（公共管理专业论文）建设项目跟踪效益审计的探索研究.pdf

ad i s s e r t a t i 。ni np u b l i ca d m i n i s t r a t i 。n 4v f i l lll ! i l l ! i l li l li iiii y 17 1 716 0 t h er e s e a r c ho nt h ec o n s t r u c t i o n p r o j e c t t r a c k i n ga u d i t b y z h a n gj i e t h e o r ys u p e r v i s o r ：p r o f e s s o rl i uw u p r a c t i c es u p e r v i s o r ：z h a iw e n b a o n o r t h e a s t e r n u n i v e r s i t y j u l y 2 0 0 6 ， 1 ， ，_， 七 弋 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文 中取得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他入己经 发表或撰写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过 的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 学位论支作者签名：高芬。蚕、 日期：抄占g 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用 学位论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论 文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可 以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 ( 如作者和导师不同意网上交流，请在下方签名；否则视为同意。) 学位论文作者签名：导师签名： 签字日期：签字日期： ， t t 东北大学m p a 专业学位论文 摘要 建设项目跟踪效益审计的探索研究 摘要 长期以来，固定资产投资审计形成了具有专业特色基本理论体系，形成了财 务审计、造价审计和效益审计的基本格局。但是，进入二十一世纪，在传统体制 下建立的固定资产投资审计理念遭遇到了严重的冲击。特别是我国国家审计机关 所开展的建设项目审计，有一种明显的事后审计特征，随着我国市场经济体制的 不断推进及与建设项目相关法律法规的逐步完善，我国现行的建设项目事后竣工 决算审计模式已面临严峻的挑战。在这种情况下审计机关不仅面临着较大的审计 风险，而且审计机关在事后审计时，因事已时过境迁，不仅难以发现这些问题， 即使发现了一些问题，也很难加以补救。建设项目全过程跟踪审计可简称建设项 目跟踪审计，是指在项目实施的各个阶段进行事前、事中和事后控制，采取全程 跟踪审计模式进行的政府建设项目效益审计；是效益审计的一种新的探索方式， 是促进提高项目建设经济性、效率性和效果性的审计。本文主要是从市场经济条 件下，探求对于政府出资的建设项目如何进行全过程审计的理论、体制、方法。 其主要学术思想是以建设工程投资控制理论为基础，以工程计价方法为工具，以 建设工程项目建设全过程造价控制为对象，以事前控制和事中控制为重点，以系 统分析方法为手段，论证了建设项目跟踪审计模式的优越性以及在现行审计体制 下建设项目跟踪效益审计的重点。为成功应对建设项目事后竣工决算审计面临的 困扰，开创建设项目审计新境界提供了新的思路。 关键词：建设工程项目；审计；跟踪审计；效益审计 、 气 一 。 h _ _ 。 东北大学m p a 专业学位论文 a b s t r a c t t h er e s e a r c ho nt h ec o n s t r u c t i o n p r o j e c tt r a c k i n ga u d i t a b s t r a c t s i n c el o n ga g o ，f i x e da s s e t si n v e s t m e n tc h a r a c t e r i s t i e so fa p r o f e s s i o n a la u d i to fab a s i c t h e o r e t i c a ls y s t e mh a sf o r m e daf i n a n c i a la u d i t ，a u d i ta n dc o s t e f f e c t i v ea u d i to ft h e b a s i cp a t t e r n a sw ee n t e rt h e2 1 s tc e n t u r y , i nt h ee s t a b l i s h m e n to ft h et r a d i t i o n a ls y s t e m o ff i x e da s s e ti n v e s t m e n th a das e r i o u si m p a c to nt h ea u d i ti d e a i np a r t i c u l a r , c h i n a s n a t i o n a la u d i to ft h ec o n s t r u c t i o np r o j e c ta u d i to r g a n s ，t h e r ei sac l e a ra u d i tf e a t u r e s a f t e r w a r d s a sc h i n a sm a r k e te c o n o m i cs y s t e ma n dw i t ht h ec o n t i n u o u sp r o g r e s so ft h e c o n s t r u c t i o np r o j e c t g r a d u a l l yi m p r o v er e l e v a n tl a w sa n dr e g u l a t i o n s ，m yc u r r e n t c o n s t r u c t i o np r o j e c t sa f t e rt h ec o m p l e t i o no ft h ea u d i to ft h ea c c o u n t sh a sb e e nf a c i n g s e r i o u sc h a l l e n g e s i ns u c hc a s e st h ea u d i t i n go r g a n sn o to n l yf a c el a r g e ra u d i tr i s k s ，a n dw h e nt h e ya u d i t l a t e lt h e yw i l lb ch a r dt of i n dt h ep r o b l e m s ，a st h er e s u l to ft h et h i n g sp a s t e v e nf o u n d an u m b e ro f p r o b l e m s ，i ti sd i f f i c u l tt or e m e d y t r a c k i n gc o n s t r u c t i o np r o j e c t st h r o u g h o u tt h ea u d i tp r o c e s sc a r lb ea b b r e v i a t e da u d i t t r a c k i n gc o n s t r u c t i o np r o j e c t s i tr e f e r st ot h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ev a r i o u sp h a s e so f 也e p r o j e c tp r i o r , a n ds u b s e q u e n tc o n t r o l ，t a k e sa u d i tp r o c e s st r a c k i n gm o d e lf o r g o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o np r o s e c t s ；i ti san e we x p l o r a t i o no ft h ea u d i ta p p r o a c h ，t h e p r o j e c ti sp r o m o t i n gt h eb u i l d i n go fe c o n o m y , e f f i c i e n c ya n de f f e c t i v e n e s so fa u d i t 1 h ea r t i c l ei sa b o u tt h ea u d i tt h e o r y , s y s t e ma n dm e t h o do ne x p l o r i n gh o wt oa u d i tt h e g o v e r n m e n t f u n d e dc o n s t r u c t i o np r o j e c t sf r o mt h ec o n d i t i o n so fam a r k e te c o n o m y i t s m a i na c a d e m i ct h i n k i n gb a s e so nc o n s t r u c t i o ni n v e s t m e n tc o n t r o l t h e o r y , u s e st h e v a l u a t i o nm e t h o d o l o g ya sat o o lt op r o j e c t ，t a r g e t sa sc o n s t r u c t i o np r o j e c t st h r o u g h o u t t h ec o n s t r u c t i o nc o s tc o n t r o l ，f o c u s e so nc o n t r o la n dc o n t r o lt h i n g si na d v a n c e t a k e s t o o l so na n a l y s i sm e t h o d s ，p r o v et h ei t e m so fb a s i cc o n s t r u c t i o nt r a c ka u d i tp a t t e r n s u p e r i o r i t ya sw e l la su n d e rt h ep r e s e n ta u d i ts y s t e mt h ei t e m so fb a s i cc o n s t r u c t i o n t r a c kb e n e f i ta u d i tk e yp o i n t i no r d e rt os u c c e e ds h o u l da f t e r w a r d sb ec o m p l e t e dt h e p u z z l et ot h ei t e r n so fb a s i cc o n s t r u c t i o nw h i c ht h ef m a la c c o u n t sa u d i tf a c e s t h e f o u n d a t i o ni t e r n so fb a s i cc o n s t r u c t i o na u d i t e dt h en e w b o u n d a r yt op r o v i d et h en e w m e n t a l i t y 。 k e y w o r d s ：c o n s t r u c t i o np r o j e c t s ；a u d i t ；t r a c k i n ga u d i t ；e f f e c t i v e n e s sa u d i t i i i ， 气 p 东北大学m p a 专业学位论文 目录 声明。 摘要 a b s t r a c t 目录 第一章绪论 1 1 选题背景及意义 1 1 1 选题背景 1 1 2 选题意义 1 2 文献综述 1 3 研究方法 1 4 创新点 第二章我国建设项目投资审计的现状 2 1 审计理论的基本内容 2 2 建设项目跟踪效益审计的概念 2 3 我国建设项目投资审计的现状 2 3 1 建设项目投资审计的外部环境状况 2 3 2 建设项目投资审计的内部环境状况 第三章建设项目跟踪效益审计的特点及重要性 3 1 国内外建设项目投资审计的发展状况 3 1 1 部分发达国家的政府投资监管 3 1 2 深圳模式。 3 1 3 深圳模式的启示 3 2 建设项目跟踪效益审计的特点 3 2 1 跟踪效益审计与竣工结算审计的差别 3 2 2 跟踪审计与投资方造价控制的区别 3 3 建设项目跟踪效益审计的重要性 。1 6 3 3 1 跟踪审计是解决审计问题的有效模式1 6 3 3 2 跟踪审计是体现系统科学思想的最优审计模式1 8 第四章建设项目跟踪审计的主要内容和方法2 0 东北大学m p a 专业学位论文 目录 4 1 建设项目跟踪审计的主要内容 4 1 1 建设项目开工前期审计的主要内容2 0 4 1 2 建设项目施工阶段审计的主要内容2 0 4 1 3 建设项目竣工决算阶段审计的主要内容。2 1 4 2 建设项目跟踪审计的方法 4 3 实施建设项目跟踪审计的政策建议 4 3 1 明确监督者角色，坚持审计独立性2 3 4 3 2 努力提高审计人员素质2 3 4 3 3 制定审计规范2 4 第五章建设项目跟踪效益审计的重点和配套措施2 5 5 1 建设项目跟踪效益审计的重点 5 1 1 跟踪审计重点的确认原则。2 5 5 1 2 跟踪审计重点的确立应与效益审计紧密结合2 5 5 2 建设项目跟踪效益审计的配套措施 5 2 1 利用合同2 8 5 2 2 提升技能3 0 5 2 3 聘请中介。3 0 5 2 4 重视规范3 2 5 2 5 正确定位3 2 5 2 6 营造环境3 3 第六章结论和讨论3 4 6 1 现阶段我国能否进行投资决策审计 6 2 关于设计审计 6 3 关于招标投标审计 6 4 关于造价审计 6 5 关于投资主体多元化对建设项目审计的影响。 3 5 3 7 参考文献4 3 致谢4 5 作者简介4 6 攻读学位期间发表的论著4 7 ， j 东北大学m p a 专业学位论文第一章绪论 第一章绪论 1 1 选题背景及意义 1 1 1 选题背景 长期以来，我国国家审计机关所开展的建设项目审计，有一种明显的事后审 计特征，主要包括两种做法：是以署、省审计机关为主开展的事后概( 预) 算执 行情况审计；二是以市、县审计机关为主开展的事后竣工决算审计。随着我国市 场经济体制的不断推进及与建设项目相关法律法规的逐步完善，我国现行的建设 项目事后竣工决算审计模式已面临严峻的挑战。 挑战之一：审计收缴决定缺少法律支持。根据民法通则、合同法、招 投标法等法律规定，中标单位中标并签订合同后，其权利和义务即受法律保护， 可以依据合同约定的价格取得工程款，审计机关不可对中标并经合同定死的内容 进行审计处理，也不能对甲、乙双方已签字认可的合同以外的变更工程款进行审 计处理，如果审计机关硬要追缴的话，由此引起的诉讼还得不到法院的支持，审 计机关的此类败诉案件已屡见不鲜，使审计机关的地位和权威受到了严峻挑战。 挑战之二：事后审计潜伏着较大风险。在事后审计过程中，审计人员看不到 建设项目施工以及有关物资设备进出、安装等具体过程，常常只能将有关签证单、 验收单、进货单等本应加以审计的资料作为审计依据，使资料背后的许多违法违 纪问题经审计后披上了合法的外衣( 因为审计部门已经审计过了) ，从而放纵了违 规违纪行为，并由此产生了相应的审计风险。 挑战之三：审计的作用难以发挥。除上述对合同确定的不合理价款无法追缴 外，当前建设管理不到位、监理不到位、施工不到位甚至设计不到位等问题还相 当严重，在工程建设的各个环节几乎都存在资产流失的“漏洞”，审计机关在事后 审计时，因已时过境迁，不仅难以发现这些问题，即使发现了一些问题，也很难 加以补救。事后进行的建设项目概( 预) 算执行审计也与事后竣工决算审计面临 的挑战一样，只能对项目执行概( 预) 算的情况作事后评价，实际支出超过概预 算的部分( 已经构成建设项目实体) 并不会因为审计的揭露与评价而重新变成货 币资金，因此这种审计是“马后炮审计，难以对既成事实加以补救。上述问题 的症结，在于把审计介入的时间安排在了项目竣工之后。众所周知，审计的主要 东北大学m p a 专业学位论文 第一章绪论 成果体现为反馈有价值的审计信息，控制论认为，要提高信息反馈效益，必须尽 可能缩短反馈回路，及时、准确地进行反馈，使信息得到及时、充分的利用，起 到预测和防范的作用，否则“在系统输出的结果已经造成的情况下进行反馈，常 给人一种雨后送伞的感觉 1 1 】。项目建设是一项周期较长、内容复杂的工作， 要将各种各样的建筑材料按照一定的施工程序、质量要求逐步组合成建筑物或构 筑物，面对如此复杂的任务，事后审计模式无异于让审计人员脱离实际，远离具 体的建设过程，成为“瞎子”、“聋子 ，同时，事后审计客观上使本来公开透明的 建设过程变成了“黑箱”，陡增了问题的难度，使审计人员难以看清其庐山真面目， 难以达到应有的审计深度和质量要求。事后审计使一些本可通过协商解决的问题 失去解决的机会，演变为需要诉诸法律来解决或者根本无法解决的问题1 2 j 。 例如，大连市审计局于2 0 0 5 年在对市财力投资的荣盛街等八座地下通道和大 工路等五座人行天桥工程项目的预算执行审计中发现，为了尽快缓解市内交通拥 挤，保证行人的安全，在未经可行性研究的情况下，部分地下通道就实施了开工 建设。在选址上，只考虑了交通安全问题，忽略了通道项目的特殊性，造成春柳、 周水子和刘家桥等3 座已施工的地下通道工程，由于地质条件、地下管网复杂不 宜建设而停建，直接经济损失6 0 万元，另外5 座计划内的通道也未能实施建设。 和平广场地下通道工程，由于指挥部未能充分考虑和平广场地区临近大海，原属 海滩一部分，仅让勘察设计单位出具了常规勘察报告：中标的施工单位在投标中， 也未能充分考虑地质条件的影响，制定的施工方案不能满足实际施工需要，施工 单位地下设施的施工经验不足，由于施工中降水效果不佳，支护措施不利等原因， 造成塌方。造成主体施工结算价比原中标价费用超出9 6 2 万元。2 0 0 5 年5 月，审 计部门对该项目进行了概预算执行情况的审计，并具体指出项目投资中出现的问 题。但此时的项目投资已基本完成，审计监督已是事后监督，投资损失已经发生， 这样的审计结果对政府投资项目自身而言，显得较为苍白而又无可奈何1 3 j 。因此必 须选择更好的审计模式，对审计的时间、内容、程序、方法、种类等进行创新， 惟有如此，国家审计机关才能成功应对挑战，与时俱进，把建设项目审计推向新 的境界。 1 1 2 选题意义 本文研究主题的确定直接源起于我国计划体制下，建设项目重速度、重规模， 不重效益，基建工程审计只是单一的竣工结算审计，致使建设项目存在管理效率 不高、投资成本高等种种问题，具有较强的实践意义。选择特定的研究视角及研 究方式都是为了将研究主题的探讨引入深入，对问题产生的原因的分析始终伴随 着关于问题如何解决的启发，而分析得出的结论，既符合现代投资审计理论的需 东北大学m p a 专业学位论文第一章绪论 要，又具有较强的现实可操作性。 1 2 文献综述 许多学者针对我国目前建设项目审计中存在的种种问题，指出建设项目跟踪 效益审计是市场经济体制最优的审计模式，论证了建设项目跟踪效益审计模式的 优越性以及在现有审计体制下建设项目跟踪效益审计的重点，为成功应对建设项 目事后竣工决算审计面临的困扰，提供了建设项目审计的新思路。 陈平平在浅谈建设项目跟踪审计( 发表于常州信息职业技术学院学报 2 0 0 4 年第3 卷第l 期) 一文中认为，“要把基建工程审计工作推上一个新台阶，必 须从审计的深度入手，提高审计质量、拓宽审计领域、加大审计力度。跟踪审计 从工程源头抓起，对基建工程进行全过程、全方位监督，是提高审计质量、加强 基建工程管理、控制工程造价、提高投资效益的重要措施”。“开展建设项目全过 程、全方位的审计监督，审计部门面临着工作量大与人员不足的矛盾，因此，只 有抓住重点，掌握适当的方法，才能卓有成效地开展工作 。跟踪审计应在以下三 个阶段进行重点审计，即：“1 、工程项目开工前期的审计；2 、建设项目施工阶段 的跟踪审计；3 、建设工程项目竣工结算的审计。 跟踪审计中，还应注意以下几 点：“( 1 ) 组织要严密：( 2 ) 审计要客观、公正：( 3 ) 取证要准确；( 4 ) 经验教训总结 要及时。建设项目跟踪审计是一项全新的尝试，在审计过程中必然会碰到各种困 难和问题，只有不断地加强对新知识的学习；开展跟踪审计没有明确的准则规定， 只有不断地研究和探索，碰到问题及时商讨，寻找解决的办法，在游泳中学游泳， 在实践中学习提高，不断完善跟踪审计，加强对投资效益的审计评价，采用多种 方法对公用、公益投资的社会效益进行评价，才能符合绩效审计这个大方向” 余灿在建设项目的效益审计方面有着更为深刻的理解，他在对建设项目审计的 深度思考( 南京晓庄学院学报第2 1 卷第l 期) 一文中指出：“进一步完善固 定资产投资审计的理论体系和丰富固定资产投资审计实践的问题就成为我们目前 关注的重点。”余灿教授从这个视角分析，对以下几个问题展开深度的探索：“l 、 能否开展投资决策审计? 2 、设计工作审计是否应纳入审计范畴? 3 、造价审计如 何在招标投标管理和合同管理的背景下进一步深入? 4 、如何规范招标投标审计? 5 、投资主体多元化趋向引导的政府审计应何去何从? 。余灿教授通过对国外建 设项目审计方法的研究，以及目前中国国情的具体分析，认为“澄清这一问题并 不困难，只要我们将立足点放在项目上，以项目建设的流动性确定审计对象的话， 则不管是在什么样投资体制之下，固定资产投资审计的对象都应包括从事项目建 设与管理的所有单位，这样一来，可以为上面的争论划上一个完整的句号”。 刘罡在建设项目跟踪审计的定位与协调( 中国审计2 0 0 5 年第1 2 期) 一文 东北大学m p a 专业学位论文第一章绪论 中强调，“建设项目跟踪审计是对建设项目实施的全过程进行的审计监督，而一个 建设项目从立项到验收投入使用需要一个较长的建设周期，涉及到各个专业和诸 多领域。要根据审计自身的职能、相关法规及工程建设的实际情况，把审计职责 合理定位，概括起来为：规范各方主体的管理和行为，合理控制工程造价，提高 建设资金的使用效益，其中合理控制工程造价是跟踪审计的核心内容。在具体执 行过程中，应重点发挥审计的两个职能：一是监督纠正，即通过全过程的参与和 监督，及时发现和纠正工程实施过程中的违规行为，避免给国家造成损失；二是 评价确认，即通过对变更洽商签证及材料设备采购等涉及工程造价事项的审核， 评价其是否合理，并最终确认造价。” 笔者认为，对政府投资建设项目的全过程跟踪审计，既要按阶段、按顺序进行全 面审计，又要抓住重点，把合理控制工程造价作为跟踪审计的核心内容；既要有 广度，又要达到一定的深度。以往我们在审计工作中，仅对招标投标和工程造价 进行了严格控制，而未将投资决策、设计工作纳入审计范畴，对在招标投标管理 和合同管理的背景下的工程造价审计也未能进一步深入。而实际上，建设项目审 计的目标是真实性、合法性和效益性，前期决策是否恰当，直接影响建设项目的 投资效益，因此，从效益性这一审计目标的角度来看，应将前期决策审计纳入建 设项目审计之范畴。从理论上来说，建设项目审计是由独立的审计机构或审计人 员依据党和国家在一定时期颁发的方针、政策、法律、法规等对建设项目从筹建 时起至正式竣工验收时为止所发生的技术经济活动过程进行的审核与监督，而建 设项目前期决策，是项目建设程序中的第一个环节，因此，在这个角度透视建设 项目审计，毫无疑问地包括投资决策审计内容。我国建设项目审计的发展实践也 多次证明，不实施前期决策审计，审计工作事倍功半。自从1 9 8 3 年恢复审计以来， 我国的基本建设审计工作一直围绕着财政财务收支这条主线展开，并随着国民经 济的发展，逐步将审计内容拓展到工程造价审计、投资效益审计和建设管理审计 等多个方面，似乎已经形成了比较合理的格局，但我们不能否认，在上述审计中 存在着一个共同的问题，那就是：事后审计。事后审计最大的弊端就是审计的实 效性差，审计工作在规范建设管理方面未能起到应起的作用，尤其是错误的决策 引起的建设项目效益低下等问题，一直未能通过建设项目审计得到良好的解决， 所以，我认为，这样的审计流于形式，事倍功半。从具体的设计工作本身看，建 设项目的设计工作是具有较强的技术性特征，但从整个建设程序的连贯性上看， 设计质量的好坏直接影响项目建设效益目标的实现”如果设计方案保守，则会从根 本上增加造价。国外有资料显示，设计投资占整个建设项目投资大约在3 0 左右， 但它对建设项目投资的影响达到7 5 ，由此可见其在项目建设中的重要地位。同时 我们也能确定，设计工作具有较强的经济性特点，审计建设项目预算执行情况和 东北大学m p a 专业学位论文第一章绪论 我们开展的工程造价审计，就是因为未能深入到设计质量审计，所以收效不大， 审计质量不高。因此，随着我国社会主义市场经济体制改革的深入，建设项目的 效益审计也应进一步加大广度、深度和力度。 1 3 研究方法 本文在写作过程中采用文献法，力求跟踪国内外关于建设项目跟踪效益审计 研究的最新成果，并将这些最新理论成果运用到我国建设项目审计的实践中去。 前人的研究成果给了笔者很大的启发，在本文的写作过程中笔者经过认真的分析 和思考，并结合我国的实际情况，在一些具体问题上形成了自己的看法。 另外，本文的研究采取了规范分析和实证分析相结合并侧重实证分析的研究 方法，力求论文的内容充分、详实，有一定的说服力。由于政府投资建设项目往 往具有投资大、影响大、建设时间长、工艺复杂等特点，涉及领域颇多，其中一 些问题笔者还难以驾御，仍需要继续进行探讨，但在写作上会尽自己最大努力。 1 4 创新点 笔者结合多年实际工作经验与文献资料，对建设项目跟踪效益审计实施过程 中的方法进行实证研究，将制度分析与行为分析相结合，将理论研究与实证研究 相结合，在同类研究中具有一定的创新性。 东北大学m p a 专业学位论文第二章我国建设项目投资审计的现状 第二章我国建设项目投资审计的现状 2 1 审计理论的基本内容 经过二十年的发展，固定资产投资审计已经形成了具有专业特色基本理论体 系，形成了财务审计、造价审计和效益审计的基本格局。但是，进入二十一世纪， 国内外形势发生了巨大变化，我国的投资体制也日益深化，在传统体制下建立的 固定资产投资审计理念遭遇到了严重的冲击，固定资产投资审计寻求适应现代审 计的一种新的审计模式的要求愈加迫切。 审计本质的研究，在整个审计理论的研究中具有导向的作用，决定着整个审 计理论的发展方向。人们对审计本质的认识，经历了“查账论”、“方法过程论” 和“经济监督论”三个阶段【4 l 。审计在本质上是“一种确保受托经济责任全面有效 履行的特殊的经济控制 l 引，也就是说，审计活动实际上是一种控制活动：审计 行为实际是一种控制行为，是一种特殊的控制机制。 受托经济责任关系的存在是审计产生、发展之首要前提。审计的本质目标就 是确保受托经济责任( a c c o u n t a b i l i t y ) 的全面有效履行。受托经济责任的基本涵 义是指按照特定要求或原则经管受托经济资源和报告其经管状况的义务，其实质 就是受托人按照委托人特定要求( 或原则) 行事。由此，我们可将受托经济责任划 分为行为责任与报告责任两大方面。从行为责任方面，受托经济责任的主要内容 是按照保全性、合法( 规) 性、经济性、效率性、效果性、社会性以及控制性和环 境性等要求经管受托经济资源，它们分别构成受托经济责任的某个方面，即保全 责任、遵纪守法责任、节约责任、效率责任、效果责任、社会责任以及控制责任 和环境责任等；从报告责任方面来说，受托经济责任的主要内容是按照真实性、 公允性或可信性的要求编报财务会计报告或年度报告以全面反映行为责任的履行 情况【6 】o 审计正是作为保证受托经济责任得以全面有效履行而实施的一种特殊的经济 控制手段或机制。审计是由独立的专门机构或人员接受委托或根据授权，对受托 经济责任的履行情况进行经济监督、经济鉴证和经济评价，以促使受托经济责任 得到全面有效的履行。 建设项目主要是指固定资产投资项目，包括基本建设项目、技术改造项目和 其它投资项目。随着我国经济体制改革，实现了投资主体的多元化和建设资金来 东北大学m p a 专业学位论文 第二章我国建设项目投资审计的现状 源渠道的多样化，按建设项目资金来源渠道划分，建设项目可分为政府财政投资 或融资为主的基础性、公益性项目( 可称为国家项目) 和社会投资为主的竞争性项 目。所谓建设项目审计是指有独立的审计机构和审计人员接受委托或者根据授权， 依据政策法规和相关的技术经济指标对建设项目建设活动过程进行的技术经济审 核、监督和评价，以促使建设活动过程中的受托经济活动得以全面有效地履行。 建设项目因其特殊性，其审计也有自身的特点。建设项目的审计内容，因项目的 属性不同会处于不同的审计层次；针对不同的项目，审计的对象和目标也不同： 项目审计的范围也会随项目领域的扩大而拓宽、延伸。而审计理论的发展，为建 设项目实行跟踪效益审计提供了强大的理论支持。 2 2 建设项目跟踪效益审计的概念 建设项目跟踪效益审计可简称建设项目跟踪审计，是指在项目实施的各个阶 段进行事前、事中和事后控制，采取跟踪审计模式进行的政府建设项目效益审计， 是效益审计的一种新方式，是促进提高项目建设经济性、效率性和效果性的审计。 构成该概念的有关要素的内涵如下： ( 1 ) 建设项目。建设项目有时也称作投资项目、工程项目，是指以一定量的 资金经过决策和实施( 包括可行性研究、设计、施工管理等) 等一系列的程序，在 一定的约束条件下，以形成固定资产为明确目标的一次性事业。本文主要研究国 家审计机关进行的国家建设项目的审计。其资金来源包括国家财政预算内、外资 金和其他财政性资金( 包括国债转贷资金，财政担保的信贷资金等) 。 ( 2 ) 经济效益。经济效益一般从经济性、效率性、效果性三个方面体现出来。 具体到建设项目比如一条公路上，经济性考虑的是建造这条公路所耗费的资金量， 是否节约使用了建设资金；效率性考虑的是每公里路所耗费的资金，是否具有较 高的投入产出率；效果性则考虑这条公路建成后是否实现了预期的目标或实现预 期目标的程度。经济性、效率性都是针对项目建造和管理者而言的；效果性则是 针对项目决策者讲的。 ( 3 ) 经济效益审计。经济效益审计就是以促进提高经济效益为目的的审计。 1 9 8 6 年最高审计机关第十二届国家会议发表的关于绩效审计、公营企业审计和 审计质量的总申明，将绩效审计定义为对公营部门管理资源的经济性( e c o n o m y ) 、 效率性( e f f i c i e n c y ) 和效果性( e f f e c t i v e n e s s ) 即“三e 的评价与监督。其目的 都在于促进提高经济效益。 ( 4 ) 跟踪审计。是指将建设全过程划分成若干阶段或期间，审计人员在项目 建设过程中及时对各阶段或期间审计事项进行审计，并及时做出审计意见和建议， 供被审计单位纠正存在的问题，改进、完善建设工作；使建设实施得以规范、有 东北大学m p a 专业学位论文第二章我国建设项目投资审计的现状 序、有效运行，取得最佳的效益。所分阶段或期间的长短，可根据建设项目的风 险程度，建设项目的规模、特点、审计要求及审计资源情况等具体确定。一般来 讲，分段短一些，则审计次数多一些，耗费的审计资源多一些，反馈的审计信息 的及时性、有效性也高一些；反之，分段长一些，则审计次数少一些，耗费的审 计资源少一些，反馈的审计信息的及时性、有效性也低一些。 2 3 我国建设项目投资审计的现状 随着我国财政金融体制改革的深化和一些宏观政策的实施，政府的财政支出 重点正逐步向市场缺位的公共产品转移，一方面固定资产投资( 主要是基础设施) 比重加大，从1 9 9 8 年到2 0 0 3 年，中国累计发行长期建设国债8 0 0 0 亿元，主要用 于基础设施建设，扩大国内需求【丌。大连市在近6 年时间内，充分争取国家政策， 累计争取国债资金2 3 4 亿元，本级财政直接投资建设资金1 8 7 亿元，拉动政府 投资总规模达1 3 3 6 亿元1 8 1 ，投资审计理所当然成为国家审计监督的重点：另一方 面，由于外部环境和内部环境等诸多制约因素，目前我国的建设项目投资审计正 处在机遇与挑战并存，内忧和外患堪忧的阶段，能否抓住机遇，充分发挥审计的 监督作用，是迫在眉睫的现实问题。 2 3 1 建设项目投资审计的外部环境状况 就建设项目投资审计外部环境而言，影响来自于政府其他行政职能部门对固 定资产投资建设管理上的混乱。政出多门、重复设置权限；势在必行的工程造价 计价模式改革必然促使工程造价审计介入时间做出调整；在工程造价上，财政投 资评审与审计监督工作发生内容和实质上的重复：投融资体投资制改革使审计监 督对象的范围发生了变化。 2 3 1 1 建设项目管理政出多门 在建设项目的管理方面，目前的现状是：监管部门较多，各自为政设定权力， 造成对同一件事可能有不同部门制定的法规依据，给审计工作带来依据上冲突的 问题。例如，装饰工程项目就存在轻工部门和建设行政主管部门分别制定预算定 额的问题：多个部门给建设单位“打招呼”要对同一个国债建设项目( 或技改项 目) 进行竣工决算审核或审查、审计等。 2 3 1 2 工程造价计价方式即将改革 工程造价的计价方式正在酝酿“量价分离 的改革，基本思路是“放开价、 统一量、竞争费【9 1 。可以预见，以后的工程结算将会变得很合规，很简单，结算 阶段不再成为工程造价控制的关键阶段，工程量的变更签证及施工期间的索赔控 8 东北大学m p a 专业学位论文第二章我国建设项目投资审计的现状 制将主导工程结算的确定。对建设项目投资审计来说，对工程造价审计的切入点 相应要提前到签合同、招投标、甚至概算阶段，这就要求审计人员应该具备这些 方面的知识，某种程度上还应该精通才行。 2 3 1 3 财政部门开始介入工程决( 结) 算评审 目前，财政部门正积极介入工程决( 结) 算的评审工作并已出台了一系列关于 工程造价评审的规范性文件。主要内容为工程造价审核、财务竣工决算评审，主 要方式是委托会计师事务所或工程造价事务所进行审核工作，最后由财政部门出 具评审结论。就实质内容和评审对象而言，财政部门对建设项目的评审工作与审 计机关对建设项目竣工决算审计是相同的。而在新的基建财务制度中，规定了建 设项目财务竣工决算最终必须由财政机关审批，换言之，今后国家建设项目的竣 工决算将面临审计完后再审批，还是批完后再审计的问题，对建设单位来说，也 存在重复审查之嫌。 2 3 1 4 项目法人制度、资本金制度的强制实行 投融资体制改革的逐步深化和项目法人制度、资本金制度的强制实行，也使 国家审计监督的对象和范围必须重新做出定位，尤其是盈益性项目。近年来，基 本建设领域投资主体日趋多元化，外资和民营资本参与了一些重点项目，国有企 业为求发展自主筹、融资进行技改，也许今后的许多建设项目不再以国有资产投 资或者融资为主，国家审计监督的对象和范围也应随之调整，让位给市场。 2 3 2 建设项目投资审计的内部环境状况 就建设项目投资审计的内部环境而言，目前有以下几方面因素制约着投资审 计的深化，使其不能充分发挥监督作用。 2 3 2 1 投资审计缺乏操作性强的规范性文件 现有的法律、法规及审计准则对国家审计机关投资审计的规定比较粗泛，审 计法及审计法实施条例也只规定了对建设项目预算执行和竣工决算进行审 计监督，具体监督的层次、程序和效率还有待细化才能满足新的形势下投资审计 的需要。 2 3 2 2 投资审计人员的专业素质不适应 新的形势对投资审计人员的专业素质和专业知识要求越来越高，而事实是大 部分投资审计人员( 尤其是基层) 得不到有效的培t j l i 、提高，专业水平很难适应 新的工作形势要求。随着工程建设项目管理水平的提高和程序上逐步规范、完善， 查! ! 奎堂坚坠主些堂堡垒文第二章我国建设项目投资审计的现状 二_ 二一：一：= ：= 2 1 ： 工程造价确定与控制和项目建设中存在的舞弊行为越来越隐蔽，并常常披上了程 序合法的外衣，因此如果审计人员没有更高的水平和手段是无法对其予以揭示和 查处的。 ， 东北大学m p a 专业学位论文第三章建设项目跟踪效益审计的特点及重要性 第三章建设项目跟踪效益审计的特点及 重要性 3 1 国内外建设项目投资审计的发展状况 世界主要发达国家，已经对政府投资项目的审计已形成有效的体系和成熟的 做法：我国其它的兄弟省市也结合各地实际情况，也对政府投资项目审计进行了 积极的探索和实践。 3 1 1 部分发达国家的政府投资监管 由于美、英等发达国家的政府审计是建立在议会体制下，所以对政府投资的 审计监督与我国存在着较大的差距。其对政府投资的实施环节监督较少，而侧重 于对政府投资成效的评价，这也由不同的审计体制甚至政治体制所决定的。 3 1 1 1 美国政府投资项目的审计监督 美国政府项目监管制度具有下列特征：一是监管体系健全。美国政府投资项 目监管分为国会监管、政府部门监管和公众监督三个层次，美国国会的总会计师 事务所下属的总审计署办公室对公共工程投资项目资金的使用及执行情况，通过 计划评估、项目审计，并以公布报告和提出建议等形式行使监督权。美国政府职 能部门是政府投资建设项目的具体规划、组织和实施者，对所辖项目的监管负有 义不容辞的责任。政府职能部门还常常将一些监督检查工作委托给各类社会中介 组织进行( 如美国环境保护协会) 。美国1 9 7 8 年建立了总检察官制度，并设立相 对独立的监督评价机构，对政府投资项目进行定期或不定期检查，有效地防止和 纠正了政府职能部门对自身管辖项目监管不到位的问题。美国政府投资活动必须 十分透明，并通过专家委员会、听证会、新闻媒体等形式接受公众监督。二是对 政府投资项目实行事前、事中、事后相结合的全过程监管。美国政府各职能部门 对政府投资项目的监管从项目规划即已开始，这一阶段的监督主要体现在对规划 征询公众意见、开展调查、举行听证等。政府投资项目规划方案得到批准后，都 要进行招标，政府监督有关各方严格依照法定的程序和条件进行招投标活动。在 项目设计阶段，政府部门管理人员要向专家咨询，对设计图分阶段与专家和设计 单位进行沟通。在施工中，政府部门或者派出自己的人员或者聘请中介机构进行 东北大学m p a 专业学位论文第三章建设项目跟踪效益审计的特点及重要性 监管，工程完工后要进行严格的验收和评价。三是项目监管程序化、制度化、定 量化。美国对政府投资项目的监管严格依据有关法律、规范和标准进行，尽量采 用定量指标柬衡量被检查对象的行为，并定期提交检查报告。四是强化信誉与风 险约束。美国对设计、施工、监理等承包单位不采用评定资质的办法，对工程建 设质量也不设专门的政府工程质量监督机构，而是靠风险约束和信誉制度等市场 办法进行管理。五是重视加强对政府投资资金的使用管理。例如，美国政府对研 究开发的投资，一是采取签订合同的方式进行( 包括成本加固定利润合同、成本 合同、成本分摊合同) ，二是通过研究资助的方式拨款。六是严格处罚制度。对一 般工作上的失误，采取提出改进意见的方式，督促有关单位改进：对违法违规行 为，则采取罚款、赔偿、终止合同、取消资格等处罚；对严重违法行为，由司法 机关立案调查直至追究刑事责任n 们。 3 1 1 2 英国政府投资项目监管 在英国，各部门的支出受议会“公共支出委员会”的监控，该委员会受“全 国审计办公室 的监督，而“全国审