（公共管理专业论文）推进我区生态环境保护和建设的思考.pdf

+iyiiiiilllll4l7llllu3lfll6llllfl0111111811111101 原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得内蒙古人学及其他教育机构的学位或证j 1 5 而使h j 过的材料。与我一同工作的同 学位论文作者签名：燃 e l 期：国! s ：丛一 指导教师签名： 日 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后 使用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意；若用 于发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名：蔓继 指导教师签名： 日 期：出! ：苎：兰5 ： 日期： 内蒙古人学 推进内蒙古生 内蒙古是全国生态环境恶化 为制约内蒙古经济社会发展的重 的困难，而且对其他地区的生态 境保护和建设的任务十分艰巨和 系到内蒙古的长远发展，而且关系到国家的根本利益，必须充分重视，加大投 入，切实抓好综合治理。内蒙古生态环境的退化、恶化，是一个较为漫长的过 程，这其中有着复杂而多样的原因，既有历史的原因、也有自然的和人为的原 因。本文以我区生态现状和加强我区生态环境保护和建设的意义为切入点，从 公共物品理论层面和实践层面对内蒙古自然环境恶化的主要原因和影响我区生 态环境保护和建设的主要因素进行了分析，归纳出生态公共产品提供不足、资 源开发和利用不合理、生产生活方式不科学、资金支持不到位、科技力量薄弱 等原因，并有针对性地探讨了加强我区生态环境保护和建设的思路，提出了调 整产业结构、发展循环经济、完善生态补偿制度、赋予生态建设以文化内涵、 加强政府引导等措施。 关键词：内蒙古；生态环境；保护和建设；制约因素；对策 内蒙古人学公共管理硕i ：( m p a ) 学位论文 r e f l e c t i o no np r o m o t l n ge c o l o g i c a lp r o t e c t i o n a n dd e v e l o p m e n t i ni n n e rm o n g o l i a a b s t r a c t i n n e rm o n g o l i ai st h eo n eo fe c o l o g i c a le n v i r o n m e n td e t e r i o r a t i o na r e ao fc h i n a e c o l o g i c a l e n v i r o n m e n td e t e r i o r a t i o nh a sb e c a m er e s t r i c t i v e f a c t o r so ni n n e r m o n g o l i a se c o n o m i ca n d s o c i a ld e v e l o p m e n t n o to n l yi tb r i n gm o r ei n c o n v e n i e n c e f o rt h el o c a lr e s i d e n t s ，b u ta l s ob r i n ga d v e r s ee f f e c ta n ds e r i o u st h r e a to ft h eo t h e r s a r e a se c o l o g i c a le n v i r o n m e n t i ti s av e r yh e r c u l e a na n du r g e n td u t yo fi n n e r m o n g o l i a se c o l o g i c a lc o n s t r u c t i o n i tr e l a t e st on o to n l yi n n e rm o n g o l i a sf u r t h e r d e v e l o p m e n t ，b u t a l s ot h en a t i o n a lf u n d a m e n t a li n t e r e s t s ，t h e r e f o r e ，s u f f i c i e n t a t t e n t i o nm u s tb eg i v e na n dt h ei n v e s t m e n ts h o u l db ei n c r e a s e d p r a c t i c a l l yp a y i n g a t t e n t i o nt o c o m p r e h e n s i v ec o n t r 0 1 e c o l o g i c a l e n v i r o n m e n td e g r a d a t i o na n d d e t e r i o r a t i o ni ni n n e rm o n g o l i ai sal o n gp r o c e s s ，t h e r ea r ev a r i o u sa n dc o m p l e x r e a s o n s ，i n c l u d eh i s t o r i c a l ，n a t u r a la n da n t h r o p i cr e a s o n s w i t ht h ep r e s e n ts i t u a t i o n o fi n n e rm o n g o l i a se c o l o g i c a le n v i r o n m e n ta n dt h es i g n i f i c a n c eo ns t r e n g t h e n i n g e c o l o g i c a le n v i r o n m e n tp r o t e c t i o na n d c o n s t r u c t i o no fi n n e rm o n g o l i aa st h es t a r t i n g p o i n t ，t h ep r i m a r yr e a s o n so fe c o l o g i c a le n v i r o n m e n td e g r a d a t i o na n dm a i nf a c t o r s w h i c ha f f e c tt h ee c o l o g i c a le n v i r o n m e n tp r o t e c t i o n a n dc o n s t r u c t i o no fi n n e r m o n g o l i ah a v eb e e na n a l y z e db yp u b l i cg o o d st h e o r ya n dp r a c t i c e ，t h er e a s o n s ，s u c h 内蒙古人学公共管理硕- _ t - ( m p a ) 学位论文 a si n s u f f i c i e n to ft h ee c o l o g i c a lp u b l i cg o o d s ，u n r e a s o n a b l er e s o u r c e sd e v e l o p m e n t a n du t i l i z a t i o n ，n o ts c i e n t i f i cp r o d u c t i o na n dl i f es t y l e ，d e f i c i e n c yo ff i n a n c i a ls u p p o r t a n dw e a ks c i e n t i f i ca n dt e c h n o l o g i c a lp o w e rh a v eb e e nc o n c l u d e d t h ep e r t i n e n c e i d e a sh a v eb e e nd i s c u s s e do ns t r e n g t h e n i n gi n n e rm o n g o l i a se c o l o g i c a le n v i r o n m e n t p r o t e c t i o na n dc o n s t r u c t i o n t h em e a s u r e s ，s u c h a sa d j u s t i n gi n d u s t r i a ls t r u c t u r e ， d e v e l o p i n gc i r c u l a re c o n o m y , p e r f e c tt h ee c o l o g i c a lc o m p e n s a t i o ns y s t e m ，e n d o w t h e c u l t u r a lc o n n o t a t i o na n ds t r e n g t hg o v e m m e n tg u i d a n c eh a v e b e e np r o p o s e d k e y w o r d si n n e rm o n g o l i a ；e c o l o g i c a le n v i r o n m e n t ；p r o t e c t i o na n dc o n s t r u c t i o n ； r e s t r i c t i n gf a c t o r s ；c o u n t e r m e a s u r e i i i 内蒙古人学公共管理硕i ：( m p a ) 学位论文 目录 弓l 言一1 一 ( 一) 选题背景与意义一1 一 1 选题背景一l 一 ( 二) 国内外研究综述一2 1 国外研究综述一2 2 国内研究综述一3 一 ( 三) 研究内容与方法一6 1 研究内容一6 2 研究方法一6 一 ( 四) 可能的创新与有待进一步完善之处一6 1 可能的创新一7 2 有待进一步完善之处：一7 一 一、推进内蒙古生态环境保护和建设的重要性和紧迫性一8 一 ( 一) 内蒙古生态环境的现状一8 一 ( 二) 加强内蒙古生态环境保护和建设的重要意义一l o 一 1 构建我国北方生态屏障的需要一l o 一 2 保证内蒙古经济社会可持续发展的需要一l l 一 3 建设生态文明的客观要求一1 2 一 二、影响我区生态环境保护和建设的主要因素一1 3 一 ( 一) 过分追求g d p 的发展观念忽视了生态环境保护和建设? 一1 3 一 ( 二) 不科学的发展方式导致了内蒙古生态环境的不断恶化：一1 4 1 工业化进程中资源的开发对生态环境的影响一1 4 2 落后的农业生产方式对生态环境的破坏一1 5 3 城市化进程对生态环境的影响一1 6 4 环境基础设施建设对生态环境的影响一1 7 一 i v 塑鍪壹盔堂坌茎笪里竺! 竺坠! 堂垡堡茎 ( 三) 资金投入不足制约了内蒙古生态环境保护和建设一1 7 一 ( 四) 缺乏科技支撑导致内蒙古生态环境保护和建设步伐缓慢一1 8 一 ( 五) 政府和市场的双重失灵导致生态环境产品提供不足一1 9 一 三、加强我区生态环境保护和建设的对策一2 0 一 ( 一) 树立正确的生态意识和政绩观，建立科学的政绩考评体系一2 1 一 ( 二) 完善生态环境保护和建设管理体制，加强对生态环境保护和建设的领导一2 1 1 理顺生态环境保护和建设协调管理体系，由分散性管理向统筹性管理转变一2 l 一 2 建立专门管理机构一2 2 3 制定科学的规划一2 2 4 加快建立生态环境保护和建设的科技创新与支撑体系一2 3 一 ( 三) 优化政府行为，充分发挥政府在生态环境保护和建设中的作用一2 3 一 ( 四) 创新发展模式，努力实现经济社会发展与生态环境保护和建设的双赢一2 4 1 实现生态环境保护和建设产业化一2 4 2 逐步实行产业发展生态化，调整产业布局和产业结构，大力发展有利于保护生态环 境的绿色产业一2 5 3 赋予生态环境保护和建设以文化内涵一2 5 4 进一步落实巩固提高生态环境保护和建设成果的政策措施一2 6 一 ( 五) 建立健全生态环境保护和建设的宣传机制与法律体系一2 6 一 ( 六) 多措并举，提高生态环境保护和建设的效益一2 7 1 多渠道筹集建设资金，实现投资主体多元化一2 7 2 大力培育生态产业龙头企业一2 7 3 大力发展循环经济一2 8 4 进一步完善生态补偿机制一2 9 一 结语一3 1 一 参考文献：一3 2 一 致谢一3 6 一 v 内蒙古 1 选题背景 ( 一) 选题背景与意义 生态环境是指影响人类生存与发展的自然资源与环境因素的总称( 即生态系统) ，一般指 水资源( 水环境) 、土地资源( 土地环境) 、生物资源( 生物环境) 以及气候资源( 气候环境) 。所 谓生态环境问题，是指人类为其自身生存和发展，在利用和改造自然资源与环境过程中，对 资源与环境造成的破坏和污染，包括危害人类生存的各种负反馈效应。导致生态环境问题的 原因，可分为两大类，一是生态破坏，如滥伐森林，陡坡开荒，超载放牧等引起的水土流失， 土地退化，物种消失等；二是环境污染，如工农业废弃物对大气、水源、土壤的污染。有的 地区生态环境问题可能以某一类为主，但在更多的地区两类问题同时存在。 环境具有资源性，随着人类科学技术的发展，愈来愈多的自然环境要素将成为人类创造 财富的资源。因此，“保护生态环境就是保护生产力，建设生态环境就是发展生产力”。 生态环境是人类生存和发展的基本条件，是经济、社会发展的基础。生态环境保护和建 设是指水、土、气、生等自然资源( 或再生自然资源) 的保护、改良与合理利用 。保护和建设 好生态环境，实现可持续发展，是我国现代化建设中必须始终坚持的一项基本方针。党的十 七大提出要“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、 消费模式 ，体现了党和政府对生态保护和生态建设问题的高度重视，并将其作为生态文明建 设的一项重要任务。 然而，由于我国的经济增长基本建立在高消耗、高污染的传统发展模式上，一些地区由 于仍然延续以粗放型经济增长为主的传统经济增长方式，导致资源、环境的压力进一步增大。 人均资源短缺，资源的过度开发致使生态环境更加脆弱，而环境污染又加剧了生态系统的退 。王礼先生态环境建设的内涵与配置资源科学 j ，2 0 0 4 ，8 ：2 6 2 8 o 沈国舫、王礼先中国生态环境建设与水资源保护利用 m ，北京：中国水利水电出版社，2 0 0 1 堕鍪直叁堂坌茎笪型堡：生! 坚坠! 兰竺笙兰 一一 化。加之受长期以来生态环境赤字的影响，经济增长对资源的消耗已经超出了生态环境的承 载能力和自我恢复能力，我国生态环境处于“局部好转、总体恶化”的状况中，生态环境治 理能力赶不上破坏速度，生态赤字不断扩大。 从我区的情况来看，经过多年努力，内蒙古的态环境保护和建设虽然取得了一些成效， 但特殊的地理位置和气候特点决定了其生态系统潜在的脆弱性和不稳定性，一些地区还没有 根本性地调整好发展经济与保护生态环境的关系，以煤为主的能源结构，“一煤独大”的产 业结构，决定了我区是典型的高碳经济，一些重大生态建设工程效果仍有很多不尽人意之处， 我区生态环境保护和建设依然存在许多问题。究其原因，除了自然因素外，经济基础的薄弱 性和社会经济结构的不协调性、局部利益和短期利益的驱使、制度安排的不完善、法律的不 健全等都制约着我区生态环境的改善，对我区生态环境的恶化起着推波助澜的作用。 2 选题意义 当前，我区工业化、现代化的加速面临着越来越强的资源环境瓶颈的刚性约束，未来相 当长一段时期，我区不仅要面临着严重的生态破坏问题，也将面临着严重的环境污染问题。 内蒙古特殊的地理位置及自然气候决定了内蒙古是我国北方重要的生态屏障，加强内蒙古生 态环境保护和建设，实现我区生态环境与经济协调发展不是一个局部课题，而是一个事关全 局性的重大课题，不仅对于我区实现生态文明的建设目标具有重要意义，而且对于国家生态 安全也具有重要的战略意义。因此，要以尊重自然和保护环境为核心价值、以人与自然和谐 相处为发展理念，促进全区经济社会继续保持又好又快发展。 ( 二) 国内外研究综述 近年来，国内外关于生态环境保护和建设方面的研究主要集中于微观层面具体领域的研 究，对宏观层面上的研究比较少。当前，国内外对生态补偿机制和生态文明的研究成为生态 环境保护和建设的研究热点，主要集中在生态补偿的标准、评价机制以及生态文明建设的对 策等方面，一些学者将生态环境保护和建设纳入到生态文明建设的范畴之中。 1 国外研究综述 。安静赜加快内蒙古经济结构调整努力转变经济发展方式理论研究 j ，2 0 1 0 , 1 ：6 - 7 堕茎直叁堂坌茎笪些竺：! ：! 竺坠! 堂竺堡兰 在生态补偿机制的理论研究方面，国外生念建设补偿的理论主要有政府征税论和产权界 定论两个流派。前者依据庇古的市场失灵理论，认为市场对环境污染等外部不经济行为无能 为力，需要政府对环境污染行为征税才能克服外部性。后者根据科斯的产权交易理论，指出 只要能明确界定产权，环境外部性就可以通过市场交易的方法解决。国外生态补偿的研究领 域主要涉及四个方面：一是围绕森林生态系统的生态服务的生态服务付费；二是与农业生产 活动相关的生态补偿制度，三是流域保护服务；四是与矿产资源的开发相关的生态补偿制度。 目前，国际上生态补偿比较通用的是“生态服务付费( p e s ) 或生态效益付费( p e b ) ，包括 直接公共补偿、限额交易计划、私人直接补偿和生态产品认证计划等四种类型。西方在研究 生态补偿的过程中运用了多学科、多模型的经济学方法使其对生态补偿相关问题的分析更合 理、更科学，值得我们借鉴。国外目前主要侧重于生态损失层面的法制研究，而且主要集中 于某一领域、某一地区、某一部门，缺乏对生态补偿体系内部的深层次研究，在生态补偿的 环境政策、补偿法规、补偿标准、管理机构和监管部门等方面缺乏统一的规范完整的体系， 特别是缺乏对生态补偿实施结果的效益评估机制。 国外关于生态文明的研究主要有以下几个流派：一是绿色思潮与环境主义。2 0 世纪初， 在一些发达资本主义国家，兴起了一场绿色思潮和生态运动，它对长期以来主导人类社会的 物质文明进行了深刻的反思。绿色思潮的主题就是从生态学中的生态意识中汲取生态智慧， 保护人类的生态环境，走出“人类困境 ，实现生态文明。西方学者把绿色思潮视为环境运动 中的意识形态环境主义，并赋予反思现代性的多重意义和任务。在绿色思潮的推动下， 生态学被引进社会和文化领域。二是政治生态学和绿色政治思潮。政治生态学是一种绿色价 值观，认为宇宙是一个自然形成的有机整体，系统内按生态法则组合和运转，各子系统或生 态因子之间相互依存，平等和谐。绿色政治以经济问题为中心，主张绿色经济；尊重社会多 元化和生态平衡，主张通过民主协商建立和完善各种各样的生态区或生物区。三是生态文明 悲观论和乐观论。美国生态经济学家克利福德科布认为，与生态文明的建立相比较，人类 文明的崩溃似乎具有更大的可能性。大卫格里芬则认为，只要我们忘掉现代世界秩序而赞 同一种后现代的世界秩序，即全球民主，那么发展一种生态文明就是很有可能的。 国外对于生态环境保护和建设对策的研究也多集中于具体的领域，主要是在农业生态学、 工业经济学等学科基础上对生态环境保护和建设进行一些理论和实践层面上的探讨，其中也 包括一些微观技术上的分析，解决问题的办法大多为技术方面的措施。 2 国内研究综述 塑茎直查堂坌茎笪型堡：! ：! 竺坠! 堂篁丝兰 国内目前对于生念补偿机制的研究文章颇多，研究主要集中在为什么要补、补偿的效果 评价，应该怎样补等方面。学术界从多个角度就这些问题进行了分析。戴星翼从生态价值论 的角度提出森林生态环境包含直接价值和间接价值，但间接价值如水土保持、涵养水源等难 以用货币计算，建设者只能获得直接价值如砍伐木材收入，收入不能弥补支出( 戴星翼，1 9 9 8 ) 。 崔平从劳动价值论的角度出发，认为人工建设的生态环境是一种特殊的商品，这种商品使用 价值的获得者是不特定的，该商品的交换价值低于价值，生产者利益受损( 崔平，1 9 9 6 ) 。杨 明洪应用外部性理论从克服生态建设活动的正外部性出发，认为可通过征收生态建设税的方 法对生态建设区提供补偿，当前这种方法的交易成本最小( 杨明洪，2 0 0 2 ) 。陈钦从制度变迁 论的角度出发，认为生态建设是由政府推动的强制性制度变迁，这种制度变迁损害了生态建 设区的利益，为减轻制度变迁的阻力，应对建设区提供各种形式的补偿以推进制度变革( 陈钦， 2 0 0 0 ) 。 在我国，对于现有补偿政策的成效，多数学者认为政策基本合理，对生态建设的推动作 用是明显的，但存在补偿标准过于单一化，配套措施不全等问题。现有补偿政策的成效主要 体现在生态效益初步显现，全民生态意识明显加强，经济结构调整初见成效，农民脱贫步伐 明显加快，补偿方式逐步多样化等方面。不足则是标准过于简单，补助资金利用效率不高， 中东部受益主体缺位，缺乏配套的技术支持体系等( 王洛林，2 0 0 3 ) 。少部分学者认为现有的 补偿时间短，配套政策不全，不能从根本上形成对生态建设的持续激励，难以实现全面改善 西部生态环境的目标。徐晋涛认为在补偿期间，农民受技术、市场条件的限制，不能顺利实 现产业结构调整，补偿期结束后，农民收入会比建设前低。实现西部生态好转的根本途径在 于通过城市化转移人口，目前西部城市并不具备接纳大量人口的条件( 徐晋涛，2 0 0 4 ) 。关于 怎样补偿问题，杜受枯认为补偿应从四个渠道进行：发展方面，要促进经济结构调整，促进森 工企业转制，增加农民收入；中央补助方面，要改革投资体制，提高资金使用效率；要建立 定量化，商品化的流域补偿机制：要争取国际资金援助( 杜受枯，2 0 0 0 ) 。气支玲认为补偿有 直接、间接两种方式。直接补偿是农户因口粮和收入下降而应该得到的粮食和现金补偿，由 政府及有关部门支付给退耕农户( 气支玲等，2 0 0 3 ) 。李锦认为直接补偿难以做到充分弥补损 失。对受损者的其它损失( 如剩余劳动增加等) ，则可通过间接补偿方式，例如以扶持发展新 产业等方式进行；实施中，应把直接补偿和问接补偿相结合，近期以直接补偿为主，远期以 间接补偿为主。李锦还从建立稳定的财政转移支付制度，加强生态补偿法制建设方面探讨了 解决长期补偿问题的办法( 李锦，2 0 0 1 ) 。 党的十七大报告把生态文明建设作为全面建设小康社会的重要目标之一，提出了一系列 内蒙古人学公共管理硕二i ：( mp ：a ) 学位论文 建设生态文明的重要思想：全面贯彻科学发展观，明确生态文明建设在整个社会文明发展中 的基础性地位和作用；构建社会主义和谐社会，强调人与自然的和谐；坚持科教兴国战略、 人才强国战略和可持续发展战略；把握发展规律、创新发展理念、转变发展方式、破解发展 难题、提高发展质量；建设资源节约型、环境友好型社会；“好字当头”、“又好又快 的发 展。这些战略思想体现了中国生态文明的本质特征和时代特征，也是科学发展观的内涵要求 和理论升华。 很多学者认为，中国特色社会主义建设在现阶段工业化中期遇到了发达国家工业化后期 才遇到的人口、资源、环境的压力，但我们不能重复话方先污染后治理的老路。建设生态文 明，不仅是一个发展理念上的创新，更是一项十分紧迫的现实任务。生态文明立足于我国社 会主义初级阶段的基本国情，总结我国改革发展经验，深入贯彻落实科学发展观，是中国特 色社会主义建设的必然选择。生态文明是实现中国特色社会主义可持续发展、并向更高阶段 演进的前提，已成为党和国家新的执政理念和发展理念；生态文明建设已成为中国特色社会 主义建设中的关键因素。改革开放以来，中国特色社会主义事业总体布局从“两手抓 到“三 位一体 、“四位一体 ，再到“六个建设 ，体现了我们党对经济社会全面发展各种要素相互 协调和系统功能的认识不断深化。 对于生态环境保护和建设对策方面的研究，可以说是见仁见智。目前国内关于生态建设 中政府行为的研究，大多以生态建设是纯粹的公共物品为出发点，认为此类领域应由政府介 入并担当起良好生态的建设者，侧重于政府如何加强对生态建设的供给和提高财政投资的使 用效率等方面。王绍光从公共财政理论的角度分析，中国是以牺牲生态平衡和环境为代价发 展的，中国面临严重的生态危机和环境的不断恶化，但治理环境的资金却没有增加，所有治 理污染的资金除基本建设资金和环境保护资金来自政府预算之外，技术更新改造费用和利润 提留都来自于预算外资金和银行贷款。如果中国政府不下大力气治理生态环境恶化，只靠地 方政府和企业，那么不久的将来，我们将看到灾难性的后果( 王绍光，2 0 0 2 ) 。张曙光认为 在退耕还林这样的事情上，既然政府行为和政府操作的效果如此之差，可以由民间操作，变 政府行为为商业行为( 张曙光，2 0 0 4 ) 。此外，还有一些学者就此问题进行了有益的探索， 他们认为，我国的生态环境建设和恢复，政府虽然做了不少努力，但除了政府良好的愿望应 该得到肯定之外，我国控制环境的努力和实际绩效之间仍然存在很大的差距，因此，在许多 情况下，政府投入未必是必要的，环境也不一定是完全的公共品，在政府必须进入环境领域 时，以政府生态购买的方式进入应该是最佳选择。国家政府除应直接承担起市场不能或不愿 内蒙古_ 人学公共管理顾二i ：( m p a ) 学位论文 介入的投资责任外，更重要的是要采取各种财政手段，推动环境投资的市场化改革，这是增 加环境保护投入，提高环保投资效益的治本之道。 总之，抓好我区的生态环境保护和建设，不仅要积极吸收和借鉴国内外的典型经验和做 法，而且也必须从我区实际出发，认真分析造成我区生态恶化的原因，如工业发展造成的环 境污染和资源枯竭、超载过牧造成草原退化，过度垦殖造成土地沙化等等，必须因地制宜， 讲求实效，各种治理措施科学配置，发挥综合治理效益，必须坚持依法保护和治理生态环境， 依靠科技进步加快建设进程，建立法律法规保障体系和科技支撑体系，使生态环境的保护和 建设法制化，工程的设计、施工和管理科学化：坚持以预防为主，治理与保护、建设与管理 并重，除害和兴利并举，实行“边建设、边保护，使各项生态环境建设工程发挥长期效益； 坚持把生态环境建设与产业开发、农民脱贫致富、区域经济发展相结合；必须广泛动员全社 会的力量共同参与，建立多元化的投入机制，多渠道筹集生态环境建设资金。 1 研究内容 ( 三) 研究内容与方法 以我区生态环境的现状加强我区生态环境保护和建设的重大战略意义为切入点，从自然 因素、人为因素、制度因素等多个角度分析我区生态环境恶化的原因以及制约我区生态环境 保护和建设的因素，从生态公共产品供给、生产生活方式、资源开发利用、资金技术支持等 方面探讨在实现经济社会又好又快发展过程中，如何加强对生态环境的保护和建设的思路， 有针对性地提出解决我区生态环境保护和生态环境建设的对策和建议。 2 研究方法 从理论层面和实践层面就我区生态环境保护和建设的相关问题进行分析。在理论层面上， 主要利用公共物品理论就市场与生态产品供给之间的矛盾进行分析论证，在实践层面上，采 用实证分析与数字分析等方法，对影响我区生态环境保护和建设的具体问题进行分析和论证。 ( 四) 可能的创新与有待进一步完善之处 。乌兰主编内蒙古自治区社会经济发展概论【m 】呼和浩特：内蒙古人民出版社，2 0 0 8 内蒙古大学公共管理顾一i ：( m p a ) 学位论文 1 可能的创新 本文提出要赋予生态环境保护和建设以文化的内涵，将生态环境保护和建设与文化建设 紧密结合作为一项基础工程大力推进。 本文对政府在生态环境保护和建设中的责任进行了初步探讨，认为政府必须转变职能， 既不能完全作为管理型政府，又不能完全作为服务型政府，应该是引导型政府，政府的科学 引导和优良服务其实就是一种良好的公共产品。 、 2 有待进一步完善之处 对于究竟如何充分发挥政府的引导作用以及如何建立一个完善的生态产品市场方面有待 于进一步完善。对于如何有效地把文化建设与生态环境保护和建设结合在一起，应给予何种 政策支持需要进一步探讨。 内蒙古人学公共管理硕 ：( m p a ) 学位论文 一、推进内蒙古生态环境保护和建设的重要性和紧迫性 内蒙古是全国生态环境恶化比较严重的地区之一，生态环境的恶化不仅影响着人们的生 活，也制约着地区经济社会的发展。加强生态环境保护和建设是改变生产条件、改善投资环 境、繁荣地区经济、增强民族团结、巩固祖国北疆国防的重要课题。作为我国北疆生态系统 的前沿阵地，内蒙古的生态环境如何，不仅关系到各族人民群众的生存和发展，同时也关系 到华北、东北、西北生态环境的保护和改善，因此，加强我区生态环境保护和建设，加快构 建我国北方重要的生态屏障，不仅对于实现全区建设生态文明的目标，促进全区经济和社会 可持续发展有着十分重要的作用，而且对国家生态安全和经济社会又好又快发展具有重要的 战略意义。 ( 一) 内蒙古生态环境的现状 内蒙古自治区位于祖国的北部边陲，东部的大兴安岭、中部的阴山山脉和西部的走廊北 山、贺兰山呈弧带状构成了内蒙古的外缘山地，山地的北部为古老的内蒙古高原区，南部为 河套平原隔黄河与鄂尔多斯高原、黄土高原相连接，山地的东部是松辽平原的一部分，总面 积1 1 8 3 万平方公里，气候从东到西跨越了温带湿润区、半湿润区、半干旱区、干旱区和极 端干旱区等5 个气候区，形成了多样的地理环境和丰富的自然资源，在历史上以森林广袤、 草原丰美著称于世，成为北方民族成长的摇篮。 近年来，受气候干旱化、高温化的影响，加之人们对生态环境的保护和重视不够，对资 源不合理开发利用，过度放牧和滥垦乱伐等认为破坏，内蒙古的生态环境持续恶化。内蒙古 最突出的生态环境问题表现为：天然林减少、土地沙漠化、草原退化、水土流失等，不仅给 当地各族人民的生产生活带来极大的困难，而且对北京、天津，对华北、东北、西北地区的 生态环境构成不利影响和巨大威胁。长期以来，由于种种原因，内蒙古的生态环境持续恶化。 全国荒漠化土地2 6 2 亿公顷，内蒙古就占1 3 左右；全国荒漠化涉及4 7 1 个县，内蒙古就有 塑鍪查叁兰坌茎笪些堡：! ：! 竺坠! 堂垡堡文 7 6 个旗县；全国荒漠化扩展速度在4 以上的地区有7 处，内蒙古就有3 处：全国每年因荒漠 化造成的直接经济损失约5 4 0 亿元，间接损失1 7 0 0 亿元，内蒙古各占1 3 。分地区来看，以 阿拉善盟为主的沙漠、戈壁地区，年降雨量仅为几十甚至十几毫米，全盟荒漠化土地面积占 全盟总土地面积的8 5 ，生态环境极其恶劣；以晋陕蒙交界地区为主的低山丘陵区，水土流 失严重，每年向黄河输入泥沙2 亿吨，成为国际重点水土流失区；以阴山北麓为主的风蚀沙 化区和以锡林郭勒盟西部及乌兰察布市、巴彦淖尔市北部牧区为主的荒漠、半荒漠草原区， 地上、地下水资源比较贫乏；草牧场退化日趋严重，全区草场退化面积已占可利用草场面积 的6 0 以上；毛乌素沙地、浑善达克沙地沙漠化土地面积仍在继续扩大；河套灌区、西辽河 灌区的一部分地区，土壤盐渍化比较严重；呼伦贝尔地区虽然降雨较多，植被较好，但土层 较薄，受损敏感，很容易引起沙化。全区绝大多数贫困县都集中在风沙干旱和水土流失区， 形成了我区最大的贫困带。 恶化的生态环境问题，已给内蒙古乃至全国经济社会发展带来严重威胁。一方面生态恶 化与贫困互为因果，恶性循环，加剧了贫困化程度；另一方面加大了经济和社会发展的压力， 提高了区域经济发展的成本；再者是加剧了自然灾害的发生，水土流失日趋严重，草原退化 沙化明显加剧，土地荒漠化不断扩展，既造成了巨大经济损失，又严重影响着人们的生产生 活。1 9 9 9 年6 月，江泽民同志在视察西北五省时指出：“改善生态环境是西部地区开发建设 必须首先研究解决的重大问题。如果不从现在起努力使生态环境有一个明显的改善，在西部 地区实现可持续发展的战略就会落空。显然，良好的生态环境是发展的基础，只有生态建设 好了，经济才可能步入可持续良性发展的轨道。 西部大开发战略实施以来，特别是自治区第七次党代会以来，内蒙古自治区党委、政府 带领全区各族人民以“把内蒙古建设成为我国北方最重要的生态防线 为目标，坚持把生态 环境保护和建设作为西部大开发战略的切入点和最大的基础设施来抓，取得了明显的成效。 局部地区生态环境有所改善，实现了“整体遏制、局部好转 的重大转变圆。 一是科学布局，重点推进，全面推进生态环境保护和建设。西部大开发战略实施以来， 内蒙古从实际出发，确立了“坚持保护与建设并举，以保护为主的工作方针，在局部区域 内加大投入进行人工建设，在大面积土地上通过各种保护性措施恢复植被，不断加大生态环 境保护和建设的力度。在工作布局上，划分为五大重点治理区域，即黄河中上游水土流失和 风沙盐碱治理区，大兴安岭天然林保护区，呼伦贝尔和锡林郭勒草原保护治理区，阿拉善生 。资料来源：乌兰主编内蒙古自治区经济社会发展概论【m 】呼和浩特：内蒙古人民出版杜，2 0 0 8 。自治区主席杨晶在自治区十届人大四次会议上所做的政府工作报告 内蒙古人学公共管理坝：l ：( m p a ) 学位论文 态自然封育治理区。在工作重点上，全力实施草原生态建设与保护工程、天然林资源保护工 程、退耕还林还草工程、生态建设重点县工程、防沙治沙工程、“三北”防护林工程、绿色通 道工程和水土保持工程等九项工程。通过不懈努力，全区森林覆盖率由“九五“初期的1 3 8 提高到目前的1 7 5 7 ，截至2 0 0 7 年底，全区共投资2 7 9 9 亿元，累计水土流失治理面积9 9 万平方公里，占全区水土流失面积的1 2 5 ，水土流失严重的局面有所遏制：6 0 0 0 万亩农 田得到有效保护，1 亿多亩草场恢复了往日生机，全区生态恶化的趋势得到有效遏制 。 二是全力抓好生态重点工程建设。1 9 9 8 年以来，国家相继实施了天然林资源保护、退耕 还林、京津风沙源治理、“三北”防护林四期、速生丰产用林基地建设、野生动植物保护及自 然保护区建设六大林业生态工程，内蒙古成为全国唯一被六大林业工程覆盖的省区。六大林 业工程建设内容包括资源保护、国土绿化、水土流失治理、防沙治沙、湿地保护、生物多样 性保护和商品林基地建设等。在六大林业工程实施中，2 0 0 1 - 2 0 0 7 年全区共完成林业生态建 设任务8 2 8 9 万亩，年均1 1 8 4 万亩。目前，全区森林总面积达到了3 1 亿亩，居全国第一； 人工林保存面积达到8 6 0 0 万亩，活立木蓄积量达到了1 2 9 亿立方米，居全国第五。全区有 9 6 个旗县实施了退耕还林工程，完成退耕还林面积3 6 5 7 万亩，其中退耕还林面积1 3 8 3 万亩、 配套荒山荒地造林和封山育林2 2 7 4 万亩 。 除此之外，还实施了退牧还草工程、天然草原保护与建设工程、水土保持工程、生态环 境综合治理工程。全区1 0 1 个旗县( 市区) 都有相关工程项目。目前，五大沙漠周边重点区 域沙漠扩展现象得到遏制，沙漠面积相对稳定；五大沙地林草盖度均有提高，沙地向内收缩； 以往的生态重灾区如科尔沁沙地、毛乌素沙地生态状况呈现区域性好转。已建成的各种类型 的保护区，有效地保护了全区许多珍贵、濒危野生动植物的栖息地，而且成为天然野生动物 基因库。白银敖包、大青沟、贺兰山等一路自然保护区已经成为生态旅游胜地。 ( 二) 加强内蒙古生态环境保护和建设的重要意义 1 构建我国北方生态屏障的需要 内蒙古自治区横跨东北、华北、西北，处于黄河、辽河、嫩江三大水系上游，这一特殊 赵云平、韩淑梅关于我区对非煤矿产资源开发开征水土流失补偿费的建议内蒙古经济信息网，2 0 0 9 i i 1 8 o 内蒙古日报2 0 0 8 7 1 6 安静赜主编内蒙古自治区区情概论【m 】呼和浩特：远方出版社，2 0 0 8 ，9 3 回内蒙古日报2 0 0 8 7 2 9 ， 内蒙古大学公共管理顾： ：( m p a ) 学位论文 的地理位置，构成了我国北方的一道重要生念屏障。内蒙古生态环境普遍脆弱，是沙尘暴的 高发区。国家环保局的研究表明：我国境内三大沙尘暴源区有两个在内蒙古，一个是苏尼特 盆地与浑善达克沙地中西部，另一个是阿拉善盟中蒙边境地区( 巴丹吉林沙漠) 。沙尘暴向京 津及内地移动的三条路径有两条经过内蒙古，北路从二连浩特、浑善达克沙地西部、珠日和 地区开始，经四子王旗、化德、张北、张家口、宣化等地区到达京津：西北路从内蒙古阿拉 善盟的中蒙边境、河西走廊等地区开始，经贺兰山地区、毛乌素沙地或乌兰布和沙漠、呼和 浩特、大同、张家口等地到达京津。近年来，沙尘暴频繁发生，不仅制约内蒙古经济社会发 展，危及人们的生产和生活，而且由于沙尘的扩散严重影响我国北方大部分地区，甚至危及 长江流域。 内蒙古也是全国水土流失最严重的地区之一。黄河中上游地区2 9 个旗县每年向黄河输入 泥沙近2 亿吨；阿拉善风沙区、阴山北部风蚀沙化区以及中东部浑善达克沙地、科尔沁沙地， 以风力侵蚀为主，最大侵蚀模数o 5 一l 万吨平方公里年；部分地区达到了1 2 一1 5 万吨 平方公里年。从发展趋势看，沙漠化明显表现出向东南推进的势头，如不加以遏制，势必直 逼京津，并且向内地扩展。 因此，内蒙古的生态环境如何，不仅关系到内蒙古各族群众的生存发展，也关系华北、 东北、西北生态环境的保护和改善。如果我区的生态环境能够从根本上得到治理，将会较大 改善我区乃至我国北方的环境。其一，可以减低风沙对三北地区以至华中地区的危害；其二， 可以增强涵养水源地功能，减少东北、华北一些江河下游的干旱和洪涝灾害；其三，可以增 加降水，缓解北方的干旱；其四，有利于保护生物多样性。因此，内蒙古的生态环境保护和 建设，从根本意义上说，是建设保护三北地区的生态屏障。 2 保证内蒙古经济社会可持续发展的需要 十六大提出要统筹人与自然和谐发展。我区是一个资源大省，目前已经进入工业化中期 阶段，经济的快速发展，造成了对资源的占有和环境的破坏日趋增大。因此，在抓经济建设 的同时，必须注重生态环境的保护和建设。一般来说，生态环境对经济发展的作用有两个方 面：一是生态环境能够为经济提供大量优质、廉价的资源，促进经济发展。二是生态环境不 能为经济提供足够的资源，制约经济的发展。同样，经济发展对生态环境也具有反作用：一 是经济发展对生态环境的破坏作用。在经济发展水平较低的情况下，人类生存和发展所需的 物品主要依靠生态环境的给予，即从生态环境那里掠夺生活资料。在经济发展水平较高的情 m 孙兆文加快内蒙古生态环境建设的若干对策内蒙古实施西部大开发战略理论研讨会论文集 c ，2 0 0 0 ，2 2 1 2 2 9 内蒙古大学公共管理碗i ：( mp ：a ) 学位论文 况下，人类不需要掠夺自然就能够生存和发展，但如果生态意识淡薄，也可能因为排放污染 物以及其它方式而破坏生态环境。二是经济发展对生态环境的促进作用。在经济发展水平较 高的情况下，人们也认识到保护生态环境的重要性，因而也就能够更好地保护和改善生态环 境。因此，在坚持生态环境保护和建设服务于经济建设这个中心任务的同时，必须坚持经济 社会与环境保护协调发展。加强生态环境保护的过程，也是促进发展的过程，保护生态环境 就是保护发展空间。生态环境问题，既是经济问题，又是社会问题，良好的生活环境和生态 环境是经济发展和政治稳定的基础，也是社会文明进步的重要体现。所以，加强生态环境保 护和建设，是保障经济社会持续发展的当务之急和重中之重，是一项意义重大而深远的政治 任务。 党的十七大提出要建设资源节约型社会和环境友好型社会的奋斗目标，对做好生态环境 保护和建设工作提出了新的要求。从我区的目前发展阶段来看，搞好我区生态环境保护和建 设显得尤为重要。因此，我们必须以科学发展观为统领，站在统筹人与自然和谐发展、促进 经济社会协调和持续发展的角度来认识生态环境保护和建设问题，牢固树立大环境观念，不 仅要注重优化经济发展所必需的人文社会环境、政策法制环境、办事服务环境，更要切实保 护自然生态环境，做到几个环境一起抓，生态环境突出抓。通过大张旗鼓的宣传教育，使广 大干部、群众都能认识