（公共管理专业论文）山东省城市供水行业市场化改革问题研究.pdf

中文摘要 改革开放以来，山东省的城市供水事业取得很大发展，为全省的经济发展 和社会稳定提供了有利保证。但是伴随着社会经济的飞速发展和城市化进程的 加快，水资源短缺与水污染对生态环境的盈害已经日益显现出来，城市供水已 经成为制约全省经济和城市发展的主要瓶颈。传统的城市供水管理体制、投融 资体制和企业运营模式已经不能满足城市可持续发展的需要。如何改革现有的 管理模式，建立起政府监管有力、企业运转高效、社会公众满意的城市供水新 体制，成为值得关注和研究的新课题。 本文遵循从典型现象到普遍规律、从实践到理论，再由理论指导实践的研 究思路，采用定性与定量分析相结合的方法进行研究。首先回顾了山东省城市 供水行业的发展历程，分析了当前城市供水行业中存在的问题，指出了供水行 业改革的必要性和紧迫性。然后以“自然垄断和政府管制”、“外部性”、“公共 产品”、“循环经济及可持续发展”等经济学、管理学理论为指导，借鉴发达国 家和国内其他省份城市供水行业市场化改革的成功经验，提出了山东省城市供 水行业改革的目标和方向。同时在对城市供水的发展趋势进行预测的基础上， 提出了诸如“改革城市供水管理体制，推行供水排水一体化”、“强化政府对供 水市场的监管”、“建立多元化的城市供水投融资体制”、“增强水务企业的效率 和发展能力”、“提倡节约用水，建设生态型节水城市”、“大力发展供水科技事 业，提高用水效率”、“加大水污染处理的力度”等促进行业市场化改革的措施 与建议。最后，分析了青岛中法海润供水有限公司的成功案例，从微观的角度 探求供水行业的发展趋势。 关键词：城市供水市场化改革目标改革措施 a b s t r a c t s i n c ec h i n aa d o p t e dt h ep o l i c yo fr e f o r ma n d o p e n i n gu pt ot h eo u t s i d ew o r l d , t h e r eh a sb e e nag r e a ta c h i e v e m e n ti nu r b a nw a t e rs u p p l y i n d u s t r yo fs h u n d o n g p r o v i n c ea n dt h a tp r o v i d e dap o w e r f u lg u a r a n t e ef o rt h ee c o n o m y d e v e l o p m e n ta n d s o c i a ls t a b i l i t yi ns h a n d o n gp r o v i n c e w h e r e a s ，w i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to f e c o n o m y , p r o g r e s so f s o c i e t ya n dq u i c k e n i n go f u r b a n i z a t i o n , w a t e rs h o r t a g ea n dt h e h a r mo fw a t e rp o l l u t i o nt ot h ee n v i r o n m e n ti s s t a n d i n go u ti n c r e a s i n g l y , w a t e r s u p p l yb e c a m et h em a i nb o t t l e n e c ki nl i m i t i n gt h ee c o n o m ya n du r b a nd e v e l o p m e n t i nt h ew h o l ep r o v i n c e t h et r a d i t i o n a lu r b a nw a t e rs u p p l ya d m i n i s t r a t i o ns y s t e m ， f i n a n c i n gs y s t e ma n de n t e r p r i s eo p e r a t i n gp a t t e r nc o u l dn o tm e e tt h er e q u i r e m e n t so f s u s t a i n a b l eu r b a nd e v e l o p m e n th o wt or e f o r m 仕屺e x i s t e da d m i n i s t r a t i o np a t t e r n a n de s t a b l i s han e wu r b a nw a t e rs u p p l y s y s t e mw i t hp o w e r f u lg o v e r n m e n t s u p e r v i s i o n ，e f f i c i e n te n t e r p r i s eo p e r a t i o na n dh i g hp u b l i cs a t i s f a c t i o nb e c a m ean e w t a s kt ob es t u d ya n df o c u s i n go n t h i st h e s i sf o l l o w st h es 札d ym e t h o da sf r o mt y p i c a lp h e n o m e n at ou n i v e r s a l r u l e ，f r o mp r a c t i c et ot h e o r ya n dt h e nu s et h e o r yt og u i d ep r a c t i c e q u a l i t a t i v e a n a l y s i sa n dq u a n t i t a t i v ea n a l y s i sw a sc o m b i n e di nt h i st h e s i s f i r s t l y , t h i st h e s i s r e v i e w e dt h ed e v e l o p m e n th i s t o r yo fu r b a nw a t e rs u p p l yi n d u s t r yi n s h a n d o n g p r o v i n c e ，a n a l y z e dt h ec u r r e n te x i s t i n gp r o b l e m sa n dp o i n t e do u tt h eu r g e n c ya n d n e c e s s i t yo fr e f o r mi nw a t e rs u p p l yi n d u s t r y t h e n ，u n d e rt h eg u i d i n go fe c o n o m i c a n dm a n a g i n gt h e o r i e sl i k en a t u r a lm o n o p o l ya n dg o v e r n m e n t a l r e g u l a t i o n ， e x t e r n a l i t i e s ，p u b l i cp r o d u c t ，c y c l i n ge c o n o m ya n ds u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ，w i t h t h er e f e r e n c eo fs u c c e s s f u le x p e r i e n c e so fu r b a nw a t e rs u p p l yi n d u s t r yi no t h e r p r o v i n c e sa n dd e v e l o p e dc o u n t r i e s ，t h i st h e s i sb r o u g h tf o r w a r dt h er e f o r md i r e c t i o n a n dt a r g e to fw a t e rs u p p l yi n d u s t r yi ns h a n d o n gp r o v i n c e s a tt h es a m et i m e ，o nt h e b a s e so ff o r e c a s tt od e v e l o p m e n tt r e n do fu r b a nw a t e rs u p p l yi n d u s t r y , t h i st h e s i s b r o u g h tf o n v a r ds o m es u g g e s t i o n sa n dm e a s u r e st ot h em a r k e t a l i z a t i o nr e f o m lo f w a t e rs u p p l yi n d u s t r y , l i k er e f o r mu r b a nw a t e rs u p p l ya d m i n i s t r a t i o ns y s t e ma n d p r o m o t et h eu n i f i c a t i o no fw a t e rs u p p l ya n dd r a i n a g e ，s t r e n g t h e nt h eg o v e r n m e n t a l s u p e r v i s i o no nw a t e rs u p p l yi n d u s t r y , e s t a b l i s hm u l t i c h a n n e l e di n v e s t m e n ta n d f i n a n c i n gs y s t e mi nw a t e rs u p p l yi n d u s t r y , q u i c k e nt h er e f o r mo fw a t e rs u p p l y e n t e r p r i s e st oe s t a b l i s hm o d e me n t e r p r i s e ss y s t e ma n de n h a n c et h e i re f f i c i e n c ya n d d e v e l o p m e n ta b i l i t y , a d v o c a t i n gw a t e rs a v i n ga n db u i l dw a t e rs a v i n gc i t i e s ，d e v e l o p t e c h n o l o g yi n n o v a t i o n si nw a t e rs u p p l yi n d u s t r yt oi n c r e a s ew a t e r - u s i n ge f f i c i e n c y , s t r e n g t h e nt h ei m p r o v e m e n to ft r e a t m e n tt op o l l u t e dw a t e r i nt h ee n d t h i st h e s i s a n a l y z e dt h es u c c e s s f u lc a s e si nq i n g d a os i n o - f r e n c hh a i r u nw a t e rs u p p l yc o ，l t d t os t u d yt h ed e v e l o p m e n tt r e n do f w a t e rs u p p l yi n d u s t r yi nm i c r o c o s m i cv i e w s k e yw o r d s ：u r b a nw a t e rs u p p l y ；m a r k e t a l i t i o n ；r e f o r mt a r g e t ；m e a s u r e so f r e f o r m 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得 的研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得云洼太堂或其他教育机构的学位 或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在 论文中作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：锄乏讳签字啉汐，年夕月，z 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解丞洼太堂有关保留、使用学位论文的规定。 特授权玉洼盍堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学 校向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：么彳磊乏韦导师签名： 签字日期：) 钎f 年7 月占目 捌 签字日期：州年 月t b 同 绪论 水是人类赖以生存的自然资源，对于城市经济的发展、人类的健康、社会 的稳定乃至国家安全都具有重要的战略意义。当今世界，水资源的污染和短缺 已经成为各国经济可持续发展的制约因素。城市供水( 污水处理) 是水资源管 理中的一个重要组成部分，是重要的城市基础设施之一，对城市、经济和社会 发展具有全局性和先导性影响。 山东省是我国的经济大省，其人均水资源占有量却仅为全国的六分之一， 是水资源极其匮乏的省份之一。近几年，伴随着经济的迅猛发展和城市化进程 的加快，水资源短缺与水污染对生态环境的危害日益显现出来，全省4 8 个城市 中有近一半的城市面临着缺水的问题，城市供水已经成为制约全省经济和城市 发展的主要瓶颈。传统的城市供水管理体制、投融资体制和企业运营模式已经 不能满足城市可持续发展的需要。 本文在分析山东省城市供水行业发展现状的基础上，从五个方面对城市供 水行业存在的问题进行了剖析，综合运用管理学和经济学的理论，借鉴国内外 城市供水行业市场化改革的成功经验，为山东城市供水行业的改革与发展提出 了一些可行的对策和建议。 本文遵循从典型现象到普遍规律、从实践到理论，再由理论指导实践的研 究思路，采用定性分析与定量分析相结合的方法来加以研究，部分章节采用了 社会调查与统计分析、系统分析和预测分析等定量分析方法。 本论文的研究思路如下： 绪论主要介绍了论文选题的意义，论文的研究方法和思路。 第一章界定了城市供水的相关概念，介绍了城市供水产品及服务、供水 设旎以及供水企业经营的特点。 第二章在综述山东省城市供水行业发展现状的基础上，分析了城市供水 行业发展面临的突出问题，提出了供水行业市场化改革的必要性和紧迫性。 第三章以经济学、管理学和自然资源管理理论为指导，探讨了市场经济 条件下城市供水行业市场化改革的理论基础。 第四章通过分析发达国家城市供水行业运营和管制以及国内外城市供 水行业市场化改革的先进经验，为山东城市供水行业市场化改革和发展提供有 益的借鉴。 第五章在对供水行业设施和资金发展预测的基础上，提出山东省城市供 水行业市场化改革的目标及思路。 l 第六章从六个方面详述了城市供水行业市场化改革的对策与措施。 第七章介绍了青岛中法海润供水有限公司的成功案例，从微观的角度探 求供水行业的发展趋势。 本文的框架结构如下图所示 2 第一章 城市供水及企业经营 第一章城市供水及企业经营 1 1 城市供水及服务 城市供水，包括城市公共供水和自建设旖供水。城市公共供水，指城市自 来水供水企业以公共供水管道向单位和居民提供生活、生产和其他各项建设用 水。城市自建设施供水，指城市的用水单位以其自行建设的供水管道及其附属 设施向本单位提供生活、生产和其他各项建设用水。城市供水涉及供水水源选 择和供水经营两个环节。城市供水工程按照工作过程可分为取水工程( 设在水 源地) 、净水工程( 水厂) 和输配水工程( 供水管网及水塔) 。城市供水即是通 过供水工程将水从水源地提取并经过净化后，不断地输送给各类对水质、水量 不同要求的用户，以满足城市用户生产和生活的需要。 与一般竞争性的行业相比，城市供水行业的产品和服务具有以下特征。 1 不可替代性：是社会广大消费者的必需品，价格弹性小。 2 非排他性：某个用户对水的消费不妨碍其他用户的使用。 3 地域性：城市供水提供的产品和服务具有鲜明的地域性，只能在管网的 覆盖范围之内进行，产品和服务并不在全国或世界范围内自由流动。 4 公用和公益性：城市供水的产品和服务具有公用和公益的特征，公用性 表现在其产品和服务是针对所有城市居民的，为整个社会或某一区域的所有成 员共同使用，不能分割使用。公益性表现在通常还需承担一定的社会公益义务。 5 不可储存性：产品不能储存，必须连续供应不能间断，调节使用的峰谷， 只能采取设施贮备的形式。同时，消费者的特征差异大，城市供水既为人民生 活提供产品，又为社会的物质再生产提供产品，很难截然分开。 1 2 城市供水设施的特点 城市供水行业产品及服务具有的上述特点，决定了城市供水设施具有以下 特征。 1 提供产品的设施多以管道形式存在，以道路为主线，敷设于道路两侧或 地下，每个时期内的建设都不能分别形成一个个独立的工程，而必须与已有的 设施衔接起来，覆盖于整个城市区域。 2 由于城市供水设施为一网络系统，受资源条件的限制，很难建立起两套 或更多的供水系统供消费者进行选择，导致市场的不完全竞争。城市供水行业 呈现出一定的自然垄断性。 第一章 城市供水及企业经营 3 城市供水设旌呈恻络结构，且多埋于地下，致使城市供水行业的一次性 投资较大，建设周期长。如建设一座日供水1 0 0 万立方米的供水厂，施工周期 约需要6 年。 4 由于产品和服务不可储存，只能咀设施储备调节用量峰谷，使得城市供 水行业的设备闲置多，投资中的固定费用大。如居民用水，日三餐用量大， 时间集中，供水的设旌配备必须满足高峰期的用量，而平时和低谷期，则造成 设备闲置。 5 城市供水行业的设施呈嘲状坦于地下，改造比较困难，导致城市供水的 供给不能像需求一样出现连续的变动，呈现供给变动的间断性。这就要求城市 供水的设施建设的前瞻性，以满足不断增长的用水需求。 1 3 城市供水企业及经营 城市供水企业是指专门从事向社会供水的企业，主要负责供水设施的目常 维修养护工作，确保供水的水质、水压符合国家和地方的有关规定和标准的要 求，不断提高服务质量和服务水平。其经营具有以下特点： 1 城市供水行业属于自然垄断行业，其最大的特点是规模收益递增，平均 成本递减。也就是说，这类企业在生产经营时必须具有相当大的规模，才能取 得一定的收益，且规模越大，成本越低，收益也就越大。 2 城市供水企业产品价格机制不灵活。由于城市供水行业的产品和服务具 有长期性和普遍性，其价格的形成和调整涉及到大多数消费者的利益，价格变 动必须考虑不同阶层消费者的承受能力，不能随行就市，缺乏价格弹性。 3 从投融资角度讲，城市供水企业投资巨大，回收期长，使得融资的困难 加大。 4 供水企业要接受政府和社会的监管。由于涉及到大多数城市消费者的利 益，政府和社会舆论常常会对城供水企业进行一定的干预，企业的自主经营受 到限制。 5 城市供水企业的经营涉及国家和地方的经济安全，是国家经挤发展的命 脉，与其他行业的发展具有密切的关联问题在经济发展的过程中，起着至关 重要的战略作用。 重要的战略作用。 第二章城市供水行业发展现状及存在问题 第二章城市供水行业发展现状及存在问题 2 1 山东城市供水行业发展现状 2 1 1 城市供水行业的设施发展情况 山东的城镇供水具有1 0 0 多年的历史。1 9 4 9 年新中国成立时，全省只有 济南、青岛和淄博3 个城市有供水设施，共有小型水厂6 座，总供水能力为 4 2 5 万立方米，管网总长度3 1 6 公里，城市用水人口约1 0 5 万。到1 9 8 0 年， 全省共有自来水厂3 9 座，日供水能力达到2 7 2 8 万立方米，管网总长度1 6 7 9 公里。改革开放以来，山东省城市供水行业的综合实力不断增加，供水能力大 幅度增长，设旅水平显著提高，对加快全省经济和社会发展、提高人民群众生 活质量、推进城市化进程发挥了积极作用。截止2 0 0 3 年底，山东共有设市城 市4 8 个，城市人口3 9 1 6 万人，占全省总人口的4 1 8 9 6 ，县城6 0 个，城市化 水平达到4 5 8 。全省共建有县级以上水厂1 3 1 座，日供水能力达到1 5 3 1 1 万立方米，管网总长度达2 9 0 2 1 6 公里，供水总量为2 9 2 亿立方米。目前， 享用自来水的城镇居民达2 7 2 6 万人，城市人e l 用水普及率为9 6 6 1 9 6 ，城市供 水作为城市不可缺少的基础设施为城市、社会、经济的发展发挥了重要的支撑 和保护作用，表现出以下几个特点： 1 城市供水固定资产投资增长较快。八十年代以来，由于山东省各级政 府对供水事业的重视和城市供水企业自身的努力，城市( 县城) 供水行业固定 资产投资逐年增加，保证了供水事业的快速发展。表2 - 1 为1 9 9 1 年以来山东 省城市供水行业固定资产投资情况。 垒省城市全省县城合计城建固定 年份 投资 新增供水 投资 新增供求 投资 薪增供戒 赞产投资 能力能力能力 ( 万元) 万_ 3 天) ( 万元) ( 7 5 一天) ( 7 元) ( 万_ 。夭) ( 亿元) 1 9 9 l3 8 9 63 5 83 8 0 91 1 73 7 7 0 54 7 51 2 4 3 1 9 9 22 2 3 5 83 1 66 0 2 91 1 1 62 8 3 8 74 2 7 61 3 4 l 1 9 9 33 3 2 0 83 3 84 9 3 61 33 8 1 4 44 6 81 8 7 6 1 9 9 43 1 3 3 11 7 14 8 0 01 2 3 73 6 1 3 l2 9 4 72 3 7 1 9 9 52 5 8 8 12 9 75 3 3 673 1 3 1 73 6 72 8 9 5 1 9 9 63 7 8 4 23 8 97 1 5 42 0 74 4 9 9 64 0 9 73 4 7 1 9 9 74 3 4 3 02 7 13 8 4 66 74 7 2 7 6 3 3 84 9 5 1 9 9 87 2 2 5 12 4 37 5 6 04 7 9 8 1 1 2 8 36 7 7 1 9 9 95 0 0 6 83 6 38 1 8 06 11 5 8 2 4 8 4 2 47 9 3 2 0 0 0 1 4 2 8 7 8 3 06 9 3 09 81 4 9 8 0 83 9 89 3 1 一蔓三垩塑壹堡查堑些叁壁翌鉴垦查垄塑壁 2 0 0 12 3 1 5 5 4 7 5 1 49 0 4 8 9 0 42 4 0 6 0 2 8 4 1 81 2 9 4 7 2 0 0 2 9 4 3 9 74 0 4 59 2 0 71 4 4 2 1 0 3 6 0 45 4 8 7 2 0 4 1 2 0 0 3 1 2 5 1 4 25 3 6 61 7 0 8 3 1 21 4 2 2 2 5 6 5 6 63 1 9 8 1 年递增率 l l - 6 3 4 1 3 3 l l _ 7 2 7 3 1 2 8 资料来源：山东省历年城市建设统计年报 如表2 一l 所示，山东省城市供水投资呈逐年递增趋势，1 9 9 1 年投资为3 7 7 亿元，2 0 0 3 年为1 4 2 2 亿元，是1 9 9 1 年的3 8 倍。从1 9 9 1 年至2 0 0 3 年的1 2 年间，用于城市供水设施的基本建设和更掰改造投资累计达到1 1 6 3 8 亿元，占 同时期城市建设固定资产总投资的1 0 8 ，供水固定资产投资额平均年递增 1 1 7 ，特别是从1 9 9 8 年开始，其投资增幅明显加快，每年新增供水能力也是 逐年递增，年递增率达1 2 2 。 2 供水能力相应大幅度增长。1 9 9 1 年以来各年供水情况详见表2 2 。从 下表中不难看出：从1 9 9 1 年至2 0 0 3 年的1 2 年间，山东省的城市供水事业得到 了很大发展，其中综合供水能力增长了7 8 7 9 万立方米，年均增长5 9 8 ；供 水总量增加9 5 4 亿立方米，年均增加了3 3 5 ；供水人口年均增长6 8 1 。 表2 21 9 9 1 年以来山东省城市( 含县城) 供水情况比较表 综合生产 e 典应量( 7 m s ) 综合生活 年份能力 合其中 用水人口 用水量 ( 万人) ( 万m 3 天) 计 生产用水生活用水 ( 升人天) 1 9 9 17 4 3 21 9 6 5 4 1 t 3 0 8 4 5 5 7 8 8 71 2 3 6 71 2 8 1 9 9 28 4 1 72 2 9 3 5 3 1 5 1 6 3 5 6 4 6 2 01 2 9 2 31 3 7 1 9 9 38 9 4 72 4 1 7 5 81 5 4 5 3 57 2 9 0 6 1 4 3 2 4 1 3 9 1 9 9 49 9 1 72 5 3 7 4 41 6 0 6 3 87 5 5 5 41 5 1 9 31 3 6 1 9 9 51 1 2 5 22 6 5 0 8 31 6 3 3 4 58 0 4 7 61 6 6 8 81 3 2 1 9 9 61 2 1 0 32 7 3 4 2 8 1 6 8 2 7 6 9 0 9 2 21 7 6 3 71 4 1 1 9 9 71 2 6 8 32 8 5 2 5 11 6 6 8 1 81 0 1 6 3 91 8 5 8 91 5 0 1 9 9 81 2 8 3 12 8 3 7 2 8 1 6 0 5 0 01 0 6 3 5 3 1 9 2 7 8 1 5 1 1 9 9 91 3 4 1 52 8 3 1 1 11 6 2 6 4 91 0 9 0 1 52 0 3 5 11 4 6 7 2 0 0 01 3 8 3 72 7 9 9 5 61 5 3 8 9 91 1 2 0 8 l2 1 0 3 91 4 5 9 2 0 0 11 4 2 6 92 8 0 3 3 1 1 4 9 5 3 1 1 1 2 8 5 l 2 1 8 1 81 4 1 7 2 0 0 21 4 9 2 52 8 5 0 1 31 4 1 1 6 21 2 7 2 4 9 2 4 4 61 4 2 5 2 0 0 3 1 5 3 1 1 2 9 1 9 8 51 3 7 6 4 91 3 7 5 2 72 7 2 6 21 3 8 2 年递增率5 9 8 3 3 5 7 4 7 6 8 1 o 6 5 资料来源：山东省历年城市建设统计年报 3 城市用水结构发生变化。随着经济的发展，城市的生产和生活用水的比 例发生了重大变化。一方面，城市产业结构不断调整，高新技术产业和第三产 业不断增加，生产用水持续减少，占总用水量比例由1 9 9 1 年的6 6 6 下降到 2 0 0 3 年的4 7 1 。另一方面，人民的居住条件不断改善，卫生水平提高，生 6 墨三童塑妻堡查堑些垄垦塑鉴垦壹垄塑壁 活用水量不断增加，占总用水量比例由1 9 9 1 年的2 9 5 上升到2 0 0 3 年的 4 7 1 。预计到2 0 1 0 年，城市生活用水量将超过生产用水量。 4 供水总量的增长速度渐缓。从供水总量来看，1 9 9 l 一1 9 9 5 年，年均递增 7 7 6 ：1 9 9 6 - - 2 0 0 0 年，年均递增1 6 5 。特别从1 9 9 7 年开始，年供水总量基 本稳定在2 8 亿立方米左右，这其中节水的作用是十分明显的。 5 城市供水的目标转变。由于近年来的大量投入，新的供水项目不断建成 投产，供水能力和设施水平显著提高，加之总需水量增长放缓，在经历了八十 年代和九十年代初期的紧张状况后，城市供水的供需比1 9 9 6 年首次超过了1 ， 达到了1 1 2 ，因供水能力不足而产生的供需矛盾得到了一定缓解，在水量的供 给和需求上基本趋于平衡。供水行业的努力方向，已开始由增加水量转移到提 高水质方面。 2 1 2 城市供水工程建设的投融资情况 山东省城市供水工程资金主要来源于各级政府的城市建设维护资金，城市 建设维护资金主要通过以下几种渠道获取( 见表2 3 ) ： 表2 3 1 9 9 1 年以来全省城市维护和建设资金收入构成表 单位：亿元 城市维护娴事 中央财煳国内 蜩土盹出让 企 呲自 籽政事业 其他 时期合计 蝴蛔蝴蝴 燃贷款，溃转峨筹瓷盘 1 挺贽i 技八 1 9 9 12 0 8 66 4 41 7 3o 5 3o 7 22 3 51 2 5 1o 0 3 8l9 240 61 8 2 1 9 9 22 3 1 17 0 92 ，0 40 2 41 2 22 + 8 7o 2 50 3 31 8 35 41 8 4 1 9 9 32 9 976 82 0 6o 1 92 7 15 5 20 7 30 6 41 1 56 9 32 2 9 1 9 9 42 9 6 99 6 42 4 1o 1 92 31 8 9o 1 20 82 3 47 6 72 3 3 1 9 9 5 3 4 6 8 1 1 5 52 6 30 2 43 4 22 2 90 0 81 5 51 ，3 346 86 9 1 1 9 9 6 4 9 3 9 1 42 73 n 1 46 。7 22 2 81 弱2 1生9& 8 l5 5 1 9 9 76 6 1 81 7 0 4 3 0 3 0 1 9 1 2 0 82 5 72 4 91 9 58 2 39 2 79 3 3 1 9 9 89 2 “l g 2 12 3 。1 4 71 9 9 56 9 76 2 51 4 81 2 9 58 5 61 3 2 l 1 9 9 9 1 1 2 31 9 9 42 2 85 5 32 6 4 61 3 9 62 9 91 0 31 9 6 7g 8 l1 0 6 3 2 0 0 01 2 1 8 72 0 8 72 6 75 3 82 6 4 21 l22 0 82 1 9 99 1 51 3 2 2 0 0 l 1 5 1 5 32 4 4 62 9 45 42 6 4 53 1 81 鸺9 4 5 2 7 9 38 9 31 2 0 8 2 22 1 5 5 23 2 7 33 4 13 3 73 9 ，4 3 3 8 2 9 2 1 4 2 3 9 24 3 7 51 1 2 91 7 1 8 2 0 0 3 3 5 8 63 6 9 23 951 85 2 1 21 0 2 53 7 3 5 2 6 16 1 2 61 5 9 82 4 3 6 7 第二章城市供水行业发展现状及存在问题 总计1 3 0 6 0 72 2 783 4 ，5 5 2 8 0 52 2 02 3 1 42 5 5 79 7 9 7 2 0 9 2 51 0 7 5 41 2 a7 3 i 糕 1 0 01 7 42 6 42 1 4 1 6 81 771 9 67 5 1 68 2g5 贯料来源：山东省历年城市建设统计年报 1 中央财政专项拨款。即中央政府以财政债券的方式持续为供水工程提供 的资金资助，从上表可以看出，自1 9 9 1 年以来中央政府累计拨款2 8 0 5 亿元， 占城建总收入的2 1 4 。 2 地方财政拨款。随着国家基本建设投入的不断增大，九十年代以来，特 别是1 9 9 9 年后，地方财政对城市建设的投入明显加大，1 3 年来累计投入2 2 0 亿元，占城建总收入的1 6 8 。 3 “两项资金”即城市维护建设税和公用事业附加费，是城市维护建设的 专项资金。其中城市维护建设税，依据中华人民共和国城市维护建设税暂行 条例，以纳税人实际缴纳的增值税、消费税、营业税，按市区7 、县城和镇 5 、乡1 的税率纳税。公用事业附加费，郎在部分公用事业产品( 服务) 价外 征收的用于城市维护建设的附加收入，包括工业用电、工业用水附加，公共汽 车、电车、民用自来水、民用照明用电、电话、煤气、轮渡等附加。自1 9 9 1 年以来累计收入2 6 2 3 5 亿元，约占城建总收入的2 0 1 。 4 政策性收费。即国家和省规定收取的用于城市维护建设的行政事业性收 费、集资收入以及其他收入，包括：市政设施有偿使用费、排水设施使用费、 污水处理费、城市基础设施配套费和增容费以及其他各种收费等。累计收入 1 0 7 5 4 亿元，约占城建总收入的8 2 。 5 国内贷款。包括向国内主要商业银行的贷款和国债资金等，占总投资的 1 7 7 。“九五”以来，中央实行积极的财政政策，加大了对城市基础设施的资 金投入，为建设大型城市市政公用设施项目向社会发行了专项建设债券。 6 利用外资。包括：以向世界银行、亚洲开发银行等金融机构申请的贷款、 外国企业直接投资和以b o t 、t o t 或出让“特许经营许可权”等方式获得的出让、 转让金。累计收入2 5 5 7 亿元，约占城建总收入的1 9 6 。 7 企业自筹资金。随着收费和价格改革的实施，企业通过自身的积累用于 扩大再生产的资金总量明显上升，自筹资金占城建资金的比重在1 9 9 1 年为9 3 提高到2 0 0 3 年的1 7 。自筹资金累计2 0 9 2 5 亿元，约占城建总收入的1 6 。 8 土地出让转让收入。9 0 年代中后期，随着土地有偿使用制度的推广和完 善，大多数城市开始利用土地出让收入弥补城市建设资金不足，通过土地开发 和市政基础设施配套建设带动土地升值，升值后的土地招标或拍卖出让，出让 收入再用于城市建设，形成了城市建设与土地经营良性互动的新模式。累计土 地资产总收益用于城市建设9 7 9 7 亿元，约占城建总收入的7 5 。 第二章城市供水行业发展现状及存在问题 9 其他收入，包括存量资产经营权转让收入等。将过去由政府垄断经营的 城建存量资产投放市场，通过对固定资产存量经营权转让、股权转让以及资产 转让等方式实现对自来水厂、污水处理厂等存量资产进行盘活。约占城建资金 总收入的9 5 。构成比例见图2 - 1 ： 图2 - 11 9 9 1 年以来城市维护和建设资金收入构成圈 从以上资料数据可以看出： 1 自九十年代以来，我省城市基础设施建设投资和融资渠道已经打破过去 单一的政府投资模式，开始呈现多元化的趋势。除了中央和地方财政拨款、两 项资金和行政事业性收费以外，利用外资、企业自筹资金、土地出让转让收入、 国内贷款，已经成为城市基础设施投融资的重要组成部分，虽然资金总量比较 低，但所占比重呈现逐年上升的趋势。 2 目前我省城市基础设施建设投融资仍然以政府财政拨款和各项行政事业 性收费为主，占城市基础设施总融资的6 5 3 8 ，圜内贷款( 含商业银行和其他 机构的贷款) 仅占1 7 7 ，利用外资仅占1 9 6 ，说明我省目前城市基础设施建 设投融资模式仍是政府主导型，以由政府预算内支出和政策性收费组成的财政 融资方式为主。 2 2 传统城市供水体制存在的问题 建国以来，我国一直将城市供水视为公益性事业，城市供水行业采取的是 低价格、高财政补贴的机制，价格基本不受供求关系和成本变动的影响，在这 一点上，山东省也不例外。2 0 世纪9 0 年代以来我省对城市供水行业的传统体 制进行了一系列改革，城市供水行业有了很大发展。但是，随着改革的深入， 在由计划经济向市场经济过渡的过程中，城市供水行业面临的一些深层次的矛 盾和问题也逐渐凸现出来，目前城市供水行业面临的主要问题包括： 2 2 1 水资源供给不足，污染严重 9 第二章城市供水行业发展现状及存在问题 1 水资源短缺。山东省地处温带季风气候区，除胶东半岛及沿海地n # t - ， 大陆性气候明显。水资源主要来自大气降水，全省多年平均降雨量6 8 1 m m ，多 年平均水资源量为3 0 8 亿m 。，是一个水资源极度匮乏的省份，全省人均占有水 资源量仅为3 4 7 m 3 ，仅为全国人均占有量的1 6 ，世界平均水平的1 2 4 。降水量 在时空分布上极不平衡，年际和地区差别较大。一般来说，东部沿海和鲁南地 区雨量略高，降水量约8 0 0 9 0 0 毫米，平原地区和鲁中丘陵偏低，降水量为 5 5 0 6 5 0 毫米。有6 0 一7 0 的雨量集中在汛期，由此造成各地径流差别很大， 季节性明显。水资源地域分布不均，时空分布不均，造成城市缺水矛盾十分突 出，有很多城市处于缺水或严重缺水状态，多数为资源性缺水，如济南、青岛、 烟台、威海等。 2 水资源污染严重。近些年来，为了满足经济快速发展的需求，各城市竟 相开采地下水，地下水严重超采，造成地下水位大幅度下降。最大降幅达1 1 6 米，部分地区地下水位曾降至海平面以下1 1 4 米。山东省地下水合理开采量为 7 5 4 亿m 3 ，而年均实际开采量在l o o 一1 1 0 亿m 3 ，超采量达3 2 6 4 5 9 ，其后 果是产生大面积漏斗区，1 9 9 0 年初漏斗区已发展到1 6 8 6 8k m 2 ，沿海出现地下 水位负值区，导致海水、咸水入侵面积达1 8 0 0k m 2 。另外社会迅速发展带来严 重的环境污染问题，根据省环保局的监测资料，省控3 l 条河流中严重污染的有 1 9 条，重污染的4 条，中度污染的6 条，污染河道占9 3 + 5 。省控6 个湖泊， 严重富营养化1 个，富营养化5 个。省控4 个水库，有1 个水库严重污染。大 量未经任何处理的城市污水直接排入水体或渗入地下，造成部分水域和地下水 资源受到不同程度的污染，对供水行业正常生产经营造成困难，形成水质型、 生态型缺水。 3 水姿源浪费严重、用水效率低。一方面，城市自备水源过滥严重妨碍了 水资源的合理开发和利用。2 0 0 3 年山东省城市供水总量中，自备水源占4 8 8 1 ， 不少城市的自备水源供应量甚至超过城市自来水公司供水量，这些自备水源除 少数大工业用户供水规模较大外，多数供水规模较小，在市区随意布井，造成 水资源开采的无序状态，给城市水资源管理带来困难。大量的小规模自备水源， 管理不规范，导致集中供水成本升高；由于无化验条件，水质得不到保证。另 一方面，供排水设施建设和管理落后，存在比较严重的漏失问题。据统计，山 东省自来水管网的平均漏失率为2 5 ，有的城市竟高达4 0 ，其主要原因是管材 质量、施工质量和管网监测技术的低下，造成自来水的跑冒滴漏现象普遍存在； 同时，城市居民节水意识不强、工业用水重复利用率不高、污水处理率低、中 水回用发展缓慢也加剧了用水的浪费现象。山东省与国内外用水比较情况见表 2 4 。 1 0 篁三童整皇堡查堑些茎墨翌鉴垦壹鱼塑坠一一 表2 4 ：2 0 0 1 年山东省与国内外城市用水情况比较表 指标 山东省中国平均水平 发达国家 工业水重复利用率 2 2 7 3 0 ”4 0 7 5 - 8 5 城市污水处理率 4 3 2 0 8 5 一9 5 城市管网漏失率 2 5 3 0 1 2 - 2 5 资料来源：2 0 0 2 年中国城市建设统计年报 4 城市供水水质不高。目前，我省执行的城市生活饮用水卫生标准是1 9 8 5 年制定的，要求检测的项目指标仅限于3 5 项，世界卫生组织提出的饮用水水质 准则包含指标4 9 项；欧盟提出的水质指令包括指标6 6 项。与国外相比，我国 饮用水水质指标无论是在检测指标数量，还是指标质值方面都有相当大的差距。 另外，水质检测的技术水平差距也很大，一些水质分析仪器仪表还主要依靠进 口。而且，我省当前还缺乏独立运行、统一监管的供水水质检测机构。 2 2 2 城市供水投融资渠道不畅 1 ，供水行业过度依赖政府投资，政府的财政负担沉重。建国以来，我省城 市供水行业投资的主体是城市政府，投资来源渠道单一，以各级财政投入为主， 国有资产量大。由于长期受计划经济的影响，我省在城市供水设施投资建设、 管理、产品和服务的价格、收费体系等方面仍存在计划控制运作模式的痕迹， 使供水企业呈现全行业性亏损状态，随着我国市场化改革的不断深入，行业亏 损的程度还在逐年加深。2 0 0 2 年全年，全省城市供水企业营业收入1 4 2 亿元， 生产成本1 1 6 亿元，经营、管理和财务费用4 2 9 亿元，财政补贴收入1 - 1 6 亿元，缴纳流转税、所得税2 2 1 7 万元，盈亏相抵后净亏损7 5 0 0 万元。 为了维持城市供水企业的正常运营，国家财政不得已对供水企业进行财政 补贴。巨额的财政补贴一方面加重了地方政府的财政负担，另一方面使得企业 的经营性问题得以掩盖，不利于企业运营机制的改革完善。随着市场经济的逐 步深入，政府所承担的社会管理职能范围日益广泛，城市供水行业资金的供需 矛盾日益突出。 2 资本的投资效率低，企业盈利能力弱。资产收益率是评价企业资本经营 效益的核心指标，反映投资者投入企业的自有资本获取净收益的能力。总资产 报酬率指标反映企业资产综合利用效果，衡量企业利用债权人和所有者投入资 金盈利的能力。2 0 0 2 年城市供水行业企业与部分行业企业，净资产收益率和总 资产报酬率两项