怒“肉吃去了，剩下的 都是骨头”，留待政府去啃； 弱辩，这些年来，致麝必麴抉城泰化逡程，举壤揍基磅浚蕤建设，一 方丽举债已到了极限，不能氍增加了；翳一方面需簧投入的资金又是大量 的，德年还要大笔还债。这魃资金从哪熙来，已成为个急需劂答和解决 豹闯联。 灰述问题的辙零原因在鼍：，政府事实上失去了辩城市存量士玩的控隶l ， 缺少一套行之有效的城市存墩土地“高度集中管理”体制。建溉土地收购 储备劁度是增强玻腐供应娥麴调控力发，解决“多头”拱避的蠢效手段。 该割爱一方藤把艨先分散在务主地使震鬻手中缝繁中起来，统一癌政府 调配，堵住了土地“多头”供应的源头；另一方面通过政府土嫩管理部门 一个“日子”向市场供地，强化了政府在土地供应上驰主导地佼，碉晰了 藏露主恁戆产权必系，获蔼强纯了政府辩士逢一级露场的宏鼹繁毽。近年 2 第一章导论 来，越来越多的城市经营性土地，先由政府收购储备，再以招标、拍卖、 挂牌等方式出让，对缓解城建资金压力，扩大城市承载力发挥了重要作用。 1 1 2 研究目的 本文在较为充分占有有关文献资料的基础上，力求达到以下两个理论 和实践层面。 1 从城市土地资源的市场化配置引出建立城市土地收购储备制度的必 要性。对土地收购储备的理论进行了深入分析，说明土地收购储备制度是 我国土地使用制度的一项创新，它的发展与成熟成为我国土地管理史上的 一个里程碑，是我国土地市场管理改革的必然选择。 2 对天津市土地市场进行了深入全面地剖析，特别是运用相关理论对 正在实施的案例进行分析得出一些新的结论与建议。同时，力争对城市土 地收购储备的运行模式、方式方法进行一些有益的探讨。 1 2 研究的理论价值与实践意义 本文的研究是建立在国内某些城市大量的实践基础上，通过对城市土 地利用、城市土地市场、城市土地资本运营理论等研究成果的探讨和系统 化的思考，从城市土地资源的市场化配置方式、城市土地与城市经营的关 系，来研究城市土地收购储备制度。作为理论，城市土地收购储备制度是 土地学、管理学、规划学、经济学等学科的重点研究内容，也是哲学、社 会学等相关学科的一个研究重点。在这方面，我国关于城市土地收购储备 的理论研究已有了广泛而深入的探讨，并形成了富有特色的中国城市土地 收购储备理论。本文通过对中国建立城市土地收购储备制度的回顾与理论 概括，提出新世纪城市土地收购储备运行的理论框架，并结合天津市的实 际情况，力图从实际出发，从实证入手，为加快天津城市土地收购储备提 供有益的建议和参考。 1 3 研究的思路结构与方法体系 1 3 1研究的思路与行文结构 本文研究立足于城市土地收购储备的理论基础，紧紧扣住土地资源的 市场化配置、政府通过土地收购储备垄断一级市场这一主线，以天津市的 实证分析为重点，以推进天津市的城市土地收购储备的总体思路和对策建 议为目标展开分析研究。 第一章导论 按照以上思路，本文由二部分共六章构成： 第一部分为理论篇，由第一、二、三、四章构成。第一章为总论，说 明研究的背景、思路结构及其方法体系。第二章在引入土地的概念和特性 的基础上，对城市土地和土地利用进行了介绍。第三章阐述了市场经济条 件下城市土地有偿使用的理论基础，对我国城市土地资源配置方式进行回 顾与分析，得出了土地资源必然进行市场化配置的结论。第四章是本文的 核心，深入分析了城市土地收购储备制度的含义、理论基础，对土地收购 储备的原则、运作程序和模式进行了详细的论述。 第二部分为实证篇。由第五、六章构成。本部分应用第一部分相关理 论，在对天津城市土地收购储备简要回顾的基础上，总结分析了其失实背 景和具体运作经验。并以笔者亲自操作的具体项目进行了案例分析，通过 该案例说明了土地收购储备的运作过程，提出了可能出现的风险以及应采 取的对策，并对完善城市土地收购储备制度提出了建议。 1 3 2 研究的基本方法 本文在研究中注意了运用多种方法进行分析和论述，以求从多方面、 多角度来分析把握这一命题，主要有以下二种基本研究方法。首先，使用 了从一般到特殊的分析方法，在对城市土地收购储备的理论进行充分论证 的基础上，对天津市的土地收购储备的运作进行了详细的分析，通过具体 案例对实际项目运作的风险与对策进行了分析，并对实践进行总结提出了 完善土地收购储备制度的建议。其次，使用了比较研究的方法，通过不同 城市土地收购储备模式的比较，比较明显地反映出事物的状况，从其异同 中寻求规律。 4 第二章土地与土地利用 第二章土地与土地利用 2 1土地的概念和特性 2 1 1土地的自然特性 土地是极其宝贵的自然资源，是生产力的重要要素，是人类生产和生 活最基本的物质资料。地球的总面积为5 1 亿平方公里，陆地面积为1 4 9 亿平方公里，占不到3 0 ，而其中除去山地、沙漠、荒滩等不能利用的部分 外，可利用的土地面积只有0 7 亿平方公里。我国国土总面积为9 6 0 万平方 公里，2 0 0 2 年，全国耕种的耕地为1 2 5 9 3 万公顷，园地1 0 7 9 万公顷，林地2 3 0 7 2 万公顷，牧草地2 6 3 5 2 万公顷，中国耕地、森林，草地面积的绝对数量均居 世界前列，但由于人口众多，按人口平均计算的相对数量却很少。尤其是 耕地，仅为世界人均水平的三分之一。因此，我国是一个典型的人多地少、 人均资源紧缺的国家。 土地具有自然和经济双重特性，其自然特性包括以下四个： 1 位置固定性。土地的空间位置是固定的，不能移动，这就要求人们 就地利用各种土地。 2 面积有限性。人类可以改良土地品质，改变土地形态，改善土地质 量，即使人们在沿海地区通过围海造田等来扩大陆地面积，但一般不能无 限扩大土地面积。土地面积有限，迫使人们必须节约、集约地利用土地资 源。 3 质量差异性。由于土地自身的条件以及相应的气候条件的差异，因 而造成土地的巨大自然差异性。随着人类生产力水平的提高和对土地利用 范围的增大，这种差异性逐步扩大，土地的自然差异性是土地级差生产力 的基础。土地的自然差异性，要求人们因地制宜地合理利用各类土地资源， 确定土地利用的合理结构与使用方式，以取得土地利用最佳综合效益。 4 使用耐久性。一般的生产资料和生活资料都会在使用中因磨损而逐 渐丧失其使用价值。而土地则能始终被人类利用，永远不会丧失其使用价 值。马克思说：“投在机器等上的固定资本不会因为使用而得到改良，相 反地，它会因为使用而受到磨损。新的发明在这里也会引起一些改良，但 第二章土地与土地利用 在生产力一定发鼹阶段上，机器只会日熊陈塌。在缴产力迅速发展是，全 部| 瓣氍器必然会被受有穰静辘器掰取氏，也裁是谎，必然会丧失作餍。与 此相反，只要处理得当，土地就会不断改良。土地的优点是，各个连续的 投资熊够带来利靛，丽不会使以前的投资丧失作用。 2 。1 2 地静经济特性 土地的自然特性决定了它的经济特性。土地的缀济特性主礤表现为： 1 撼缺性。氆于入口不断增加和社会经济文化黝发浸，对地需求不 断扩大，丽可供人类莉用的童逑又是有限的，因丽便产生了主地供给的稀 缺性，并日益增强。土地的脊限性不仅照指土地总嫩的恒定不黛，而且主 要是攒在菜一她隧，尤其是城市地区，瘸子某秘特宛用途豹媳数量是有 限酸、捧谴靛。增黥某种蔫途的用途裁必然减少其它焉途的藤遮，永远无 法达到满足所有需求的状态。城市规模越大，则往被供需缺口也越大。大 城市商业中心地段之所以“寸土寸金”，正是困其稀缺性丽来。 2 区位效蘸经。在城帝，送位对予童遮效益其裔决定往律箱。城市i 地的医位效益性之所以如此强烈，是因为人们对不同区位的土地有不同的 直接竣间接的投入，两高投入理应缛到麓回报。 3 。透舔产滋递减经。霹予城市主逾来说，透舔产整递减往表现在霹主 地的使用强度超过一定限度靥，受益开始下降。因此，任何过鹰开发不仅 是对环境的破坏，在经济上也是不合算的。 4 蘧纛臻方淘交雯懿鬻难往。一块蘧往徒蠢多种霜途，警穗一 经投入某项用途之后，欲改变其利用方向，一般说怒比较困难的，这就要 求人们在确定土地利用方向时，一定要滋行详细勘察，做出长期周密的规 翔，绝不戆朝令夕改，矮意激变圭逸震途。 5 土地利用的相对分散性。由于土地位置的固定性和位鬣的差异性， 对土地只能是因地制宣的分别加以利用，因而土地利用方式是相对分散的， 这藏瑟求入翻在翻震蟪露癸透露嚣霞选择，势滚意搞好建嚣阉戆交逶逶 讯联系，以提高士地利用的综合区位效菔。 6 土地利用后果的社会性。土地是自然生态系统的基础因子，土地互 穗连羧在一霆，苓戆移动积分割，嚣鼗，每块遗秘每一区域邈零l 搦豹 后果，不仅影响奉区域内的自然生态环辘和经济效菔，而且必然影响到邻 6 第二章土地与土地利用 近地区甚至整个国家和社会的生态环境和经济效益，这要求任何国家都要 以社会代表的身份，对全部土地的利用进行宏观的规划管理、监督和调控。 2 2城市土地 2 2 1 城市土地的含义 城市是人类文明的结晶和社会经济不断发展的产物，就直观而言，城 市是一个地理的、经济的、社会的空间实体，是各种自然要素和人文要素 聚集的组织系统。城市最大的特征就是集中和聚集，并在集中和聚集及之 后产生扩散和辐射效应。 城市土地从广义上看，是指城市行政区内陆地和水域及其地上、地下 的空间总称。从行政区域上来划分，城市土地有三个层次：一是城市建成 区的土地，即城市建设用地；二是城市规划区范围内，除去城市建成区的 外延扩建区域，目前大部分仍为农副业生产和村镇占用的土地；三是城市 行政辖区的土地，是指城市行政区域内的全部土地。从狭义上来看，城市 土地是指城市市区即城市建设用地，其土地上人口密集、建筑稠密、生活 设旌比较齐全。我们通常所说的城市土地一般是指城市建成区及其规划土 地。 2 2 2 城市土地的特性 作为城市经济活动载体的城市土地，与农业用地、林业用地相比，由 于城市经济活动的特点，又有其独有的特性。 1 位置的极端重要性。城市中心区的土地与距中心区几公里的土地之 间的价值差距可能高达几十倍、几百倍，这是因为城市区域内活动的一个 突出特征是人员流动和直接而经常的面对面接触的必要性对区位决策的重 大作用。城市的关键功能之是使众多的人得以方便和经常地接触工作、 交流，相应地，城市内部区位受到在短距离内操作和强调方便接触的有力 支配。 2 城市土地利用的不断高度集约化。高价的城市土地迫使人们不得不 高度集约利用土地，只有将土地用于较高容积率的办公大楼、商店或旅馆 的集中性用途才能补偿庞大的费用开支，否则，土地受让人将无利可图甚 至亏损。 第二章土地与土地利用 3 位置对交通运输的依赖性。对于生产性的商业用地和工业用地，其 投入的生产要素与产出的产品和劳务都需要一定的转移费用，交通运输的 畅通则意味着效率的提高和转移费用的节约。 4 改变土地用途的高成本费用。土地投资一旦固定在土地上，其具体 的使用价值得以体现，其利用方式便也就确定下来。土地投资量越大，要 改变其使用价值的表现形态一一利用方式的困难性也就越大。 5 数量上的绝对扩张。由于人1 ：3 的集中以及城市的日益发达，城市土 地的需求不断增加。城市土地扩张的来源是城市边缘地区的农业用地，在 不断开垦农业用地的情况下，城市用地与农业用地之间的比例呈单方向的 变化。在现实中，只有农业用地转化为城市土地，而城市土地转化为农业 用地是不可能的事情。 2 3 土地利用 人们利用土地的目的，不外乎是为了满足自身生存对物质资源的需要， 其主要表现在：一是以生产生物产品或矿物产品为主要目的，向土地取得 生产资源和生活资料。二是利用土地的空间和承载力，向土地索取活动场 所、生产基地和建筑物基地。当今世界，人口不断增加，经济迅猛发展， 土地供需矛盾日趋突出，与土地有关的粮食、资源和环境等问题日益严重， 如何合理利用有限的土地资源，进行土地综合利用即土地开发、利用、整 治和保护，优化土地利用结构、布局和强度，提高土地利用率和土地产出 率，取得土地的综合效益最佳，已具有越来越重要的意义。 土地利用可持续发展是人类社会、经济、文化、技术可持续发展的基 础。过去，人类在对土地的索取中，总是获得自己所期望的结果。这样就 使人们误认为土地资源似乎都是为人类准备的，其容量是无限的，如今， 全球性的土地沙漠化、旱涝灾害就是大自然对人类这种无节制索取的报复。 土地利用处于人类实践活动的重要基础地位，它是反映人与自然界关系的 一面镜子。土地资源可持续利用，要求土地资源配置在数量上具有均衡性， 在质量上具有级差性，在实践上具有长期性，在空间上具有全局性，实现 自然持续性、经济持续性和社会持续性的统一。 经济增长是城市发展的重要动力，城市化是城市发展的重要标志。工 业化促进了农业的现代化，提高了劳动生产率，解放了农村劳动力，大量 8 第二章土地与士地利用 农村的剩余劳动力向城市集聚，推动了城市化的进程。据中国2 1 世纪议 程提供的数字，2 0 1 0 年我国农村剩余劳动力可能会达到3 亿人。城市发展 必然要占用一定范围的土地，有的还会成倍地扩大。我国城市( 含近郊区) 面积1 9 7 8 年为1 9 5 万平方公里，到2 0 0 0 年底达8 7 8 万平方公里，增长了3 5 倍。从我国基本国情出发，城市的建设和发展要走节约、合理和最大限度 地集约利用土地的道路，实现城市土地的永续利用和可持续发展。土地集 约利用是指在土地上的资本和劳动的连续追加投入并取得最大效益，总粗 放、分散用地转向集中、高效的用地。从理论上讲，城市土地利用比农村 土地利用更集约，也可以说城市化是土地利用集约化的过程和结果。不能 只看到城市发展扩大占用土地的一面，更要看到城市化使大批农业人口转 为非农业人口，并大量从农村转移到城市，农村可以空出更多的土地。据 国家统计局有关资料表明：我国农村人均建设用地是城市的2 7 倍。据世界 银行专家分析：如果我国农村一个农民放弃在农村的居住权而进入城镇， 按现状可节约面积4 9 平方米，按规划指标可节约5 0 平方米，如果转移2 亿农 民进城，则可通过退宅还耕和节约宅基地增加耕地1 8 0 0 万亩。从土地集约 利用程度看，城市土地利用最集约，其次是城镇，再其次是乡镇和村庄。 城市要发展，城市人口会增加，城市用地规模会不断地扩大，但土地开发 利用的后备资源有不足，更不能用限制城市规模、限制城市发展的办法来 实现城市土地的可持续利用。由于土地资源的自然供给具有刚性，而土地 资源的经济供给具有弹性。可以采取措施增加土地资源的经济供给来弥补 城市用地的不足。根据美国土地经济学者伊利和莫尔豪斯的研究，增加土 地经济供给的方法主要有四种： 1 土地利用的扩张，将新开辟的土地资源投入使用。 2 土地利用的集约，在现在使用的土地上增加劳动和资本的投入。 3 土地的经济利用，用更有效的技术来消除妨害限制土地充分利用的 障碍。 4 消极的控制消费，将人们的需要限制于土地能满足的程度。 根据这一思路，可采用提高土地利用集约度、调整土地利用结构、城 市土地开发整理，以及在土地开发利用中采用新技术等措施来增加城市土 地的经济供给，保证土地的可持续利用。 9 第三章城市土地资源的市场化配置 第三章城市土地资源的市场化配置 3 1城市土地的有偿使用 在过去很长一段时期内，我国忽视了马克思主义的地租理论，因而产 生了一种误解，认为在私有制条件下存在地租，而社会主义消灭了土地私 有制，地租也就不复存在了。实际上，地租是一个历史范畴，在不同的社 会形态下，由于土地所有权性质不同，地租的性质、内容和形式也不同， 体现着不同的社会生产关系。在社会主义社会，虽已建立起土地公有制度， 但由于仍然存在土地所有权的不同主体及其垄断以及土地所有权与使用权 的分离，因此也就仍然存在着产生地租的经济条件。 世界各国的土地所有制结构不尽相同，美国土地所有制结构形式为： 联邦政府土地所有制、地方政府土地所有制以及土地私人所有制并存。我 国土地所有制结构形式为：城市土地的国家所有制与城市郊区和农村地区 除法律规定为国有以外的土地集体所有制。中华人民共和国宪法第十条 规定：城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定 属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于 集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。 国有土地所有权由国务院代表国家行使。在市场经济条件下，我国实行土 地有偿使用，最基本的理论依据就是马克思主义的地租理论。 马克思认为，地租是直接生产者在生产中所创造的剩余生产物被土地 所有者占有的部分，是土地所有权在经济上实现的形式，是社会生产关系 的反映。由于土地肥沃程度的不同和距离市场远近的不同而带来的超额利 润为级差地租i ，由于土地投入程度不同而带来的超额利润为级差地租i i ， 不论租用什么样的土地都必须交纳的地租为绝对地租。 在我国社会主义市场经济环境中，产生级差地租的物质条件依然存在， 就城市土地位置而言，地段、交通等方面的差异是十分明显的，至于各个 连续追加投资出现的劳动生产率的差异，也是客观存在的。同时，我国产 生绝对地租的客观原因同样依然存在，城市土地所有权的垄断要求从经济 上加以实现，从而直接导致绝对地租的产生。承认地租的存在，就为城市 1 0 第三章城市土地资源的市场化配置 土地有偿使用奠定了最坚实的理论基础。 1 9 9 8 年修订的中华人民共和国土地管理法明确规定：“国家依法 实行国有土地有偿使用制度”。主要是指国家将国有土地使用权在一定年 限内出让或出租给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让 金或租金的制度。实行国有土地有偿使用制度的意义有以下几个方面： 1 是巩固和维护社会主义公有制和按劳分配原则的需要。土地公有制 是社会主义公有制的重要组成部分，在市场经济条件下，只有实行国有土 地有偿使用制度，才能使国家对土地的所有权在经济上得到实现，才能真 正保障社会主义公有制的主体地位。土地是巨大的社会财富，而且会随着 经济体制和社会的发展不断增值。国家掌握了国有土地的收益，就有足 够的财力调剂巨额社会分配，贯彻以按劳分配为主体的社会主义的分配原 则。 2 国有土地有偿使用制度是社会主义市场经济体制改革的重要组成部 分。土地是基本的生产要素，土地使用权应当进入市场，社会主义市场应 当是一个包括消费品市场、生产资料市场和资金、劳务、土地等生产要素 市场的完整体系。土地使用权不进入市场流通，市场体系就不完善，市场 调节的作用也不能充分发挥。 3 合理配置土地资源的需要。只有实行有偿、有期限、能流动的国有 土地使用制度，对土地既作为资源管理，又作为资产管理，才能合理地配 置土地资源，实现土地利用效益的最大化，并确保土地资产的保值和增值。 国有土地使用权的有偿出让，一般情况下按“最高租金原则”实行，这使 土地资源能以其经济效益最大化的方向实现优化配置。 4 广开财源，增加财政收入，取之于地，用之于城，促进城市基础设 施建设。来自土地的收益是一笔十分丰厚而稳定的财富，它几乎是生生不 息的财源。从国际经验来看，土地收入也是国家财政中重要的组成部分。 本着取之于地，用之于城的原则，从经营城市的理念出发，实行国有土地 有偿使用制度，能够使大部分甚至绝大部分土地收入成为地方政府城市建 设资金，促进城市基础设施建设，提高城市建设水平，并可以形成城市基 础设施投入产出机制的良性循环。 3 2 我国城市土地资源配置方式的发展历程 第三章城市土地资源的市场化配置 新中国成立以后，我国的城市土地资源配置方式经历了以下几个阶段的 发展历程。 第一阶段( 1 9 4 9 年1 9 5 4 年) 1 9 5 4 年以前，国家对城市国有土地实行有偿使用，只要使用城市国有 土地，都必须向国家交纳租金和有关税费。这一时期，从制度上并未否定 城市土地具有价值、可以收益的商品属性。从理论上讲，只要承认土地具 有商品属性，必须有偿使用，就不能否定土地价格在交易中的作用，因此 这种土地有偿使用制度，实质上具有市场配置的含义，尽管当时价格机制 的功能十分薄弱，市场的作用也十分有限。 第二阶段( 1 9 5 5 年1 9 8 7 年) 1 9 5 4 年以后，我国建立了高度集中统一的计划经济体制，与此相适 应，1 9 5 4 年财政司字1 5 号文件和原内务部有关文件规定，国营企业、国 家机关、部队、学校、团体及公私合营企业使用国有土地时，应一律由政 府无偿拨给使用，均不再缴纳租金。集体所有制单位和个人使用国有土地， 虽不是无偿划拨，但所交费用甚少，基本上也是无偿、无限期使用。自此， 城市土地取消了有偿使用，确立了行政划拨土地制度。 国有土地的行政划拨制度具有划拨手段的行政性、使用期限的无限制 性、土地获取和使用的无偿性、土地物权的无流动性四个特征。土地划拨 后，用地者取得了划拨土地使用权，实现了土地的所有权与使用权的分离， 但这种所有权在经济上未得到任何体现，这种使用权也被禁止独立流转。 土地不是商品，也不存在土地市场，因此，国有土地资源的行政划拨制度， 实质就是土地资源的计划配置制度。 在此后3 0 多年的时问里，土地资源的计划配鼍通行于我国基本建设项 目用地、城镇建设用地、独立工矿区建设用地以及其他各种国家建设用地。 换言之，凡国家基于经济、文化、国防建设及举办社会公共事业的需要而 征用集体土地或者使用国有土地的场合，均适用于计划配置制度。这一制 度一直持续到1 9 8 8 年宪法的修改。行政划拨制度与我国高度集中的计 划经济体制相适应，并发挥了其在特定历史时期的特定职能和作用。 第三阶段( 1 9 8 8 年2 0 0 0 年) 我国国有土地有偿使用的实践始于上个世纪8 0 年代初期。1 9 8 2 年，广 第三章城市土地资源的市场化配置 州、抚顺等城市开始对国有土地收取土地有偿使用费和场地占用费，1 9 8 7 年，深圳市第一次协议出让国有土地使用权，第一次拍卖出让国有土地使 用权。1 9 8 8 年，七届全国人大一次会议通过的宪法修正案规定：“土 地使用权可以依照法律的规定转让。”这次修宪是一次历史性突破，是我 国土地使用制度的根本性变革，标志着我国的根本大法承认土地使用权具 有商品属性，可以入市流转。1 9 9 0 年，国务院出台城镇国有土地使用权 出让和转让暂行条例，以行政法规的形式，确立了国家实行城镇国有土 地使用权出让、转让制度。1 9 9 5 年1 月1 日起施行的城市房地产管理法 规定，国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度。1 9 9 8 年修订的土 地管理法进一步明确规定，国家依法实行国有土地有偿使用制度，建设 单位使用国有土地应当以出让等有偿方式取得。宪法的修改和几部重 要法律法规的出台，为国有土地有偿使用制度在我国的确立奠定了基础。 这一时期土地供应制度变革的主要表象特征是，变无偿、无限期、无 流动的行政划拨供地，为有偿、有限期、有流动的出让供地，但由于大量 建设用地仍然实行划拨供地，制度格局上是划拨制度与有偿使用制度并存， 且划拨制度的覆盖面大于有偿使用制度。同时，由于协议出让在很大程度 上由政府定价，带有一定的行政色彩，土地使用权的价值并没有在市场上 体现出来，因此，尽管协议出让制度从根本上有别于行政划拨制度，但还 不是充分体现公开、公平、公正法则的市场配置制度，而应界定为一种准 市场配置。这种准市场配置制度与计划配置制度并存的格局一直持续 到2 0 0 0 年。 第四阶段( 2 0 0 1 年至今) 如果说我国2 0 0 1 年以前的国有土地配置制度，主要是以行政划拨和行 政定价的非市场配置政策为主体内容的话，那么其后的国有土地，特别是 国有经营性土地供应制度，则步入了以市场形成价格为核心、以经营性土 地招拍挂出让为表现形式的土地资源市场配置轨道。 这一根本性变革的重要标志是，2 0 0 1 年国务院下发的关于加强国有 土地资产管理的通知( 1 5 号文件) 明确提出，为体现市场经济原则，确 保土地使用权交易的公开、公平和公正，各地要大力推行土地使用权招标、 拍卖。国有建设用地供应，除涉及国家安全和保密要求外，都必须向社会 第三章城市土地资源的市场化配置 公开。商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个 以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招 标、拍卖方式提供，国有土地使用权招标、拍卖必须公开进行。国务院1 5 号文件第一次明确具体地提出了国有土地招标、拍卖的范围和界限，第一 次为经营性用地协议出让亮起了“红灯”，是国有土地实行市场配置的第 一个国家政策，成为经营性土地由非市场配置到市场配置的分水岭，对土 地资源市场配置制度确立具有重要的历史意义。 2 0 0 1 年，国土资源部发布划拨用地目录规定，不符合目录的建设 用地，不得划拨供地，必须有偿供应。2 0 0 2 年，国土资源部发布招标拍 卖挂牌出让国有土地使用权规定明确规定，商业、旅游、娱乐和商品住 宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。2 0 0 3 年，国 土资源部发布协议出让国有土地使用权规定，规定不符合招拍挂出让 条件的国有土地，方可协议出让。可以看出，以国务院1 5 号文件为发端， 3 年时间里，国有土地划拨供应的范围进一步明确，招拍挂出让和协议出让 有了具体细化的范围与操作程序，国有土地市场配置的制度框架初步确立， 制度产生的效应也极为显著。一方面，在国有土地供应总量中，出让的土 地面积增长较快，2 0 0 0 年，全国划拨和出让国有土地共1 2 9 2 0 2 公顷，其中 划拨供地占6 2 3 6 ，出让占3 7 6 4 。2 0 0 3 年，全国划拨和出让国有 土地共2 5 8 8 6 0 公顷，其中划拔供地比例下降为2 5 2 l ，出让比例提高 到7 4 7 9 。另一方面，在国有土地出让中，招拍挂出让的比例大幅度提 高。1 9 9 9 年，在全部出让土地中，招标、拍卖出让面积仅占2 3 8 ，协 议出让占9 7 6 2 。2 0 0 3 年，招拍挂出让面积提高到2 7 9 4 ，协议出 让比例下降为7 2 0 6 。 改革开放以来，国有土地使用制度变迁，正是循着市场配置的脉络， 从试点探索到制度确立，从初步形成制度到规范完善制度，由点到面，由 浅入深，曰益清晰地实践着公开、公平、公正的市场配置资源原则。 3 3完善我国城市土地资源的市场化配置 目前，在国有土地供应中，划拨与出让并存；在出让供地中，协议出 让仍占相当大比重，市场配置制度在全部的国有土地供应中尚未全面确 立。2 0 0 4 年1 0 月，国务院关于深化改革严格土地管理的决定明确提 1 4 第三章城市土地资源的市场化配置 出，大力推进土地资源的市场化配置，逐步实行经营性基础设施用地有偿 使用和推进工业用地招、拍、挂出让。这一决定，昭示了我国政府推进土 地资源市场配置的决心，是我国政府在土地市场制度建设中的又一重大举 措。 从现在到2 0 2 0 年，我国要在第一个五年在土地市场制度建设上取得突 破，实现经营性土地使用全部招拍挂出让，协议出让的工业用地，引入市 场机制。建立符合市场经济原则的新型征地制度，进一步完善土地市场调 控手段。在第二个五年，推行和完善各项土地市场制度，随着城市化进程 的推进，通过发挥市场配置土地资源的基础作用，存进土地资源集约利用， 扩大土地有偿使用覆盖面。结合企业改革和土地用途调整，应有偿使用的 原划拨用地实行有偿使用。到2 0 2 0 年，全面建成统一运行，土地产权体系 完整，法律保障明确，各地交易主体纳入企业资产和国民经济核算体系。 第四章城市土地收购储备制度 第四章城市土地收购储备制度 4 1城市土地资本运营 4 1 1城市土地资本运营的概念 土地作为重要的生产要素，也是政府拥有的国有资产中最大的资产。 城市土地的经营收益，是政府重要的财政收入，可以用来投资城市基础设 施，改善城市的面貌。经营城市土地，合理规划和利用城市土地，对增强 城市竞争力发挥重要作用 经营城市土地的主体是政府和土地使用者，政府在城市土地经营中处 于支配地位，即具有土地财产管理和行政管理双重职权。而土地使用者主 要行使对土地占有、使用和收益的权利，并受到政府行政权的限制。因此， 在城市土地的经营中，城市土地的合理使用和土地市场的建设，关键在政 府，城市经营首先必须搞好城市国有土地资本运营。所谓城市国有土地资 本运营，就是指在市场经济条件下，围绕城市经营战略，政府以土地所有 者代表的身份，用经营手段运作土地资本，从而实现整个城市社会经济的 协调发展和土地资本效益的最大化。 由于土地是稀缺的和不可移动的资源，一个城市的建设、管理、经济、 环境等方面的水平与土地收益呈正相关的关系。因此，一个城市在城市建 设、管理、发展等方面的投入可以通过土地出让来实现回报。开展国有土 地资本运营，有利于从机制上摆脱计划经济时期城市公共设施、基础设施 等只有投入、没有产出的困境，形成“投入一一产出一一再投入”的良性 循环。我国实行国有土地有偿使用制度，土地使用权出让金应当全部上缴 财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。因此，从土地法律 关系上看，政府作为土地所有者的代表，享有在法律规定范围内的占有、 使用、收益和处分的权利。土地使用者不能享有土地转让而产生的收益。 这样，城市存量土地资产盘活过程中出现的直接由土地使用者自行招商、 自行处置全部土地收益的做法，由于混淆了土地所有者和使用者之间的权 利义务关系而为法律所不允许。因此，政府作为土地所有者的代表，必须 管理和经营好城市国有土地资产，促进国有土地资本的增值保值。 1 6 第四章城市土地收购储备制度 城市土地资本运营不是一种短期的、片面的市场交易行为，它的核心 内容应该是在政府的宏观控制下，通过市场作用，使城市土地资产得到最 大限度的保值和增值。其最大的目的应该在于保证城市基础设施的持续供 给，支持城市经济的有效运转，而不是实现利润最大化的问题。 4 1 2 城市土地资本运营的含义 城市土地资本运营有以下3 个方面的内涵。 1 城市土地资本运营的主体是各级城市政府。首先，政府是一个市场 主体。其次，政府又不同于一般的市场主体，它同时又是市场竞争的裁判 员、规则制定组织者和竞争环境创造者。第三，政府在发挥好自身作为经 营主体的作用过程中，必须通过制度创新。把自己角色的两重性统一起来， 做到市场行为和非市场行为的有机结合。城市土地资本运营是城市政府对 城市实施管理和调控的一种新观念和新方法，是城市政府从城市的公众利 益出发，为改善城市发展环境、促进城市社会经济发展所进行的活动。因 而它从根本上不同于一般的企业经营行为，它不仅要强调经济利益，更要 强调社会效益和社会公平的实现。虽然城市土地资本运营的具体操作行为 是由一些企业化的组织来承担的，而且运行机制也趋向于市场化，但是从 根本上它是政府管理和建设城市的一种手段，因而它最终代表的应当是社 会公众的利益。虽然城市土地资本运营